52 A 80/2017 - 111

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Aleše Korejtka a JUDr. Petry Venclové, Ph.D., v právní věci žalobce: Ing. M. T. zastoupený JUDr. Mgr. Filipem Rigelem, Ph.D. advokátem KVB advokátní kanceláře s.r.o. sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje sídlem Komenského nám. 125, 532 11 Pardubice za účasti:

1. Česká telekomunikační infrastruktura a.s., sídlem Olšanská 2681/6 130 00 Praha 2. T. I., D. 188, P. 23 3. I. H., bytem D. 16, P.-D.

4. M. H., bytem D. 179, P. v řízení o žalobě proti rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 14.8.2017, č.j. KrÚ – 46896/89/2017/OMSŘI/MV-3, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Účastníci nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se včasnou žalobou domáhal soudního přezkumu v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo mimo jiné zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Pardubic ze dne 24.4.2017, č.j. MmP 27608/2017, jímž bylo podle ust. § 79, § 82 a § 92 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen „stavební zákon“), rozhodnuto o umístění souboru staveb „Technická vybavenost pro 15 rodinných domů v sektoru D1-D.-1463/Z-I.Etapa“, na pozemcích blíže specifikovaných v tomto rozhodnutí, v katastrálním území D. V žalobě žalobce uvedl následující žalobní body:

2. Žalobce namítl nepřezkoumatelnost žalovaného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalobce již v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně uvedl, že umístění takřka totožného stavebního záměru bylo týmž stavebním úřadem zamítnuto rozhodnutím ze dne 16.9.2013, přičemž důvodem zamítnutí byla mimo jiné nedostatečná kapacita pozemní komunikace nacházející se na pozemku č. X. Od vydání tohoto rozhodnutí se stav na tomto pozemku nezměnil, a proto je „s podivem, že stavební úřad již na svém předchozím hodnocení nesetrvává“. Žalobce dále podrobně uvedl důvody pro zamítnutí žádosti o umístění stavby uvedené v rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 16.9.2013. Přes tuto skutečnost po podání nové žádosti o umístění staveb, stavební úřad bez jakékoliv argumentace či změny vnějších okolností svůj názor kategoricky změnil a vše „co vložil do odůvodnění zamítavého rozhodnutí ze září roku 2013, popřel“. Rozhodnutí stavebního úřadu je tak vedle nepřezkoumatelnosti též rozporné se zásadou předvídatelnosti podle § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen „správní řád“). Dále v tomto žalobním bodu tvrdil, že neexistuje dostatek opory rozhodnutí ve správním spisu, když v podstatě zopakoval z předchozího tvrzení poukaz na předchozí rozhodnutí stavebního úřadu, který v tomto rozhodnutí z roku 2013 neshledal existenci pozemní komunikace na pozemku č. X. K tomu uvedl svou další argumentaci, že na pozemku č. X se nenachází samostatná stavba komunikace, která by splňovala definiční znaky stavby, odkázal na rozsudek NSS ze dne 4.5.2016, č.j. 4As 78/2016 – 26, který vymezil pojem stavby a její definiční znaky. Poukázal na podmínku č. 18 rozhodnutí stavebního úřadu, ve kterém je uvedeno, že součástí projektové dokumentace pro stavební povolení bude vybudování konstrukce stávající stavby pozemní komunikace, na kterou se nová lokalita připojuje. Dále upozornil na územní studii pro danou lokalitu, která se vyjadřuje k pozemku č. X, jenž uvádí účel tohoto pozemku, tj. pro přístup k zemědělské půdě za obcí a k napojení jednoho rodinného domu, toto napojení nemá dostatečné parametry z pohledu vyhlášky č. 500/2006 Sb. Bez podpory ve správním spisu zůstal i závěr o technické proveditelnosti sloupu veřejného osvětlení na pozemku č. X, navíc umístěním sloupku dojde k zúžení využitelného prostoru pro komunikaci. Závěrem tohoto žalobního bodu odkázal na zásadu materiální pravdy, která v dané věci nebyla dodržena.

