52 A 17/2025–104

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Aleše Korejtka a JUDr. Petry Venclové, Ph.D., v právní věci žalobce: M. K. v zastoupení Mgr. Bc. Ondřej Říha, LL.M., advokát sídlem Ovocný trh 572/11, Staré Město, 110 00 Praha 1 proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, IČ 70892822 sídlem Komenského náměstí 125, 532 11 Pardubice za účasti: Obec Budislav, IČO 00276511 sídlem Budislav 64, 569 65 Budislav u Litomyšle v zastoupení Mgr. Tomáš Novotný, advokát sídlem U Cihláře 3888, 580 01 Havlíčkův Brod v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 1. 2025, č. j. KUPA–231/2025–2, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se včasnou žalobou domáhal soudního přezkumu v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Litomyšl, odboru místního a silničního hospodářství, ze dne 17. 09. 2024, č. j. MěÚ Litomyšl 067477/2024, jímž bylo rozhodnuto o tom, že je žalobce povinen odstranit nepovolenou pevnou překážku – dva kovové stojany spojené červenobílou výstražnou páskou a 7 pytlů s blíže nezjištěným obsahem – mimo veřejně přístupnou účelovou komunikaci na pozemku p.p.č. X1 v k.ú. X.

2. Žalobce nejprve shrnul skutkový stav věci, když uvedl, že je vlastníkem pozemku par. č. X1 v k.ú. X, přičemž tento pozemek slouží jako zahrada rodinného domu č.p. Y1. Dotčený pozemek neměl nikdy být veřejnou komunikací, nýbrž trvalým travním porostem. V bezprostřední blízkosti tohoto pozemku se nachází veřejná komunikace na poz. č. Z1, která byla vždy užívána jako hlavní přístupová cesta v této lokalitě. Žalobce dále rozvedl, že část této veřejné komunikace měla být už dříve neoprávněně oplocena vlastníkem domu č.p. Y2 a teprve v návaznosti na tento počin se měly vytvořit vyježděné koleje v travním porostu vedle skutečné komunikace. V roce 2010 mělo dojít k neoprávněnému oplocení ze strany vlastníka domu č.p. Y2, který tím tak měl zasáhnout do zmíněné veřejné komunikace na par. č. Z1, čímž mělo zároveň dojít ke změně dopravních poměrů v místě připojení rodinného domu žalobce. V letech 2013 až 2015 měla obec Budislav navézt do vyježděných kolejí a na část poz. č. X1 štěrkový materiál, aby „uměle vytvořila dojem „cesty“ přes zahradu žalobce.“ Následně mělo docházet k splachování různého materiálu z této cesty na pozemek žalobce, který v roce 2023 umístil na pozemek č. X1 pytle s pískem jako ochranné opatření proti splachování materiálu z přilehlé komunikace. Toto ochranné opatření se následně stalo předmětem správního řízení, ze kterého vzešlo i žalované rozhodnutí.

3. Následně žalobce explicitně vymezil celkem čtyři žalobních bodů, které blíže rozvedl. Na prvním místě poukazuje na údajný formalismus úřadů, kterým mělo dojít k porušení jejich nestranného a objektivního postupu, když mělo dojít k ignoraci několika rozhodných skutečností (str. 4 žaloby). Za druhé se žalobce domnívá, že došlo k porušení zákazu libovůle, resp. zákazu zneužití správního uvážení). Na třetím místě stojí uveden argument toho, že žalované rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, když se nemělo MPSV řádně vypořádat s odvolacími námitkami. V rámci čtvrtého žalobního bodu žalobce rozporuje jednotlivé znaky veřejně přístupné účelové komunikace tak, jak je vyhodnotily správní orgány.

4. Žalobce navrhnul, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení, spolu s přiznáním povinnosti zaplatit žalobci náklady řízení.

5. Ve vyjádření v žalobě odkázal žalovaný na obsah žalovaného rozhodnutí a navrhl, aby soud žalobu zamítl. K žalobní argumentaci se žalovaný vyjádřil tak, že ve správním řízení bylo postupováno nestranně a objektivně, když byl náležitě zjištěn skutkový stav. Žalovaný dodal, že předmětná komunikace se nenachází pouze na pozemku č. Z1, ale částečně i na pozemku č. X1. Dále bylo dodáno, že existence účelové komunikace není podmíněna evidencí v katastru nemovitostí, ani v pasportu komunikací, protože za rozhodující je považován faktický stav. Podle žalobce je průběh dané komunikace v terénu dlouhodobý, což má být osvědčeno z relevantních map a ortofotomap. Žalovaný podotkl, že v rámci řízení o odstranění překážky není úkolem silničního správního orgánu řešit otázku nepovolených staveb z minulosti, přičemž nesouhlasil–li žalobce s výstavbou oplocení u domu č.p. Y2 v obci Budislav, tak měl a mohl proti takové skutečnosti brojit ve stavebním řízení.

