51 Ad 21/2021 – 54

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Karla Ulíka a Mgr. Josefa Straky ve věci žalobkyně: B. M. narozená X zastoupená JUDr. Markem Nespalou, advokátem sídlem Bělehradská 77, Praha 2 proti žalovanému: policejní prezident sídlem Strojnická 27, 170 89 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2021, č. j. PPR–8042–4/ČJ–2021–990131, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2021, č. j. PPR–8042–4/ČJ–2021–990131, a rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie Středočeského kraje ze dne 27. 1. 2021, č. 4/2021, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Marka Nespaly, advokáta.

Odůvodnění

Průběh správního řízení 1. Žalobkyně byla rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Středočeského kraje ze dne 27. 1. 2021, č. 4/2021 (dále „prvostupňové rozhodnutí“), uznána vinnou ze spáchání kázeňského přestupku podle § 50 odst. 1 a § 186 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále „zákon o služebním poměru“).

2. Toho se podle výroku prvostupňového rozhodnutí dopustila z nedbalosti v období nejméně od 1. 5. 2019 do 4. 2. 2020 na území Středočeského kraje a v Praze, tím že užívala služební dopravní prostředky ve vlastnictví Krajského ředitelství policie Středočeského kraje „v rozporu s právními a interními akty řízení, kdy zejména – dlouhodobě nevedla řádnou dokumentaci k vlastním prováděným jízdám, neboť z výpisů z elektronické knihy jízd za shora uvedené období vyplývá, že jízdy zadávala zpětně, i s odstupem až jednoho měsíce, rovněž je zpětně verifikovala a uzavírala, a v některých případech též zadala jízdy, která se neuskutečnily, což je v rozporu s čl. 16 odst. 1, odst. 2, odst. 3, odst. 10 nařízení Ministerstva vnitra č. 33/2011, kterým se upravují zásady výkonu příslušnosti hospodaření a nakládání s automobilním majetkem a způsoby užívání služebním dopravních prostředků pro služební a pracovní účely, čl. 4 závazného pokynu policejního prezidenta č. 229/2011, o služebních dopravních prostředcích, a s čl. 7 odst. 1 odst. 2 odst. 8, čl. 17 odst. 2 pokynu ředitele KRPS č. 12/2017, kterým se stanoví zásady a způsoby užívání služebních dopravních prostředků KRPS pro služební a pracovní účely, když tyto předpisy shodně zejména stanoví povinnost vyplnit konkrétní položky elektronické knihy jízd před jízdou a vozidla používat za účelem plnění služebních povinností na základě předchozího schválení, – nejméně ve 23 případech sama užila služební dopravní prostředek nebo umožnila užít služební dopravní prostředek svému podřízenému ppor. Bc. M. M., OEČ 235775, vedoucímu oddělení kriminalistické techniky SKPV územního odboru Policie ČR Kutná Hora, ačkoliv k tomu nebyl dán prokazatelný služební důvod, zejména když jízdy nebyly evidovány nebo odůvodněny v elektronické knize jízd, či sloužily pouze k její dopravě z místa služebního působiště do místa bydliště v Praze nebo v Javorníku u Vlašimi, a následně zpět, přičemž tím, že ppor. M.služebním vozidlem odjel zpět na ÚO Kutná Hora, příp. do svého bydliště, došlo rovněž k znemožnění její akceschopnosti, ke které je užívání služebního vozidla služebními funkcionáři i k cestám do bydliště primárně určeno; jízdami bez služebního důvodu došlo k navýšení počtu ujetých kilometrů o minimálně 1586 km (tedy minimálně o 1.649,44 Kč při provozu na CNG = 1,04 Kč/1km), což je rozporu s ust. § 14 odst. 1 alinea první zák. č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupováním v právních vztazích, ve znění pozdějších změn a doplnění; čímž mohla opakovaně porušit základní povinnost příslušníka uvedenou v ust. § 45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru, tedy dodržovat služební kázeň, která podle § 46 odst. 1 zákona o služebním poměru spočívá v nestranném, řádném a svědomitém plnění služebních povinností příslušníka, které pro něj vyplývají z právních předpisů, služebních předpisů a rozkazů“.

3. Za to jí byl uložen kázeňský trest v podobě písemného napomenutí podle § 51 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru.

4. Proti prvostupňovému rozhodnutí žalobkyně podala odvolání. Měla zejména za to, že výrok prvostupňového rozhodnutí je neurčitý, nepřezkoumatelný a zákonem nepřípustný, neboť výroková část neodpovídá § 93 odst. 1 písm. d) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky (dále „přestupkový zákon“). Popsané skutky nadto nejsou totožné se skutky, pro které bylo zahájeno předcházející trestní řízení. To má za následek prekluzi. Závěr o trvajícím kázeňském přestupku je nesprávný. Nadto nejsou předmětné skutky uvedeny ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí, ale pouze obecně v jeho odůvodnění. Namítána je i absence posouzení materiální stránky závažnosti údajného jednání žalobkyně a nezákonnost použitých důkazních prostředků, zejména operativně pátracích prostředků.

