54 A 2/2020 – 59

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Davida Krysky ve věci žalobkyně: G. B. bytem X zastoupená advokátem JUDr. Vendelínem Mihalikem sídlem Římská 2575/31a, Praha proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, Praha za účasti osoby zúčastněné na řízení: CETIN a.s., IČO: 04084063 sídlem Českomoravská 2510/19, Praha o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2020, č. j. 056090/2020/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2020, č. j. 056090/2020/KUSK, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku 16 342 Kč, a to k rukám jejího zástupce JUDr. Vendelína Mihalika, advokáta.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobkyně se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podanou dne 6. 7. 2020 domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl její odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Kolín (dále jen „stavební úřad“) ze dne 29. 7. 2019, č. j. MUKOLIN/SU 77491/18–zak (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím stavební úřad na žádost stavebníků V. H. N. a T. D. T. (dále jen „stavebníci“) dodatečně povolil stavbu „stavební úpravy se změnou užívání části stavby rodinného domu č. p. Xa X“ (dále jen „stavba“) na pozemku p. č. st. Xb, p. č. Xc, k. ú. K. (všechny pozemky zmiňované v tomto rozsudku se nacházejí v témže katastrálním území), podle § 129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 169/2018 Sb. (viz čl. II bod 1 zákona č. 312/2019 Sb.; dále jen „stavební zákon“). Obsah žaloby 2. Žalobkyně za prvé namítá, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Žalovaný se nevypořádal s námitkami týkajícími se pohody bydlení, kvality prostředí a negativního vlivu navrhované prodejny na okolní nemovitosti. Pouze převzal názor stavebního úřadu. Narušení pohody bydlení žalobkyně spatřuje v tom, že prodejna je umístěna v rodinném domě na hranici pozemku, 80 cm od hranice pozemku je vybudován nový vstup do zadní části provozovny. Provoz prodejny bude nepřetržitý od 6:00 do 20:00 včetně víkendu. Bude zde zvýšená koncentrace i pohyb osob, jejich kumulaci před prodejnou a nemovitostmi ostatních vlastníků bude provázet konzumace alkoholických nápojů, zvýšení kriminality, ohrožení bezpečnosti, hlučnost, zápach, prach či výskyt hlodavců. Tyto vlivy budou zásahem do vlastnických práv žalobkyně a zároveň podstatně sníží hodnotu její nemovitosti. Bude rovněž snížena míra soukromí, neboť z provozovny bude výhled do zahrady žalobkyně.

3. Žalovaný se nevypořádal s námitkami žalobkyně o nevhodnosti výpočtu parkovacích stání a vymezených ploch pro parkování. Na pozemku není dostatečný prostor pro parkování a otáčení vozidel. Z hlediska bezpečnosti silničního provozu se neřešilo, že zákazníci prodejny budou couvat přes chodník do hlavní silnice. Potřebný počet parkovacích míst pro prodejnu je snížen účelovým zmenšením prodejní plochy pod 100 m2 umístěním regálu. Žalobkyně v odvolacím řízení předložila odborné posouzení autorizovaného inženýra pro dopravní stavby K., který její námitky potvrzuje.

4. Žalovaný se nevypořádal ani s odborným stanoviskem P. B., které žalobkyně předložila k odvolání. V odborném stanovisku byly přepočteny jednotlivé výměry a byla zpochybněna správnost výpočtu ploch pro bydlení a pro podnikání v prvostupňovém rozhodnutí. Žalovaný se nezabýval námitkou žalobkyně, že sklep je funkčně propojen s nově budovanou provozovnou. Žalovaný v rozporu s § 2 písm. a) bodem 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění vyhlášky č. 431/2012 Sb. (dále jen „vyhláška o obecných požadavcích na využívání území“) a s vyhláškou č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění vyhlášky č. 323/2017 Sb. (dále jen „vyhláška o technických požadavcích na stavby“) zahrnul prostor sklepa a podkroví do plochy určené pro bydlení. Stavební úřad však zjistil, že sklepní prostory nevyhovují požadavkům pro trvalé bydlení (viz bod 6 protokolu z ústního jednání). Závazné stanovisko orgánu územního plánování a potvrzující závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu jsou neurčitá, nepřezkoumatelná a nesprávná, neboť stavba je v rozporu s územně plánovací dokumentací. Stavba po provedených stavebních úpravách a změně v užívání části stavby ztratí charakter rodinného domu.

