52 A 11/2023–100

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Petry Venclové, Ph. D., a soudců JUDr. Aleše Korejtka a Mgr. Ondřeje Bartoše ve věci žalobkyně: H. E. A. H., přísl. Irácká republika, zastoupená Mgr. Václavem Klepšem, advokátem, sídlem Varšavská 714/38, 120 00 Praha 2, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem nám. Hrdinů 1634/3, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 2. 2023, č. j. MV–222429–6/SO–2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 6. 2. 2023, č. j. MV–222429–6/SO–2022, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku nahradit žalobkyni k rukám jejího právního zástupce Mgr. Václava Klepše, advokáta, náklady řízení ve výši 24.137 Kč.

Odůvodnění

1. Žalovaná rozhodnutím ze dne 6. 2. 2023, č. j. MV–222429–6/SO–2022, zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 14. 10. 2022, č. j. OAM – 44770–11/DP–2021, jímž bylo podle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání, neboť ani po výzvě správního orgánu prvého stupně neodstranila podstatné vady žádosti [konkrétně nepředložila potvrzení příslušné okresní správy sociálního zabezpečení a příslušného finančního a celního úřadu o bezdlužnosti obchodní korporace Baloora Crystal, s. r. o., jejíž jednatelkou žalobkyně je (žalobkyně tak učinila v rozporu s § 82 odst. 4 správního řádu až v odvolacím řízení)].

2. Proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 2. 2023, č. j. MV–222429–6/SO–2022, podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že výzva k odstranění vad žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání byla nejasná (nesrozumitelná), resp. matoucí (žalobkyně byla např. nadbytečně vyzvána k doložení dokladů o její bezdlužnosti, byť tyto doklady předložila již před vydáním výzvy), navíc se předmětná výzva odlišovala od jiné výzvy téhož správního orgánu v obdobné věci, kterou má žalobkyně k dispozici. Dle žalobkyně se jí tak nedostalo přiměřeného poučení o jejích povinnostech, jak to vyžaduje § 4 odst. 2 správního řádu, a současně došlo k porušení § 2 odst. 4 správního řádu, resp. k zásahu do jejího legitimního očekávání (založeného zřejmě výše zmíněnou jinou výzvou správního orgánu prvého stupně). Dále žalobkyně namítala, že důsledkem žalobou napadeného rozhodnutí bude nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, přičemž přiměřeností dopadů rozhodnutí o zastavení řízení se měl i bez návrhu zabývat již správní orgán prvého stupně, což ovšem neučinil (v této souvislost žalobkyně poukázala např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2021, č. j. 10 Azs 218/2021–44). Žalovaná se sice přiměřeností dopadů rozhodnutí zabývala, avšak její závěry jsou dílem nesprávné (zejména pokud jde o možnost žalobkyně získat nové povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání po návratu do země původu), dílem nepřezkoumatelné (např. ve vztahu k vysokému věku žalobkyně). Žalobkyně trvá na tom, že dopady žalobou napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně nepřiměřené jsou, a proto měla žalovaná přihlédnout k dodatečně (v odvolacím řízení) doloženým dokladům prokazujícím bezdlužnost obchodní společnosti, jejíž je žalobkyně jednatelkou a společnicí, resp. mělo dojít k prolomení koncentračního principu zakotveného v § 82 odst. 4 správního řádu. Jelikož se tak nestalo, mělo by být žalobou napadené rozhodnutí zrušeno a věc by měla být žalované vrácena k dalšímu řízení.

3. Žalovaná ve vyjádření k žalobě [jež není třeba podrobně rekapitulovat, neboť rozhodnutí soudu je primárně reakcí na žalobní námitky, teprve až v druhé řadě – a pouze tehdy, je–li to pro vyjasnění stěžejních otázek nezbytné – případně může reagovat i na vyjádření k žalobě (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Afs 405/2020 – 41, bod 9)] setrvala na závěrech obsažených v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, které je dle jejího názoru plně přezkoumatelné, věcně správné a zákonné, a navrhla, aby soud žalobu zamítl.

4. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí [přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.)] a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

5. Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast v právnické osobě s platností od 9. 1. 2020 do 8. 1. 2022. Dne 6. 12. 2021 správní orgán prvého stupně obdržel žádost žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem podnikání – účast v právnické osobě podle § 44a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále též „zákon č. 326/1999 Sb.“ či „zákon o pobytu cizinců“). Protože žalobkyně k žádosti nedoložila veškeré zákonem požadované náležitosti, byla vyzvána správním orgánem prvého stupně (výzva ze dne 18. 2. 2022, č. j. OAM–44770–4/DP–2021) k odstranění vad žádosti. Ve výzvě k odstranění vad žádosti bylo (mimo jiné) uvedeno následující: „Za účelem prokázání, že splňujete podmínku pro vydání a tím i prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání si Vás správní orgán dovoluje požádat o součinnost spočívající v předložení dokladu vydaného příslušným finančním úřadem, příslušnou okresní (městskou) správou sociálního zabezpečení a dále příslušným celním úřadem, kterým by bylo prokázáno, že je společnost Baloora Crystal, s. r. o., bezdlužnou.“ 6. K odstranění nedostatků žádosti byla správním orgánem prvého stupně stanovena lhůta 10 dnů od doručení výzvy. Současně byla žalobkyně poučena o negativních důsledcích v případě neodstranění vad žádosti. Výzva byla doručena žalobkyni (zástupci žalobkyně) dne 23. 2. 2022, lhůta k odstranění výše popsané vady žádosti marně uplynula dne 5. 3. 2022. Správní orgán prvého stupně následně výzvu zopakoval (výzva ze dne 9. 3. 2022, č. j. OAM–44770–6/DP–2021), avšak ani ve lhůtě stanovené ve druhé výzvě k odstranění vad žádosti žalobkyně doklady prokazující bezdlužnost Baloora Crystal, s.r.o. [§ 46 odst. 7 písm. e) zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 178e odst. 1 a § 178e odst. 2 zákona o pobytu cizinců], správnímu orgánu prvého stupně nepředložila.

7. Zákon č. 326/1999 Sb. jasně stanoví, že náležitosti uvedené v § 46 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb. je povinen předložit cizinec. Žalobkyně nadto ani správní orgán prvého stupně sama nepožádala, aby si dané doklady obstaral sám z úřední evidence. Vzhledem k tomu, že se jedná o náležitosti stanovené zákonem, jedná se o vadu podstatnou, která bránila správnímu orgánu prvého stupně, aby žádost posoudil z hlediska věcného, a proto správní orgán prvého stupně zcela v souladu se zákonem [§ 66 odst. 1 písm. c) správního řádu] řízení usnesením ze dne 14. 10. 2022, č. j. OAM – 44770–11/DP–2021, zastavil. Ostatně i dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu v řízení o žádosti leží primární povinnost jednat aktivně na žadateli, nikoliv na správním orgánu, a to i ve vztahu k pobytovým věcem cizinců (rozsudky ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 Azs 12/2015–38, ze dne 4. 11. 2015, č. j. 3 Azs 162/2015–43, ze dne 3. 3. 2016, č. j. 10 Azs 95/2015–36, ze dne 29. 8. 2016, č. j. 7 Azs 99/2016–36, nebo ze dne 15. 11. 2017, č. j. 8 Azs 111/2017–36). Následkem nedoložení byť jediné ze zákonem požadovaných náležitostí žádosti je zastavení řízení podle výše citovaného ustanovení správního řádu (rozsudek ze dne 28. 7. 2016, č. j. 2 Azs 76/2015–24, či ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Azs 249/2018–57). Za jednu z náležitostí (příloh) žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání označuje zákon mimo jiné i doklad prokazující bezdlužnost cizince a doklad prokazující bezdlužnost obchodní korporace, jde–li o cizince, který je členem statutárního orgánu obchodní korporace [§ 46 odst. 7 písm. d) a e) zákona o pobytu cizinců či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2023, č. j. 8 Azs 81/2021–38]. Současně platí, že zákon nedává správnímu orgánu možnost správního uvážení, zda řízení o žádosti zastavit, či nikoliv. Pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky, je povinen řízení o žádosti zastavit. Správní orgán prvého stupně tedy nepostupoval přepjatě formalisticky, nýbrž v souladu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2022, č. j. 9 Azs 59/2022–41).