6. Obec Budislav jako osoba zúčastněná se k žalobě vyjádřila tak, že bude v rámci soudního řízení uplatňovat svá práva, přičemž uvedla následující. Celý problém měl vzniknout v důsledku digitalizace katastrálních map, když pro relativně nízkou přesnost došlo k tomu, že historicky konzistentní cesta se nyní zdá vést zahradě žalobce. Nicméně má platit, že trasa této cesty je od nepaměti neměnná, proto osoba zúčastněná považuje argumentaci předmětné žaloby, zejména bod 10, za zavádějící, tj. nezaloženou na pravdě, protože trasa této cesty se v roce 2010 neměla nikterak změnit a oplocení pozemku vlastníka domu č.p. Y2 má být od 70 let minulého století vedeno „přesně týmž místem“. K tomu osoba zúčastněná dodává, že samotná trasa této cesty v nezměněné podobě je patrná z Císařských povinných otisků stabilního katastru z roku 1839. Nadto stojí fakticky uvedeno, že stejně jako dnes, je očitý roh domu č.p. Y2, kdy mezi ním a cestou vede úzký pruh zahrady, proto se dotčená cesta neměla změnit už nejméně 187 let. Zúčastněná osoba dále uvedla, že ze strany žalobce došlo ke svévolnému zabrání části cesty, čímž bránil jejímu užívání veřejností. Uvedená cesta se i podle osoby zúčastněné jeví veřejně přístupnou účelovou komunikací, když konkrétně je dána komunikační potřeba pro přilehlou chatařskou kolonii (cca 20 chat), kdy tato cesta tak může být využívána i vozidly integrovaného záchranného systému. Osoba zúčastněná tak ve shodě s žalovaným navrhuje, aby soud žalobu zamítl.

7. Krajský soud v řízení vedeném podle ust. § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s.ř.s.“), přezkoumal žalované rozhodnutí v mezích žalobních bodů, přičemž dospěl k následujícím skutkovým a právním závěrům.

8. Na prvním místě musí soud poukázat na to, že sama okolnost, že soud nepřisvědčil argumentaci účastníka řízení, nepředstavuje bez dalšího porušení jeho práv. Právo na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že jde o právo jednotlivce na vyhovění jeho návrhu či na rozhodnutí v jeho prospěch (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11, dostupné /stejně jako další níže citovaná rozhodnutí Ústavního soudu/ na http://nalus.usoud.cz).

9. Soud dodává, že není smyslem soudního přezkumu stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené, a proto se může soud v případech shody mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí odkazovat na toto odůvodnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130 publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006–86, a ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 – 47, všechny dostupné na www.nssoud.cz). Ostatně jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 11. 2020, sp.zn. III.ÚS 1889/20, „úkolem obecného soudu, který vypořádává jednotlivé stížnostní námitky, není na každou z nich reagovat tím způsobem, že zopakuje argumentaci učiněnou jinými orgány veřejné moci v odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí, případně ji převypráví „vlastními slovy“. Pokud uplatněné stížnostní námitky nepřesahují rozsah námitek, které tyto orgány ve svých rozhodnutích dostatečně přesvědčivě a logicky vyřešily již dříve a soud vykonávající přezkum se s jejich hodnocením plně ztotožňuje, nedává rozumný smysl, aby již učiněné závěry znovu opakoval.“ Za předpokladu, že se soud ztotožní s dílčí argumentací účastníka řízení, tak může na takovou skutečnost příhodně odkázat.

10. Zároveň je nutné dodat, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou –li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení /srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13, dostupný na www.nssoud.cz/), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní (což připouští i Ústavní soud – srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09 /odstavec 4 odůvodnění/, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 /odstavec 5 odůvodnění/, usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09 /odstavec 6 odůvodnění/, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72, dostupný na www.nssoud.cz atd.) – tzn., že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 – 50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 – 30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013 – 50, bod 17). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. bod 24. nálezu 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08; Ústavní soud zde uvedl: „Ústavní soud se nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky, protože by rozhodnutí o nich nebylo způsobilé změnit výrok.“), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci – pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů – nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly.

