52 A 46/2020–278

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Dvořáka a soudců Aleše Korejtka a Petry Venclové ve věci žalobkyně: obec Čistá, sídlem Čistá 376, 569 56 Čistá u Litomyšle, zastoupená Jiřím Nezhybou, advokátem, sídlem Údolní 33, 602 00 Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10, za účasti: Zemědělské družstvo Dolní Újezd, IČO: 00129488, sídlem Dolní Újezd 471, Dolní Újezd u Litomyšle, zastoupeno Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZP/2020/550/235, sp. zn. ZN/MZP/2018/550/199, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZP/2020/550/235, sp. zn. ZN/MZP/2018/550/199, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku nahradit žalobkyni k rukám jejího zástupce Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta, náklady řízení ve výši 40.445 Kč.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Žaloba, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení

1. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí (dále též „žalovaný“) ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZP/2020/550/235, bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje (dále též „správní orgán prvého stupně“) ze dne 16. 12. 2019, č. j. KrÚ 88693/2019, jímž byl povolen (integrované povolení) provoz zařízení „Čistá – farma pro výkrm drůbeže“ (dále též „zařízení“ či „farma“) zařazeného pod bodem 6. 6. písm. a) „Intenzivní chov drůbeže nebo prasat s prostorem pro více než 40 000 ks drůbeže“ v příloze č. 1 k zákonu č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o integrované prevenci“). Zařízení má být umístěno do tohoto stávajícího areálu živočišné výroby v katastrálním území Čistá u Litomyšle (zdroj: www.cuzk.cz). [OBRÁZEK]

2. Zařízení zahrnuje výstavbu 6 nových hal pro výkrm brojlerů s kapacitou 6 x 40 000 ks (celkem 384 dobytčích jednotek). Nové haly mají být postaveny na místě stávajících objektů, které sloužily pro výkrm brojlerů a odchov jalovic s kapacitou 50 000 ks brojlerů a 350 ks jalovic (celkem 297 dobytčích jednotek).

3. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZP/2020/550/235, které tvoří společně s rozhodnutím správního orgánu prvého stupně jeden celek, podala žalobkyně (která byla účastníkem řízení, z něhož rozhodnutí ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZP/2020/550/235, vzešlo) žalobu, v níž namítala, že z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvého stupně není zřejmé, jakým způsobem se v případě BAT 12 správní orgán prvého stupně vypořádal s hledisky pro určování nejlepších dostupných technik (dále též „BAT“) podle přílohy č. 3 k zákonu o integrované prevenci, tedy jakým způsobem dodržel požadavky definice BAT podle § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci a požadavky § 14 odst. 6 zákona o integrované prevenci. Žalovaný si byl nedostatků odůvodnění správního orgánu prvého stupně vědom, argumentaci správního orgánu prvého stupně doplnil a dle žalobkyně „teprve z tohoto doplnění odůvodnění krajského úřadu vyplývají důvody, proč se podle názoru žalovaného nedá očekávat obtěžování zápachem citlivých receptorů a proč není toto riziko obtěžování zápachem opodstatněné (tj. proč se BAT 12 neaplikuje)“. Takový postup žalovaného hodnotí žalobkyně jako problematický, nadto nesprávné jsou dle názoru žalobkyně i některé dílčí závěry žalovaného. Žalobkyně souhlasí s žalovaným, že míra rizika obtěžování zápachem je v prvé řadě závislá na umístění zařízení a vzdálenosti od nejbližší obytné zástavby, což potvrzuje i materiál „Intenzivní chov drůbeže a prasat – Podklad pro přezkum závazných podmínek provozu zařízení s nejlepšími dostupnými technikami“, který v souvislosti s BAT 12 výslovně uvádí: „Základem k minimalizaci obtěžování zápachem je vhodné umístění zařízení s ohledem na převládající směr větru vzhledem k obytné zástavbě, u níž se předpokládá obtěžování zápachem…Orientační směrné vzdálenosti na základě literatury jsou uvedeny dále. Pokud se v převažujícím směru větru a/nebo v dostatečné vzdálenosti od zařízení nenachází obytná zástavba a jsou aplikovány vhodné BAT k snižování zápachu, není nutné předpokládat obtěžování zápachem a periodický monitoring látek obtěžujících zápachem vyjádřených v pachových jednotkách se neukládá (není naplněna aplikovatelnost BAT). Směrná vzdálenost v uvedené tabulce se určuje podle aktuální větrné růžice Českého hydrometeorologického ústavu.“ Žalobkyně též nezpochybňuje, že obec Čistá se nachází v údolí říčky Loučná a farma na výkrm brojlerů je umístěna (jde o využití stávajícího areálu) nad obytnou zástavbou (ve vyšší nadmořské výšce). Žalobkyně nesporuje ani to, že směrná vzdálenost v případě farmy činí (s ohledem na počet kusů drůbeže) 300–500 m a že podle aplikované větrné růžice převažuje jihovýchodní, severozápadní a západní směr větru. Dle žalobkyně je tak „západní směr proudění větru od farmy jedním ze tří převažujících směrů větru dle větrné růžice“, a proto je závěr žalovaného, že „nepřevažuje proudění vzduchu od farmy směrem k obytné zástavbě, nepravdivý“. V této souvislosti žalobkyně zdůraznila, že „západním směrem se ve vzdálenosti 300–500 m od záměru nachází budova č.p. 236 na stav. parcele č. 285, dále domy na stav. parcelách č. 283, 288, 289, 511, 615, 774 a další, vše v k.ú. Čistá u Litomyšle“. Dle žalobkyně se „v okolí záměru ve vzdálenosti 300–500 m nachází celá řada rodinných domů či objektů k bydlení (těchto objektů je minimálně 20), a to přibližně v oblouku klenoucím se na území obce Čistá od západu k jihu“, přičemž „nejbližší obytné objekty se nachází ve vzdálenosti cca 255 m jihozápadním směrem“, nikoliv ve vzdálenosti 280 metrů, jak nepřesně uvádí žalovaný.

