52 Af 11/2016 - 65

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Dvořáka a soudců Petry Venclové a Aleše Korejtka ve věci žalobce Elektrárny Opatovice, a.s., IČO 28800621, se sídlem Opatovice nad Labem, 532 13 Pardubice, proti žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8.12.2015, č.j. 42851/15/5100-31461- 711333, a č. j. 42852/15/5100-31461-711333, takto:

Výrok

I . Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2015, č. j. 42851/15/5100-31461-711333, změnil rozhodnutí Finančního úřadu pro Pardubický kraj ze dne 2. 7. 2013, č. j. 1045338/13/2801-24400- 601977, tak, že se žalobci doměřuje místo daně darovací (z emisních povolenek bezúplatně nabytých v roce 2011) ve výši 0 Kč daň darovací ve výši -102 648 160 Kč. Dále žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2015, č. j. 42852/15/5100-31461-711333, změnil rozhodnutí Finančního úřadu v Pardubicích ze dne 1. 9. 2012, č. j. 335462/12/248960605291, tak, že se žalobci vyměřuje místo daně darovací (z emisních povolenek bezúplatně nabytých v roce 2012) ve výši 100 755 840 Kč daň darovací ve výši 41 547 712 Kč.

2. V odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí žalovaný uvedl, že směrnice 2003/87/ES ze dne 13. 10. 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále též „Směrnice“) vytvořila systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným (článek 1 Směrnice). Podle článku 10 Směrnice věty druhé „pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 členské státy přidělí alespoň 90 % povolenek zdarma“. Cílem bezplatného přidělení emisních povolenek bylo zmírnění hospodářského dopadu, který mělo okamžité a jednostranné zřízení trhu s emisními povolenkami Evropskou unií, zabránění ztrátě konkurenceschopnosti některých výrobních odvětví, na která se vztahuje tato Směrnice (odst. 39 rozsudku Soudního dvora ze dne 17. 10. 2013, ve spojených věcech C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 a C-640/11, Iberdrola, SA a další, ECLI:EU:C:2013:660).

3. Směrnice byla transponována do českého právního řádu zákonem číslo 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů (dále též „zák. č. 695/2004 Sb.“). Tento zákon mimo jiné upravoval povolení k emisím skleníkových plynů a systém přidělování emisních povolenek. Na základě tohoto zákona vydala vláda nařízení č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008 – 2012, v němž byl stanoven maximální alokovaný objem povolenek na období 2008 – 2012, jež představoval pětinásobek roční kvóty stanovené Evropskou komisí, která činila 86,835264 milionu povolenek. Zařízení zařazená do Evropského systému emisního obchodování („EU ETS“) byla pro potřeby alokace povolenek rozdělena na dvě skupiny – zařízení s ročními emisemi CO 2 do 50 tisíc tun (malá zařízení) a zařízení s emisemi CO 2 nad 50 tisíc tun (velká zařízení). Příloha Národního alokačního plánu obsahovala úplný seznam zařízení pro obchodovací období 2008 - 2012 podle jednotlivých subjektů s uvedením počtu alokovaných povolenek.

4. V průběhu uvedeného pětiletého období byla přijata novela zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí (dále též „zák. č. 357/1992 Sb.“), a to zákon č. 402/2010 Sb., který s účinností od 1. 1. 2011 včlenil do zák. č. 357/1992 Sb. § 6 odst. 8, podle něhož „předmětem daně darovací je bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v zařízení, které k 1. lednu 2005 nebo později vyrábělo elektřinu na prodej třetím osobám a ve kterém probíhá z činností, na které se vztahuje obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, pouze spalování paliv (dále jen ,bezúplatně nabytá povolenka´) výrobcem elektřiny“. Dále podle nově vloženého § 7a byla základem daně darovací z bezúplatně nabytých povolenek „průměrná tržní hodnota povolenky na emise skleníkových plynů k 28. únoru příslušného kalendářního roku vynásobená počtem bezúplatně nabytých povolenek k výrobě elektřiny pro příslušný kalendářní rok“. Sazba daně darovací činila dle (taktéž nově vloženého) § 14a 32 %. V souladu s nově doplněným odst. 15 § 20 zák. č. 357/1992 Sb. bylo od daně darovací osvobozeno „nabytí takového počtu bezúplatně nabytých povolenek, které odpovídá poměru průměrného množství vyrobené elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla k celkovému množství vyrobené elektřiny v letech 2005 a 2006“.

5. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 26. 2. 2015, ŠKO-ENERGO (C-43/14), konstatoval, že daň darovací, jež se týká pouze přidělení povolenek a nikoliv jejich použití, představuje poplatek zatěžující bezplatné přidělení povolenek na emise skleníkových plynů, který je neslučitelný s požadavkem bezplatnosti zavedeným směrnicí 2003/87/ES (viz odst. 18 a 24 rozsudku). Podle Soudního dvora toto opatření, jehož cílem bylo získat dodatečné příjmy pro provozovatele solárních elektráren, sleduje jiné cíle než směrnice 2003/87/ES, a nelze jej proto považovat za přísnější ochranné opatření ve smyslu článku 193 Smlouvy o fungování EU (odst. 25 odůvodnění rozsudku). Článek 10 Směrnice proto musí být vykládán v tom smyslu, že brání uplatnění daně darovací, pokud tato daň nerespektuje 10 % horní hranici pro přidělení emisních povolenek za úplatu, kterou stanoví tento článek.

6. V odůvodnění rozsudku ze dne 9. 7. 2015, č. j. 1 Afs 6/2013 – 184, Nejvyšší správní soud interpretoval závěry Soudního dvora tak, že daň darovací z bezúplatně nabytých emisních povolenek není v rozporu s článkem 10 směrnice 2003/87/ES, pokud počet zdaněných emisních povolenek nepřekročil hranici 10 % z celkového počtu povolenek rozdělených v odvětví energetiky (vymezeném v souladu přílohou I Směrnice) v pětiletém období počínajícím rokem 2008 (bod 68 odůvodnění). Současně konstatoval, že pokud článek 10 Směrnice stanovil povinnost členských států rozdělit alespoň 90 % emisních povolenek zdarma, a contrario umožnil 10 % povolenek přidělit za úplatu (bod 81). Dle Nejvyššího správního soudu je přitom třeba dodržení hranice 10 % pro úplatné rozdělení emisních povolenek (v případě, že došlo k překročení 10 % hranice v rámci odvětví energetiky) posuzovat individuálně, tedy samostatně u každého dotčeného subjektu (bod 85).

7. Žalovaný zjistil, že žalobci bylo v letech 2008 až 2012 přiděleno celkem 12 868 485 emisních povolenek. V roce 2011 bylo zdaněno 1 560 345 povolenek, v roce 2012 bylo zdaněno 1 560 344,80 povolenek, celkem bylo daní darovací zdaněno 3 120 689,80 emisních povolenek, přičemž 10% hranicí je 1 286 848,50 povolenek. Vzhledem k tomu, že počet zdaněných povolenek přesáhl 10 %, nabytí počtu emisních povolenek přesahujících 10% hranici proto bylo zdaněno v rozporu s požadavky Směrnice. Při dodržení 10% hranice dani darovací totiž podléhá pouze 1 286 848,50 emisních povolenek, na rok 2011 připadá ke zdanění 643 424,25 povolenek, stejně jako na rok 2012. Při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2011 ve výši 349,84 Kč byla daň darovací z emisních povolenek bezúplatně nabytých v roce 2011 stanovena ze základu daně ve výši 225 095 540 Kč (po zaokrouhlení 225 095 600 Kč) se sazbou daně 32 % podle § 14a zákona c. 357/1992 Sb. Při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2012 ve výši 201,79 Kč byla daň darovací z emisních povolenek bezúplatně nabytých v roce 2012 stanovena ze základu daně ve výši 129 836 580 Kč (po zaokrouhlení 129 836 600225 095 600 Kč) se sazbou daně 32 % podle § 14a zákona c. 357/1992 Sb.

8. Proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 12. 2015, č. j. 42851/15/5100-31461-711333, a ze dne 8. 12. 2015, č. j. 42852/15/5100-31461-711333, podal žalobce žalobu, v níž namítal, že právní úprava, „která podrobuje přidělení emisních povolenek dani darovací“(konkrétně § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a/ zák. č. 357/1992 Sb., ve znění zák. č. 402/2010 Sb.), je v rozporu s ústavním pořádkem“, neboť „u příjemců emisních povolenek existovalo legitimní očekávání, že obdrží od státu určité plnění (bezplatně přidělené emisní povolenky)“. Legitimní očekávání bylo dle žalobce „založeno“ tzv. Národním alokačním plánem (jež byl přijat ve formě nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008 – 2012) a nebylo v „důsledku legislativních změn naplněno“ (žalobce zjevně míní přijetí zákona č. 402/2010 Sb., kterým byl změněn též zák. č. 357/1992 Sb., a to mimo jiné tak, že v § 6 byl doplněn odstavec 8, dále byl vložen nový § 7a a § 14a a v § 20 odst. 1 písm. a/ byla za slova „majetku Českou republikou“ vložena slova „s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek“), resp. bylo „zasaženo do samotné podstaty práva na bezplatné přidělení emisních povolenek“. Žalobce proto požadoval, aby soud řízení přerušil a věc předložil v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu.

9. Pro případ, že by se soud neztotožnil se závěry žalobce, že § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) zák. č. 357/1992 Sb., ve znění zák. č. 402/2010 Sb., odporují ústavnímu pořádku, namítl žalobce též to, že mělo být správně zdaněno pouze „10 % povolenek přidělených v součtu v letech 2011 až 2012“, žalovaný však 10 % (limit dle čl. 10 Směrnice) vypočítal z celkového množství povolenek alokovaných v pětiletém období 2008 – 2012 (12 868 485) a dospěl k závěru, že dani darovací podléhá 1 286 848, 50 emisních povolenek, přičemž na rok 2011 připadlo 643 424, 25 povolenek (při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2011 ve výši 349, 84 Kč) a na rok 2012 stejné množství (při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2012 ve výši 201, 79 Kč). Takový postup je dle žalobce „retroaktivní“, neboť „žalovaný spojil s bezplatným přidělením emisních povolenek v letech 2008 až 2010 následek, který žalobce nemohl v době jejich přijetí předpokládat“. Ze všech výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud žalobou napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě (které není třeba podrobně rekapitulovat, neboť jeho obsah účastníci znají, nadto v řízení byl žalovaný úspěšný, přičemž v odůvodnění rozsudku je třeba především vypořádat námitky toho účastníka, kterému soud za pravdu nedal) uvedl, že se v žalobou napadených individuálních správních aktech vypořádal se všemi rozhodnými skutečnostmi, odkázal na jejich odůvodnění a navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

11. Soud přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dále též „s. ř. s.“) žalované rozhodnutí a dospěl k závěru, že ž aloba není důvodná.

12. Předně je třeba uvést, že ústavnost § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 357/1992 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., již Ústavní soud posuzoval, a to v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11, přičemž (nejen) návrh na zrušení výše uvedených ustanovení zákona č. 357/1992 Sb. zamítl (nález ze dne 15. 5. 2012, sp. zn . Pl. ÚS 17/11). Výslovně též konstatoval, že výše uvedená zákonná ustanovení nepůsobí zpětně, jakož i to, že přijetím zákona č. 402/2010 Sb. nedošlo zásahu do legitimního očekávání dotčených subjektů.

