52 A 52/2023–102

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Dvořáka a soudců Mgr. Ondřeje Bartoše a Mgr. et Mgr. Jaroslava Vávry ve věci žalobce: a) T. S., narozená X b) nezl. V. Ch., narozený X c) nezl. V. S., narozená X všichni státní příslušnost X všichni bytem X všichni adresa pro doručování X všichni zastoupeni obecným zmocněncem Ing. D. Z., Ph.D., MBA, bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, IČ 7064 sídlem Nad Štolou 936/3, P. O. Box 21, 170 34 Praha 7 v řízení o žalobě na ochranu před nezákonnými zásahy žalovaného ze dne 16. 8. 2023, takto:

Výrok

I. Postup, jímž žalovaný pro nepřijatelnost odmítl a vrátil žádosti žalobců a), b) a c) ze dne 16. 8. 2023, č. j. OAM–0361295/DO–2023, OAM–0361293/DO–2023 a OAM–0361276/DO–2023, o dočasnou ochranu v České republice, byl nezákonným zásahem.

II. Žalovanému se přikazuje přijmout žádosti žalobců a), b) a c) o dočasnou ochranu v České republice a vést o nich řízení.

III. Žalovaný je povinen nahradit každému z žalobců a), b) a c) náklady řízení ve výši 720 Kč, celkem 2 160 Kč, k rukám zástupce žalobců a ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci se žalobou, podanou u nadepsaného soudu 24. 8. 2023, domáhali přezkumu postupu žalovaného, který jim jejich žádosti o dočasnou ochranu v České republice, které podali dne 16. 8. 2023, vrátil jako nepřijatelné z důvodu, že i) nebylo prokázáno, že jsou osobami podle § 3 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, a dále z důvodu, že ii) požádali o udělení dočasné ochrany či mezinárodní ochrany nebo ji získali v jiném členském státě Evropské unie.

2. Žalobci napadli uvedený postup nejprve žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť vrácení žádostí jako nepřijatelných pokládali za rozhodnutí žalovaného. V návaznosti na poučení soudu o odlišném právním názoru pak učinili změnu žaloby, kdy postup žalovaného napadli jako nezákonný zásah; soud tuto změnu žaloby usnesením ze dne 18. 10. 2023 připustil.

II. Shrnutí argumentace obsažené v žalobě

3. Žalobci tvrdili, že jsou uprchlíky před válečným konfliktem na Ukrajině. Dne 16. 8. 2023 požádali na předepsaných formulářích o udělení dočasné ochrany v České republice. O udělení dočasné ochrany v České republice požádali za účelem sloučení rodiny s matkou žalobkyně a), paní N. Ch., nar. X, která je držitelkou dočasné ochrany v České republice. Žalovaný žádosti žalobcům vrátil jako nepřijatelné. Na formuláři v rozporu se skutečným stavem věci vyznačil, že žalobci nejsou osobami podle § 3 zákona č. 65/2022 Sb. Žalovaný neposoudil dostatečně nutnost sloučení rodiny ve smyslu § 53 odst. 1 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (dále jen „zákon o dočasné ochraně“), včetně důvodů hodných zvláštního zřetele podle § 52 téhož zákona.

4. Žalobci poukázali na čl. 29 Směrnice Rady 2001/55/ES, který stanoví, že osoby vyloučené členským státem z poskytnutí dočasné ochrany nebo zajištění sloučení rodiny jsou oprávněny podat v daném členském státě opravný prostředek. Toto právo přiznává i § 17 zákona o dočasné ochraně. Ust. § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. přitom vyloučilo soudní přezkum vrácení žádosti pro nepřijatelnost. Taková úprava je rozporná s unijním právem i ústavním pořádkem.

5. Žalobci se dovolávali práva na sloučení rodiny (§ 53 odst. 1 zákona o dočasné ochraně, čl. 2 písm. h) a čl. 15 odst. 6 ve spojení s odst. 1 písm. b) Směrnice Rady č. 2001/55/ES a v souladu s bodem 11 Prováděcího rozhodnutí Rady EU 2022/382 z 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana. Žalobci důvody pro sloučení rodiny podrobně specifikovali a doložili v přílohách žádostí o dočasnou ochranu. Žádosti byly nesprávně posouzeny podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2012 Sb., ač měly být posouzeny podle § 53 odst. 1 zákona č. 221/2003 Sb. (zákon č. 65/2012 Sb. neupravuje problematiku sloučení rodiny). Žalobci odkázali na Sdělení Komise č. 2022/C 126 I/01 (operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382).

6. Žalobci se dále dovolávali práva na zohlednění nejlepšího zájmu dítěte. Tvrdili, že nesloučení rodiny by vedlo k dalšímu strádání zejm. nezl. žalobkyně c), přičemž podle čl. 15 odst. 4 Směrnice Rady 2001/55/ES mají členské státy u žádostí o sloučení rodiny zvažovat především zájmy dítěte. Ty jsou blíže specifikovány v čl. 23 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU z 26. 6. 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu v návaznosti na čl. 3 a 12 Úmluvy o právech dítěte.