4. Dle mínění žalobkyně je též nepřípadný odkaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019–70, neboť NSS v uvedeném rozsudku sice hodnotil emise amoniaku, avšak nikoli z hlediska aplikace BAT 12, ale z hlediska toho, zda tyto emise mají „významný negativní vliv na životní prostředí“ ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o EIA“), a to v souvislosti se změnou bloků uhelné elektrárny Chvaletice. Proto ani dílčí závěr žalovaného, podle něhož „z rozsudku NSS č. j. 6 As 104/2019–70 ze dne 28. 2. 2020 vyplývá, že významný negativní vliv emisí amoniaku na obyvatelstvo lze očekávat, pokud by hrozilo, že bude zápachem obtěžována významná část běžné populace“, nevypovídá nic o tom, proč se v případě farmy nedá očekávat obtěžování zápachem citlivých receptorů obyvatel obce Čistá a proč není toto riziko obtěžování zápachem opodstatněné. Dle žalobkyně dokonce popsané pochybení způsobuje nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí.

5. Žalobkyně je též přesvědčena, že žalobou napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné i proto, že „žalovaný ve svém rozhodnutí vůbec neodpověděl na odvolací námitku žalobkyně, podle které nebylo z integrovaného povolení z 16. 12. 2019 seznatelné, jakým způsobem se krajský úřad vypořádal s hledisky pro určování nejlepších dostupných technik, uvedených v příloze č. 3 ZIP“.

6. Dále žalobkyně namítla, že integrované povolení neobsahuje podmínky k zajištění ochrany podzemních a povrchových vod, přičemž „žalovaný se k této výhradě žalobkyně ve svém rozhodnutí nijak nevyjádřil“, což dle žalobkyně opět činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným. Žalobkyně též v odvolání ze dne 20. 1. 2020 upozornila na kapacitní problémy týkající se možného připojení farmy na veřejný vodovodní řad obce Čistá. Konkrétně žalobkyně v odvolání uvedla, že na svém území vybudovala v roce 1978 vrt LO 14, který zásobuje pitnou vodou veřejný vodovodní řad obce Čistá a obce Benátky, s celkovým ročním povoleným odběrem 120 000 m3 (povolení k roku 2010), průměrná roční spotřeba obou obcí dohromady činí v současnosti cca 70 000 m3. Problémem je, že od roku 2012 je stav spodní vody na území obce Čistá kritický v důsledku opakovaných období sucha a v případě připojení záměru na veřejný vodovodní řad tak hrozí nedostatek pitné vody pro zásobování obyvatel. Možné rozšiřování stávající obytné výstavby v obci Čistá (kterou umožňuje stávající územní plán obce Čistá) pak ještě navýší nároky na zásobování pitnou vodou. V důsledku toho může dojít po připojení záměru na veřejný vodovodní řad (a zvýšení čerpání pitné vody z vrtu) k dosažení minimální hladiny podzemních vod, případně k jejímu poklesu pod zákonem stanovený limit (§ 37 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dále též „vodní zákon“). Podle § 29 odst. 1 vodního zákona jsou přitom zdroje podzemních vod přednostně vyhrazeny pro zásobování obyvatelstva pitnou vodou. Žalovaný se s touto námitkou žalobkyně vypořádal odkazem na § 8 odst. 5 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o vodovodech a kanalizacích“). To ovšem považuje žalobkyně za nedostatečné.

7. Konečně žalobkyně poukázala i na údajné nedostatky havarijního plánu. Na farmě se dle žalobkyně předpokládá používání blíže neupřesněných nebezpečných přípravků (závadných látek) – jednak k dezinfekci, dezinsekci a deratizaci (dále též „DDD“), jednak ke zneškodňování úniků jiných látek při haváriích. Havarijní plán však podle zjištění žalobkyně neobsahuje výčet těchto závadných látek a výslovně zmiňuje pouze statková hnojiva a ropné látky, pro které dále stanovuje způsob jejich zneškodnění v případě havárie (použití vhodných sorbentů pro zabránění dalšího šíření). Havarijní plán dále neuvádí ani v případě těch závadných látek, které výslovně zmiňuje, jejich průměrné a nejvyšší množství a ani jejich bezpečnostní listy. Havarijní plán tak podle žalobkyně odporuje § 39 odst. 2 a 8 vodního zákona a s § 5 odst. 3 písm. b) vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 450/2005 Sb.