11. K tomu lze ještě uvést, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č.j. 7 As 126/2013–19). Anebo jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, č.j. 7 Afs 85/2013, který lze aplikovat nejen na odůvodnění rozsudku soudu, ale analogicky a logicky i na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů: „…přestože je třeba z hlediska ústavních principů důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován s ohledem na okolností každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Absence výslovného posouzení dílčí žalobní námitky, která souvisela s námitkami stěžejními, za situace, kdy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k věcně správnému závěru, že stěžovatel neunesl v daňovém řízení důkazní břemeno, neboť důkazy jím předložené neprokázaly u sporných obchodních případů splnění podmínek pro uplatnění nároku na odpočet DPH, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, v němž bylo zdůrazněno, že z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v jeho odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.“ 12. K soudnímu přezkumu ve správním soudnictví je třeba i pro danou věc uvést, že v rozsudku ze dne 20. 10. 2015 ve věci č. 4037/10 – Fazia Ali v. Spojené království Evropský soud pro lidská práva uvedl, že pojem „úplný přezkum“ však není vykládán doslova a Soud (zde míněno ESLP) se v zásadě spokojí, bude–li přezkum dostatečný (sufficient review). Je třeba též přihlédnout ke specifičnosti řízení ve správním soudnictví, v rámci, něhož může být skutkový přezkum v zásadě omezený a odvolací soudní orgán se může zaměřit spíše na přezkum předchozího řízení než na přijímání skutkových závěrů. Z článku 6 Úmluvy tak nevyplývá právo na přístup k soudu, který může nahradit názor správního orgánu svým vlastním názorem; v této souvislosti Soud (ESLP) zdůrazňuje, že musí být respektována rozhodnutí správních orgánů založená na vhodnosti (expediency), která jsou mnohdy přijímána ve specializovaných oblastech práva, jakými jsou např. územní plánování, ochrana životního prostředí či regulace lovu (např. Bryan proti Spojenému království, č. 19178/91, rozsudek ze dne 22. listopadu 1995, § 47). Při posuzování dostatečnosti soudního přezkumu je podle ESLP nutno posoudit: (i) pravomoci příslušného soudního orgánu, (ii) oblast, jíž se rozhodnutí správního orgánu týká, a to zejména z pohledu, zda obsahuje posouzení otázek vyžadujících zvláštní odborné znalosti, (iii) míru správního uvážení, kterou v dané věci příslušné správní orgány mají, (iv) způsob, jakým bylo rozhodnutí přijato, zejména z pohledu záruk, které měli účastníci správního řízení k dispozici, a (v) obsah sporu včetně rozsahu soudní žaloby. Soud proto musí přezkoumat právní zakotvení soudního přezkumu jako celek, včetně procesních záruk, které účastníci řízení mají k dispozici, a ověřit, zda byly skutkové okolnosti v řízení jako celku náležitě přezkoumány. Z toho vyplývá, že soud ve správním soudnictví v dané věci nemůže svým rozhodnutím nahradit odborné věcné závěry správních orgánů, k nimž jsou jen tyto povolány z hlediska jejich odborné kompetence.

13. Na tomto místě musí krajský soud taktéž podotknout, že správní orgány jako orgány moci výkonné mají za úkol vykonávat právo, kdežto soudní moci přísluší právo nalézat. Tato skutečnost je aplikačně zásadní, protože mnoho zákonných norem může být užíváno, avšak vůči různým kauzám nevhodně. Soudní moc potom svým výkladem právo, resp. zákonné normy, kauzálně precizuje, když v nich nalézá jejich skutečný smysl.

14. Předně soud připomíná, že rozsah přezkumu žalobou napadeného správního rozhodnutí je ve správním soudnictví vymezen žalobními body (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Obsah a kvalita žaloby tedy předurčuje podobu rozhodnutí soudu, protože míra podrobnosti odezvy správního soudu je závislá na tom, jak detailně své námitky žalobce v žalobě formuluje. Omezí–li se žalobce na pouhá obecná konstatování, nemůže na ně správní soud reagovat jinak než srovnatelně obecně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 9. 2018, č. j. 8 Afs 170/2018–36, bod 20). Soud totiž za žalobce nesmí spekulativně domýšlet další argumenty či vybírat z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Jinak by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2019, č. j. 7 Afs 161/2018–28, bod 16). Současně platí, že pokud žaloba neobsahuje dostatečně konkrétní názorovou oponenturu vedoucí ke zpochybnění závěrů správních orgánů, nemusí správní soud hledat způsob pro alternativní a originální vyjádření závěrů, které již přesvědčivě vyslovily správní orgány (podobně srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2014, č. j. 6 As 54/2013–128, popř. rozsudek téhož soudu ze dne 4. 3. 2015, č. j. 6 As 72/2014–88), a může na přesvědčivé závěry správních orgánů odkazovat, popř. je pouze zopakovat.

15. K tomu je možné vzpomenout i rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2020, č. j. 7 Afs 440/2018–63, ve kterém soud v bodě 13 uvedl: „Podle ust. § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. krajský soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Citované ustanovení s. ř. s. vyjadřuje jednu ze základních zásad správního soudnictví, tj. dispoziční zásadu. Rozsah přezkumu žalobou napadeného správního rozhodnutí je ve správním soudnictví vymezen žalobními body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona. Z tohoto důvodu obsah a kvalita žaloby v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu. Soudní přezkum rozhodnutí správních orgánů nepředstavuje nástroj ke všeobecné kontrole zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Jinými slovy, nevymezí–li žalobce srozumitelně a jednoznačně konkrétní skutkové či právní důvody tvrzené nezákonnosti nebo procesní vady správního aktu, ale toliko obecně poukazuje na rozpor postupu správních orgánů se zákonem, není povinností krajského soudu za žalobce spekulativně domýšlet další argumenty či vybírat z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta (srovnej také rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008–78, č. 2162/2011 Sb. NSS)“.