8. Nelze přitom přisvědčit žalobkyni, že výzva k odstranění vad žádosti byla v části týkající se chybějícího dokladu prokazujícího bezdlužnost obchodní korporace Baloora Crystal, s.r.o., nejasná či zmatečná. Ve výzvě je jasně uvedeno, že „si Vás správní orgán dovoluje požádat o součinnost spočívající v předložení dokladu vydaného příslušným finančním úřadem, příslušnou okresní (městskou) správou sociálního zabezpečení a dále příslušným celním úřadem, kterým by bylo prokázáno, že je společnost Baloora Crystal, s.r.o., bezdlužnou.“ Výzva tedy byla v tomto ohledu zcela jasná, srozumitelná a konkrétní. Výzva byla formulována tak, aby jí porozuměl každý žadatel. Tím spíše jí pak měla porozumět žalobkyně, která na území České republiky pobývá od roku 2012 a o prodloužení povolení k pobytu za účelem podnikání žádala již třikrát, přičemž ve všech případech musela předkládat doklady o bezdlužnosti obchodního korporace, jejíž je jednatelkou. Nedošlo tedy k porušení § 4 odst. 2 správního řádu. V podrobnostech odkazuje soud na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí (zejména na strany 10 až 12).

9. Současně nedošlo ani k porušení § 2 odst. 4 správního řádu, resp. k zásahu do legitimního očekávání žalobkyně (založeného zřejmě výše zmíněnou jinou výzvou správního orgánu prvého stupně). Jedna odlišná výzva legitimní očekávání žalobkyně založit nemohla [a proto nebyla třeba provádět důkaz touto listinou (na provedení ostatních důkazů žalobkyně netrvala)]. Jednak proto, že legitimní očekávání (procedurálního charakteru) může založit pouze dlouhodobá, ustálená a jednotná rozhodovací správní praxe, jednak proto, že správní orgány nemají povinnost formulovat ve věcech určitého druhu výzvy k odstranění vad žádosti vždy sejným způsobem.

10. Je pravda, že žalobkyně byla nesprávně správním orgánem prvého stupně (v pořadí druhou) výzvou ze dne 9. 3. 2022 vyzvána k doložení náležitosti dle § 46 odst. 7 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., ačkoliv tyto doklady již dne 3. 3. 2023 správnímu orgánu prvého stupně předložila, nicméně tato skutečnost nijak zákonnost usnesení o zastavení řízení z důvodu nepředložení dokladu dle § 46 odst. 7 písm. e) zákona o pobytu cizinců nemohla ovlivnit.