5. Žalovaný shora uvedeným rozhodnutím ze dne 23. 4. 2021 (dále „napadené rozhodnutí“) změnil část výroku prvostupňového rozhodnutí z „čímž mohla opakovaně porušit základní povinnosti příslušníka“ na „čímž opakovaně porušila základní povinnost příslušníka“. Ve zbytku ponechal prvostupňové rozhodnutí beze změny. Žalovaný podotkl, že se na věc nevztahuje přestupkový zákon. Náležitosti rozhodnutí jsou uvedeny v § 181 zákona o služebním poměru. Ty prvostupňové rozhodnutí obsahuje. Skutek není ve výroku podle žalovaného popsán neurčitě a zaměnitelně. Skutek je totožný s tím, pro které bylo vedeno trestní řízení. K prekluzi nedošlo, neboť byl spáchán jeden trvající kázeňský přestupek. Šlo totiž o dlouhodobou činnost zahrnující souhrn pochybení, nikoliv nahodilé porušování povinností. I materiální stránka kázeňského přestupku byla podle žalovaného naplněna. Ve věci nešlo o operativně pátrací prostředky ve smyslu trestního řádu. Shrnutí žaloby 6. Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), a navrhuje jeho zrušení.

7. Zaprvé je přesvědčena, že výrok, jímž byla uznána vinnou, je neurčitý a obecný. Výrazy jako „zejména“ jsou podle ní nepřípustné. Jednotlivá jí přičítaná pochybení nejsou ve výroku jednoznačně vymezena, přičemž jejich přesné vymezení není možné najít ani v odůvodnění. Vzhledem k této absenci je pak žalobkyni znemožněno se proti tvrzeným pochybením bránit, když ani nebyla popsána tak, aby je nešlo zaměnit s jinými. Stejně tak tento nedostatek brání v posouzení závažnosti jejího údajného jednání.

8. S tím úzce souvisí vyhodnocení jejího jednání jako trvajícího kázeňského přestupku. Takový závěr nebylo možné učinit bez popisu a časového určení jednotlivých jednání, neboť pouze tak je možné k uvedenému závěru dojít. Z důvodu absence tohoto popisu pak není možné posoudit, zdali v rozhodném období nedošlo například k ukončení jednoho trvajícího přestupku a započetí trvajícího přestupku nového. Pro absenci vymezení skutků tak není možné ani určit, zda došlo k prekluzi. Nadto je rozhodnutí vnitřně rozporné, když na jedné straně správní orgány hovoří o trvajícím kázeňském přestupku, na druhé straně uvádí, že šlo o opakované porušení povinností.

9. Žalobkyně má dále za to, že vzhledem k absenci vymezení jednotlivých skutků a jejich bližšímu, zejména časovému určení, není možné určit, zdali někdy ve sledovaném časovém období nedošlo k ukončení trvajícího přestupku, a tedy zda nedošlo k prekluzi jednání či jeho části.

10. Žalobkyně poukazuje na to, že sám žalovaný potvrdil, že část jí vytýkaného jednání spočívá v nevedení řádné evidence jízd, přičemž toto její údajné jednání není uvedeno v záznamu o zahájení úkonů trestního řízení. Tam se hovoří pouze o vykonávání jízd bez souvislosti s plněním služebních úkolů. V tomto ohledu tak nemohlo dojít ke stavení prekluzivní lhůty po dobu vedení trestního řízení.

11. Dále nedošlo k naplnění materiálního znaku kázeňského přestupku. Zejména se touto otázku nezabývalo prvostupňové rozhodnutí, což nemůže zhojit následná snaha žalovaného o napravení tohoto nedostatku. K nutnosti zkoumání formální i materiální stránky přestupku cituje žalobkyně rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 6. 1. 2012, č. j. 5 As 106/2011–77, a ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008–48. Z kontextu rozhodnutí pak dle žalobkyně nepřímo vyplývá, že materiální aspekt v jejím případě naplněn nebyl. Oproti žalovanému žalobkyně akcentuje, že jejím tvrzeným jednáním nevznikla škoda a že v konečném důsledku počet jí najetých kilometrů nevybočoval z objemu, který byl pro ředitelku územního odboru policie běžný. Dle žalobkyně chybí naplnění materiální stránky i ve vztahu k evidenci jízd, a to proto, že je to právě žalobkyně, kdo jízdy sama sobě plánuje i schvaluje. Nelze tedy vyvozovat, že došlo k započetí jízdy bez jejího schválení jen proto, že žalobkyně jízdu nezadala do systému před jejím započetím. Dle žalobkyně se rozhodnutími správních orgánů prolíná přílišný formalismus. Žalobkyně navíc od počátku jako důvod pro cesty z místa výkonu služby do místa svého bydliště uváděla její nepříznivý zdravotní stav, kdy by nebylo bezpečné, aby sama řídila. Proto řídil Bc. M. M., vedoucí oddělení kriminalistické techniky územního odboru Kutná Hora. I zde absentuje materiální stránka kázeňského přestupku, kdy důvodem pro porušení interních předpisů byl právě zdravotní stav žalobkyně, nikoliv její soukromý zájem. Žalovaný se však materiální stránkou v tomto ohledu nezabýval.

