52 A 4/2021–86

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Dvořáka a soudců Aleše Korejtka a Petry Venclové ve věci žalobce: A. D. zastoupená advokátem Jiřím Ostrýtem, sídlem Moravská 924/6, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, sídlem Komenského náměstí 125, 532 11 Pardubice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2020, č. j. KrÚ 88018/2020/110/OMSŘI/Be, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 30. 11. 2020, č. j. KrÚ 88018/2020/110/OMSŘI/Be, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku nahradit žalobci k rukám jeho zástupce Jiřího Ostrýta, advokáta, náklady řízení ve výši 14.800 Kč.

Odůvodnění

1. Rozhodnutím Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 30. 11. 2020, č. j. KrÚ 88018/2020/110/OMSŘI/Be, bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Pardubic ze dne 16. 7. 2020, č. j. MmP 72389/2020, sp. zn. SÚ 61593/2016/Pet, jímž byla zamítnuta žádost žalobce o dodatečné povolení stavby „oplocení o výšce 3,05 mu východní hranice pozemku st. parc. č. X v katastrálním území X“ (dále též „předmětná stavba“). Správní orgány dospěly k závěru, že předmětná stavba je v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu [§ 129 odst. 3 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v rozhodném znění, dále též „stavební zákon“], neboť odporuje § 7 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, v rozhodném znění (dále též „vyhl. č. 268/2009 Sb.“), dle kterého – mimo jiné – oplocení pozemku nesmí svým rozsahem, tvarem a použitým materiálem narušit charakter stavby na oploceném pozemku a jejího okolí. V daném případě žalobce stávající zděné oplocení výšky 1,5 m nahradil širším oplocením dvojnásobné výšky o délce 15, 51 m. Lokalita, kde se předmětná stavba nachází, je zastavěna převážně rodinnými domy venkovského typu s užitkovými zahradami, které jsou oploceny ploty nižší výšky, přičemž se jedná především o ploty z pletiva, dřevěné či o ploty s podezdívkou. Žádné oplocení v dané lokalitě nedosahuje takové výšky jako oplocení navržené žalobcem, přičemž žalobcem sledovaných cílů (ochrana majetku a ochrana před obtěžováním pohledem ze sousedních nemovitostí) lze dosáhnout i oplocením nepřesahujícím výšku v dané lokalitě obvyklou, resp. výšku 2 metry.

2. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2020, č. j. KrÚ 88018/2020/110/OMSŘI/Be, které tvoří společně s rozhodnutím správního orgánu prvého stupně jeden celek, podal žalobce žalobu, v níž předně namítl, že žalobou napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť v něm není řádně odůvodněn závěr o rozporu stavby s § 7 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, v rozhodném znění (dále též „vyhl. č. 268/2009 Sb.“), dle kterého – mimo jiné – oplocení pozemku nesmí svým rozsahem, tvarem a použitým materiálem narušit charakter stavby na oploceném pozemku a jejího okolí. Žalobce nezpochybnil, že lokalita, kde se předmětná stavba nachází, je zastavěna převážně rodinnými domy venkovského typu s užitkovými zahradami, přičemž žádné oplocení v dané lokalitě nedosahuje takové výšky jako oplocení navržené žalobcem. Nezpochybnil též závěr žalovaného, že žalobcem sledovaných cílů (ochrana majetku a ochrana před obtěžováním pohledem ze sousedních nemovitostí) lze dosáhnout i oplocením nepřesahujícím výšku v dané lokalitě obvyklou, resp. 2 metry. Žalobce se však domnívá, že žalovaný „srovnává nesrovnatelné, protože oplocení u stavby žalobce není klasickým oplocením…, ale jakousi atriovou zdí“. Dle žalobce by se na „takovou zeď mělo pohlížet spíše jako na dostavbu atriového domu na hranici pozemku“. Dále žalobce v žalobě polemizoval s dalšími tvrzeními žalovaného, zejména zdůrazňoval, že 3 metry vysoký plot u sousedů žalobce nemůže vyvolat pocit „stísněnosti“, nadto „pocit stísněnosti je pocitem osobním, který nemůže být předmětem posuzování ze strany stavebního úřadu ani žalovaného“. Žalobce sice připustil, že „dům sousedů je dost blízko předmětného oplocení“, avšak „jen v nepodstatné jeho části západní obvodové stěny“. Sousedé žalobce budou mít naopak „díky stavbě oplocení daleko větší pocit soukromí a bezpečí“. Žalobce proto nesouhlasí s žalovaným, že nebyl dostatečně šetrný k zájmům sousedů. Žalobce se též domnívá, že se žalovaný řádně nevypořádal s odvolací námitkou, dle které v případě plotu žalobce nešlo o novou stavbu, nýbrž pouze o změnu stavby dokončené.