11. K posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele je třeba uvést, že při zastavení řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu se přiměřenost dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele podle § 174a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb. neposuzuje (z poslední doby srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2022, č. j. 9 Azs 59/2022 – 41, bod 13, a ze dne 7. 1. 2022, č. j. 8 Azs 314/2019–39). Hodnocení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele není součástí naplňování procesních podmínek, ale posuzuje se až v rozhodnutí o věci samé (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, č. j. 8 Azs 163/2018–50, ze dne 3. 5. 2017, č. j. 7 Azs 46/2017–28, či ze dne 14. 12. 2017, č. j. 9 Azs 256/2017–57). Jak konstatoval Nejvyšší správní soudu v odůvodnění rozsudku ze dne 29. 6. 2022, č. j. 9 Azs 59/2022 – 41 (bod 13), lze „obecně judikaturu Nejvyššího správního soudu shrnout tak, že v případě zastavení řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu nepřichází posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele v úvahu, jelikož o žádosti není věcně rozhodováno“. Lze však souhlasit s žalobkyní, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu je možno nalézt výjimky z tohoto pravidla (představované např. rozsudky č. j. 10 Azs 218/2021–44, č. j. 3 Azs 4/2020 – 41 a č. j. 1 Azs 268/2021 – 56). Avšak, jak výstižně konstatoval Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 29. 6. 2022, č. j. 9 Azs 59/2022 – 41 (bod 13), z této judikatury nelze bez dalšího dovozovat povinnost správního orgánu zabývat se vždy přiměřeností dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do soukromého a rodinného života žadatele. Ostatně i Nejvyšší správní soud v žalobkyní zmiňovaném rozsudku ze dne 3. 8. 2021, č. j. 10 Azs 218/2021–44 (ve shodě s Městským soudem v Praze – viz body 12 a 14) uvedl, že „v případě usnesení o zastavení řízení z důvodu nedoložení zákonem požadovaných podkladů pro posouzení žádosti cizince podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu nelze vyloučit, že správní orgán bude v konkrétním případě povinen posoudit přiměřenost svého rozhodnutí, tj. zastavení řízení založeného na procesní pasivitě cizince, do soukromého a rodinného života, bude–li cizinec takovou otázku v řízení myslitelně tvrdit a prokazovat“. Správní orgán prvého stupně proto nebyl povinen se zabývat přiměřeností dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do soukromého a rodinného života žadatele, neboť žalobkyně poprvé namítla nepřiměřenost dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do jejího soukromého a rodinného života až v doplnění odvolání ze dne 30. 11. 2022. V takovém případě již žalovaná byla, jak zdůraznil Nejvyšší správní soud např. v bodě 36 odůvodnění rozsudku ze dne 6. 1. 2022, č. j. 1 Azs 268/2021 – 56, „povinna posoudit přiměřenost svého rozhodnutí, tj. zastavení řízení založeného na procesní pasivitě cizince, do jeho soukromého a rodinného života“. Jak setrvale judikuje Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 – 39, ze dne 29. 4. 2020, č. j. 1 Azs 76/2020 – 37, bod 23, ze dne 28. 2. 2020, č. j. 8 Azs 297/2019 – 45, bod 16, ze dne 7. 11. 2018, č. j. 4 Azs 285/2018 – 35, bod 23), „ze samotné podstaty principu přiměřenosti plyne, že se poměřuje něco k něčemu“. V případech tohoto typu má pak dle Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 6. 1. 2022, č. j. 1 Azs 268/2021 – 56, bod 40) správní orgán „poměřit intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele způsobeného zastavením řízení o žádosti a na straně druhé intenzitu veřejného zájmu na zastavení řízení“. Takovou úvahu však žalobou napadené rozhodnutí neobsahuje, resp. žalovaná nepoměřovala „intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele způsobeného zastavením řízení o žádosti a na straně druhé intenzitu veřejného zájmu na zastavení řízení“. Již jen z tohoto důvodu musel soud žalobou napadené rozhodnutí zrušit. Nadto je třeba připomenout, že 78letá žalobkyně v České republice žije od roku 2010 a současně zde působí jako jediná jednatelka rodinné obchodní společnosti Baloora Crystal, s. r. o. Žalobkyně zajišťuje chod této obchodní korporace, neboť společnost nemá žádné zaměstnance a žalobkyně je jediným společníkem, který má v České republice povolen pobyt (žalobkyně bydlí v domě, který vlastní Baloora Crystal, s. r. o.). V zemi původu je bezpečnostní situace dlouhodobě nepříznivá, nadto zde žalobkyně nemá žádné zázemí, neboť celá její rodina žije mimo Irák (konkrétně synové žijí v Jordánsku a v Turecku). V rozporu s tím, co tvrdí žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí, přitom není reálné, že by žalobkyně mohla po návratu do země původu „získat nové pobytové oprávnění“ a „znovu zde provozovat podnikatelskou činnost“ (což ostatně připustil i pověřený zaměstnanec žalované při jednání dne 19. 4. 2023), neboť nařízením vlády č. 220/2019 Sb. (ve znění nařízení vlády č. 321/2022 Sb.) je maximální počet žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, které lze podat na zastupitelském úřadu v Bagdádu, stanoven na 0. Žalobkyně by též nemohla požádat ani o jiný typ víza za účelem výkonu ekonomické činnosti, jelikož maximální počet žádostí (mimo specializovaný Program vysoce kvalifikovaný zaměstnanec a specializovaný Program klíčový a vědecký personál), které lze podat na zastupitelském úřadu v Bagdádu, je stanoven výše zmíněným nařízením vlády taktéž na 0. Za těchto okolností nelze hodnotit jako přesvědčivý závěr žalované, že dopady[1] rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti žalobkyně do jejího soukromého a rodinného života nebudou nepřiměřené. Je též otázkou (kterou musí v dalším řízení zodpovědět žalovaná), zda v situaci, kdy žalobkyně (slovy žalované) „zkompletovala svou žádost doložením chybějících dokladů“ v odvolacím řízení a žalovaná současně netvrdí, že zde jsou okolnosti zjevně bránící prodloužení doby platnosti žalobčina povolení k pobytu, je racionálně opodstatněný postup žalované, která trvá na tom, aby za shora popsaného stavu 78 letá žalobkyně přerušila podnikání a opustila území České republiky jen pro to, aby podala novou žádost v zemi původu, kde panuje složitá bezpečností situace a žalobkyně zde nemá žádné zázemí (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, č. j. 3 Azs 4/2020 – 41, bod 23).