16. Mezi účastníky není sporu a ze správního spisu vyplývají následující rozhodné a souladné skutečnosti. Podle katastru nemovitostí je v katastrálním území Budislav u Litomyšle na pozemku p. č. Z1 evidován pozemek jako ostatní plocha se způsobem využití ostatní komunikace. Sám žalobce uvádí, že jde o veřejnou komunikaci, která byla vždy užívána jako hlavní přístupová cesta v dané lokalitě. Z toho je soudu zřejmé, že se skutečně jedná o veřejnou komunikaci, což je mj. patrné i z náhledu v aplikaci GoogleMaps (červená šipka označuje danou cestu): [OBRÁZEK] Výše vyslovené je patrné i z náhledu v katastru nemovitostí vážícího se ke vzpomenutému pozemku na p. č. Z1 v k. ú. Budislav u Litomyšle: [OBRÁZEK]

17. Krajský soud předně poukazuje na to, že si je vědom určitého charakteru dané záležitosti, ve které je možné spatřovat nádech sousedského sporu. Tato povaha se krajskému soudu jeví opodstatněná, a to zejména s odkazem na mnohá vyjádření žalobce o tom, že došlo ze strany vlastníka domu č.p. Y2 v obci Budislav k neoprávněnému oplocení části této komunikace. Nutno podotknout, že dům č.p. Y2 je v obci Budislav sousedící s domem žalobce č.p. Y1. Krajský soud připomíná, že není úkolem soudů ve správním soudnictví řešit soukromoprávní spory vyvěrající ze sousedských vztahů, ale ani jiné spory vyvěrající ze soukromoprávních vztahů. Tuto ochranu poskytují civilní soudy skrze občanské (civilní) žaloby a následná řízení týkající se ochrany vlastnického práva před jeho rušením. Správné řešení předmětné právní věci v mezích správního soudnictví proto vyžaduje, zejména od žalobce, emancipování se od možných vlivů pramenících ze sousedských či jiných soukromoprávních konfliktů, protože jen tak lze dojít k akceptaci nalezeného řešení. Krajský soud se na tomto místě zabývá přezkumem zákonnosti žalovaného rozhodnutí, které se mj. věnuje právní povaze dané cesty, přičemž jeho závěrem bude tato povaha postavena na jisto.

18. Na prvním místě je třeba ozřejmit vymezení pojmu účelové komunikace tak, jak jí rozumí zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, když v ust. § 7 odst. 1 tento zákon říká: „Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.“ Druhý odstavec je pak věnován tzv. neveřejné účelové komunikaci, když říká: „Účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.“ Nezbývá než dodat, že účelové komunikace nemusejí být nutně de iure stavbou, když se může jednat o pouhé „vyjeté koleje v trávě“.

19. Jak příhodně poukázal i žalovaný na rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, č.j. 6 Ans 2/2007/128, tak: „Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti.“ Nakolik zůstává podstatným to, jestli takový pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ust. § 7 zákona o pozemních komunikacích. Přitom platí, že působnost příslušného silničního správního úřadu v sobě zahrnuje i jeho pravomoc k tomu, aby v pochybnostech vyhodnotil, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či o neveřejnou účelovou komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru či objektu.

20. U veřejně přístupné účelové komunikace není vyloučeno obecné užívání, které se naopak předpokládá (typ. parkoviště bez závor). Nicméně omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové komunikace, bez souhlasu vlastníka, představuje omezení ve prospěch veřejného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve prospěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), což plyne z rozsudku NSS ze dne 16. 5. 2011, č.j. 2 As 44/2011–99. U veřejně přístupných účelových komunikací dochází k omezení vlastnických práv těmi způsoby, že jsou vlastníci povinni strpět obecné užívání pozemku jako komunikace a umožnit na ně veřejný přístup (viz. nález ÚS ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10).

21. Veřejně přístupná účelová komunikace musí vykazovat několik obligatorních znaků, které jsou stanoveny zákonnou úpravou, ale i judikaturní praxí. Za první znak se považuje stálost a znatelnost (zřetelnost, patrnost) komunikace v terénu, někdy označovaný jako znak dopravní cesty. Druhým znakem jest sledování zákonného účelu, kdy veřejně přístupná účelová komunikace musí a) sloužit ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků, b) sloužit ke spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nebo c) sloužit k obhospodaření zemědělských či lesních pozemků (viz. KOČÍ, R. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. Praha: Leges, 2015, s. 17–21 z 144. ISBN 978–80–7502–093–2). Za třetí znak se považuje souhlas vlastníka s veřejným užíváním, který je však třeba vnímat largo sensu. Čtvrtým znakem je nezbytnost komunikační potřeby, pro jejíž naplnění je třeba zkoumat několik dílčích aspektů, a to a) ne/existenci alternativního řešení (cesty), b) komparaci vzdálenosti sporné a alternativní komunikace (cesty), c) kvalitu sporné a alternativní komunikace (cesty), d) využití sporné či alternativní komunikace v dané lokalitě, e) stav takových komunikací, jakož f) i jejich bezpečnost (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2022, č.j. 10 As 99/2022–56).