3. Dále žalobce namítal, že žalovaný ve věci již jednou rozhodoval, přičemž v předchozím kasačním rozhodnutí správnímu orgánu prvého stupně nepřípustně „nařídil nebo jej závazně navedl na to, jak na předmět řízení nahlížet a jak jej má v novém řízení posuzovat“. Obdobně dle žalobce žalovaný nezákonně v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí doplnil argumentaci správního orgánu prvého stupně, když „důvody pro zamítnutí žádosti ještě rozšířil o další“.

4. Ze všech výše uvedených důvodů by dle názoru žalobce mělo být žalobou napadené rozhodnutí zrušeno a věc by měla být žalovanému vrácena k dalšímu řízení.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na závěrech obsažených v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, které je dle jeho názoru věcně správné a zákonné, a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

6. Soud – vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění kasačního rozhodnutí ze dne 10. 5. 2023, č. j. 6 As 39/2022 – 30 (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) – přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“) žalobou napadené rozhodnutí [přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.)], a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

7. Dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

8. Dle § 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona stavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.

9. Dle § 7 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb. oplocení pozemku nesmí svým rozsahem, tvarem a použitým materiálem narušit charakter stavby na oploceném pozemku a jejího okolí a nesmí omezovat rozhledové pole sjezdu připojujícího stavbu na pozemní komunikaci.

10. Žalobce již v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně namítal, že stavební úřad nezohlednil skutečnost, že předmětná stavba není klasickým oplocením volného pozemku, ale jakousi atriovou zdí, která odděluje a uzavírá uličku úzkou cca 1,5 m se vstupem do domu od vedlejšího pozemku, resp. že obvyklé oplocení v dané lokalitě není srovnatelné s předmětnou stavbou, a proto ho s ní nelze srovnávat. Žalovaný však na tuto námitku v odůvodnění svého rozhodnutí nereagoval a pouze konstatoval, že lokalita, kde se předmětná stavba nachází, je zastavěna převážně rodinnými domy venkovského typu s užitkovými zahradami, které jsou oploceny ploty nižší výšky, přičemž se jedná především o ploty z pletiva, dřevěné či o ploty s podezdívkou. Žádné oplocení v dané lokalitě nedosahuje takové výšky jako oplocení navržené žalobcem. Žalovaný tak řádně nevysvětlil, proč má za to, že výše uvedená námitka žalobce není důvodná a stavba oplocení narušuje charakter okolí, ačkoliv se (slovy Nejvyššího správního soudu) vizuálně jedná v podstatě o rozšíření stavby domu (resp. o „připlocení“ úzké uličky mezi domem žalobce a sousedním pozemkem) a ne o klasický plot. Dle Nejvyššího správního soudu (bod 26 rozsudku ze dne 10. 5. 2023, č. j. 6 As 39/2022 – 30) přitom skutečnost, zda jde o oplocení volného pozemku, resp. zahrady přiléhající k domu, či jako v žalobcově případě o oplocení úzkého průchodu ke vstupu do domu z boční strany (tj. nejedná se o oplocení tzv. do ulice, přičemž délka 15 metrů je celková délka několikrát zalomené zdi oddělující žalobcův pozemek od pozemků sousedů), je podstatnou při posuzování, jaký vliv má takové oplocení na samotnou hlavní stavbu a na její okolí (zda narušuje obvyklý ráz zástavby či nikoliv) podle § 7 vyhlášky č. 268/2009 Sb. Touto otázkou se však žalovaný nezabýval, jeho rozhodnutí je proto v této části nepřezkoumatelné a soud jej musel z tohoto důvodu zrušit. Správní soud totiž přezkoumává pravomocná rozhodnutí správních orgánů a nemůže jako první odpovídat na otázky, které měly ve správním řízení přezkoumatelným způsobem zodpovědět správní orgány, jinak by správní soud nepřípustně nahrazoval činnost orgánů moci výkonné a přivlastňoval si jejich pravomoc. V dalším řízení proto žalovaný přezkoumatelným způsobem popíše charakter hlavní stavby a jejího okolí (přičemž objasní i to, čím je charakter hlavní stavby a jejího okolí determinován; žalovaný též neopomene uvést, z jakých podkladů při formulaci svých závěrů vycházel), zohlední výše popsaná specifika předmětné stavby plotu (dle Nejvyššího správního soudu „nejde o oplocení volného pozemku“, ale o „připlocení úzké uličky mezi domem žalobce a sousedním pozemkem“ a „vizuálně se jedná v podstatě o rozšíření stavby domu“) a následně vysvětlí, proč stavba předmětného plotu narušuje (či nenarušuje) obvyklý ráz okolní zástavby. To totiž žalovaný dosud neučinil a dosavadní argumentace žalovaného, kterou aproboval rozsudkem ze dne 12. 1. 2022, č. j. 52 A 4/2021 – 65, i krajský soud (nepřiměřená výška plotu, významná odlišnost předmětné stavby od obvyklého oplocení v dané lokalitě apod.), dle Nejvyššího správního soudu dostatečná (přezkoumatelná) není.