12. Soud tedy uzavírá, že žaloba byla důvodná, a proto žalobou napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro vady řízení zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení (výrok I). Žalovaná v dalším řízení poměří intenzitu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně způsobeného zastavením řízení o žádosti a na straně druhé intenzitu veřejného zájmu na zastavení řízení. Pokud dospěje k závěru, že by zastavení řízení založené na uplatnění koncentrační zásady bylo s ohledem na závažné dopady do soukromého a rodinného života žalobkyně nepřiměřené, posoudí její žádost meritorně.

2. Právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení žalovaná vázána (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

19. O náhradě nákladů řízení rozhodl (výrok II) soud podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. a procesně neúspěšné žalované uložil povinnost nahradit procesně úspěšné žalobkyni náklady řízení tvořené a) odměnou advokáta za 5 úkonů právní služby [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, sepis repliky, účast na jednání před soudem, návrh na přiznání odkladného účinku – za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši jedné poloviny – viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 Azs 245/2014 – 41, bod 25 (srov. ovšem i opačný názor vyjádřený v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 8 As 135/2018 – 23, bod 42, dle kterého odměna za úkon spočívající v návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě žalobci nenáleží, „pokud tento úkon byl součástí žaloby samotné“)] dle § 7 bodu 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb. ve výši 13.950 Kč, b) paušální náhradou hotových výdajů advokáta (dle § 13 odst. 3 vyl. č. 177/1996 Sb.) spojených se 5 úkony právní služby (5 x 300 Kč), c) náhradou cestovních výdajů advokáta (§ 13 odst. 1, 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.) za cestu z Prahy do Pardubic a zpět vlakem (292 Kč), náhradou za promeškaný čas (6 půlhodin) po 100 Kč (§ 14 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb.) a náhradou za promeškaný čas (3 půlhodiny) v důsledku zpoždění zahájení jednání před soudem (čekání na příjezd tlumočníka); celkem činí cestovní náhrady a náhrada za promeškaný čas 1.192 Kč, d) daní z přidané hodnoty (21 %) ve výši 3.495 Kč, neboť advokát žalobkyně je plátcem této daně (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), e) zaplacenými soudními poplatky za žalobu a za návrh na přiznání odkladného účinku ve výši 4.000 Kč. Celkem 24.137 Kč.

20. Platební místo („k rukám zástupce žalobkyně“) bylo určeno v souladu s § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., přiměřená lhůta k splnění povinnosti uložené výrokem II pak v souladu s § 160 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s 64 s. ř. s.