8. Žalovaný reagoval na uvedenou námitku žalobkyně konstatováním, že na farmě látky pro DDD vůbec nebudou uskladněny a DDD bude provádět smluvní partner stavebníka (osoby zúčastněné na řízení). Žalovaný uzavřel, že „ZD Dolní Újezd se závadnými látkami nezachází, a tudíž nemá povinnost uvádět je v havarijním plánu.“ Žalovaný se však již nevyjádřil k jiným závadným látkám, se kterými ZD Dolní Újezd prokazatelně zachází a jejichž průměrné ani nejvyšší množství ani jejich bezpečnostní listy nejsou v havarijním plánu vůbec uvedeny, což žalobkyně poprvé namítla v posledním odvolání, resp. v jeho doplnění ze dne 20. 1. 2020. Dle žalobkyně tento nedostatek opět způsobuje nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí.

9. Ze všech výše uvedených důvodů by dle názoru žalobkyně mělo být rozhodnutí žalovaného zrušeno a věc by měla být žalovanému vrácena k dalšímu řízení.

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě [jež není třeba podrobně rekapitulovat, neboť rozhodnutí soudu je primárně reakcí na žalobní námitky,[1] teprve až v druhé řadě – a pouze tehdy, je–li to pro vyjasnění stěžejních otázek nezbytné – případně může reagovat i na vyjádření k žalobě (srov. shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Afs 405/2020 – 41, bod 9)] setrval na závěrech obsažených v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, které je dle jeho názoru věcně správné a zákonné, a navrhla, aby soud žalobu zamítl.

11. Osoba zúčastněná na řízení označila taktéž žalobu za nedůvodnou.

II. Posouzení věci soudem

12. Soud přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“) žalobou napadené rozhodnutí [přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.)] a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

13. Soud předně připomíná, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek odpovědi na každou námitku, resp. argument. Rozsah reakce na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou–li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní – tzn., že na námitky lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí orgán veřejné moci prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí [„není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), bod 68]. Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. nález ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08, bod 24), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci – pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů – nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly (k tomu srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, č. j. 9 As 413/2018–43, bod 21). Z výše uvedených důvodů proto soud není povinen reagovat na košatou a obsáhlou žalobu stejně košatým a obsáhlým rozsudkem. Implicitně lze samozřejmě vypořádat i důkazní návrhy účastníků řízení (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2019, sp. zn. III. ÚS 35/19, bod 62).

14. Ve vztahu k samotnému soudnímu přezkumu je též vhodné dodat i to, že pojem „úplný přezkum“ (plná jurisdikce) není Evropským soudem pro lidská práva (srov. rozsudek ze dne 20. 10. 2015 ve věci č. 40378/10 – Fazia Ali proti Spojenému království) vykládán doslova a Evropský soud pro lidská práva se v zásadě spokojí, bude–li přezkum dostatečný (sufficient review). Je třeba též přihlédnout ke zvláštnostem řízení ve správním soudnictví, v rámci, něhož může být skutkový přezkum v zásadě omezený a soudní orgán se může zaměřit spíše na přezkum předchozího řízení než na přijímání skutkových závěrů. Z článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dle Evropského soudu pro lidská práva nevyplývá právo na přístup k soudu, který může nahradit názor správního orgánu svým vlastním názorem; v této souvislosti Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje, že musí být respektována rozhodnutí správních orgánů založená na vhodnosti (expediency), která jsou mnohdy přijímána ve specializovaných oblastech práva (srov. např. Bryan proti Spojenému království, č. 19178/91, rozsudek ze dne 22. 11. 1995, § 47).