7. Žalobci dále vznesli argumentaci stran nárokovosti dočasné ochrany v kontextu unijního práva. Poukázali na to, že cizincům nesmí být kladeny nepřípustné překážky a dodatečné podmínky nároku na status dočasné ochrany, což česká vnitrostátní úprava činí.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. Předně – k otázce přípustnosti žaloby – uznal, že postup žalovaného při vyřízení žádosti o udělení dočasné ochrany jako nepřijatelné je přezkoumatelný cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, je tedy nadbytečné řešit, zda je vyloučení přezkumu podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem.

9. K věci samé žalovaný uvedl, že z žádostí nevyplývalo, že by žalobci žádali o přesun dočasné ochrany do ČR z důvodu sloučení rodiny s paní N. Ch. K žádostem nebyl doložen doklad prokazující rodinnou vazbu ani doklad o společném soužití před válkou. Pokud by takové doklady předloženy byly, žalovaný by žádosti žalobců posuzoval jako žádosti o dočasnou ochranu rodinných příslušníků osoby požívající dočasné ochrany. Tvrzené důvody ani rodinná vazba nejsou ostatně prokazovány ani v žalobě. Ani hledisko nejlepšího zájmu dítěte nelze posuzovat, pokud žalobci netvrdili důvody pro sloučení rodiny.

10. Žalovaný dále uvedl, že žalobci se mýlí v následujícím: směrnice č. 2001/55/ES nepředpokládá, že by osoba, které byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jednom členském státě, mohla tentýž status získat i v jiném členském státě. Jestliže je totiž cizinec držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě, nemůže se na něj pohlížet jako na osobu vysídlenou, ale jako na osobu usazenou v jiném členském státě, ze kterého také přichází. Toto reflektuje čl. 11 směrnice č. 2001/55/ES. Je pravdou, že se členské státy při přijetí prováděcího rozhodnutí Rady (EU) č. 2022/382 dohodly, že nebudou aplikovat článek 11 směrnice č. 2001/55/ES, to však znamená jen to, že držitel dočasné ochrany, který by neoprávněně pobýval na území jiného členského státu, nebude tímto členským státem přemisťován do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Postavení osoby požívající dočasné ochrany může cizinec mít pouze v jednom členském státě EU a tamtéž požívat práva pobytu a dalších práv či výhod zakotvených ve směrnici č. 2001/55/ES. Směrnice neřeší, jak mají členské státy naložit s žádostí o poskytnutí dočasné ochrany, pokud takové osobě již dočasná ochrana byla udělena v jiném členském státě. Tuto otázku tedy směrnice ponechává na vnitrostátním právu. Není tedy v rozporu s ustanoveními směrnice č. 2001/55/ES, pokud český zákonodárce žádost o udělení dočasné ochrany osoby, která již dříve požádala o udělení dočasné ochrany v jiném členském státě anebo dokonce dočasnou ochranu tam získala, stanovil, že taková žádost je nepřijatelná.

11. Žalovaný dále poukázal na to, že kapacity České republiky pro přijímání osob žádajících o dočasnou ochranu jsou v podstatě vyčerpány. Smyslem volnosti osob, jakou zemi dočasné ochrany si zvolí, má být zajištění rozprostření zátěže mezi členskými státy, aby nedošlo k přehlcení zemí prvního vstupu. Směrnice dále pamatuje na sloučení rodiny: osoby, které mají kvalifikovanou rodinnou vazbu nebo které z důvodu hodného zvláštního zřetele by měly čerpat dočasnou ochranu v ČR, nejsou ČR odmítány z kapacitních důvodů. Právní úprava nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodů uvedených v § 5 odst. 1 písm. c), d) zákona č. 65/2022 Sb., není v rozporu se směrnicí č. 2001/55/ES, naopak je odrazem zásady uvedené v článku 25 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES a jejím cílem je též bránit zneužívání práva na poskytnutí dočasné ochrany k čerpání výhod s tímto statusem spojených v různých státech. Tím, že žalobci jsou držiteli dočasné ochrany v jiném členském státě, nevzniká žalovanému povinnost jim dočasnou ochranu vydat znovu, a to ani ve smyslu směrnice 2001/55/ES, neboť ve smyslu této směrnice osoba v okamžiku, kdy je držitelem dočasné ochrany v jiném členském státě, není osobou vysídlenou podle čl. 2 písm. c) této směrnice.

12. Závěrem žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022 – 46. Zde Nejvyšší správní soud přitakal správnosti postupu žalovaného, který shledal jako nepřijatelnou žádost o udělení dočasné ochrany cizinců, kteří již byli jejími držiteli ve Španělském království. Žalovaný vyjádřil přesvědčení, že závěry Nejvyššího správního soudu jsou dostatečně obecné, aby byly aplikované i na jiné případy.