5. Napadené rozhodnutí je podle žalobkyně dále nezákonné, neboť nebylo opatřeno závazné stanovisko Hasičského záchranného sboru (dále jen „HZS“) podle § 31 odst. 1 písm. b) bodu 8 a odst. 3 zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění zákona č. 225/2017 Sb. (dále jen „zákon o požární ochraně“), ačkoliv se jedná o stavbu, která vyžaduje stavební povolení. Současně žalovaný v napadeném rozhodnutí nezdůvodnil, proč upustil od původního požadavku uvedeného v rozhodnutí ze dne 12. 4. 2019, č. j. 046533/2019/KUSK, kterým zrušil první rozhodnutí o dodatečném povolení stavby proto, že se závazné stanovisko HZS vztahovalo k jiné projektové dokumentaci, a zároveň uložil stavebnímu úřadu, aby kvalifikovaným způsobem zdůvodnil, zda požárně nebezpečný prostor nepřesahuje pozemek stavebníků. Není zřejmé, na základě jakého zjištění stavební úřad změnil názor a dospěl k závěru, že oplocení je vyšší než nově vybudovaný dveřní prostor, a proto požárně nebezpečný prostor nezasahuje na pozemek žalobkyně. Není vyznačena výška nadpraží nového otvoru ani výška a vzdálenost hraniční zdi. Žalobkyně naopak v odvolacím řízení předložila fotodokumentaci, ze které je patrné, že nově budovaný dveřní prostor je vyšší než stávající zděné oplocení. Rovněž není pravdou, že by stavební úřad nemohl přezkoumávat projektovou dokumentaci a posuzovat otázku přesahu požárně nebezpečného prostoru, jak tvrdí žalovaný. Stavební úřad nemůže přenášet odpovědnost za dostatečné zjištění skutkového stavu na autorizované osoby. Žalobkyně odkazuje na sdělení Ministerstva vnitra, generálního ředitelství HZS, ze dne 1. 4. 2020, č. j. MV – 157956–7/PO–PRE–2019 (dále jen „sdělení GŘ HZS“), podle kterého závazné stanovisko HZS vykazuje zcela zásadní nedostatky a požárně bezpečnostní řešení je v zásadním rozporu s technickými normami.

6. Konečně žalobkyně namítá, že řízení o dodatečném povolení stavby bylo zahájeno v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona až po uplynutí stanovené lhůty 30 dnů. Obsah vyjádření žalovaného 7. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Uvádí, že nadřízený orgán dotčeného orgánu potvrdil závazné stanovisko orgánu územního plánování, stavební záměr je tedy jako celek v souladu s platným územním plánem. Žalovaný se vypořádal s námitkami zhoršení pohody bydlení a kvality prostředí. Nemovitost žalobkyně se nachází v městské zástavbě rodinných domů, kde nelze ve venkovních prostorách očekávat zachování absolutního soukromí. Žalovaný odkazuje na sdělení GŘ HZS, dle kterého stavební záměr nepodléhá dozoru podle zákona o požární ochraně. Proto není nutné závazné stanovisko HZS. Správní orgány vycházely ze závěrů požárně bezpečnostního řešení PBŘ č. 3012c a ze sdělení odborného orgánu HZS ze dne 7. 6. 2019. Žalobkyně nepředložila relevantní podklad zpracovaný odborně způsobilou osobou v oboru požární ochrana, který by chybnost podkladů pro rozhodnutí vyvrátil. Sdělení GŘ HZS se týkalo jiného požárně bezpečnostního řešení č. 3012, než které bylo podkladem pro rozhodnutí. Lhůta k podání žádosti o dodatečné povolení stavby není propadná. Obsah repliky 8. Žalobkyně v replice uvádí, že se žalovaný vůbec nevyjádřil k argumentaci uvedené v žalobě. Domnívá se, že není povinna nechat zpracovat vlastní požárně bezpečnostní řešení, zvláštně pokud ani nemá k dispozici relevantní podklady (stavební úřad jí neumožnil pořídit si kopii stavební dokumentace). Žalobkyně opakovaně poukazovala na vady projektové dokumentace a požárně bezpečnostního řešení. Žalovaný se však s těmito námitkami nevypořádal. Požárně bezpečnostní řešení, které bylo předmětem posouzení GŘ HZS, je obsahově totožné s požárně bezpečnostním řešením předloženým k žádosti o vydání dodatečného povolení. Judikatura, na kterou odkazuje žalovaný ke lhůtě k podání žádosti o dodatečné povolení stavby, se vztahovala k právní úpravě účinné do 31. 12. 2012. Obsah správního spisu 9. Ze správního spisu vyplývá, že dne 16. 8. 2018 stavebníci požádali o dodatečné stavební povolení.