13. Podle § 35 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o Ústavním soudu“), je návrh na zahájení řízení nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl, a v dalších případech stanovených tímto zákonem. O totožnou věc jde v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů tehdy, pokud je navrhováno zrušení téhož právního předpisu či jeho ustanovení (nevyžaduje se totožnost účastníků). Za těchto okolností by proto postrádalo smysl řízení přerušovat a věc předkládat Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 6 odst. 8, § 7a, § 14a, § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 357/1992 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb., jak požadoval žalobce, neboť takový návrh by soudce zpravodaj nutně mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítl (§ 43 odst. 1 písm. e/ zákona o Ústavním soudu).

14. Nad rámec nutného odůvodnění soud k tvrzenému porušení principu ochrany legitimního očekávání uvádí následující:

15. Předně je třeba zdůraznit, že prostá důvěra v to, že určitý právní stav nedozná změny, nepožívá ústavněprávní ochrany (jinými slovy: všeobecné očekávání, že platné právo zůstane nezměněno, není ústavněprávně chráněno). Výše uvedené platí dvojnásob pro změny v oblastech významných pro suverenitu státu - např. pro změny v daňové (na tomto místě nelze nepřipomenout odpovědnost vlády a parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn příslušné právní úpravy) či energetické legislativě (v těchto případech je zákonodárci vymezen velmi široký prostor pro volné uvážení). Nadto z čl. 10 Směrnice, která byla schválena již dne 13. 10. 2003, jednoznačně plynulo, že v pětiletém období od 1. 1. 2008 je Česká republika oprávněna zpoplatnit až 10 % přidělených povolenek. Žalobce proto nemohl legitimně očekávat, že povolenky v tomto období nebudou ve stanoveném rozsahu zdaněny, zvláště když taková právní úprava existoval již v jiných členských státech Evropské unie (např. Velká Británie, Řecko, Španělsko). Takové legitimní očekávání nemohlo založit ani nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012, které bylo jednak pouhým příslibem nabytí povolenek provozovateli zařízení vypouštějících skleníkové plyny, a to za předpokladu splnění zákonem stanovených podmínek, jednak explicitně negarantovalo bezplatné přidělení 100 % povolenek v celém pětiletém období či to, že povolenky nebudou v souladu s čl. 10 Směrnice v určitém rozsahu zdaněny. K zásahu do principu ochrany legitimního očekávání proto nedošlo.

16. Samotné zdanění pak nelze vnímat jako sankci uloženou daňovému poplatníkovi. Je to pouze způsob rozdělení nákladů vlády mezi ty, kteří jsou v určité míře oprávněni požívat dávky, a ty, kteří musí nést zátěž. Proto i (případné) zpětné uložení daně obecně neodporuje principům právního státu a ke zpochybnění ústavnosti právní úpravy nepostačuje prostý poukaz na to, že událost podléhající dani předcházela přijetí zákona. V daném případě navíc zákon č. 402/2010 Sb. nepůsobil retroaktivně. Samotné nabytí emisních povolenek do majetku žalobce nastávalo každoročně okamžikem připsání konkrétního počtu povolenek na účty provozovatelů. Jelikož byly zdaňovány pouze povolenky nabyté po účinnosti zák. č. 402/2010 Sb., tj. od 1. ledna 2011, nejedná se o právní úpravu ani nepravě retroaktivní.

17. V důsledku zdanění 10 % emisních povolenek alokovaných v letech 2008 až 2012 nedošlo též k žádné zásadní změně majetkových poměrů žalobce (podle listin založených ve sbírce listin u zdejšího soudu činil zisk žalobce před zdaněním za rok 2011 488 696 000 Kč, za rok 2012 765 681 000 Kč, za rok 2013 778 204 000 Kč, přičemž ke dni 11. 5. 2016 činil nerozdělený zisk žalobce z minulých let 4 572 922 985,30 Kč). Pokud by se však žalobce teoreticky v důsledku přijetí výše zmíněné právní úpravy dostal do vážných ekonomických problémů, je dle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (viz usnesení ze dne 17. 12. 2013, č. j. 1 Afs 76/2013 – 57) možno zohlednit likvidační účinky v individuálních případech prostřednictvím institutu prominutí daně dle § 260 v návaznosti na § 259 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „daňový řád“). Podle názoru Ministerstva financí pak lze „rdousícímu efektu“ účinně předcházet též postupem podle § 156 a 157 daňového řádu (k tomu srov. např. rozsudek nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, č. j. 84/2015 – 35)