13. Žalovaný také poukázal na samostatnou aplikovatelnost § 51 zákona o dočasné ochraně (zákon 221/2003 Sb.), které transponuje do českého právního řádu čl. 15 směrnice č. 2001/55/ES. Jestliže tedy žadatel nesplňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany stanovené zákonem 65/2022 Sb., není vyloučeno, aby mu dočasná ochrana byla udělena podle § 51 zákona o dočasné ochraně, který upravuje podmínky pro udělení dočasné ochrany z důvodu sloučení rodiny, nebo dle § 52 zákona o dočasné ochraně, který zakotvuje podmínky pro udělení dočasné ochrany z důvodu hodného zvláštního zřetele. To ovšem pouze v takovém případě, kdy žadatel dostatečně zřetelně a jasně vymezí, že žádá o dočasnou ochranu z titulu sloučení rodiny a vše dostatečně doloží. Pokud žalovaný nevěděl, že žalobci žádají o dočasnou ochranu za účelem sloučení rodiny s osobou blízkou, nemohl ani zkoumat například zájem dítěte či právo na respektování soukromého a rodinného života.

IV. Replika žalobců

14. Žalobci v reakci na vyjádření žalovaného doplnili, že důvody pro udělení dočasné ochrany podle § 51, resp. § 52 zákona o dočasné ochraně žalovanému při podání žádosti ústně sdělili, což potvrdila i paní N. Ch., která byla podání žádosti přítomna. Tyto skutečnosti vyplývaly i z dokumentů, které byly žalovanému předloženy spolu s vyplněnými formuláři žádostí a které nyní žalobkyně přiložila k žalobě. To, že žalovaný tyto dokumenty nezaložil do správních spisů, nemůže jít k tíži žalobkyně, stejně jako to, že na tyto skutečnosti nepamatuje formulář žádosti o dočasnou ochranu, jehož rubrikami se žalobci nechali vést. Žalobci dále uvedli, že úředního jednání při podání žádostí o dočasnou ochranu se osobně účastnily i obě děti, tedy nezletilí žalobci b) a c). I ty mohly – pokud by si to žalovaný býval vyžádal – svým vyjádřením potvrdit existenců důvodů pro sloučení rodiny a důvodů hodných zvláštního zřetele ve smyslu zákona o dočasné ochraně.

IV. Posouzení věci krajským soudem Přípustnost žaloby

15. Jak již bylo řečeno, žalobci napadli postup žalovaného nejprve žalobou proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud se v rámci zkoumání podmínek řízení nejprve zabýval přípustností žaloby a tím, zda žalobci napadený akt je rozhodnutím ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) a zda není případně vyloučen z přezkoumání zvláštním zákonem (§ 70 písm. f) s. ř. s.).

16. Přípustnost žaloby bylo třeba posoudit se zřetelem k ustanovení § 5 odst. 1 a 2 zákona č. 65/2002 Sb., které upravuje důvody nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany a stanoví procesní normu, podle níž správní orgán nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

17. K výluce ze soudního přezkumu lze nejprve poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022–46, podle jehož závěrů z ustanovení čl. 29 směrnice č. 2001/55/ES („Osoby vyloučené členským státem z poskytnutí dočasné ochrany nebo zajištění sloučení rodiny jsou oprávněny podat v daném členském státě opravný prostředek.“) neplyne povinnost členského státu podrobit soudnímu přezkumu jakékoli negativní rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dočasné ochrany, nýbrž že opravný prostředek mohou podle citovaného ustanovení podat pouze cizinci, kteří byli vyloučeni z poskytnutí dočasné ochrany. Osoba, která dočasnou ochranu získala, byť v jiném členském státě, tak není osobou vyloučenou z poskytnutí dočasné ochrany. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že závěr o nepřijatelnosti žádosti z důvodu, že dočasná ochrana již byla žadatelům udělena v jiném členském státě, není způsobilý zasáhnout do základních práv žadatelů, proto lze připustit, aby zákon v těchto případech vyloučil soudní přezkum. Krajský soud se zejména s tímto posledně uvedeným závěrem neztotožňuje; nelze jej bez dalšího zobecnit na okruh jiných podobných případů. V posuzované věci je možno si právě v případě nezletilých žalobců b) a c) představit zásah do některých jejich základních práv za situace, kdy by měli být nuceni pobývat v zemi s diametrálně odlišným jazykovým prostředím, které může výrazně ztěžovat možnost uplatňovat některá základní práva (právo na přístup k informacím, právo na vzdělání – srov. čl. 17 a 28 Úmluvy o právech dítěte), což by v jejich případě nebylo nejlepším zájmu dítěte.

18. Krajský soud proto dále odkazuje na níže uvedené závěry Městského soudu v Praze, vyjádřené v rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 80/2022, které jsou aplikovatelné na posuzovanou věc a s nimiž se krajský soud ztotožňuje:

25. Oproti NSS však zdejší soud dospěl k závěru, že soudní výluka je v případě nyní posuzovaných důvodů nepřijatelnosti v rozporu s evropským právem. Platí přitom, že soud se musí při aplikaci soudní výluky zabývat nejen jejím souladem s ústavním pořádkem, ale i souladem s evropským právem. Je–li s ním výluka v rozporu, nelze ji aplikovat (srov. rozsudek NSS z 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017–20, č. 3683/2018 Sb. NSS, body 71 a 72).