15. Dále soud vzhledem k obsahu žaloby zdůrazňuje, že zákon nebrání tomu, aby žalobce v řízení před správním soudem uváděl i nová tvrzení, tj. tvrzení, která ve správním řízení nezazněla. Jiná je otázka, nakolik tato procesní taktika nebo případně nedostatečná procesní aktivita během správního řízení může již dopředu snížit pravděpodobnost, že soud se bude meritorně zabývat všemi spornými aspekty věci. Jak zdůraznil desátý senát NSS v rozsudku ze dne 21. 1. 2021, č. j. 10 As 103/2019–76 (viz zejména body 21 až 23), v řízeních, v nichž nejde ani o správní trestání či o uložení povinnosti z moci úřední, platí koncentrační zásada upravená v § 82 odst. 4 správního řádu (k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve). Tato zásada omezuje okruh nových skutečností a nových důkazních návrhů, které mohou účastníci uplatnit v odvolacím řízení, na takové novoty, které nemohly být (z objektivních důvodů) uplatněny již v řízení na prvním stupni. Zprostředkovaně se pak dle NSS „zásada promítne i do navazujícího řízení před správním soudem: ani ten se nebude zabývat takovými tvrzeními a důkazními návrhy, které žalobce mohl uplatnit už ve správním řízení na prvním stupni, ale neudělal to. V řízení o žalobě bude zásada působit o to důsledněji, že řízení před správním soudem má ve vztahu ke správnímu řízení podpůrnou (subsidiární) povahu. Zejména v klasickém řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu by tak soud neměl jako první zkoumat skutková tvrzení či důkazní návrhy, k nimž se správní orgán (v řízení ovládaném koncentrační zásadou) neměl možnost ani důvod vyjádřit, protože mu k tomu žalobce nedal žádný konkrétní a včasný podnět.“ 16. K jednotlivým žalobním námitkám pak soud uvádí, že v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí (které tvoří společně s rozhodnutím správního orgánu prvého stupně jeden celek) jsou zmíněny podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se žalovaný řídil při jejich hodnocení a při aplikaci právních předpisů, v odůvodnění jsou též srozumitelně popsány veškeré důvody výroku rozhodnutí a jsou v něm též vypořádány všechny základní námitky žalobkyně. Žalovaný zjistil v souladu s § 3 správního řádu stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který byl nezbytný pro soulad jeho rozhodnutí s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu. Napadené rozhodnutí tak není nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (nedostatkem důvodů nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí)[2] nebo pro nesrozumitelnost a ani netrpí jinou vadou, která by opodstatňovala postup dle § 76 s. ř. s.

17. K dalším žalobním námitkám soud dodává následující:

18. Předně nelze souhlasit s tím, že z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvého stupně není zřejmé, jakým způsobem se v případě BAT 12 správní orgán prvého stupně vypořádal s hledisky pro určování nejlepších dostupných technik (dále též „BAT“) podle přílohy č. 3 k zákonu o integrované prevenci, tedy jakým způsobem dodržel požadavky definice BAT technik podle § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci a požadavky § 14 odst. 6 zákona o integrované prevenci. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvého stupně je zřejmé, že správní orgán prvého stupně vycházel z dokumentace předložené v rámci EIA, tj. z dokumentace záměru zpracované P. P. v červenci 2017 dle § 6 odst. 5 zákona o EIA, s obsahem a rozsahem dle přílohy č. 4 k tomuto zákonu, z posudku vypracovaného ve smyslu zákona o EIA R. P. dne 26. 10. 2017, z rozptylové studie zpracované P. P. dne 1. 7. 2017, z návrhu ochranného pásma chovu zpracovaného P. P. v lednu 2017, z hodnocení zdravotních rizik zpracovaného M. Z. dne 14. 7. 2017 (v rámci dokumentace EIA) a z již zmíněného souhlasného závazného stanoviska EIA a vyjádření CENIA, česká informační agentura životního prostředí (dále též „CENIA“). Stěžejními podklady pak bylo souhlasné závazné stanovisko EIA, které stanovilo podmínky pro fázi přípravy záměru, realizace (výstavby) záměru, provozu záměru za účelem prevence, vyloučení, snížení, popřípadě kompenzace nepříznivých vlivů záměru na životní prostředí včetně povinností a podmínek pro sledování a rozbor vlivů na životní prostředí, a vyjádření CENIA, které osvědčilo soulad zařízení s BAT (nedostatky zjištěné CENIA byly odstraněny). Dále správní orgán prvého stupně projednal s provozovatelem zařízení Zemědělským družstvem Dolní Újezd (osoba zúčastněná na řízení) další opatření k omezení emisí zápachu (viz body 14.1–14.3 výrokové části a str. 20 odůvodnění integrovaného povolení ze dne 16. 12. 2019), která budou provozovatelem realizována v případě oprávněných stížností obyvatel. Je tedy zcela zřejmé, že v integrovaném povolení ze dne 16. 12. 2019 správní orgán prvého stupně jednoznačně deklaroval, že BAT 12 není nutné uplatnit (viz též poslední a předposlední stranu integrovaného povolení ze dne 16. 12. 2019). Žalovaný ostatně následně argumentaci správního orgánu prvého stupně doplnil a žalobkyně sama v žalobě pod bodem 4. 1. 4 připustila, že tak učinil přezkoumatelným způsobem (viz stranu 24 a následující žalobou napadeného rozhodnutí). Na tomto postupu žalovaného není nic nezákonného. Odvolací řízení má totiž nejen povahu přezkumnou, ale i nápravnou ve vztahu k pochybením orgánu prvostupňového. Zásadu dvojinstančnosti je třeba vykládat tak, že řízení probíhá ve dvou stupních (instancích), tedy řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu, nikoliv tak, že každý závěr musí být vždy vysloven jednou instancí a vždy prověřen a akceptován instancí vyšší. Dvojinstančnost totiž zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a k odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním stupněm (srov. shodně např. rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2015, č. j. 7 As 152/2014–28). Pro účely soudního přezkumu správních rozhodnutí jsou pak rozhodnutí obou stupňů správních orgánů vnímána jako jeden celek (srov. např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, sp. zn. 6 A 68/93, publikované v časopise Správní právo č. 17, či rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 Afs 92/2007–39).