22. V rámci prvního žalobního bodu bylo namítáno, že správní orgány při zjišťování skutkových okolností nepostupovaly s řádnou pečlivostí a vůči individuálním okolnostem případu, když se nevypořádaly s opakovaným a obsáhlým tvrzením žalobce. Žalobce argumentoval tím, že mělo dojít k ignorování toho, že přístupová komunikace historicky vedla a stále vede po pozemku p. č. Z1, nikoliv po zahradě žalobce. K tomu žalobce argumentoval povolenými stavebními úpravami pozemku X1 s tím, že pasport komunikací měl být změněn dodatečně, aby došlo k umělému vytvoření dojmu, že cesta vede po pozemku X1. Žalobce k tomu znovu zopakoval, že příčinou současné neutěšené situace je neoprávněné oplocení na pozemku č. Z1.

23. K tomuto žalobnímu bodu krajský soud uvádí, jak uvedl i žalovaný ve vyjádření se k žalobě, že evidenční charakter Katastru nemovitostí není relevantním a už vůbec ne rozhodujícím kritériem při posuzování veřejně přístupné účelové komunikace. Stejně tak žádného významu v této souvislosti nemá ani evidence v pasportu komunikací. Jak bylo výše vylíčeno, tak při posuzování veřejně přístupné účelové komunikace nesehrává klíčovou úlohu právní stav (de iure), ale toliko stav faktický (de facto), čímž se reflektuje variabilita takových komunikací na různých místech podle lokálních a místních potřeb a zájmů. Podle krajského soudu se žalovaný, ale i správní orgán I. stupně, dostatečným způsobem zabývaly vytýkanými skutečnostmi, což je patrné z předloženého správního spisu, ale rovněž přezkoumatelné argumentace obsažené v odůvodnění dotčených právních aktů.

24. Druhý žalobní bod de facto opakuje a rozvádí určitou část prvního žalobního bodu, a to o námitku porušení principu zákazu libovůle (zákazu zneužití správního uvážení), aniž by objektivně prověřily tvrzení žalobce. Konkrétně žalobce namítá, že nebylo řádně zdůvodněno, jestli změna pasportu proběhla zákonným způsobem, když se žalobce domnívá, že došlo jen k „přepsání“ skutečného stavu věci tak, aby to odpovídalo situaci. K této námitce se krajský soud vyjádřil v předchozím bodě tohoto odůvodnění, tj. v bodě 23, přičemž stojí za to zopakovat, že pro posouzení veřejně přístupné účelové komunikace není taková evidence rozhodující, když za rozhodující kritérium je nutné považovat faktický stav, kterému se musí právní stav přizpůsobit. Neplatí proto opačná logika, že by se faktický stav musel přizpůsobit právnímu.

25. Třetí žalobní bod krajský soud považuje za zcela lichý, když v něm stojí uvedeno, že žalované rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, když MPSV (nejspíše se tím má na mysli Ministerstvo práce a sociálních věcí) se nemělo vypořádat s odvolacími námitkami. Tato námitka je z hlediska formální stránky předmětné žaloby zcela zavádějící, neboť jmenovaný ústřední orgán státní správy nebyl v dané věci nikterak zainteresován. Co se týče obsahové stránky daného žalobního bodu, tak krajský soud nepovažuje žalované rozhodnutí, které tvoří s rozhodnutím správního orgánu I. stupně jeden celek za nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, ale právě naopak. Nepřezkoumatelnost nevyplývá ani z předloženého správního spisu, který čítá 39 dokumentů o 357 listech.

26. Čtvrtý žalobní bod se týká čtyřech nezbytných znaků, které musí veřejně přístupná účelová komunikace vykazovat. Ve vztahu k prvnímu znaku, a to znatelnosti takové cesty v terénu, platí, že se musí jednat o prostý fakt seznatelnosti takové cesty v terénu, tj. zřejmé a ustálené podoby určitého koridoru, který někdo označuje jako tzv. trasu dopravního koridoru (srov. SLOVÁČEK, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. In Právní rozhledy, 2013, roč. 21, č. 13–14, s. 462–468. ISSN 1210–6410). Znatelnost cesty v terénu se váže i k tomu, že taková její podoba je ustálená v čase, tj. nejedná se o ojedinělou trasu, ale naopak o dlouhodobě daný fakt. VPÚK musí být stálá a znatelná v terénu, tj. se musí jednat o dopravní cestu. Toto označení samo o sobě naznačuje, že je třeba její povahu hodnotit z hlediska fakticity stavu, nikoliv podle formálních kritérií. Žalobce uvádí, že se nejedná o stabilní cestu, ale pouze o „dočasně vyjeté koleje v travním porostu“, když byly využívány pouze sezónně a nikdy neměly pevný či ustálený charakter (min. do doby navezení štěrkového materiálu ze strany obce Budislav). Tato námitka žalobce není relevantní, protože požadavek konkrétního materiálního provedení komunikace (např. pro její stavební charakter) není pojímán jako defaultní kritérium pro posuzování tohoto znaku. Pevný a ustálený charakter mohou mít i vyjeté koleje v travnatém porostu, což platí i pro tento případ. Ze všech doložených fotografických snímků založených ve spise, jakož i veřejně dohledatelných (např. v aplikaci GoogleMaps), lze vypozorovat, že vyjeté koleje se zde skutečně nacházejí, proto je cesta (koridor) seznatelný lidskému oku. Navíc, žalovaný poukázal na to, že žalobce nenamítal neseznatelnost dané komunikace, což má soud za ověřené, když sám žalobce hovoří (opakovaně) o vyjetých kolejích. Charakter a znatelnost cesty v terénu je patrná i z dalších objektivních zdrojů, kterými je vyobrazení zachycení dané cesty na historické mapě (dokument správního spisu č. 35), ale i založený náhled na vojenské (armádní) vyobrazení dané cesty, které zpracoval Vojenský geografický a hydrometeorologický úřad (ČR, Ministerstvo obrany, geografická služba AČR – list správního spisu č. 27). Naplnění tohoto znaku správně dovodil i správní orgán I. stupně, a to včetně dalších poznámek detailizujících danou cestou (str. 2 rozhodnutí správního orgánu I. stupně).