3. V žalobním bodu II. uvedl své námitky týkající se nezákonnosti rozhodnutí spočívající v nesouladu stavby s obecnými požadavky na využívání území. Žalobce v podstatě setrval na své námitce, kterou uvedl v průběhu územního řízení, že totiž v případě pozemku č. X je třeba aplikovat nejen § 20 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, v platném znění (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), ale mělo by se dle jeho názoru aplikovat i ustanovení § 22 odst. 2 a § 23 odst. 1, § 25 odst. 7 této vyhlášky s tím, že „žalovaný stavební úřad se patrně domnívá, že pozemek č. X je již vymezeným veřejným prostranstvím, které obsahuje stavbu pozemní (místní) komunikace, kteréžto jako celek představují již vymezenou ulici, to však dle názoru žalobce není v souladu s definicí veřejného prostranství uvedenou v zákoně o obcích, neboť pozemek č. X neslouží obecnému užívání a především není uvedený v závěr v souladu s definicí stavebního zákona, protože pozemek č. X nebyl zřízen a není ani užíván ve veřejném zájmu.“ Není tak možné dojít k závěru, že pozemek č. X obsahuje veřejné prostranství podle definice stavebního zákona. Žalobce na rozdíl od správních orgánů, které se opřely o Metodiku Ministerstva pro místní rozvoj, zastal názor, že v dané věci nelze hovořit o ulici, neboť pozemek č. X není užíván více než k obsluze tří nemovitostí a o obecné užívání tak „nemůže být řeč“. Žalobce zastává názor, že prvoinstančním rozhodnutím dochází k vymezení nového veřejného prostranství a nové ulice, neboť teprve poté, co by byla dokončena stavba a konstrukce vozovky a připojeny další zamýšlené stavby, by vznikla ulice zřízená i užívaná ve veřejném zájmu. Ustanovení § 22 odst. 2 vyhlášky číslo 501/2006 by se tedy mělo aplikovat i na daný případ, stejný závěr lze učinit i při aplikaci § 25 odst. 7 cit. vyhlášky. Dále žalobce popsal určité možné problémy týkající se budoucího užívání pozemku č. X, tedy že se zde zejména v ranních hodinách dá předpokládat zvýšený pohyb dětí a mladistvých, může nastat problém v situaci, kdy bude zúžený vjezd na novou ulici na pozemku č. X částečně blokován například nákladním vozem, může docházet k „dobržďování“ a blokování křížení ulic. V dané věci nebyl dodržen ani „imperativ“ ustanovení § 23 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006.

4. V dalším žalobním bodu žalobce namítl nezákonnost rozhodnutí spočívající v rozporu s ustanovení § 73 odst. 2 a ustanovením § 90 písm. e) stavebního zákona. Zde zejména uvedl, že se „lze domnívat“, že při umísťování staveb je třeba zabývat i hodnocením vlivu imisí. Stavební úřad měl „důsledně přezkoumat, zda je záměr šetrný vůči žalobci a dalším účastníkům řízení a zda jsou dostatečně chráněna práva a právem chráněny zájmy, nicméně na tento přezkum prakticky úplně rezignoval, stejně jako žalovaný.“ Správní orgány se nezabývaly tím, že v důsledku stavebního záměru bude zvýšený s velkou pravděpodobností provoz kolem žalobcovy nemovitosti, a to až stonásobně. V současné době je pozemek č. X užíván jedním či dvěma auty, správní orgány počítají s možným průjezdem až 220 aut denně (za předpokladu zamýšlené a územním plánem předpokládané stavby 55 rodinných domů). Nelze opomenout i vzdálenost od stavby garáže žalobce a od jeho rodinného domu, kde tudy bude projíždět velké množství plně naložených nákladních automobilů, bagrů apod. Opakovaně uvedl, že se na pozemku č. X nenachází stavba pozemní komunikace, měl by být zkoumán vliv této stavby na její okolí. Správní orgán by se měl zabývat dostatečným odstupem umístěné stavby a stávajících staveb na sousední pozemky ve smyslu § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb., dále poukázal na narušení pohody bydlení, uvedl své obavy z dotčených vlastnických práv v souvislosti s vyšším zatížením statiky staveb na sousedních pozemcích, zejména se jedná o garáž žalobce, která přiléhá přímo k umísťované vozovce, po které bude projíždět až stonásobně větší počet aut, dojde k dramatickému zvýšení imisí a hluků z dopravy, prašnosti a zápachu v ovzduší, bude narušeno soukromí vlastníků staveb pro bydlení, kolem „jejichž oken bude nově projíždět a procházet relativně velké množství osob“. Závěrem uvedl, že se jedná o „lokalitu velmi klidnou“, realizací stavebního záměru bude „silně dotčena“. Žalobce navrhl, aby soud žalované rozhodnutí zrušil a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na žalované rozhodnutí, uvedl z něj podstatné okolnosti a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

6. Osoba zúčastněná na řízení ad 2) uvedla argumentaci, která se ztotožnila s názorem žalovaného, navrhla, aby soud žalobu zamítl. Osoba zúčastněná na řízení ad 3) se ztotožnila s názorem žalobce, navrhla, aby soud žalované rozhodnutí zrušil.

7. Krajský soud v řízení vedeném podle ust. § 65 a násl. zákona č. 150/2002Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s.ř.s.“), přezkoumal žalované rozhodnutí v mezích žalobních bodů, přičemž dospěl k následujícím skutkovým a právním závěrům:

8. Nejdříve soud považuje za vhodné připomenout, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku (ve vztahu k soudům srov. např. odst. 61 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van de Hurk v. Nizozemí). Nadto je třeba si uvědomit, že orgán veřejné moci na určitou námitku může reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní. Tím se s námitkami účastníka řízení vždy - minimálně implicitně – vypořádá. Nelze proto bez dalšího uzavřít, že absence odpovědi na ten či onen argument žalobce v odůvodnění žalovaného rozhodnutí (či rozhodnutí soudu) způsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Takovýto přístup by totiž mohl vést zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se správní orgán (či následně správní soud) vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9Afs 70/2008 – 13).