19. K obtěžování zápachem je dále třeba uvést, že obec Čistá se nachází v údolí říčky Loučná. Farma na výkrm brojlerů je umístěna nad obytnou zástavbou (ve vyšší nadmořské výšce). Nejbližší obydlí se nachází jihozápadně od farmy. Podle aplikované větrné růžice převažuje jihovýchodní, severozápadní a západní směr větru, tj. nepřevažuje proudění vzduchu od farmy směrem k obytné zástavbě. Tento závěr žalovaného je správný, a naopak žalobkyně se mýlí v hodnocení směru větru, neboť západní vítr vane ze západu, a nikoliv na západ, jak tvrdí. Pokud žalobkyně poukazuje na nepřesnost žalovaným uváděného údaje o vzdálenosti nejbližšího obytného objektu od farmy (rozdíl 25 m), pak je třeba zdůraznit, že údaj o vzdálenosti nejbližší obytné zástavby je pouze orientační. V podkladech pro vydání rozhodnutí se vyskytují různé údaje o vzdálenostech, vždy se však jedná o údaje výslovně označené jako přibližné a takto je nutno na tyto údaje nahlížet. Např. odborný posudek uvádí vzdálenost cca 255 m, v kapitole dokumentace EIA věnované zdravotním rizikům je uveden údaj cca 280 m (str. 47), na jiném místě dokumentace EIA je údaj cca 300 m (str. 43). Podstatné je ovšem to, že nepřevažuje proudění vzduchu od farmy směrem k obytné zástavbě, která se nachází, jak zdůraznila žalobkyně, „přibližně v oblouku klenoucím se na území obce Čistá od západu k jihu“.

20. Nic závadného neshledává soud ani na odkazu žalovaného na rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019–70, neboť žalovaný na tento rozsudek odkázal především proto, aby podpořil svůj závěr o tom, že v současnosti není imisní limit (tj. nejvýše přípustná úroveň znečištění ovzduší touto látkou) amoniaku ani pachových látek stanoven obecně závaznými právními předpisy a že i NSS při hodnocení emise amoniaku, resp. možného obtěžování obyvatelstva zápachem, vycházel z hodnot čichového prahu amoniaku, a to konkrétně z průměru publikovaných hodnot (11,8 mg/m3).