27. Za druhý znak se považuje to, že VPÚK musí naplňovat jeden ze tří zákonem předvídaných účelů – zákonný účel. Žalovaný dospěl k závěru, že dotčená VPÚK plní funkci přístupové komunikace k nemovitostem, a to jednak žalobce, ale i jeho souseda. Ze správního spisu, ale i výše uvedeného vyobrazení zachycujícího danou cestu v aplikaci GoogleMaps, je přitom zřejmé, že tato cesta se line i k nedaleké zastavěné oblasti (ev. chatové oblasti), proto dozajista může sloužit i vlastníkům těchto nemovitostí jako přístupová komunikace, na což odkazuje i osoba zúčastněná na řízení. Žalobce k tomu uvádí, že „stabilní cesta zde nikdy neexistovala.“, když ani neexistuje žádný důkaz o její kontinuitě v času, když zde měly vozidla jezdit jen příležitostně po vyjetých kolejích. K tomuto bodu se vyjadřoval už správní orgán I. stupně, a to dle názoru soudu dostatečných způsobem. Nelze proto přisvědčit žalobci, že by zde taková cesta v podobě VPÚK nevznikla v dlouhodobějším časovém horizontu. Žalobci uniklo, že sice argumentuje tím, že po této cestě měla jen „příležitostně“ jezdit vozidla, ale zároveň dodává, že taková vozidla měla jezdit po vyjetých kolejích. Pokud tedy taková vozidla „příležitostně“ jela po už vyjetých kolejích, tak zde taková komunikace už nutně existovala. V opačném případě by totiž vozidla musela jet po travnaté ploše (po louce), což žalobce ani žalovaný netvrdí. Vyjádření žalobce je tudíž vnitřně a logicky rozporné, což mu ubírá na věrohodnosti.

28. Třetím znakem jest nezbytný souhlas vlastníka s veřejným užíváním, neboť k němu dochází bez patřičné náhrady, která se běžně poskytuje v rámci expropriace. Z hlediska formálních náležitostí daného souhlasu je nutné přiznat, že může být dán explicitně, ale i konkludentně. Tento žalobní bod považuje krajský soud za účelový, neboť v něm obsažená tvrzení žalobce neodpovídají výkladu práva a ani soudní judikatuře. Žalovaný správně vysvětlil, proč je v dané věci možné a správné uvažovat nad splněním požadavku konkludentního souhlasu, což se váže min. k době předchozích vlastníků dotčené nemovitosti. Žalobce tvrdí, že žádný z předchozích vlastníků neudělil výslovný souhlas, přičemž takový zákon ani nezbytně nevyžaduje, když postačuje ten konkludentní. Naopak žalobce tvrdí, že po roce 2013 došlo k výslovnému vyjádření nesouhlasu, což je opět zcela irelevantní. Ve vztahu k udělení souhlasu, byť konkludentního, totiž platí, že jednou udělený souhlas už není možné odvolat. Takový souhlas pak zavazuje i právní nástupce původních vlastníků (srov. SLOVÁČEK, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. In Právní rozhledy, 2013, roč. 21, č. 13–14, s. 462–468. ISSN 1210–6410). Samotný žalovaný k tomu uvedl, že až do roku 2023, kdy byla umístěna předmětná pevná překážka na danou komunikaci, nebyl nikterak průchod po této komunikaci omezován a ani nevyšlo najevo, že by byl vysloven nesouhlas s obecným užíváním daného pozemku.