9. Zároveň je nutné dodat, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení /srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9Afs 70/2008 – 13, dostupný na www.nssoud.cz/), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní (což připouští i Ústavní soud – srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09 /odstavec 4 odůvodnění/, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 /odstavec 5 odůvodnění/, usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09 /odstavec 6 odůvodnění/, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72, dostupný na www.nssoud.cz atd.) - tzn., že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013 – 50, bod 17). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. bod 24. nálezu 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08; Ústavní soud zde uvedl: „Ústavní soud se nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky, protože by rozhodnutí o nich nebylo způsobilé změnit výrok.“), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci - pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů - nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly.

10. K tomu lze ještě uvést, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3.4.2014, č.j. 7 As 126/2013-19). Anebo jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 24.4.2014, č.j. 7 Afs 85/2013, který lze aplikovat nejen na odůvodnění rozsudku soudu, ale analogicky a logicky i na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů: 11. „…přestože je třeba z hlediska ústavních principů důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován s ohledem na okolností každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Absence výslovného posouzení dílčí žalobní námitky, která souvisela s námitkami stěžejními, za situace, kdy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k věcně správnému závěru, že stěžovatel neunesl v daňovém řízení důkazní břemeno, neboť důkazy jím předložené neprokázaly u sporných obchodních případů splnění podmínek pro uplatnění nároku na odpočet DPH, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, v němž bylo zdůrazněno, že z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v jeho odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.“ 12. Anebo jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 6.4.2016, č.j. 6 Afs 3/2016-45, bod 19: 13. „Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, přičemž dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí zcela srozumitelné a přezkoumatelné. Je pravda, že krajský soud podrobně a výslovně nereagoval na každou jednotlivost, kterou stěžovatelka v žalobě namítla. Sám však na úvod rozhodnutí avizoval, že s ohledem na obsáhlost žaloby zvolí jinou cestu vypořádání žaloby, a to sice že zformuluje právní názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek neobstojí. Takový přístup je zcela legitimní a aproboval ho i Ústavní soud….“: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ [nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), bod 68]. Také Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, že „pokud si tedy stěžovatelka myslí, že na její košatou a obsáhlou žalobu musel reagovat krajský soud stejně košatým a obsáhlým rozsudkem, mýlí se. Opačný závěr by směřoval k tomu, že u podání mimořádně rozsáhlých, jako je i podání stěžovatelky, by bylo velmi obtížné sepsat ‚přezkoumatelný‘ rozsudek.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. června 2014 č. j. 10 Afs 18/2015-48, bod 13).

14. Dále platí, že samu okolnost, že soud nepřisvědčil argumentaci účastníka řízení, nelze bez dalšího považovat za porušení jeho práv. Právo na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že jde o právo jednotlivce na vyhovění jeho návrhu či na rozhodnutí v jeho prospěch (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11, dostupné /stejně jako další níže citovaná rozhodnutí Ústavního soudu/ na http://nalus.usoud.cz).

15. Soud dodává, že není smyslem soudního přezkumu stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené, a proto se může soud v případech shody mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí odkazovat na toto odůvodnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130 publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006-86, a ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 – 47, všechny dostupné na www.nssoud.cz).

16. K soudnímu přezkumu ve správním soudnictví je třeba i pro danou věc uvést, že v rozsudku ze dne 20. 10. 2015 ve věci č. 4037/10 – Fazia Ali v. Spojené království Evropský soud pro lidská práva uvedl, že pojem „úplný přezkum“ však není vykládán doslova a Soud (zde míněno ESLP) se v zásadě spokojí, bude-li přezkum dostatečný (sufficient review). Je třeba též přihlédnout ke specifičnosti řízení ve správním soudnictví, v rámci něhož může být skutkový přezkum v zásadě omezený a odvolací soudní orgán se může zaměřit spíše na přezkum předchozího řízení než na přijímání skutkových závěrů. Z článku 6 Úmluvy tak nevyplývá právo na přístup k soudu, který může nahradit názor správního orgánu svým vlastním názorem; v této souvislosti Soud (ESLP) zdůrazňuje, že musí být respektována rozhodnutí správních orgánů založená na vhodnosti (expediency), která jsou mnohdy přijímána ve specializovaných oblastech práva, jakými jsou např. územní plánování, ochrana životního prostředí či regulace lovu (např. Bryan proti Spojenému království, č. 19178/91, rozsudek ze dne 22. listopadu 1995, § 47). Při posuzování dostatečnosti soudního přezkumu je podle ESLP nutno posoudit: (i) pravomoci příslušného soudního orgánu, (ii) oblast, jíž se rozhodnutí správního orgánu týká, a to zejména z pohledu, zda obsahuje posouzení otázek vyžadujících zvláštní odborné znalosti, (iii) míru správního uvážení, kterou v dané věci příslušné správní orgány mají, (iv) způsob, jakým bylo rozhodnutí přijato, zejména z pohledu záruk, které měli účastníci správního řízení k dispozici, a (v) obsah sporu včetně rozsahu soudní žaloby. Soud proto musí přezkoumat právní zakotvení soudního přezkumu jako celek, včetně procesních záruk, které účastníci řízení mají k dispozici, a ověřit, zda byly skutkové okolnosti v řízení jako celku náležitě přezkoumány. Z toho vyplývá, že soud ve správním soudnictví v dané věci nemůže svým rozhodnutím nahradit odborné věcné závěry správních orgánů, k nimž jsou jen tyto povolány z hlediska jejich odborné kompetence.