21. Přisvědčit nelze žalobkyni ani v tom, že „žalovaný ve svém rozhodnutí vůbec neodpověděl na odvolací námitku žalobkyně, podle které nebylo z integrovaného povolení z 16. 12. 2019 seznatelné, jakým způsobem se Krajský úřad vypořádal s hledisky pro určování nejlepších dostupných technik, uvedených v příloze č. 3 ZIP“. Žalobkyně svůj požadavek vznesla jednak v části odvolání věnované odbornému posudku, jednak v části odvolání věnované uplatnění BAT 12. Všechny námitky týkající se odborného posudku žalovaný přesvědčivě vypořádal (viz zejména stranu 26 a 27 žalobou napadeného rozhodnutí) a žalobkyně proti závěrům žalovaného nebrojila ani v žalobě. Pokud jde o aplikaci BAT 12, pak žalovaný dostatečně zdůvodnil, proč nebude BAT 12 uplatněna (viz stranu 24 žalobou napadeného rozhodnutí). V bodě 1.9 Přílohy prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2017/302 ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro intenzivní chov drůbeže nebo prasat (Emise pachových látek) je výslovně stanoveno, že „BAT 12 platí pouze v případech, kde se očekává obtěžování zápachem citlivých receptorů nebo kde je takové riziko opodstatněné.“ Z rozptylové studie vyplynulo, že v žádném z výpočtových bodů reprezentujících obytnou nebo rekreační zástavbu (citlivé receptory) nebude překročena hodnota dříve platného imisního limitu pro amoniak 0,1 mg/m3 (limit byl stanoven v bodě 8 přílohy č. 1 již zrušeného nařízení vlády č. 350/2002 Sb.) a pouze nejcitlivější jedinci v nejbližším okolí farmy mohou mít maximálně několik dní v roce pachový vjem. Za těchto okolností není možno bez dalšího hodnotit jako nesprávný závěr žalovaného, že fakt, že nejcitlivější jedinci mohou mít několik dní v roce pachový vjem, nelze posoudit jako „obtěžování zápachem“, resp. nelze přepokládat „obtěžování zápachem“. Žalobkyně nicméně v řízení před soudem (při jednání dne 20. 1. 2021) předložila pachovou studii vypracovanou osobou (ODOUR, s. r. o.), jež disponuje autorizací udělenou Ministerstvem životního prostředí ke zpracování posudků dle tehdy účinného nařízení č. 615/2006 Sb. Vzhledem k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí vzešlo z řízení, v němž se uplatnila koncentrační zásada ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu (dle kterého k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde–li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve), krajský soud tento důkaz neprovedl, neboť žalobkyně nepochybně mohla nechat zpracovat pachovou studii již v řízení před správním orgánem prvého stupně, nebo alespoň její zpracování navrhnout, domnívala–li se, že rozptylová studie není pro posouzení míry rizika obtěžování zápachem dostačující [to ovšem žalobkyně neučinila, nadto soudu neobjasnila, co jí v takovém postupu objektivně bránilo]. Krajský soud přitom vycházel i z judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které se správní soud v případě správních žalob směřujících proti rozhodnutím vzešlým z řízení ovládaných koncentrační zásadou nemusí „zabývat takovými tvrzeními a důkazními návrhy, které žalobce mohl uplatnit už ve správním řízení na prvním stupni, ale neudělal to“ (rozsudek NSS ze dne 21. 1. 2021, č. j. 10 As 103/2019 – 76, body 21 až 23, či rozsudek téhož soudu ze dne 23. 4. 2024, č. j.10 As 352/2022 – 46, bod 22). Jakkoliv je totiž správní soudnictví podrobeno principu plné jurisdikce, není jeho cílem nahrazovat řízení před správním orgánem, neboť soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako odvolací řízení v plné apelaci. V takovém případě by byla popřena samotná koncepce správního soudnictví založená na následném přezkumu zákonnosti pravomocných správních rozhodnutí. Základním smyslem a účelem přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany v případech, kdy osoby, jež tvrdí, že byly na svých právech dotčeny, se svých práv nedomohly před správním orgánem, ač se o to aktivně pokusily (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2019, č. j. 2 As 194/2018–64, bod 37). Nejvyšší správní soud ovšem v řízení o kasační stížnosti žalobkyně dospěl ohledně pachové studie k jinému závěru a v odůvodnění zrušujícího rozsudku ze dne 24. 1. 2024, č. j. 3 As 192/2021 – 57, konstatoval (bod 28), že pachová studie „byla vypracována v listopadu 2020“ a žalobkyně tak „tímto důkazem nemohla disponovat v době, kdy bylo vedeno správní řízení před krajským úřadem; nadto nic nenasvědčuje závěru, že by se opatření takového důkazu již ve správním řízení jevilo z pohledu stěžovatelky (žalobkyně) jako nezbytné pro uplatňování jejích práv (a jeho opatření a předložení až v soudním řízení by tak indikovalo účelovost takového postupu)“. Současně Nejvyšší správní soud krajskému soudu uložil (bod 37), aby „krajský soud v rámci dalšího projednání věci provedl důkaz stěžovatelkou (žalobkyní) předloženou pachovou studií. Dojde–li k závěru, že obsah této studie může otřást skutkovými závěry správních orgánů k otázce zatížení obytných lokalit obce pachem z farmy, bude na jeho úvaze, zda sám zaujme k této otázce vlastní stanovisko, nebo zruší rozhodnutí žalovaného a vrátí mu věc k novému projednání, v němž bude žalovaný povinen tento důkaz provést a v kontextu dalších důkazů jej vyhodnotit“.

22. Krajský soud tedy v souladu se závazným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) právním názorem Nejvyššího správního soudu při jednání dne 24. 4. 2024 provedl důkaz pachovou studií. V pachové studii je využívána metoda tzv. olfaktometrie. Principem této metody je postupné naředění vzorků pachových látek s neutrálním plynem až do doby, dokud jej jsou posuzovatelé schopni zaznamenat, do tzv. čichového prahu. Tato metoda je založena na subjektivním hodnocení vzorku vzduchu cestou subjektivního vnímání a posuzování pachu vybraným panelem fyzických osob. Nejde tedy o matematické modelování jako v případě rozptylové studie, přičemž platí, že rozptylovou studií je zkoumána (předpokládaná) přítomnost částic v ovzduší, které však nemusí zapáchat, pachovou studií je pak zkoumána právě (ne)přítomnost zápachu. Dle předmětné pachové studie amoniak není jedinou sloučeninou, která přispívá k nepříjemnému zápachu z kuřecího hnoje. Během provozu farmy mohou být do ovzduší emitovány i jiné látky, jež není možné měřit či posuzovat prostřednictvím rozptylové studie, ale které jsou způsobilé obtěžovat své okolí zápachem. Koncentrace zápachu se vyjadřuje v pachových jednotkách, průměrná populace identifikuje typ zápachu při 5 pachových jednotkách/m3. Rozdíl mezi dosavadním a plánovaným stavem rozptylu pachových látek je dle grafického výstupu na listu číslo 164 soudního spisu zřetelný, zpracovatel studie (autorizovaná osoba) zejména „za významný problém“ považuje „emise zápachu oblasti obce, kde izolinie ukazují hodnoty 10–25 pachových jednotek“. Zpracovatel dále konstatoval, že „pokud by měl být navržené stáje ZD umístěny, musely by být zajištěny nadstandardním vybavením, aby zápach v obci neobtěžoval, nebo by obtěžující zápach musel být vykompenzován jinými dohodami s obyvateli obce“. Z výše uvedeného je zřejmé, že (slovy Nejvyššího správního soudu) „obsah této studie může otřást skutkovými závěry správních orgánů k otázce zatížení obytných lokalit obce pachem z farmy“. Soud však sám k této otázce definitivní stanoviska zaujmout nemůže, neboť byť se zpracovatel pachové studie vyjadřuje kriticky (nejen) k dokumentaci EIA (např. „dokumentace EIA je zpracována velmi povrchně a ukrývá spoustu nezodpovězených otázek ve vztahu k okolnímu prostředí“), sám nepostupoval při zpracování studie bezchybně a vzniklé nejasnosti bude nezbytné po provedení důkazu pachovou studií odstranit výslechem jejího zpracovatele.