11. Ostatní námitky žalobce ovšem důvodné nejsou. Předně není možno akceptovat tezi žalobce, že v nyní projednávané věci nešlo o novou stavbu, nýbrž pouze o změnu stavby dokončené. Žalovaný správně uvedl, že změnou stavby se rozumí taková stavební úprava, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby [§ 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona]. Z projektové dokumentace předložené samotným žalobce však vyplývá, že při výměně oplocení nebude zachováno výškové ohraničení stavby (původně byl plot vysoký 1,5 m, výška nového plotu činí 3 m) a dojde též ke změně její šířky (v podrobnostech soud odkazuje na technickou zprávu, v níž je též uvedeno, že výměna oplocení spočívá v odbourání stávajícího zděného oplocení a v odbourání zvětralých či rozpadlých částí základového pasu; na takto odbourané části základových pasů bude provedena nadbetonávka vyrovnávacího betonového pasu a po dalších úpravách bude vyzděna stěna oplocení). Zjevně tak nejde o změnu stavby ve smyslu stavebního zákona. Na tomto místě je možno pro úplnost připomenout i odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 8 As 31/2007 – 165, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „odstranění převážné většiny původní stavby až do základů a následnou realizaci nové stavby s využitím několika fragmentů stavby původní nelze hodnotit jako stavební úpravu…Jedná se o zhotovení nové stavby, do níž byly toliko zakomponovány zachované prvky původní, jinak z valné části odstraněné stavby“. Tyto závěry jsou platné dosud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 As 233/2019 – 50, bod 22, či usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2021, sp. zn. IV. ÚS 2053/21).