17. A nyní k samotnému soudnímu přezkumu žalovaného rozhodnutí krajský soud uvádí následující:

18. Žalovaným rozhodnutím bylo rozhodnuto o umístění souboru staveb, a to technické vybavenosti pro 15 rodinných domů, přičemž tyto stavby (dále v textu jen „stavba“) se nachází v sousedství nemovitostí ve vlastnictví žalobce. Stěžejní námitka žalobce se týká pozemku č. X a na něm se nacházející místní komunikace IV. tř.

19. Žalobce v této námitce tvrdí, že na tomto pozemku se nenachází stavba pozemní komunikace, přičemž až žalovaným územním rozhodnutím došlo k umístění stavby. Za takové situace měl být zkoumán vliv této stavby na její okolí a další vztahy k území, i stavební úřad se měl zabývat dostatečným odstupem umístěné stavby ve smyslu ust. § 25 vyhlášky č. 501/2006 a měla být dále aplikována ust. § 22 a § 23 cit. vyhlášky, které se týkají požadavků na umísťování staveb, tedy lze tyto aplikovat i na daný případ, protože na tomto pozemku žádná stavba komunikace neexistuje.

20. Stavební úřad naproti tomu vycházel z názoru opřeného o Metodiku pro místní rozvoj, přičemž tvrdí, že na tomto pozemku se již stavba místní komunikace nachází, když tento svůj závěr opřel žalovaný o vyjádření odboru dopravy Magistrátu města Pardubic a Úřadu městského obvodu Pardubice V včetně Situace D.4b doložené dne 31.10.2016. Zároveň lze na tuto komunikaci aplikovat § 22 cit. vyhlášky, jelikož se zde nevymezuje nově veřejné prostranství, když toto se vymezuje naopak v případech nových stavebních pozemků, například v zastavitelných plochách, „ve kterých doposud nebyly vymezeny veřejné pozemní komunikace pro jejich napojení“. Žalovaný a správní orgán I. stupně tak vycházely ze stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj, zmíněném na webu http://uur.cz/images/8-stanovka-a-metodiky/27-§22-pozemky-verejnych-prostranstvi- 07082015.pdf. Toto ustanovení § 22 citované vyhlášky se podle zmíněného stanoviska a podle názoru správních orgánů nevztahuje na vymezování stavebních pozemků, například rodinných domů nebo staveb pro rodinnou rekreaci v případech, které nesouvisí s vymezováním veřejných prostranství a kdy není zapotřebí vymezovat například novou ulici.

21. Správní orgány vycházely z názoru, že komunikace na parcele č. X je součástí již zde existující ulice, což žalobce popírá. Stavební úřad k tomu uvádí (strana 31 rozhodnutí správního orgánu I. stupně), že pozemní komunikace není automaticky ani ulicí (jeden z druhů veřejných prostranství), může však být jednou ze součástí. Nelze proto zaměňovat vymezování pozemků veřejných prostranství podle § 22 vyhlášky s vymezováním kapacitně vyhovující veřejně přístupné pozemní komunikace, na kterou má být podle § 20 odst. 4 vyhlášky dopravně napojen stavební pozemek.

22. Krajský soud se s názorem stavebního úřadu a žalovaného ztotožňuje, a to z následujících důvodů:

23. Podle ust. § 76 stavebního zákona, lze umisťovat stavby a chránit důležité zájmy v území jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak. Dle ustanovení § 76 odst. 2 stavebního zákona každý, kdo navrhuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, je povinen dbát požadavků uvedených v § 90 a být šetrný k zájmu vlastníků sousedních pozemků a staveb. Podle ust. § 90 stavebního zákona v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu: (i) s vydanou územně plánovací dokumentací (ii) s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území (iii) s požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních předpisů, zejména s obecnými požadavky na využívání území (iv) s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu (v) s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánu podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení.