29. Je pravdou, že souhlas vlastníka s veřejným užíváním jako znak veřejně přístupné účelové cesty bývá ve většině případů spornou záležitostí, stejně jako je tomu i nyní projednávaném případě. Ideální situací je taková, když je vyjádřen výslovně a přímo ze strany vlastníka, což je však situace ojedinělá, či spíše vzácná. Naopak nejčastější situací se jedná o souhlas udělený konkludentně či mlčky, přičemž k udělení konkludentního souhlasu postačuje nečinnost vlastníka, pokud dlouhodobě toleruje takové užívání a nic proti tomu zjevně nečiní (ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. 508 s. ISBN 978–80–7478–652–5, s. 43–82). Judikaturní praxe však pro mnohá aplikační úskalí vytvořila teorii tzv. kvalifikovaného nesouhlasu (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, č.j. 1 As 76/2009–60, nebo ze dne 7. 4. 2011, č.j. 2 As 84/2010–128). Požadavek kvalifikovaného nesouhlasu je třeba chápat tak, že pokud je určitý pozemek (cesta) užívána veřejností a vlastník s tím nesouhlasí, tak musí nesouhlas aktivně projevit navenek. Takový nesouhlas by měl být znatelný vnějšímu okolí, čímž by měl nést vnější objektivně–realizovanou podobu. Nutno podotknout, že do roku 2023, než žalobce na danou cestu umístil předmětné překážky, tak užívání dané cesty ze strany veřejnosti bylo akceptováno, tj. konkludentně s tím bylo souhlaseno, a to z doby původních vlastníků. Změna postoje žalobce v roce 2023 a jeho rozhodnutí zamezit užívání dané cesty, tedy rázem projevit nesouhlas s tímto užíváním, nebyl žalobce oprávněn přijmout.

30. Nad rámec uvedeného je třeba učinit několik poznámek k otázce tzv. starých cest užívaných „od nepaměti“, načež soud má za to, že tomu tak může být i v tomto případě. U takových cest totiž není možné dojít jednoznačnému závěru o tom, kdy konkrétně byl dán souhlas s jejich užíváním některých z dřívějších vlastníků. Objevují se totiž názory, že u těchto starých cest není zapotřebí tvrdit a prokazovat ani konkludentní souhlas některého z vlastníků v časové ose, neboť takový souhlas se nahrazuje „užíváním od nepaměti“ (lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012–42, zejména bod 30). Žalovaný pak k tomu uvádí (str. 7 žalovaného rozhodnutí), že daná komunikace (cesta) takto vznikla.

31. Za čtvrtý znak VPÚK se považuje nutná komunikační potřeba, která je navíc usměrňována principem proporcionality. In concreto se hovoří o tom, že nenachází–li se v dané lokalitě jiná alternativa umožňující přístup k objektům (nemovitostem) v dané lokalitě, tak pak lze přistoupit k veřejnoprávnímu omezení vlastnického práva z důvodu VPÚK. Na tomto místě se žalobce opět zaobírá neoprávněným oplocením části dané komunikace, což způsobilo to, že se daná cesta měla posunout na pozemek žalobce (zahradu). Požadavek nutné komunikační potřeby krajský soud v daném případě považuje rovněž za naplněný, což pramení jednak z naplnění předchozích znaků. K tomuto znaku soud dodává následující názorný výklad: [OBRÁZEK] Žlutá šipka označuje blízkou (chatovou) osadu, jíž daná komunikace mj. slouží jako příjezdová cesta. Růžová šipka poukazuje na druhý směr, který však vede z těžce sjízdné trasy, což je patrné i z poskytnutého náhledu (nehledě na skutečnost, že tento směr žádný z účastníků nesporuje). Konečně zelená šipka značí druhý možný přístup do dané lokality, který je však opětovně hůře dostupný oproti předmětné cestě (vzdálenost atd). K závěrům vážícím se k zelené šipce poukazujeme následujícím výstupem: [OBRÁZEK] Nutná komunikační potřeba je především dána pro nemovitost č.p. Y2 a Y3, tj. domy sousedící s domem žalobce, pro které neexistuje jiná alternativa, přičemž výše vzpomenuté přístupy jsou mnohonásobně delší a nemusejí být toliko kvalitní. Ani žalobce nenamítá to, že by existovaly jiné přístupové alternativy, když omílá pouze to, že daná cesta měla vést přes pozemek p. č. Z1, což by vyžadovalo zásah vůči vlastníkovi domu č. p. Y2. Krajský soud uzavírá, že nutná komunikační potřeba je v daném případě dána zájmem osob na dostupnosti ke svým nemovitostem (vlastníci sousedních domů, zahrad, chat, polí atd), což vlastně představuje onu neuzavřenou množinu veřejnosti, která danou cestu může užívat, přičemž k tomu ještě přistupuje nahodilý zájem širší veřejnosti (využití k procházkám, jako zkratka, k cykloturistice aj). Jak navíc poukázala i osoba zúčastněná, tak předmětná cesta může sloužit i vozidlům integrovaného záchranného systému, přičemž z předložené alternativy lze mít jen stěží za to, že by tento alternativní přístup byl vyhovují pro vozidla záchranné služby (ambulance) či snad pro vozidla hasičská. Tato alternativní cesta se jeví značně užší oproti předmětné komunikaci, přičemž i z doložených podkladů je patrné, že vede okolo zalesněné oblasti, kde by vozidla větší rozměrů (typ. hasičská či sanitní vozy) nemusela projet, což pro předmětně sporovanou komunikaci neplatí, a to ani v rámci jen případných pochybností. Konečně i odborná literatura uvádí, že za VPÚK bývá považována i odbočka z místní komunikace, na kterou je napojeno množství domů a jenž může pokračovat do extravilánu obce, tak jako v předmětném případě (srov. SLOVÁČEK, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. In Právní rozhledy, 2013, roč. 21, č. 13–14, s. 462–468. ISSN 1210–6410). Za VPÚK se dokonce považuje i slepá odbočka z místní komunikace, která může vést jen k jedné nemovitosti (srov. rozsudek MS v Praze ze dne 30. 11. 2012, č. j. 11 Ca 166/2009–74). Znak nutné komunikační potřeby nestojí sám o sobě, ale váže se k materiální povaze toho, že někdo danou komunikaci skutečně potřebuje, což v daném případě platí. Jak poukázal i sám žalovaný, tak ani žalobce vlastně relevantním způsobem nezpochybnil to, že by danou komunikaci široká veřejnost neužívala. Opak je pravdou, když ze všeho výše zmíněného lze mít za to, že u veřejnosti může být dán zájem na tom, aby daná cesta (komunikace) jí byla užívána.