26. Podle prvního pododstavce čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „LZPEU“) platí, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Tomuto základnímu právu odpovídá povinnost členských států stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých evropským právem [čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec Smlouvy o Evropské unii; srov. též rozsudek Soudního dvora z 16. 5. 2017, C–682/15, Berlioz Investment Fund, bod 44]. Základní právo je přitom uplatnitelné jako takové i bez toho, aby ho dále upřesňovalo ustanovení unijního či vnitrostátního práva (srov. rozsudek Soudního dvora z 19. 11. 2019, spojené věci C585/18, C–624/18 a C–625/18, A. K. a další, bod 162 a judikatura tam citovaná).

27. Základní práva zaručená LZPEU se uplatní ve všech situacích, jež se řídí evropským právem (čl. 51 odst. 1 LZPEU; srov. též např. rozsudek Soudního dvora z 26. 2. 2013, C–617/10, Akerberg Fransson, bod 19 a judikatura tam citovaná). Posuzovaná věc se přitom bez jakýchkoliv pochybností evropským právem řídí, neboť zákon č. 65/2022 Sb. navazuje na prováděcí rozhodnutí a provádí směrnici o dočasné ochraně (§ 1 odst. 1 uvedeného zákona). Čl. 47 LZPEU proto na žalobkyninu věc dopadá.

28. Soudní dvůr již v kontextu udělování víz dovodil, že čl. 47 LZPEU ukládá členským státům povinnost zaručit v určitém stádiu řízení možnost předložit věc soudu (srov. jeho rozsudek z 13. 12. 2017, C–403/16, El Hassani, bod 41). Pro nyní posuzovanou věc je podstatné určit, zda má žalobkyně nějaké právo zaručené evropskou úpravou. Pokud by tomu tak bylo, měla by též právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

29. Soud dospěl k závěru, že žalobkyni svědčí právo na opravný prostředek dle čl. 29 směrnice o dočasné ochraně. Dle tohoto článku platí, že osoby vyloučené členským státem z poskytnutí dočasné ochrany nebo zajištění sloučení rodiny jsou oprávněny podat v daném členském státě opravný prostředek.

30. Žalovaný a NSS v rozsudku čj. 2 Azs 178/2022–46 (bod 23) vyjádřili názor, že toto ustanovení se vztahuje pouze na důvody vyloučení dle čl. 28 směrnice o dočasné ochraně. Zdejší soud má z následujících důvodů za to, že tomu tak není.

31. Právo na opravný prostředek zakotvené v čl. 29 uvedené směrnice je zařazeno v kapitole IX mezi závěrečnými ustanoveními. Již ze systematického zařazení ustanovení i jeho textu je zřejmé, že jde o obecné ustanovení, které se vztahuje na všechny případy osob vyloučených členských státem z poskytnutí dočasné ochrany.

32. Směrnice o dočasné ochraně v bodu 22 preambule uvádí, že je nezbytné stanovit kritéria pro vyloučení některých osob z dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob. Tato kritéria pak stanoví v čl. 28, v němž dává členským státům možnost vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany ve vyjmenovaných případech […] Čl. 29 proto pokrývá všechny případy vyloučení osob z dočasné ochrany uvedené v samotné směrnici. Směrnice nestanoví, že by členské státy mohly důvody pro vyloučení osob z dočasné ochrany rozšiřovat […].

33. Česká republika promítla čl. 28 směrnice o dočasné ochraně do § 9 zákona o dočasné ochraně. V zákoně č. 65/2022 Sb. však navíc zavedla nový institut nepřijatelnosti žádosti, kterou nepřepokládá ani uvedená směrnice, ani zákon o dočasné ochraně. V žalobkynině případě shledal žalovaný dva důvody nepřijatelnosti, a proto jí z těchto důvodů neudělil oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, resp. odmítl o její žádosti vůbec zahájit řízení. Žalovaný svým postupem žalobkyni fakticky vyloučil z dočasné ochrany […]. Žalobkyně je v důsledku postupu žalovaného naprosto zjevně osobou vyloučenou členským státem z poskytnutí dočasné ochrany a čl. 29 směrnice o dočasné ochraně se na ni proto vztahuje.

34. Skutečnost, že směrnice o dočasné ochraně nezná vyloučení pro nepřijatelnost žádosti, nesvědčí pro závěr žalovaného, že se na tyto důvody pro vyloučení čl. 29 nevztahuje. Účelem čl. 29 směrnice o dočasné ochraně bylo pokrýt všechny případy vyloučení určité osoby z poskytnutí dočasné ochrany (srov. shodně Skordas, A. in: Halbronner, K. a Thym, D. (eds.), EU Immigration and Asylum Law. Commentary. 2. vydání, C. H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 1103). Opačný výklad by znamenal, že by členské státy mohly zavést nový důvod pro vyloučení z dočasné ochrany, čímž by se vymanily z rozsahu čl.

29. Takový závěr je dle soudu neudržitelný (srov. shodně Noll, G., Gunneflo, M., Directive 2001/55 Temporary Protection Synthesis Report, Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe, s. 22 a 68; dostupné online na: https://odysseusnetwork.eu/wp–content/uploads/2015/03/2001–55–Temporary–Protection–Synthesis.pdf).