24. Náležitosti rozhodnutí k umístění stavby pak stanoví ust. § 79 stavebního zákona, podle něhož rozhodnutí o umístění stavby vymezuje stavební pozemek, umisťuje navrhovanou stavbu, stanoví její druh, účel, podmínky pro její umístění, pro zpracování projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení, pro ohlášení stavby a pro napojení na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Jedním ze zákonných požadavků, stanovených v prováděcím předpisu, který se týká umístění zmíněné stavby (§ 90 písm. c) stavebního zákona) je i požadavek, respektive požadavky, na umísťování staveb, které jsou uvedeny v hlavě druhé vyhlášky č. 501/2006 Sb. Právě v této části citované vyhlášky je obsažen i § 23 a § 25, které se týkají obecných požadavků na umísťování staveb, přičemž se aplikace těchto ustanovení dovolává žalobce a vytýká stavebnímu úřadu, že v případě komunikace na pozemku parc. č. X tato ustanovení neaplikoval. Zároveň žalobce vytýká stavebnímu úřadu a žalovanému, že neaplikovaly ustanovení § 22 cit. vyhlášky, podle něhož nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, je 12 metrů. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 10,5 metru. Zároveň nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek k rodinnému domu, je 8 metrů. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 6,5 metru.

25. V projednávané věci si stavební úřad v souvislosti s námitkou žalobce týkající se jeho tvrzení o neexistenci stavby komunikace na parc. č. X vyžádal vyjádření odboru dopravy Magistrátu města Pardubic a Úřadu městského obvodu Pardubice V. Z tohoto vyjádření (vyznačené na situaci ze dne 31.10.2016) se dle pasportu místních komunikací na území města Pardubic nachází na zmíněné parcele stavba místní komunikace, a to IV. tř., které je ve vlastnictví města Pardubic. Dle stanoviska Úřadu městského obvodu Pardubice V., ze dne 29.9.2016, se stavba účelové komunikace napojuje na stávající místní komunikaci IV. tř. číslo úseku 429442952, tato komunikace je s obousměrným provozem a kapacitně vyhovuje k napojení účelové komunikace.

26. Není tedy pravdou, jak tvrdí žalobce v žalobě, že na zmíněné parcele se nenachází žádná stavba místní komunikace, pokud žalobce tyto závěry stavebního úřadu a žalovaného, opřené o zmíněná vyjádření příslušných správních orgánů, popíral, měl možnost se domáhat nápravy v řízení o určení právních vztahů (§ 142 správního řádu), kdy mohl podat návrh na rozhodnutí příslušnému správnímu orgánu, který posuzuje existenci pozemkových komunikací (zákon č. 13/1997 Sb.), tj. mohl podat návrh na určení, že tato stavba účelové komunikace na zmíněném pozemku neexistuje.

27. Navíc však z tvrzení žalobce a ostatních účastníků stavebního řízení nevyplývá ani indicie o tom, že by uvedené vyjádření zmíněných správních orgánů byla nesprávná. Například další účastník řízení, pan M. T., při ústním jednání dne 19.11.2015 tuto „stávající komunikaci“ na zmíněné komunikaci popsal jako neprůjezdnou, když je takto „využívána“, přičemž „slouží stávajícím dvěma obytným domům“, tedy nepopřel, že by tam žádná stavba komunikace nebyla. Z jeho vyjádření naopak vyplývá, že tato komunikace je užívána za účelem přístupu ke stávajícím obytným domům, přičemž místní komunikace je veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce (§ 6 zákona č. 13/1997 Sb.). Žalovaným rozhodnutím nebylo rozhodnuto o umístění stavby místní komunikace na pozemku parc. č. X, když tato na tomto pozemku již existuje, tedy nelze v takovém případě aplikovat ustanovení § 23 a násl. a § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. V dané věci bylo rozhodnuto o umístnění jiných staveb, a to technické vybavenosti pro 15 rodinných domů, přičemž stavební úřad se správně zabýval jedním z požadavků na posuzování záměrů žadatele o vydání územního rozhodnutí dle § 90 stavebního zákona, a to požadavku na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu (dle § 90 písm. d) stavebního zákona) a požadavkem dle zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených správních orgánů podle zvláštních právních předpisů (§ 90 písm. e) stavebního zákona), přičemž v dané věci je jedním z těchto požadavků dopravní napojení na veřejně přístupnou pozemní komunikaci (§ 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). Stavební úřad se správně zabýval tímto požadavkem, přičemž v případě dané stavby místní komunikace již existuje na pozemku parc. č. X a právě tato místní komunikace má sloužit k tomuto účelu (§ 20 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb.). Stavební úřad na základě závazného stanoviska odboru dopravy Magistrátu města Pardubic ze dne 24.9.2015, č.j. MmP 57110/2015/Od, které si v dané věci správně vyžádal (§ 90 písm. e) stavebního zákona), dospěl k závěru, že tato stávající místní komunikace na zmíněném pozemku je nezpevněná a s travnatým povrchem a neumožňuje plynulé a bezpečné převedení dopravy nově zbudované lokality, tedy že je nutné, „aby součástí stavby bylo vybudování konstrukce stávající pozemní komunikace, na kterou se nová lokalita připojuje. To například s asfaltovým povrchem dle vzorového příčného řezu, který je parafován a je součástí stanoviska“ (strana 29 poslední odstavec a str. 30 první odstavec rozhodnutí správního orgánu I. stupně).