12. Správní orgán dle žalobkyně opírá její údajnou vinu o operativně pátrací prostředky, avšak zcela absentuje jejich specifikace a doložení jejich povolení. Dle žalobkyně jí nebylo prokázáno porušení právních či vnitřních předpisů. I kdyby tomu tak bylo, její jednání nevykazovalo takovou nebezpečnost, aby proti ní mohlo být vedeno kázeňské řízení. Pokud navíc prvostupňový orgán uvádí, že údajné pochybení žalobkyně nebylo výrazné, pak se žalobkyně podivuje nad tím, že byly ve věci použity operativně pátrací prostředky. S ohledem na to je tedy jejich použití v tomto případě nepřípustné a navíc ve spisovém materiálu absentují řádná povolení těchto prostředků, jejich specifikace a výsledky. Vyjádření žalovaného 13. Žalovaný úvodem svého vyjádření k žalobě konstatuje, že žalobkyně v žalobě pouze opakuje své odvolací námitky, přičemž má za to, že s těmito již bylo vyčerpávajícím způsobem naloženo v napadeném rozhodnutí.

14. K námitce neurčitosti výroku žalovaný odkázal na str. 10–11 napadeného rozhodnutí a uvedl, že výrok zcela odpovídá dikci § 181 zákona o služebním poměru. Žalobkyni nejsou vytýkána jednotlivá pochybení, nýbrž dlouhodobé chybné vedení evidence jízd a užívání služebních dopravních prostředků bez právního důvodu. Neexistuje důvod, proč by jednotlivá pochybení žalobkyně měla být ve výroku uvedena. Žalovaný je toho názoru, že není nutné, aby bylo ve výroku specifikováno všech 271 chybně evidovaných jízd. Pokud žalobkyně uvádí, že není zřejmé, u kterých jízd je jí chybná evidence vyčítána, pak žalovaný uvádí, že takřka u všech, neboť řádně evidovaných jízd bylo v předmětném období pouze 7. Konkrétní nedostatky v evidenci jsou pak popsány na str. 8–9 prvostupňového rozhodnutí. Na str. 22 napadeného rozhodnutí jsou pak popsány jednotlivé řádně evidované jízdy. Žalobkyně se tak mohla proti těmto závěrům řádně bránit.

15. K námitce absence nebezpečnosti a škodlivosti jednání žalovaný uvádí, že nebezpečnost a škodlivost jednání byla dána zejména dlouhodobostí a četností jednání žalobkyně tím, že porušila hned několik povinností zakotvených v několika interních aktech, a tím, že šlo o opakované jednání, neboť již v roce 2013 byla žalobkyni za obdobné jednání udělena tzv. negativní událost. Rovněž je třeba vzít v potaz služební zařazení žalobkyně, která je ředitelkou územního odboru, a jako taková má za úkol jít příkladem. Svým jednáním však naopak dává najevo, že interní akty řízení není třeba dodržovat. Vzhledem k tomu, že udělení negativní události v roce 2013 k obnovení služební kázně žalobkyně nevedlo, má žalovaný za to, že zahájení kázeňského řízení bylo zcela namístě.

16. K tvrzené rozpornosti ohledně povahy kázeňského přestupku jako přestupku trvajícího a současně použití slova „opakovaně“ žalovaný odkázal na vypořádání této námitky na str. 13–15 napadeného rozhodnutí. Z pouhého použití slova „opakovaně“ v prvostupňovém rozhodnutí nelze dovodit, že jednání žalobkyně bylo považováno za několik samostatných skutků. Je naopak nutné vycházet z kontextu celého výroku a z obou správních rozhodnutí. Z tohoto souhrnu je zřejmé, že žalobkyni je vytýkána dlouhodobá činnost zahrnující komplex pochybení, tedy delší dobu trvající a udržovaná závadná činnost, nikoliv nahodilé porušování povinností. Ačkoliv je ve výroku napadeného rozhodnutí uvedeno, že žalobkyně „opakovaně porušila základní povinnost příslušníka“, nemění to nic na povaze jednání žalobkyně, která vyvolala protiprávní stav (nevedení řádné dokumentace a vykonávání jízd bez souvislosti se služebními úkoly) a pak jej udržovala.

17. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením, že z důvodu absence vymezení časového a místního určení jednotlivých skutků není možné učinit závěr o povaze kázeňského přestupku jako trvajícího, ani s úvahou, zdali od sebe skutky nemohou být odděleny, jak spekuluje žalobkyně. K tomu žalovaný uvádí, že jednotlivá pochybení žalobkyně totiž představují právě jeden skutek, který je v napadeném rozhodnutí jak časově (od 1. 5. 2019 do 4. 2. 2020), tak místně vymezen (území Středočeského kraje a Prahy), a to způsobem, že je nezaměnitelný se skutkem jiným. Z časového vymezení skutku je zřejmé, kdy došlo k jeho ukončení, a tedy i to, že k jeho prekluzi nedošlo. Podle § 186 odst. 10 zákona o služebním poměru se do běhu roční lhůty pro uložení kázeňského trestu nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení. Trestní řízení bylo s žalobkyní vedeno od 16. 9. 2019 do 30. 6. 2020. K jednání žalobkyně docházelo nejméně od 1. 5. 2019 do 4. 2. 2020. Pakliže prekluzivní lhůta začala běžet od 4. 2. 2020 (odstranění protiprávního stavu), tak s ohledem na dikci § 186 odst. 10 zákona o služebním poměru nelze započítávat dobu od 4. 2. 2020 do 30. 6. 2020, kdy byl běh jednoroční lhůty pozastaven. Prekluzivní lhůta začala fakticky běžet od 30. 6. 2020 a ke dni vydání správních rozhodnutí neuplynula.

18. K námitce žalobkyně, že část jí přičítaného jednání nelze subsumovat pod skutky, pro které bylo zahájeno trestní stíhání, žalovaný připouští, že část jednání týkající se nevedení služebních jízd v knize jízd v záznamu o zahájení úkonů trestního řízení skutečně chybí, resp. není uvedena výslovně. Má nicméně za to, že se s umožněním jízd služebním dopravním prostředkem bez souvislosti s plněním služebním úkolů, jak je vymezeno její jednání v záznamu o zahájení úkonů trestního řízení, bezprostředně souvisí i ta skutečnost, že tyto jízdy nebyly řádně evidovány. Společným jmenovatelem je totiž vykonávání jízd služebním dopravním prostředkem, s čímž souvisí povinnost tyto jízdy řádně evidovat.

19. Žalovaný trvá na tom, že byl oprávněn úvahy o naplnění materiálního znaku kázeňského přestupku doplnit a rozvinout v napadeném rozhodnutí. Na podporu této argumentace cituje z rozsudku NSS ze dne 10. prosince 2018, č. j. 6 As 286/2018–34. Nadto šla škodlivost jednání žalobkyně z prvostupňového rozhodnutí dovodit, byť se jí prvostupňový orgán výslovně nezabýval.

20. K tvrzení žalobkyně ohledně absence hodnocení výše projednávané škody žalovaný uvádí, že škoda hodnocena byla, a to jako polehčující okolnost při rozhodování o druhu a výši kázeňského trestu. To, že škoda nevznikla, neznamená, že nedošlo k porušení interních předpisů a zákona. Vznik škody není předpokladem odpovědnosti za kázeňský přestupek. Na věci nic nemění ani skutečnost, že si žalobkyně jízdy schvaluje sama, naopak má žalovaný za to, že tato její argumentace hraničí s arogancí moci. To, že žalobkyně uvádí jako důvod jízd do místa bydliště svůj nepříznivý zdravotní stav, bylo taktéž posouzeno jako polehčující okolnost, byť měla žalobkyně dle názoru žalovaného svou situaci řešit jiným způsobem.

21. K použití operativně pátracích prostředků žalovaný odkázal na str. 19–21 napadeného rozhodnutí, přičemž žalobkyně na tuto argumentaci v žalobě nijak nereaguje.

22. K námitce formalistického výkladu žalovaný oponoval, že žalobkyni není vytýkáno pouze to, že vykonala jízdy bez předchozího schválení, nýbrž že k těmto jízdám nevedla řádnou dokumentaci, neboť jízdy zadávala zpětně, zpětně je verifikovala, uzavírala a v některých případech též zadala jízdu, která se neuskutečnila. Skutečnost, že si žalobkyně jízdy schvaluje sama, jí dle žalovaného nezbavuje povinnosti vést řádnou dokumentaci.