18. Lze tedy uzavřít, že „konstrukce darovací daně z emisních povolenek zavedená zákonem č. 402/2010 Sb.“ (viz stranu 5 žaloby) není protiústavní, neporušuje článek 1 Ústavy (princip právní jistoty totiž nelze ztotožňovat s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu) ani článek 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (naopak je v souladu s čl. 11 odst. 5 Listiny) a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně základních práv a svobod. Neodporuje ani článku 26 Listiny základních práv a svobod, neboť svoboda podnikání je i nadále zaručena a nebyla nikterak výše zmíněnou právní úpravou omezena.

19. Důvodnou neshledal soud ani námitku, že mělo být zdaněno pouze „10 % povolenek přidělených v součtu v letech 2011 až 2012“.

20. Podle čl. 10 Směrnice pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 členské státy přidělí alespoň 90 % povolenek zdarma. A contrario tedy je možno přidělit 10 % povolenek přidělených v pětiletém období za úplatu.

21. Základem systému přidělování povolenek v České republice byl národní alokační plán vydávaný v souladu s § 8 odst. 1 zák. č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů, ve znění platném a účinném do 31. 12. 2012, pro příslušné obchodovací období. Nařízením vlády ze dne 25. 2. 2008 č. 80/2008 Sb. byl vydán Národní alokační plán pro obchodovací období roků 2008 – 2012, tedy pro pětileté obchodovací období. Žalovaný proto postupoval správně, resp. v souladu s čl. 10 Směrnice, pokud počet zdanitelných povolenek (10 %) určil z celkového množství alokovaných povolenek (12 868 485) za příslušné pětileté obchodovací období a dospěl k závěru, že dani darovací podléhá 1 286 848, 50 Kč emisních povolenek, přičemž na rok 2011 připadlo 643 424, 251 povolenek (při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2011 ve výši 349, 84 Kč) a na rok 2012 stejné množství (při průměrné ceně emisní povolenky v roce 2012 ve výši 201, 79 Kč).2

22. Nejednalo se přitom o postup, který by žalovaný nemohl předvídat, jak bylo vysvětleno výše (odstavec 15). Nejednalo se ani o postup „retroaktivní“, jak namítal žalobce, neboť daň byla vyměřena pouze za období roku 2011 a 2012 (čl. III zákona č. 402/2010 Sb. nabyl účinnosti 1. 1. 2011) a při určování základu daně byly zohledněny pouze povolenky přidělené v roce 2011 a 2012, nadto pouze v počtu nepřesahujícím limit plynoucí z čl. 10 Směrnice (10 % povolenek přidělených v pětiletém období) ze dne 13. 10. 2003, která měla být implementována do 31. 12. 2003 (viz též odstavec 16).

23. Lze tedy uzavřít, že ani jedna ze základních žalobních námitek nebyla důvodná, a proto soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl (výrok I).

24. Žalobce nebyl v řízení úspěšný, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario), úspěšný žalovaný se práva na náhradu nákladů řízení vzdal. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II). Ostatně Nejvyšší správní soud (rozšířený senát) dospěl k závěru, že žalované správní orgány mají právo na náhradu jen těch účelně vynaložených nákladů, které přesahují jejich běžnou úřední činnost, přičemž náklady vynaložené v řízení před správním soudem lze dle Nejvyššího správního soudu považovat za součást běžné úřední činnosti. Běžnou úřední činnost by mohly přesahovat např. náklady správního orgánu vynaložené na obranu proti žalobám zjevně šikanózním (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47; za pozornost ovšem stojí i odlišné stanovisko ke zmiňovanému usnesení rozšířeného senátu).

Poučení