12. Taktéž Nejvyšší správní soud (bod 28 rozsudku ze dne 10. 5. 2023, č. j. 6 As 39/2022 – 30) konstatoval, že se jedná o novou stavbu, která nemůže být hodnocena jako změna dokončené stavby, ať již v podobě nástavby či stavební úpravy. Stavební úpravou se rozumí změny dokončené stavby, při nichž se nemění vnější půdorysné ani výškové ohraničení stavby. Obvykle jde o vestavby (vestavba bytu do dosud prázdného půdního prostoru), přestavby, změny vzhledu stavby (zřízení nového okna nebo zazdění stávajícího), dispoziční změny stavby (zřízení, nebo naopak vybourání příčky v jednotlivých místnostech) a podobně (rozsudek ze dne 24. 6. 2009, č. j. 1 As 35/2009–69, bod 17). Skutečnost, že definice změny dokončené stavby dle § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona nemusí být aplikovatelná na jakýkoliv typ stavby (např. na oplocení), nemůže být důvodem pro to, aby správní orgán či soud tato zákonná kritéria při posouzení věci neaplikoval. Pro věc není relevantní ani skutečnost, že žalobce je oprávněna na stejném místě bez povolení stavebního úřadu postavit zděné oplocení do výšky 2 metrů. Žalobce se rozhodl vybudovat na místě zděný plot o výšce 3 metrů, který vyžaduje územní rozhodnutí, resp. souhlas, aniž jím disponoval. Stavební zákon umožňuje určité typy staveb [jako je za určitých podmínek oplocení do výšky 2 metrů podle § 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona] budovat bez součinnosti se stavebním úřadem. Jedná se o stavby svou povahou spíše jednoduché, u nichž není předpoklad zásadního negativního vlivu na veřejný zájem chráněný stavebním zákonem. Ostatní stavby však podléhají povolovacím procesům právě z toho důvodu, aby správní orgán mohl posoudit, zda s takovým veřejným zájmem nejsou v rozporu.

13. Nešlo ani o údržbu stavby ve smyslu § 3 odst. 4 stavebního zákona. Jak již v minulosti opakovaně rozhodl Nejvyšší správní soud, o údržbu plotu typicky půjde tehdy, pokud jeho vlastník nahradí některé staré laťky či sloupky za nové. Za údržbu plotu však nelze považovat činnost, při níž původní plot zcela zanikne a je nahrazen plotem novým, který navíc má jiné vlastnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2014, č. j. 2 As 125/2014 – 51, a s ním související rozsudek téhož soudu ze dne 28. 1. 2016, č. j. 2 As 191/2015 – 63). Ve druhém z popsaných případů jde o novou stavbu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2017, č. j. 2 As 333/2016 – 79, bod 13). Již v odůvodnění rozsudku ze dne 16. 1. 2004, č. j. 5 A 23/2000 – 45, publ. pod č. 302/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „jestliže původní stavba umístěná na určeném pozemku byla odstraněna (zanikla), je třeba k postavení nové stavby nové stavební povolení, a to i za situace, že se jedná o stavbu z hlediska jejího umístění, stavebně technických požadavků i jiných hledisek zcela shodnou se stavbou původní“. Citované rozhodnutí sice bylo vydáno za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., v něm vyjádřené obecné pravidlo, že po zániku stavby neopravňuje původní povolovací akt stavebního úřadu (stavební povolení, územní souhlas, územní rozhodnutí aj.) stavebníka k výstavbě nové (třebaže vlastnostmi obdobné) stavby na témže místě, však platí i za stávající právní úpravy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2017, č. j. 2 As 333/2016 – 79, body 12 a 13).

14. Vzhledem k tomu, co bylo uvedeno sub 10, je předčasné se zabývat správnostmi úvah žalovaného ohledně pocitu stísněnosti, který stavba plotu může u sousedů vzhledem ke své výšce vyvolat. Proto pouze nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že žalovaný svou poznámkou o pocitu stísněnosti chtěl jen zdůraznit, že zděný plot o výšce 3 m obecně může negativně působit na psychiku sousedů. Žalovaný se tedy nepokoušel analyzovat subjektivní pocity sousedů žalobce, své úvahy založil na objektivních skutečnostech (rozměrech navrhované stavby) a zkušenostech oprávněných úředních osob. Obdobně nic nezákonného neshledává soud na odkazu žalovaného na § 76 odst. 2 stavebního zákona (dle kterého každý, kdo navrhuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, je povinen dbát požadavků uvedených v § 90 a být šetrný k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb) a § 152 odst. 1 stavebního zákona (dle kterého musí mít stavebník na zřeteli mimo jiné i šetrnost k sousedství). Žalovaný chtěl pouze zdůraznit, že při plánování a realizaci staveb je nezbytné postupovat ohleduplně a šetřit zájmy vlastníků sousedních pozemků a staveb, tedy z více v úvahu přicházejících variant řešení zásadně volit vždy tu, která co nejméně zasahuje do zájmů a práv vlastníků sousedních pozemků a staveb. Ostatně i Nejvyšší správní soud zdůrazňuje nezbytnost ohleduplnosti k sousedům při realizaci stavebních záměrů, jakož i to, že „součástí dobrých sousedských vztahů je i předběžná konzultace svých stavebních záměrů s nejbližšími sousedy“ (viz např. rozsudek ze dne 13. 9. 2019, č. j. 1 As 329/2018, bod 58).