23. Závěrem žalovaný cituje z vysvětlení žalobkyně dle § 158 trestního řádu, v němž ta uznává své pochybení. Replika žalobkyně 24. Žalobkyně v replice ze dne 22. 12. 2021 uvádí, že pokud žalovaný soudu zaslal správní spis o 225 listech, pak je zřejmé, že spisový materiál nebyl veden řádně, což vyplývá mj. z veškeré korespondence s žalobkyní, neboť žádné rozhodnutí prvostupňového orgánu ani žalovaného není nijak označeno (alespoň počátečním) číslem spisového materiálu. Ze záznamu o ústním projednání přestupku ze dne 8. 12. 2020 vyplývá, že žalobkyni byl předložen spis o 123 listech a 2 CD. Od té doby nepřibylo do spisu 102 listů, což nasvědčuje tomu, že jí spis nebyl předložen v úplném stavu. Posouzení věci soudem 25. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a obsahuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud při přezkumu napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je až na určité výjimky vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.), a to i ve věcech správního trestání (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 156/2018–110).

26. Řízení o kázeňských přestupcích je koncipováno jako samostatné řízení s vlastní a do jisté míry komplexní právní úpravou (srov. rozsudky NSS ze dne 29. 4. 2010, č. j. 4 Ads 166/2009–76, a ze dne 24. 9. 2019, č. j. 2 As 337/2018–30). V § 50 zákona o služebním poměru je upraven pojem kázeňského přestupku a zavinění, v § 51 téhož zákona kázeňské tresty a řízení ve věcech služebního poměru, kam patří též řízení o kázeňském přestupku, je upraveno v § 169 a § 196, přičemž § 186 až § 188 obsahují speciální úpravu pro řízení o kázeňském přestupku. Tato vlastní úprava však neobsahuje veškerá myslitelná pravidla, pročež připadá v úvahu též subsidiární použití správního řádu (viz např. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2012, č. j. 4 Ads 176/2011–129).

27. Správní řád však „není předpisem určeným k projednávání správních deliktů“ (Bražina, R.: Zahájení kárného řízení ve věcech kárného provinění státních zaměstnanců. In: Kyselovská, T., Kadlubiec, V., Provazník, J., Sringinsfeldová, N., Virdzeková, A. (eds.): Cofola 2015 : sborník z konference. 1. vyd., Masarykova univerzita 2015, str. 509), přičemž NSS dovodil, že pro trestnost správních deliktů musí přiměřeně platit obdobné principy a pravidla jako v případě trestných činů (rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007–135). Proto všude tam, kde nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu, je třeba použít analogii z trestního práva ve prospěch obviněného (rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009–62, odst. 28). Přeceňování odlišností jednotlivých hmotněprávních a procesních úprav různých typů protispolečenského jednání odmítl rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006–73.

28. V tomto usnesení se rozšířený senát NSS současně vyjádřil k požadavkům na popis sankcionovaného jednání ve výroku rozhodnutí o správním deliktu: „Vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu proto vždy musí spočívat ve specifikaci deliktu tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Tento závěr je přitom dovoditelný přímo z § 47 odst. 2 starého správního řádu [tj. zákona č. 71/1967 Sb. – pozn. soudu], neboť věcí, o níž je rozhodováno, je v daném případě jiný správní delikt a vymezení věci musí odpovídat jejímu charakteru. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen – to lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je jistě nezbytná pro celé sankční řízení, a to zejména pro vyloučení překážky litispendence, dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté, pro určení rozsahu dokazování a pro zajištění řádného práva na obhajobu. V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku, apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů, deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Jednotlivé skutkové údaje jsou rozhodné pro určení totožnosti skutku, vylučují pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňují posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě. Ze všech výše uvedených důvodů je třeba odmítnout úvahu, že postačí, jsou–li tyto náležitosti uvedeny v odůvodnění rozhodnutí“. Rozšířený senát současně podotkl, že v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu, jsou náležitosti výroku vymezeny obdobně.

29. Soud dodává, že i zákon o služebním poměru v § 181 odst. 2 písm. c) vyžaduje, aby rozhodnutí vydané ve věcech služebního poměru (tedy i rozhodnutí o kázeňském přestupku) bylo dostatečně obsahově určité, a v § 181 odst. 4 vyžaduje, aby výrok obsahoval řešení otázky, která je předmětem rozhodování. Ve světle citovaného usnesení je třeba vyžadovat, aby i v případě kázeňských přestupků výrok rozhodnutí splňoval parametry popsané v předchozím odstavci.