19. Uvedené závěry přímo či nepřímo sdílely správní soudy prvního stupně v řadě věcí (rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 25. 7. 2022, č. j. 59 A 45/2022–30, Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023–44, ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023–95, ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023–66, ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023–68, ze dne 24. 10. 2023, č. j. 57 A 67/2023–39, rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 17. 8. 2023, č. j. 18 A 54/2023–32, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 82/2023–41, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022–52, ze dne 4. 10. 2023, č. j. 6 A 104/2023–41). Krajský soud ve shodě s nimi naznal, že výluka ze soudního přezkumu je v rozporu s právem EU a tedy se neaplikuje (k tomu dále srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017–20, publ. pod č. 3683/2018 Sb. NSS.) Česká republika žalobce fakticky vyloučila z poskytnutí dočasné ochrany, proto jim svědčí právo na podání opravného prostředku dle čl. 29 směrnice o dočasné ochraně. Toto jejich právo bylo soudní výlukou dle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. porušeno, proto se žalobci mohou v souladu s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie domáhat nápravy před soudem. Zásahový režim přezkumu 20. Zbývalo posoudit, zda se v případě vrácení žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné jedná o rozhodnutí, nebo jiný faktický úkon správního orgánu. Tím se zabýval Městský soud v Praze v shora již odkazovaném rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 80/2022. Uzavřel, že v případě nepřijatelnosti žalovaný pouze fakticky vrátí žadateli formulář s vyznačeným důvodem nepřijatelnosti; přitom rozlišovacím kritériem mezi úkony, které jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a těmi, které jimi nejsou, je skutečnost, zda správní orgán o nepřijetí žádosti vyhotovuje usnesení, které poznamenává do spisu. To není případ posuzované věci, kde právní úprava s takovým usnesením nepočítá. Jedná se tak o faktický úkon, který nepředstavuje rozhodnutí, ale zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že žalobou napadený postup žalovaného není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a nelze jej tedy žalovat jako rozhodnutí správního orgánu. Může se však jednat o nezákonný zásah žalovaného, a lze jej tedy napadnout žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s.

21. Protože by odmítnutí žaloby pouze z důvodu volby nesprávného žalobního typu v daném případě bylo odepřením spravedlnosti (denegatio iustitiae – srov. ustálené závěry judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu o poučovací povinnosti soudu pro případ volby nesprávného žalobního typu (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015–160; nález ÚS ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18; nález ÚS ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18)), krajský soud usnesením poučil žalobce v souladu s § 118a odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, za použití § 64 s. ř. s., o odlišném právním názoru soudu a vyzval žalobce ke změně žaloby.

22. Tuto změnu žalobci podáním ze dne 27. 9. 2023 učinili.

23. Podle § 85 s. ř. s. platí, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je nepřípustná, lze–li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky.

24. Žalobci neměli v daném případě k dispozici jiný právní prostředek ochrany. Důvod nepřípustnosti podle § 85 s. ř. s. tak není dán.

25. Žaloba je přípustná. Posouzení důvodnosti žaloby 26. Krajský soud následně přezkoumal postup žalovaného v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s., vycházeje ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 87 odst. 1 část věty před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl za splnění podmínek § 51 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť strany sporu s tímto postupem souhlasily – žalobce výslovně, žalovaný konkludentně.

27. Žaloba je důvodná.

28. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2 Aps 1/2005–65 (publ. pod č. 603/2005 Sb.) vyplývá algoritmus přezkumu zásahových žalob: soud poskytne ochranu před nezákonným zásahem tehdy, je–li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.

29. Soudy musí nejprve zkoumat splnění čtvrté podmínky, neboť neexistence zásahu vede k nepřijatelnosti žaloby (srov. rozsudky NSS ze dne 19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007–68, publ. pod č. 1382/2007 Sb. NSS, a ze dne 18. 12. 2019, č. j. 6 As 167/2019–36, publ. pod č. 3973/2020 Sb. NSS).

30. Již bylo řečeno, že odmítnutí přijetí žádostí a jejich vrácení žalobcům není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale může (pojmově) se jednat o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Čtvrtá podmínka algoritmu je splněna.

31. Postupem napadeným žalobou žalovaný zasáhl přímo proti žalobcům. Prvá a pátá podmínka algoritmu jsou splněny.

32. Podstatou sporu zůstalo splnění podmínky třetí – tedy zda šlo o zásah zákonný, čili nic, a návazně na to splnění podmínky druhé – zda byli žalobci zkráceni na svých právech.

33. Krajský soud si vyžádal od žalovaného správní spisy. S ohledem na povahu věci je spisový materiál málo obsáhlý. Spisy obsahují pouze informace z platformy Evropské komise pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany (TPD – Temporary Protection Platform), dále kopie formulářů žádostí, kopie osobních dokladů žalobců a u žalobců b) a c) také kopii rodného listu. Z informací z TPD nevyplynuly pro věc podstatné skutečnosti. Žádosti o dočasnou ochranu a osobní doklady jsou listinami, jejichž obsah je žalobcům znám, nebylo proto třeba provádět správním spisem dokazování (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2023, č. j. 4 As 203/2022–47, body 24. a 25.). Z žádostí o dočasnou ochranu krajský soud zjistil, že žalovaný odmítl žádosti jako nepřijatelné a vrátil je ze dvou důvodů: (i) nebylo prokázáno, že by žalobci byli osobami podle § 3 zákona č. 65/2022 Sb., (ii) žalobci požádali o udělení dočasné ochrany či mezinárodní ochrany nebo ji získali v jiném členském státě Evropské unie.

34. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb.: Tento zákon zapracovává příslušný předpis Evropské unie a v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace dne 24. února 2022 upravuje podmínky udělování dočasné ochrany cizinců uvedených v § 3 v návaznosti na prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana, (dále jen „rozhodnutí Rady“) a podmínky jejího prodlužování.

35. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb.: Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky uděluje dočasnou ochranu cizincům, na které se povinně vztahuje rozhodnutí Rady.

36. Podle čl. 1 rozhodnutí Rady: Stanoví se, že na území Unie nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob, které musely opustit Ukrajinu v důsledku ozbrojeného konfliktu.

37. Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) rozhodnutí Rady: Toto rozhodnutí se vztahuje na následující kategorie osob vysídlených z Ukrajiny dne 24. února 2022 nebo po tomto datu v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil, jež v uvedený den začala: a) ukrajinští státní příslušníci pobývající na Ukrajině před 24. únorem 2022.

38. Z kopií cestovních pasů žalobců, jakož i z rodných listů nezletilých žalobců b) a c) bez pochyb vyplývá, že jsou X státními příslušníky. Na území států Evropské unie vstoupili žalobci 11. října 2022. Požádali o dočasnou ochranu v Maďarsku, kde jim byla udělena, což vyplývá z kopií maďarských průkazů („tartózkodási engedély“ – povolení k pobytu a „humanitárius tartózkodási engedély menedékjogot kérők részére“ – doklad pro žadatele o azyl – srov. https://www.consilium.europa.eu/prado/cs/HUN–HO–03003/index.html). Následně požádali o dočasnou ochranu v České republice. Nelze tedy rozumně pochybovat o tom, že žalobci byli vysídleni z Ukrajiny v důsledku vojenské invaze ruských ozbrojených sil a že tedy spadají pod osobní působnost rozhodnutí Rady i zákona č. 65/2022 Sb. Status vysídlených osob žalobci neztratili ani tím, že požádali o dočasnou ochranu v Maďarsku.

39. První z důvodů odmítnutí žádostí jako nepřijatelných tak nebyl naplněn.

40. Druhým důvodem odmítnutí žádostí byla skutečnost, že žalobci požádali o udělení dočasné ochrany či mezinárodní ochrany nebo ji získali v jiném členském státě Evropské unie.

41. Podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb.: Žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který o dočasnou ochranu nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie.

42. Podle § 5 odst. 2 téhož zákona: Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

43. Z obsahu správních spisů i shodných tvrzení účastníků vyplynulo, že žalobci jsou držiteli dočasné ochrany v Maďarsku. Žalovaný tak postupoval podle § 5 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., když žádosti žalobců z tohoto důvodu posoudil jako nepřijatelné a vrátil je žalobcům.

44. Krajský soud však shledal, že právě nastíněná vnitrostátní zákonná úprava, podle níž žalovaný postupoval, je v rozporu s unijním právem a tedy ji nelze aplikovat.

45. Podle čl. 1 Směrnice Rady č. 2001/55/ES: Účelem této směrnice je stanovit minimální normy (sic!) pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu, a přispět k rovnováze mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

46. Podle bodu 12 preambule směrnice: Z podstaty minimálních norem vyplývá pravomoc členských států v případě hromadného přílivu vysídlených osob zavádět nebo udržovat opatření příznivější (sic!) pro osoby požívající dočasné ochrany.

47. Podle čl. 3 odst. 5 směrnice: Tato směrnice se nedotýká výsadního práva členských států stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky pro osoby požívající dočasné ochrany.

48. Podle bodu 17 preambule rozhodnutí Rady: Toto rozhodnutí je slučitelné s vnitrostátními systémy dočasné ochrany, které lze považovat za provedení směrnice 2001/55/ES, a lze je uplatňovat jako doplněk k nim. Pokud má členský stát vnitrostátní systém, který je příznivější než úprava podle směrnice 2001/55/ES, měl by mít možnost jej nadále uplatňovat, protože v uvedené směrnici se stanoví, že členské státy mohou pro osoby požívající dočasné ochrany stanovit nebo zachovávat příznivější podmínky. Pokud by však vnitrostátní systém byl méně příznivý, měl by členský stát zajistit doplňková práva stanovená ve směrnici 2001/55/ES.