28. Zároveň stavební úřad v souladu s výše uvedenými požadavky (§ 90 písm. e) stavebního zákona, § 4 odst. 2 stavebního zákona, § 149 odst. 1 správního řádu) si správně vyžádal stanovisko dotčeného orgánu, a to odboru dopravy Magistrátu města Pardubic, který hodnotil právě toto dopravní napojení a jenž ve svém závazném stanovisku vyslovil souhlas se stavbou, přičemž potvrdil existenci dostatečné kapacity na pozemních komunikacích a dostatečnou bezpečnost provozu na nich, zároveň v odvolacím řízení bylo toto stanovisko přezkoumáno nadřízeným orgánem, a to Krajským úřadem Pardubického kraje, stavební úřad jím byl proto vázán (§149 správního řádu). Zároveň stavební úřad při posouzení zmíněného zákonného požadavku (§ 20 odst. 4 stavebního zákona) se zabýval i z hlediska odborného posouzení oprávněnou autorizovanou osobou v projektové dokumentaci, ve které je obsaženo posouzení kapacity stávající komunikace, na kterou se navržená lokalita napojuje. Dle této dokumentace je v rámci I. etapy uvažováno s výstavbou 15 rodinných domů, což odpovídá bydlení pro 60 obyvatel, v projektové dokumentaci o provedeném výpočtu je uveden závěr, že intenzita vozidel bude cca 34 vozidel za den, největší intenzita provozu bude v ranních hodinách při odjezdu do práce, školy atd., přičemž tato „špičková“ intenzita dle obdobných již realizovaných staveb se uvažuje jako 40% celkového počtu vozidel, tudíž předpokládaná nejvyšší intenzita bude cca 14 vozidel za hodinu (srov. strana 30, odstavec 5, rozhodnutí stavebního úřadu). Závěrem v této části rozhodnutí správního orgánu I. stupně je uvedeno, že celková šíře této komunikace je 4,8 – 5 metrů, o této šířce tato komunikace „s rezervou převede výše uvedený počet vozidel“, komunikace je kapacitně vyhovující a řešená lokalita se na ní pouze napojuje. Žalobce nenapadl ani v žalobě další závěr stavebního úřadu, že totiž „v technických podmínkách pro navrhování obytných zón TP1033/2008 se uvádí, že limitní pro zřízení komunikace bez samostatných zvýšených obrubníků (obytná zóna) se považuje intenzita 500 vozidel za den a nejmenší šířka dopravního prostoru je 3,5 metru. I na základě těchto skutečností je stávající místní komunikace kapacitně vyhovující.“, přičemž toto posouzení opřené o vyjádření projektanta, autorizovaného inženýra pro pozemní stavby a autorizovaného technika pro dopravní stavby, tj. odborníků v dané oblasti, převzal stavební úřad do svého rozhodnutí. Krajský soud neshledává na tomto závěru nic nelogického, přičemž sám ex officio bez konkrétní žalobní námitky není povinen a ani oprávněn vyhledávat sám argumenty proti tomuto závěru (navíc směřující proti odborným závěrům - k tomu viz výše citovaný rozsudek ESLP ze dne 20. 10. 2015 ve věci č. 4037/10 – Fazia Ali v. Spojené království), přičemž zároveň platí, že „není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta“ (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu NSS, rozsudek ze dne 24.8.2010, č.j. 4 As 3/2008-78). Proto stavební úřad dostál svým povinnostem stanoveným ve stavebním zákoně a ve vyhlášce č. 501/2006 Sb. ve vztahu k posouzení tohoto požadavku.