32. Nutná komunikační potřeba (viz. rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2012, č.j. 1 As 32/2012–42) v sobě obsahuje mnoho dílčích požadavků, když je např. dána svojí nenahraditelností, neboť i přes proporcionální uvážení neexistuje jiná alternativní možnost dosáhnutí sledovaného cíle. Tento závěr podporuje nejen NSS, ale i NS (srov. usnesení NS ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 616/2017). Nutnost (nezbytnost) komunikační potřeby je třeba chápat extenzivně, neboť při jejím posuzování musí být přihlédnuto ke stavu a bezpečnost, ale i dalším objektivitám sporné i alternativní komunikace (viz. zmíněný rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2022, č.j. 10 As 99/2022–56). Na druhou stranu musí být k posuzování přistupováno individuálně, neboť nezbytná komunikační potřeba nemusí být dána pro obslužnost motorovými vozidly, ale naopak může platit pro užívání chodci či cyklisty. Tento diferenciační stav musí být náležitě zohledněn. Nedílnou součástí hodnocení je rovněž otázka bezpečnosti, což pramení z podstaty účelu veřejně přístupné účelové komunikace, která nesmí při veřejném užívání představovat nebezpečí pro oprávněné uživatele. Ad absurdum je pak třeba hodnotit jako zcela nepřijatelné, aby byla taková cesta (veřejně přístupná účelová komunikace) považována jen „z pohodlnosti či subjektivního rozmaru“ (ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. 508 s. ISBN 978–80–7478–652–5, s. 43–82). V daném případě se podle názoru soudu o takový případ nejedná, neboť tato cesta dozajista plní veřejně prospěšný účel (viz. obiter dictum).

33. Předmětem původního správního řízení byla povinnost odstranění pevných překážek, které žalobce na danou komunikaci umístil v roce 2023. Tyto překážky jsou očité i v internetovém rozhraní GoogleMaps (viz. výstup výše). Jak sám žalovaný příhodně poukázal, tak o samotné umístnění těchto překážek není sporu (str. 10 žalovaného rozhodnutí). Žalobce pak v žalobě nikterak neargumentoval proti samotné povinnosti odstranění daných překážek.

34. Krajský soud tak přijal následující závěr, že žalobce neunesl svoje břemeno tvrzení a důkazní, proto ani nepřesvědčil soud o svých závěrech. Nad to je třeba poznamenat, že snaha žalobce nemířila proti zmíněné komunikaci (VPÚK) jako takové, ale spíše proti tomu, že zápis této komunikace v katastru nemovitostí nemusí plně odpovídat stavu faktickému, tj. žalobce vlastně rozporoval stav de iure se stavem de facto. Jak soud poukázal výše, tak v rámci správního soudnictví je limitován rozsahem a předmětem žaloby. Žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí, kterým žalovaný a správní orgán I. stupně rozhodovaly o odstranění pevné překážky, a nikoliv výlučně o podstatě dané komunikace (označení v rámci odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí, že vyjasnění stavu komunikace bylo předběžnou otázkou). Měl–li žalobce v úmyslu brojit proti samotné podstatě této komunikace či její evidenci v katastru nemovitostí, když posléze opakovaně argumentoval neoprávněným oplocením (tj. naznačuje zábor veřejného prostranství), tak měl učinit jiným postupem v rámci jiného řízení, což konečně zdůrazňuje i sám žalovaný ve vyjádření k žalobě.

35. Krajský soud dospěl dále k závěru, že skutkový stav, z něhož vycházely správní orgány v řízení, ve kterém bylo žalované rozhodnutí vydáno, nevyžadoval doplnění dalším dokazováním, proto soud považoval další dokazování za nadbytečné.

36. Krajský soud tak přijal závěr, že žaloba nebyla důvodná, proto jí musel zamítnout (ust. § 78 odst. 7 s.ř.s.).

37. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 a 2 s.ř.s., když neúspěšný žalobce neměl právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému žádné náklady řízení podle obsahu spisu nevznikly.