49. Je zřejmé, že Směrnice Rady č. 2001/55/ES stanovila minimální normy pro poskytování dočasné ochrany. Členské státy mají tedy pravomoc stanovovat podmínky příznivější, nikoli naopak. Možnost vyloučit osoby z poskytnutí dočasné ochraně směrnice výslovně upravuje v čl. 28 (jedná se o osoby, o nichž existují závažné důvody se domnívat, že spáchaly některé z tam vyjmenovaných zločinů nebo jsou vinny činy proti cílům a zásadám Spojených národů, anebo existuje důvodné podezření, že by tyto osoby mohly ohrozit bezpečnost nebo představují nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu). Zavedla–li česká vnitrostátní úprava další – směrnicí nepředvídaný – důvod pro vyloučení osob z dočasné ochrany, porušila tím princip minimálních norem zavedených směrnicí, zavedla opatření pro žadatele o dočasnou ochranu nepříznivější a zhoršila tak jejich právní postavení oproti postavení, jaké jim zaručuje směrnice; tím se dostala s touto směrnicí do rozporu.

50. V souladu se zásadou přímého účinku unijního práva (srov. rozsudek SDEU ze dne 5. února 1963, N.V. Algemene Transport– en Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti nizozemské daňové správě, C–26/62, ECLI:EU:C:1963:1.) tak nastoupil přímý účinek Směrnice Rady č. 2001/55/ES. Z ustanovení směrnice vyplývají individuální práva žalobců, kterým vnitrostátní soud musel poskytnout ochranu. Ustanovení směrnice považoval krajský soud za acte claire.

51. Na podporu uvedených závěrů lze odkázat i na čl. 16 preambule prováděcího rozhodnutí Rady: Kromě toho mají ukrajinští státní příslušníci jakožto cestující bez vízové povinnosti právo volně se pohybovat v rámci Unie poté, co jim byl na její území umožněn vstup na dobu 90 dnů. Na tomto základě si mohou vybrat členský stát, v němž chtějí požívat práv spojených s dočasnou ochranou, a připojit se ke své rodině a přátelům v rámci sítí početných diaspor, které v současnosti existují v celé Unii. To v praxi usnadní, aby bylo úsilí členských států rovnoměrně rozloženo, čímž se sníží tlak na vnitrostátní přijímací systémy. Krajský soud uvedené vykládá tak, že ukrajinští státní příslušníci mají právo volby členského státu, v němž budou požívat práv spojených s dočasnou ochranou; tato volba jim přitom náleží nejen v případě první žádosti o dočasnou ochranu po imigraci, ale i kdykoli následně v podobě práva stát dočasné ochrany změnit. Podstatné je, aby osoby nepožívaly práv spojených s dočasnou ochranou ve více členských státech současně, nýbrž vždy pouze v jednom členském státě, který si však mohou zvolit.

52. Ke stejnému závěru dospěla též Komise v dokumentu s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně (Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382; online dostupné na: https://home–affairs.ec.europa.eu/system/files/2022–07/Frequently%20asked%20questions%20received%20on%20the%20interpretation%20of%20the%20Temporary%20Protection%20Directive%20and%20Council%20Implementing%20Decision%202022–382_en.pdf): Členský stát je povinen zajistit práva podle směrnice o dočasné ochraně po dobu, po kterou osoba spadá do oblasti působnosti, bez ohledu na to, zda byla osoba dříve registrována v jiném členském státě; členský stát totiž nemůže odmítnout registraci osoby spadající do oblasti působnosti, a tím případně omezit přístup k právům této osoby v dotčeném členském státě z důvodu, že je osoba registrována v jiném členském státě. I když právě citovaný dokument není formálním pramenem práva a není závazný, jedná se o tzv. soft law, které je významným interpretačním prostředkem unijního práva. SDEU judikoval, že i když soft law nemá závazné právní účinky, vnitrostátní soudy mají povinnost na ně brát při rozhodování sporů, které jim byly předloženy, zřetel, zejména pokud je cílem těchto doporučení doplnit závazné předpisy Evropské unie (viz rozsudek SDEU ze dne 25. března 2021, BT v. Balgarska Narodna Banka, C–501/18, ECLI:EU:C:2021:249, bod 80 a tam citovaná judikatura – rozsudky ze dne 13. prosince 1989, Grimaldi, C–322/88, EU:C:1989:646, bod 18; ze dne 11. září 2003, Altair Chimica, C–207/01, EU:C:2003:451, bod 41, a ze dne 15. září 2016, Koninklijke KPN a další, C–28/15, EU:C:2016:692, bod 41).

53. Z oblasti soft law lze dále citovat z dokumentu Sdělení Komise: Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (2022/C 126 I/01): Pokud se taková osoba (osoba požívající dočasné ochrany – pozn. soudu) následně přesune do jiného členského státu, kde obdrží jiné povolení k pobytu v rámci dočasné ochrany, musí skončit platnost prvního vydaného povolení k pobytu a práva z něj vyplývající musí zaniknout v souladu s čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4 směrnice 2001/55/ES.

54. Závěrem a pro úplnost krajský soud dodává, že nevyhověl návrhu žalobců na postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. V posuzované věci bylo namístě uchýlit se k přednostní aplikaci unijního práva, a tím zajistit efektivní ochranu práv žalobců. Platí ostatně, že každý vnitrostátní soud rozhodující v rámci svých pravomocí má povinnost na základě své vlastní pravomoci upustit od použití jakéhokoliv vnitrostátního ustanovení odporujícího ustanovení unijního práva, které má ve sporu, jenž mu byl předložen, přímý účinek, aniž musí nejprve žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 25. března 2021, BT v. Balgarska Narodna Banka, C–501/18, ECLI:EU:C:2021:249, bod 72 a tam citovaná judikatura).