29. Krajský soud se dále ztotožňuje s názorem stavebního úřadu, že ustanovení § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb., jehož aplikace se žalobce dovolává, je možná v případě vymezení pozemků a umísťování staveb na nich, tedy že jej nelze aplikovat na stávající stav, tj. na již existující stavbu místní komunikace na pozemku parc. č. X v kat. území D. Je nesporné, že žalovaným rozhodnutím o umístění stavby nebylo rozhodnuto o umístění stavby místní komunikace na pozemku parc č. X, stavební úřad na základě závazných zmíněných stanovisek a projektové dokumentace pouze správně zkoumal otázku dopravního napojení na kapacitně vyhovující veřejně přístupnou pozemní komunikaci, jak mu to ostatně ukládá ustanovení § 20 odst. 4 stavebního zákona, přičemž pouze na tomto základě dospěl k závěru, který je promítnut v podmínce č. 19 pro umístění a provádění staveb, že provedení stavebních úprav stávající komunikace musí být v souladu s technickými předpisy a toliko pro používání staveb rodinných domů v dané lokalitě, tedy že se jedná o podmiňující stavbu pro povolování užívání staveb rodinných domů a nových komunikací v nové lokalitě. Žalovaným rozhodnutím však nebylo rozhodnuto o stavebním povolení k těmto stavebním úpravám, přičemž v řízení, v němž bylo žalované rozhodnutí vydáno, nemohl stavební úřad předjímat, jak bude v dalším řízení o povolení těchto stavebních úprav zmíněné místní komunikace rozhodováno stavebním úřadem o splnění podmínek týkajících se této stavby, když předmětem žalovaného rozhodnutí je umístění stavby zcela jiné, tj. technické vybavenosti pro 15 rodinných domů na zcela jiných pozemcích než na parcele č. X. Právě v tomto jiném dalším stavebním řízení bude nepochybně mít žalobce možnost své námitky týkající se splnění požadavku na tuto stavbu uplatnit, nelze je však uplatňovat „dopředu“ v řízení o umístnění stavby, které se navíc týká stavby zcela odlišné. V případě otázky týkající se aplikace ustanovení § 22 cit. vyhlášky krajský soud v podrobnostech odkazuje na odůvodnění žalovaného rozhodnutí, zejména ale na rozhodnutí stavebního úřadu (strana 30 a 31, které se touto otázkou podrobně zabývá), přičemž krajský soud se se závěry stavebního úřadu ztotožňuje. V daném případě se rozhodnutím o umístění stavby nevymezuje veřejné prostranství a místní komunikace již existuje, je součástí stávajícího veřejného prostranství, tedy nelze na případ aplikovat ustanovení § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Pokud by tomu tak nebylo, muselo by se toto ustanovení (§ 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb.) aplikovat i v jiných obdobných případech, tedy musel by se posuzovat stávající stav, který mnohdy požadavkům uvedeným v tomto ustanovení neodpovídá.

30. Žalobce byl účastníkem územního řízení, k tomu je ještě třeba opětovně dodat, že právě dokončení stavebních úprav, tedy zpevnění místní komunikace par. č. X, je podmínkou pro povolení užívání staveb rodinných domů i komunikací v lokalitě, přičemž je samozřejmé, že právě o povolení těchto stavebních úprav bude rozhodováno ve stavebním řízení, ve kterém se bude posuzovat otázka splnění požadavků, kterých se dovolává žalobce v žalobě, tedy i požadavků uvedených v ust. § 22, 23 a 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb.

31. Krajský soud opětovně zdůrazňuje, že posouzení požadavků týkajících se stavebních úprav místní komunikace na zmíněném pozemku bude předmětem jiného řízení, ve kterém může žalobce své námitky týkající se aplikace vyhlášky č. 501/2006 Sb. uplatnit.

32. K žalobní námitce týkající se aplikace zásady předvídatelnosti podle § 2 odst. 4 správního řádu s poukazem žalobce na předchozí rozhodování stavebního úřadu je třeba konstatovat, že v daném případě tuto zásadu uplatnit nelze. Individuální správní akt je jednostranným správním úkonem, který činí správní úřad nebo jiný oprávněný vykonavatel veřejné správy s cílem vyvolat přímé vnější účinky v jednotlivém případě. Individuální správní akt nemá moc zákona, není všeobecně závazný. Správní praxe nemůže být strnulá a nemůže zůstat bez vývoje, není proto vyloučeno, aby byla nejen doplňována, ale i měněna, samozřejmě s důkladným odůvodněním takového postupu. Opačný přístup by totiž mohl vyústit v to, že by se žalovaný správní orgán nemohl odchýlit od dosavadní správní praxe, která například nereflektovala výklad zákona prováděný soudy, a byl by ji nucen v rozporu s veřejným zájmem uměle udržovat, takovou interpretaci v principu předvídatelnosti v rozhodovací činnosti orgánu veřejné moci ústící v absurdní důsledky je samozřejmě nutno odmítnout (výklad per reductionem ad absurdum). Ostatně NSS již v odůvodnění v rozsudku NSS ze dne 25.4.2006, č.j. 2 As 7/2005-86 a v dalších, (např. ze dne 15.8.2012, č.j. 1 As 46/20012-87) uvedl, že „účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem – jinak řečeno účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi (i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedeno do souladu se zákonem)“. V daném případě navíc tato „správní praxe“ byla uvedena do souladu se zákonem, když předchozí rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 16.9.2013 bylo zrušeno, v dané věci nebylo tedy vydáno pravomocné rozhodnutí, které by zamítlo žádost o vydání územního rozhodnutí. Proto se žalobce vůbec nemůže dovolávat předchozího postupu správních orgánů, když naopak v dané věci správní orgán nevycházel ze zcela nových závazných stanovisek a z nové projektové dokumentace. Žádná zásada, žádné ustanovení zákona neukládá stavebnímu úřadu, aby když nejprve zamítne žádost o vydání územního rozhodnutí, tak takovým rozhodnutím byl automaticky vázán, jak se zřejmě domnívá žalobce v bodu I. žaloby. Pokud by tomu tak bylo, tak by odvolací správní orgán nemohl takové rozhodnutí ani zrušit a poté by nemohl správní orgán I. stupně vydat nové, odlišné rozhodnutí. S touto námitkou se tak sice stručně, ale dostatečně vypořádal odvolací správní orgán, jenž uvedl, že „záměr byl dříve zamítnut, avšak rozhodnutí stavebního úřadu bylo opakovaně zrušeno, nenabylo tak právní moci a nelze proto vycházet ze závěru v něm uvedených“.