30. V nyní posuzované věci se žalobkyně měla podle výroku mj. dopustit toho, že dlouhodobě nevedla řádnou dokumentaci k vlastním prováděným jízdám, které zadávala až zpětně. Ve výroku však nejsou jednotlivé jízdy a pochybení konkrétně specifikovány. Ve výroku není uvedeno, který konkrétní den a případně čas jednotlivé jízdy proběhly, není identifikováno služební vozidlo, destinace, datum (zpětného) zadání jízdy do systému, případný vykázaný důvod jízdy či jiné parametry, jejichž popis by nezaměnitelně odlišil sankcionované jednání od jiného. Dále byla žalobkyni shledána vinnou, že „v některých případech“ zadávala jízdy, které se neuskutečnily, ale opět nejsou skutkové okolnosti těchto případů určitě a nezaměnitelně ve výroku specifikovány. Z výroku pouze vyplývá, že se vše dělo v období 1. 5. 2019 do 4. 2. 2020 na území Středočeského kraje a v Praze, což naprosto nepostačuje jako nezaměnitelná specifikace sankcionovaného jednání. Pokud by například po právní moci rozhodnutí v této věci správní orgány hodlaly žalobkyni potrestat ještě za další chyby v evidenci v předmětném období, nebylo by možné při pohledu na nyní přezkoumávaný výrok ověřit, zda v něm nejsou tato pochybení již zahrnuta a zda nedochází k porušení zásady non bis in idem.

31. Totéž platí pro užití služebního vozidla bez prokazatelného služebního důvodu, což je také žalobkyni kladeno za vinu. Ve výroku je uvedeno, že se tak stalo „nejméně ve 23 případech“, aniž by byly tyto jednotlivé případy neoprávněného užití služebního vozidla jakkoliv blíže specifikovány.

32. Z citovaného usnesení rozšířeného senátu NSS vyplývá, že tyto okolnosti nepostačuje uvést až v odůvodnění rozhodnutí a že opomenutí specifikace skutku ve výroku rozhodnutí je vadou ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Již tento závěr tedy představuje zákonný důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí.

33. Soud však považuje za vhodné se vyjádřit i k dalším žalobním námitkám v rozsahu, v jakém tomu tato vada nebrání.

34. Byť není jednání ve výroku popsáno dostatečně konkrétně, již nyní je zřejmé, že nemohlo jít o jeden trvající kázeňský přestupek.

35. NSS v rozsudku ze dne 15. 6. 2011, č. j. 9 As 101/2010–101, k tomuto institutu uvedl: „Pojem trvajícího přestupku, jako jednoho ze správních deliktů, byl pro potřeby praxe vytvořen právní teorií a jako takový je využíván ve správním právu (pro potřeby správního trestání). Jeho východiska jsou však formulovány primárně právem trestním, v němž je pojem trvajícího deliktu používán nejčastěji, a to z hlediska časového úseku, ve kterém byly trestné činy spáchány. Trestní právo tak od jednorázových trestných činů odlišuje trestné činy pokračující, trvající a hromadné. Společným znakem uvedených trestných činů je jejich dlouhodobost, skládají se buď z řady dílčích útoků nebo spočívají v udržování protiprávního stavu. Trvající trestný čin bývá pravidelně charakterizován jako čin, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, anebo čin, kterým pachatel udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej též vyvolal. Zákon zde postihuje právě udržování protiprávního stavu, které se zpravidla děje opomenutím, spočívajícím v tom, že pachatel takový stav neodstranil (shodně též Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2009, s. 127 a násl., Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné. 2. vydání. Praha: Leges, 2010, s 138 a násl., případně i starší literatura vztahující se k předchozí právní úpravě viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl. či Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 2. přepracované vydání. Praha: Kodex, 1995, s. 61). Trvající trestné činy se pak posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se pak v návaznosti na výše uvedené počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování je znakem trestného činu. Uvedené je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního trestání. Zmíněná „trvalost“ je totiž znakem jednotlivých skutkových podstat obsažených jak v trestním zákoně, tak v zákonech jiných, např. v zákoně o přestupcích“.

36. Pokud sankciované jednání spočívá mj. v tom, že žalobkyně realizovala jízdu služebním vozidlem bez řádného služebního důvodu, což má představovat porušení povinnosti účelného a hospodárného využívání majetku ČR k plnění funkcí státu a výkonu stanovených činností dle § 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, potažmo porušení kázně ve smyslu § 45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru, pak je porušení této povinnosti dokonáno realizací této jízdy. Po skončení takové jízdy neexistuje z hlediska citovaného ustanovení žádný protiprávní stav, který by trval a který by žalobkyně udržovala (majetek ČR již není nehospodárně využíván k jiným činnostem), a tedy v tomto ohledu nemůže jít o trvající kázeňský přestupek (srov. též § 8 přestupkového zákona).

37. Ani skutečnost, že žalobkyně tímto způsobem podle správních orgánů realizovala více jízd v delším časovém období (zhruba devíti měsíců), nesvědčí pro závěr o trvajícím kázeňském přestupku. V závislosti na posouzení skutkových okolností lze obecně uvažovat o pokračování v kázeňském přestupku (srov. § 116 trestního zákoníku, § 7 přestupkového zákona a rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2020, č. j. 2 As 332/2018–21, odst. 18), případně souběhu či recidivě.