3. Takové doplnění dokazování však nemůže provést soud, a proto bylo nezbytné z tohoto důvodu žalobou napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. Sice platí, že dle § 77 odst. 2 s. ř. s. je soud oprávněn zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem a následně si posoudit skutkový stav na základě vlastního hodnocení. Zároveň je však třeba hledat rozumnou rovnováhu mezi naplněním zásady plné jurisdikce a skutečností, že správní soudnictví má nadále převážně kasační charakter a správní soud nesmí nahrazovat činnost správního orgánu, resp. nesmí se dostávat do pozice nalézacího orgánu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2024, č. j. 1 Ads 72/2014–27, bod 28). Jinými slovy vyjádřeno: Nedostatek rozhodujících (pro správné rozhodnutí zásadně významných) skutkových zjištění nemůže správní soud nahradit vlastním doplněním dokazování. Je–li proto ke správnému rozhodnutí věci zapotřebí podstatných skutkových zjištění, která neučinil správní orgán, jsou (ve věcech, kde se plně prosadí § 75 odst. 1 s. ř. s.) splněny podmínky pro zrušení rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (srov. – mutatis mutandis – rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2003, sp. zn. 30 Cdo 1198/2001). V daném případě bude nezbytné, jak již soud uvedl výše, provést důkaz pachovou studií a výslechem jejího zpracovatele a současně zodpovědět řadu odborných otázek, k jejichž zodpovězení je primárně povolán správní orgán, nikoliv soud. Zejména bude nutné zabývat se spolehlivostí zpracovatelem pachové studie použité metody výpočtu, neboť byla využita metoda, která nebyla oficiálně schválena a výsledky nelze porovnat s limitními hodnotami. Dále bude třeba (po výslechu zpracovatele studie) zabývat se vlivem všech zjevných deficitů pachové studie (příkladmo uvedených v poznámce pod čarou sub 3) na správnost závěrů pachové studie. Teprve poté bude možno ve věci znovu rozhodnout.

23. Důvodná však není námitka, že integrované povolení neobsahuje podmínky k zajištění ochrany podzemních a povrchových vod, přičemž „žalovaný se k této výhradě žalobkyně ve svém rozhodnutí nijak nevyjádřil“. Ochrana podzemních vod je řešena havarijním plánem. Informace o nakládání s odpadními a dešťovými vodami jsou dále uvedeny v integrovaném povolení ze dne 16. 12. 2019, v části věnované dalším souvisejícím činnostem a v bodě „1. Závazné podmínky provozu písm. g) opatření pro předcházení haváriím a omezování jejich případných následků“. Samotná žalobkyně zmiňuje podzemní vody pouze v souvislosti s námitkou označenou jako „zásobování záměru pitnou vodou“, přičemž neuvádí, jaká jiná konkrétní opatření k ochraně podzemních a povrchových vod v integrovaném povolení absentují. K námitce týkající se zásobování pitnou vodou se žalovaný vyjádřil a zabýval se jí na straně 28 žalobou napadeného rozhodnutí. Správně přitom odkázal na § 8 odst. 5 zákona o vodovodech a kanalizacích, podle něhož je vlastník vodovodu nebo kanalizace, popřípadě provozovatel, pokud je k tomu vlastníkem zmocněn, povinen umožnit připojení na vodovod nebo kanalizaci a dodávat pitnou vodu nebo odvádět odpadní vody a čistit odpadní vody, pokud to umožňují kapacitní a technické možnosti těchto zařízení. Je tedy věcí provozovatele vodovodu, aby zajistil připojení na vodovod a dodávku v rozsahu, který neomezí dodávky ostatním odběratelům. Rozhodnutí žalovaného tedy není ani v této části nepřezkoumatelné.