33. Krajský soud se tak neztotožnil s námitkou žalobce o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí a o nedostatku opory rozhodnutí ve správním spisu (žalobní bod I.) a zároveň neshledal nezákonnost rozhodnutí spočívající v nesouladu stavby s obecnými požadavky na využívání území (žalobní bod II).

34. V případě žalobního bodu III. žalobce uvádí v podstatě své obavy z imisí, které mohou vzniknout v důsledku umístění stavby, tedy že se zvýší provoz kolem žalobcovy nemovitosti (dle jeho tvrzení dosud je pozemek č. X užíván jedním či dvěma auty), že zde bude projíždět velké množství plně naložených nákladních automobilů, bagrů, že nebudou dodrženy odstupy umístěné stavby a stávajících staveb na sousedních pozemcích s dopadem umístění stavby na pohodu bydlení, že se v daném případě bydlení žalobce jedná o „lokalitu velmi klidnou, kterážto její charakteristika bude realizací stavebního záměru silně dotčena“, jak sám v žalobě uvedl.

35. Pokud žalobce hodlal bydlet v místě, které nebude dotčeno další výstavbou, měl uplatnit své námitky při rozhodování při územním plánování. Stavební úřad se správně zabýval jedním z dalších zákonných požadavků na umístění stavby, tedy zda záměr žadatele je v souladu s vydanou územně plánovací dokumentací. Stavební úřad nebyl povinen zkoumat, zda se jedná o „klidnou lokalitu“ a že žalobce v podstatě si nepřeje, aby nějaká další výstavba v sousední lokalitě probíhala a jemu to narušilo jeho stávající „pohodu bydlení“. Pokud si žalobce nepřál, aby došlo ke změně stávající lokality, tj. aby se nezměnila z „velmi klidné“ na „neklidnou“, tak měl brojit proti územnímu plánu, což neučinil.

36. Závěrem je třeba konstatovat, že územním rozhodnutím se schvaluje navržený záměr a stanovení podmínky pro využití a ochranu území, podmínky pro další přípravu a realizaci záměru, zejména pro projektovou přípravu stavby (srov. § 92 odst. 1 stavebního zákona), tedy jedná se jen o rozhodnutí „napůl cesty“, dokument, veřejný příslib, že daný stavební záměr je v území možný při splnění podmínek, které jsou v něm stanoveny. A bude teprve na žadateli, stavebníkovi, jak se se stanovenými limity a požadavky v náležitostech žádosti o stavební povolení vypořádá. Zkoumání splnění dalších požadavků na výstavbu z hlediska zachování pohody bydlení bude předmětem dalšího řízení, tedy stavebního řízení. Tyto otázky nelze podrobně řešit v územním řízení. Ostatně relevantně na tuto otázku již odpověděl správní orgán I. stupně, který opřel odůvodnění svého rozhodnutí o projektovou dokumentaci, ze které vyplývá, že samozřejmě stavba bude mít přechodně negativní vliv na životní prostředí a na místní obyvatele, že se bude jednat o zvýšení hladiny hluku při zemních pracích a prašnosti při realizaci stavby, že bude docházet k negativním působením hlukové zátěže v období vlastní realizace stavby, že při výstavbě rodinných domků bude existovat trvale zvýšená intenzita projíždějících osobních vozidel, že při realizaci stavby budou přechodně vznikat otřesy při práci. Avšak zároveň uvedl, že otřesy vznikající při provozu komunikace by na stávající stavby neměly mít žádný negativní účinek, jak je tomu v obdobných lokalitách, navíc proti možným otřesům bude umístěn na komunikaci zpomalovací polštář, kdy ten bude umístěn od nejbližšího objektu čp. X ve vzdálenosti 18 metrů, což je dostatečná vzdálenost pro útlum případných otřesů (strana 39 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). K tomu je třeba dodat, že žalobce mohl legitimně očekávat, že když územní plán počítá s výstavbou rodinných domků v dané lokalitě, tak že nemůže být jeho pohoda bydlení v zatím „klidné lokalitě“ zachována „navěky“ a mělo by být jen v jeho zájmu upřeno právo jiným subjektům na realizaci jejich požadavků na bydlení v rodinných domcích, tím spíše, když stavbu rodinných domů umožňuje územně plánovací dokumentace.

37. Protože žaloba nebyla důvodná, musel ji krajský soud zamítnout (§ 78 odst. 7 s.ř.s.).

38. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., když neúspěšný žalobce neměl právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému soud toto právo nepřiznal, když mu žádné náklady řízení podle obsahu spisu nevznikly.

Poučení