38. Totéž platí pro nevyplňování řádné dokumentace k jízdám před jejich realizací. Z čl. 7 pokynu č. 12 ředitele Krajského ředitelství Středočeského kraje ze dne 31. 1. 2017, který je uveden ve výroku rozhodnutí, vyplývá, že jednotlivé položky musí být v elektronické knize jízd vyplněny před jízdou. Pokud tedy žalobkyně realizovala jízdu, aniž by předtím vyplnila požadované položky, již tím by porušila stanovenou povinnost příslušníka. Doba, po kterou žalobkyně po jízdě nenapravila toto své případné pochybení, není z hlediska samotného závěru o porušení této povinnosti příslušníka relevantní a není dobou páchání protiprávní činnosti o nic více než například doba, po kterou pachatel drží po krádeži odcizenou věc (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 7. 2012, sp. zn. 7 Tdo 817/2012, ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 11 Tdo 337/2004, či ze dne 23. 7. 2003, sp. zn. 7 Tdo 107/2003).

39. Správné konkrétní určení okamžiku, kdy ke spáchání kázeňského přestupku došlo, je přitom zcela zásadní kvůli posouzení prekluze (viz § 186 odst. 10 zákona o služebním poměru), která je další žalobní námitkou. Jejímu podrobnému věcnému posouzení ze strany soudu však brání výše popsaná neurčitost výroku, včetně absence konkrétních časových údajů (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu č. j. 2 As 34/2006–73 či rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2014, č. j. 8 As 33/2014–39, odst. 19). Již v této chvíli lze však podotknout, že ze závěru, že nejde o trvající kázeňský přestupek, nutně plyne nesprávnost závěru správních orgánů, že počátek prekluzivní lhůty podle § 186 odst. 10 zákona o služebním poměru lze odvíjet od 4. 2. 2020, kdy podle nich došlo k ukončení protiprávního stavu. Protože nejde o trvající kázeňský přestupek, nelze hovořit o 4. 2. 2020 jako o dni ukončení protiprávního stavu, což by jinak v případě trvajícího deliktního jednání byla obecně správná úvaha [viz výše citovaný rozsudek, č. j. 8 As 33/2014–39, odst. 20; srov. též § 31 odst. 2 písm. c) přestupkového zákona]. Pro úplnost soud podotýká, že pokud by mělo jít o pokračující kázeňský přestupek – což není vůbec zřejmé – lhůta dle § 186 odst. 10 by se odvíjela ode dne posledního dílčího útoku [viz výše citovaný rozsudek, č. j. 8 As 33/2014–39, odst. 22; srov. též § 31 odst. 2 písm. a) přestupkového zákona].

40. Pro účely dalšího zákonného postupu je také potřebné, aby si správní orgány v dalším řízení ve světle výše uvedených závěrů vyjasnily, kolik skutků je vlastně předmětem kázeňského řízení s žalobkyní. U trvajícího přestupku jde o jeden skutek, ale v daném případě o trvající přestupek nejde, jak soud vyložil výše. Nadto ze stávajícího neurčitého výroku plyne, že žalobkyně se měla v předmětné době dopouštět různého protiprávního jednání (zpětné evidování jízd v elektronické knize jízd; evidování jízd, které se neuskutečnily; užívání vozidla bez prokazatelného služebního vozidla), jejichž bezprostřední návaznost a souvislost není z výroku vůbec zřejmá, a to ve vícero případech.

41. S ohledem na nekonkrétní popis skutkových okolností ve výroku rozhodnutí, který je odrazovým můstkem pro posouzení otázky totožnosti skutku (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 2009 ve věci Zolotukhin proti Rusku, č. 14939/03, odst. 83), a dle soudu i pro odlišení jednoho skutku od jiného, se soud k této otázce nemůže podrobněji vyjádřit. Stejně tak odpověď na otázku, zda došlo ke stavení prekluzivní lhůty podle § 186 odst. 10 věty druhé zákona o služebním poměru, lze poskytnout až na základě dostatečně konkrétního popisu skutkových okolností, neboť teprve na jeho základě lze posoudit, zda je sankcionována za „tentýž skutek“, pro který bylo vedeno trestní řízení (k otázce totožnosti skutku lze vycházet z četné judikatury NSS, např. rozsudků ze dne 22. 11. 2022, č. j. 6 As 175/2022–28, a ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011–163).