V. Závěr a náklady řízení

55. Krajský soud z výše uvedených důvodů shledal, že námitky uplatněné žalobci jsou důvodné. Žalovaný proti žalobcům nezákonně zasáhl, když odmítl jejich žádosti o dočasnou ochranu jako nepřijatelné na základě ustanovení zákona, které je v rozporu s unijním právem; takové ustanovení tedy nemělo být aplikováno a žalovaný měl žádosti žalobců posoudit v intencích shora nastíněné unijní úpravy jako přijatelné. Krajský soud proto podle § 87 odst. 2 s. ř. s. vyslovil nezákonnost zásahu a současně přikázal žalovanému přijmout žádosti o dočasnou ochranu a vést o nich řízení. Touto formulací výroku rozsudku krajský soud nevybočil ze zákonného vymezení své kompetence. Podle § 87 odst. 2 s. ř. s. platí, že soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá–li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí–li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je–li to možné, obnovil stav před zásahem. Krajský soud, inspirován závěry vyjádřenými v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019–39 (věc „ŽAVES“), formuloval výrok rozsudku nikoli jako zákaz pokračovat v porušování práv, ale jako příkaz ke konkrétnímu postupu, jenž nebude porušovat práva žalobců a bude „obnovením stavu před zásahem“ ve smyslu § 87 odst. 2 s. ř. s. Jak vyplývá z odkazovaného rozsudku RS NSS, soud se nemusí vždy snažit otrocky vyhovět zákonnému textu a formulovat výrok ve věcech zápůrčích žalob tak, že nějaké porušování žalobcova práva žalovanému zakáže. Jakkoli u většiny zásahových žalob výrok, kterým se žalovanému něco zakazuje, dává dost dobrý smysl, u žalob na nezákonnou nečinnost, která je zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., vede jen ke kostrbatým a obtížně srozumitelným výrokům (typu „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova práva spočívajícím v nezahájení řízení […]“). Ustanovení § 87 odst. 2 věty prvé s. ř. s. vede soud především k požadavku na srozumitelný a vykonatelný výrok. Výrok „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova práva spočívajícím v nezahájení řízení […]“ je ekvivalentem výroku „přikazuje se zahájit řízení […]“. Prve uvedený výrok je však podstatně komplikovanější a méně srozumitelný. Právě uvedený závěr nijak nevybočuje ze zákonného vymezení kompetence soudu. K tomu lze odkázat jen na triviální poznatek deontické logiky, že normativní modality příkazu a zákazu jsou vzájemně převoditelné a svým významem plně ekvivalentní (např. KNAPP, Viktor – GERLOCH, Aleš. Logika v právním myšlení, Praha: Eurolex Bohemia 2000, s. 115). Ve věcech nezákonných zásahů, které mají spočívat v nezahájení řízení z moci úřední tam, kde zahájeno být mělo, proto krajský soud ve výroku vyhovujícího rozsudku jednak určí, že nezahájení řízení je nezákonným zásahem, jednak přikáže správnímu orgánu zahájit řízení […].

56. Žalovaný dále posoudí žádosti žalobců tak, že u nich není dán důvod nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 zákona č. 65/2022 Sb.

57. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci byli ve věci zcela úspěšní, náleží jim tak právo na náhradu nákladů řízení. Věc byla ze zákona osvobozena od soudního poplatku. Žalobcům tak náleží náhrada nákladů za zastoupení obecným zmocněncem. Krajský soud za použití § 64 s. ř. s. aplikoval § 151 odst. 3 o. s. ř. (Účastníku, který nebyl v řízení zastoupen zástupcem podle § 137 odst. 2 a který nedoložil výši hotových výdajů svých nebo svého jiného zástupce, přizná soud náhradu v paušální výši určené zvláštním právním předpisem. Paušální náhrada zahrnuje hotové výdaje účastníka a jeho zástupce; nezahrnuje však náhradu soudního poplatku.). Zvláštním právním předpisem je vyhláška č. 254/2015 Sb. Výši paušální náhrady určil soud v souladu s § 2 odst. 3 cit. vyhlášky ve výši 300 Kč za jeden úkon. Současně analogicky aplikoval § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif (Jde–li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %.), neboť zástupce žalobců ve věci konal společné úkony při zastupování všech žalobců. Každému z žalobců tedy náleží náhrada za jeden úkon ve výši 240 Kč (300 Kč snížených o 20 %). Zástupce žalobců ve věci vykonal celkem 3 úkony (sepis a podání žaloby, změny žaloby, repliky na vyjádření žalovaného) odpovídající § 1 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 254/2015 Sb. Každému z žalobců tak náleží náhrada nákladů ve výši 720 Kč. Přiměřená lhůta k splnění povinnosti byla určena v souladu s § 160 odst. 1 o. s. ř. za použití § 64 s. ř. s.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí argumentace obsažené v žalobě III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Replika žalobců IV. Posouzení věci krajským soudem Přípustnost žaloby Posouzení důvodnosti žaloby V. Závěr a náklady řízení