15. Důvodná není ani námitka žalobce, že žalovaný ve věci již jednou rozhodoval, přičemž v předchozím kasačním rozhodnutí správnímu orgánu prvého stupně nepřípustně „nařídil nebo jej závazně navedl na to, jak na předmět řízení nahlížet a jak jej má v novém řízení posuzovat“. Odhlédne–li soud od toho, že předmětem přezkumu není zrušující rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 1. 2019, nýbrž jeho potvrzující rozhodnutí ze dne 30. 11. 2020, musí žalobci připomenout, že veřejná správa je hierarchicky uspořádána. Organizační princip subordinace je tedy klíčový, a proto je nepochybně nejen právem, ale i povinností odvolacího správního orgánu v odůvodnění svého kasačního rozhodnutí formulovat závazný právní názor a udělovat správnímu orgánu prvého stupně závazné pokyny [jak ostatně plyne z § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále též „správní řád“], neboť je to odvolací správní orgán, kdo nese odpovědnost za zákonnost konečného rozhodnutí a za usměrňování správní praxe v obvodu jeho působnosti. Stejně tak je odvolací správní orgán oprávněn doplňovat argumentaci správního orgánu prvého stupně a napravovat jeho chyby. Odvolací řízení má totiž nejen povahu přezkumnou, ale i nápravnou ve vztahu k pochybením orgánu prvostupňového. Zásadu dvojinstančnosti je třeba vykládat tak, že řízení probíhá ve dvou stupních (instancích), tedy řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu, nikoliv tak, že každý závěr musí být vždy vysloven jednou instancí a vždy prověřen a akceptován instancí vyšší. Dvojinstančnost totiž zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a k odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním stupněm (srov. shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2015, č. j. 7 As 152/2014 – 28). Pro účely soudního přezkumu správních rozhodnutí jsou pak rozhodnutí obou stupňů správních orgánů vnímána jako jeden celek (srov. např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, sp. zn. 6 A 68/93, publikované v časopise Správní právo č. 17, či rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 Afs 92/2007 – 39). Soud proto shrnuje, že v řízení, z něhož vzešlo žalobou napadené rozhodnutí, nedošlo k procesním vadám, které by měly vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé.

16. Soud tedy uzavírá, že jedna ze žalobních námitek byla důvodná, žalobou napadené rozhodnutí je částečně nepřezkoumatelné a soud jej bez nařízení jednání zrušil [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (výrok I). Právním názorem, který soud vyslovil v tomto zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení žalovaný vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

17. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. a úspěšnému žalobci podle obsahu spisu přiznal proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před krajským a Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 3 o. s. ř.) tvořených: a) odměnou advokáta za 2 úkony právní služby [žalobce byl zastoupen advokátem až v řízení před Nejvyšším správním soudem – převzetí a příprava zastoupení, sepis kasační stížnosti] dle § 7 bodu 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb. ve výši 6.200 Kč (2 x 3.100 Kč), b) paušální náhradou hotových výdajů advokáta spojených se 2 úkony právní služby po 300 Kč ve výši 600 Kč (§ 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb.), c) zaplacenými soudními poplatky ve výši 8.000 Kč [poplatek za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (3.000 Kč) a poplatek za kasační stížnost (5.000 Kč)].

18. Celkem 14.800 Kč. Zástupce žalobce není plátcem daně z přidané hodnoty, a proto nepatří k nákladům řízení rovněž částka, která odpovídá příslušné sazbě daně, vypočtená z odměny za zastupování a z náhrad (§ 57 odst. 2 s. ř. s. a contrario). Platební místo („k rukám zástupce žalobce“) bylo určeno v souladu s § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., přiměřená lhůta k splnění povinnosti uložené výrokem II pak v souladu s § 160 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s 64 s. ř. s.