42. I posouzení materiálního znaku kázeňského přestupku se primárně odvíjí od zjištěných a ve výroku konkrétně popsaných skutkových okolností, tudíž se soud s ohledem na shora zjištěnou vadu výroku nemůže k této otázce vyjádřit podrobně. Lze však podotknout, že se žalovaný materiální stránkou přestupku poměrně podrobně v napadeném rozhodnutí zabýval, čímž samozřejmě může doplnit argumentaci prvostupňového orgánu. Poukaz žalobkyně na to, že v konečném důsledku celkový objem najetých kilometrů odpovídal její pracovní pozici, a tedy, že žádná škoda nevznikla, je absurdní. Pokud služebním vozidlem bez relevantního služebního důvodu skutečně ujela 1 568 km, jak plyne z výroku prvostupňového rozhodnutí, představují náklady na tyto cesty nepochybně škodu, která by jinak nevznikla. Žalovaný má též pravdu, že vznik škody není znakem skutkové podstaty kázeňského přestupku podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru, byť samozřejmě výši případně vzniklé škody je třeba zohlednit při posuzování závažnosti sankcionovaného jednání. Pokud jde o argument, že špatné evidování jízd v jejím případě postrádá závažnost s ohledem na to, že si jako ředitelka sama jízdy schvaluje, tak žalovaný v napadeném rozhodnutí logicky vysvětlil, že evidence plná chyb znemožňuje kontrolu řádného nakládání se svěřenými prostředky. Nejde tedy toliko o formální otázku schvalování jízd, jak věc prezentuje žalobkyně. Žalovaný se přiléhavě vyjádřil též k její námitce, že se nechala vozit domů služebním vozidlem, pouze pokud se necítila zdravotně v pořádku (viz str. 25 napadeného rozhodnutí). Není pravdou, že by se touto její argumentací nezabýval.

43. Pokud jde o výhrady žalobkyně vůči použití operativně pátracích prostředků bez doložení příslušného povolení, soud souhlasí s žalovaným, že žalobkyně se zřejmě domnívá, že závěr o její vině je postaven na operativně pátracích prostředcích ve smyslu § 158b a násl. trestního řádu, pro které je třeba povolení státního zástupce či soudce. Nic takového ze správních rozhodnutí nevyplývá. Prvostupňový orgán uvedl ve svém rozhodnutí podklady, které použil ke zjištění skutkového stavu, zejména příslušné vnitřní informační systémy (EKIS II, Docházka, elektronická kniha jízd a elektronická kontrola vstupu).

44. Konečně pokud jde o námitku nesprávně vedeného správního spisu a jeho neúplného předložení žalobkyni, takto žalobkyně argumentovala v soudním řízení poprvé až v replice podané dne 22. 12. 2021, tedy opožděně po uplynutí lhůty pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.). Navíc žalobkyně nijak blíže netvrdí, jak se tato tvrzená vada projevila či mohla projevit na zákonnosti napadeného rozhodnutí. Závěr a náklady řízení 45. S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že žaloba je důvodná. Proto soud napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Protože se vytýkaná nezákonnost týká též – či spíše primárně – prvostupňového rozhodnutí, soud přistoupil také k jeho zrušení (§ 78 odst. 3 s. ř. s.).

46. Správní orgány jsou právním názorem soudu v dalším řízení vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Soud současně upozorňuje, že i v řízení o kázeňském přestupku se do určité míry uplatní zásada zákazu změny k horšímu (zákaz reformationis in peius), třebaže není v zákoně o služebním poměru výslovně zakotvena (viz rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2016, č. j. 1 As 303/2016–64, odst. 55–64).

47. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně byla v řízení úspěšná, a má tak právo na náhradu všech účelně vynaložených nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady žalobkyně spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč za žalobu a nákladech na zastoupení advokátem. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif). Zástupce žalobkyně provedl v souvislosti s tímto řízením dva úkony právní služby ve smyslu § 11 advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení a sepis žaloby. Repliku ze dne 22. 12. 2021 soud za účelně vynaložený náklad nepovažoval, neboť zahrnovala jen souhlas s rozhodnutím bez jednání a opožděně uplatněný žalobní bod. Odměna za jeden úkon právní služby činí 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu], výše odměny tak je celkem 6 200 Kč. Vedle odměny přísluší zástupci žalobkyně rovněž náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem tedy 600 Kč. Jelikož advokátní kancelář, které je zástupce žalobkyně společníkem, je plátcem daně z přidané hodnoty, je součástí nákladů žalobkyně též náhrada této daně, kterou je její zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), ve výši 21 % z částky 6 800 Kč, tedy 1 428 Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 11 228 Kč je žalovaný povinen uhradit podle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu užitého na základě § 64 s. ř. s. k rukám zástupce žalobkyně, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

Poučení

Průběh správního řízení Shrnutí žaloby Vyjádření žalovaného Replika žalobkyně Posouzení věci soudem Závěr a náklady řízení