24. K námitkám týkajícím se havarijního plánu je třeba nejprve uvést, že havarijní plán ze srpna 2018 byl přílohou žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 6. 8. 2018 a do vydání žalobou napadeného rozhodnutí zůstal beze změny. Žalobkyně své námitky proti obsahu havarijního plánu mohla uplatnit v průběhu celého řízení před správním orgánem prvého stupně, avšak učinila tak až v odvolání, tedy v rozporu s § 82 odst. 4 správního řádu (což připustila i samotná žalobkyně při jednání soudu dne 21. 1. 2021). Žalovaný proto nebyl povinen se jejími námitkami zabývat (a jeho rozhodnutí proto není z tohoto důvodu nepřezkoumatelné) a obdobně není přípustné, aby se těmito námitkami zabýval správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2021, č. j. 10 As 103/2019–76, body 21 až 23, či rozsudek téhož soudu ze dne 23. 4. 2024, č. j. 10 As 352/2022–46, bod 22). Pouze nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že podle § 39 odst. 2 písm. a) vodního zákona platí, že v případech, kdy uživatel závadných látek zachází s těmito látkami ve větším rozsahu nebo kdy zacházení s nimi je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové nebo podzemní vody, má uživatel závadných látek povinnost činit tato opatření: a) vypracovat plán opatření pro případy havárie (dále jen „havarijní plán“) a předložit jej ke schválení příslušnému vodoprávnímu úřadu. Osoba zúčastněná na řízení výše uvedenou povinnost splnila a havarijní plán pro nakládání se závadnými látkami zpracovala podle § 5 vyhlášky č. 450/2005 Sb. Ve správním spise je dále založena smlouva o dílo uzavřená dne 17. 5. 2018 mezi osobou zúčastněnou na řízení a L. K., podle které dezinfekci, dezinsekci a deratizaci (dále též „DDD“) provádí na farmě L. K.. Tento subjekt je tedy osobou, která se závadnými látkami zachází. Osoba zúčastněná na řízení se závadnými látkami nezachází, a tudíž nemá povinnost je uvádět v havarijním plánu. Námitka týkající se absence bezpečnostních listů též není důvodná, protože tyto jsou pro ropné látky k dispozici v provozní dokumentaci osoby zúčastněné na řízení, což je přípustné. Statková hnojiva žádný bezpečnostní list nemají a jejich nebezpečné vlastnosti jsou v havarijním plánu dostatečně popsány [viz § 5 odst. 3 písm. b) vyhlášky č. 450/2005 Sb.]. Průměrné i maximální množství tekutých závadných látek vyplývá z informací, které jsou v havarijním plánu uvedeny. Motorová nafta je skladována ve 200 l sudu. Maximální množství tekutých závadných látek (hnojůvka, mycí vody, dešťové vody) je dáno kapacitou jímek (naplněnost max. 95 %) a průměrné množství závadných látek odpovídá využití kapacit jímek ze 60 % (viz str. 6 havarijního plánu). Hluboká podestýlka je po každém výkrmovém turnusu vyhrnuta na hnojnou manipulační plochu a odvezena na polní složiště. Během manipulace s hnojem je prováděn bezodkladný úklid případných úkapů nebo hnoje spadlého na komunikaci.

III. Závěr a náklady řízení

25. Soud tedy uzavírá, že ke správnému rozhodnutí věci je zapotřebí podstatných skutkových zjištění, která správní orgány dosud neučinily, a proto soud žalobou napadené rozhodnutí pro vady řízení zrušil [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (výrok I).

26. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. a úspěšné žalobkyni podle obsahu spisu přiznal proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před krajským a Nejvyšším správním soudem (výrok II) tvořených: a) odměnou advokáta za 7 úkonů právní služby [převzetí a příprava zastoupení, sepis žaloby, 3 x účast na jednání před soudem (dne 24. 2. 2021, dne 26. 5. 2021, dne 24. 4. 2024 – v délce přesahující dvě hodiny), sepis kasační stížnosti; samotný návrh na provedení důkazů není podáním ve věci samé, a tedy ani úkonem právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d), odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb. (viz např. usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 4. 2021, sp. zn. 6 To 99/2021, publikované pod 59/2021 Sb. rozh.)] dle § 7 bodu 5. ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) vyhl. č. 177/1996 Sb. ve výši 21 700 Kč (7 x 3.100 Kč), b) paušální náhradou hotových výdajů advokáta za 7 úkonů právní služby po 300 Kč ve výši 2 100 Kč (§ 13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb.), c) náhradou cestovních výdajů (§ 13 odst. 1, 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.) za 3 cesty advokáta z Brna do Pardubic a zpět vlakem (dle předložených jízdenek a místenek) ve výši 1 114 Kč a náhradou za promeškaný čas (3 cesty z Brna do Pardubic a zpět) za 19 půlhodin po 100 Kč (§ 14 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb.); celkem činí cestovní náhrady a náhrada za promeškaný čas 3 014 Kč (1900 + 1 114), d) daní z přidané hodnoty (21 %) ve výši 5 631 Kč (26 814 x 0,21), neboť advokát žalobkyně je plátcem této daně (§§ 57 odst. 2 s. ř. s.), e) zaplacenými soudními poplatky ve výši 8 000 Kč [1 x poplatek za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (3 000 Kč) a 1 x za kasační stížnost (5 000 Kč)]. Celkem 40.445 Kč.

27. Platební místo („k rukám zástupce žalobkyně“) bylo určeno v souladu s § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., přiměřená lhůta k splnění povinnosti uložené výrokem II pak v souladu s § 160 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s 64 s. ř. s.

28. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil (§ 60 odst. 5 s. ř.s.). Osobě zúčastněné na řízení soud žádnou povinnost neuložil, a proto soud (při absenci důvodů zvláštního zřetele hodných) rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).

Poučení

I. Žaloba, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení II. Posouzení věci soudem III. Závěr a náklady řízení