10. Dne 20. 9. 2018 se konalo ústní jednání spojené s ohledáním na místě. V protokolu k námitce žalobkyně stavební úřad uvedl, že prostory suterénu jsou přístupné přes úzký vstup (1,5–1,6 m) v suterénu a další prostory jsou klenuté s maximální výškou cca 1,7 m. Přístup do suterénu je z chodby v přízemí. V suterénu byly zastrčeny staré dveře a nářadí pro stavbu. Prostory nevyhovují požadavkům pro trvalé bydlení, pouze jako sklad. WC se nachází v mezipatře a je bez úprav použitelné, nenalézá se v úrovni 2. NP domu.

11. Dne 14. 12. 2018 vydal stavební úřad první rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, které žalovaný zrušil rozhodnutím ze dne 12. 4. 2019. V odůvodnění uvedl, že se stavební úřad nedostatečně vypořádal s námitkou žalobkyně týkající se přesahu požárně nebezpečného prostoru na pozemek žalobkyně. Závazné stanovisko HZS ze dne 2. 5. 2017 bylo vydáno k dokumentaci včetně požárně bezpečnostního řešení z roku 2017 (arch č. 3012a). Dokumentace předložená stavebníkem k žádosti o dodatečné povolení stavby byla vyhotovena v srpnu 2018 a požárně bezpečnostní řešení bylo označeno č. 3012c. Závazné stanovisko HZS se tedy vztahuje k jiné dokumentaci, než jaká byla předložena stavebníkem k žádosti. Stavební úřad rovněž nedostatečně odůvodnil závěr, že stavba zůstává rodinným domem a jaké jsou výměry jednotlivých ploch určených k rodinnému bydlení a k podnikání.

12. Dne 29. 7. 2019 vydal stavební úřad prvostupňové rozhodnutí. K námitkám žalobkyně stavební úřad odkázal na sdělení HZS ze dne 7. 6. 2019 (dále jen „sdělení HZS ze dne 7. 6. 2019“), podle kterého požárně nebezpečný prostor nepřesahuje na pozemek žalobkyně, neboť jej brání zděné oplocení minimálně stejné výšky (konstrukce druhu DP1) jako výška nového dveřního otvoru. HZS nevydal závazné stanovisko k požárnímu bezpečnostnímu řešení arch č. 3012c, neboť po změně legislativy od 1. 1. 2018 HZS podle zákona o požární ochraně nevykonává ke stavbě rodinného domu do 200 m2 se dvěma nadzemními podlažími státní požární dozor. Dále stavební úřad uvedl, že stavba zůstane i nadále rodinným domem na základě poměru velikosti ploch prodejny a pro bydlení. Plocha pro bydlení činí 147,8 m2, zatímco plocha pro podnikání jen 126,5 m2.

13. Dne 16. 8. 2019 podala žalobkyně odvolání, které doplnila dne 19. 8. 2019. V odvolání uplatnila obdobnou argumentaci jako v žalobě. K odvolání připojila posouzení dopravního řešení vypracované autorizovaným inženýrem pro dopravní stavby J. K. ze dne 15. 8. 2019 (dále jen „stanovisko K.“), podle kterého je řešení dopravy v klidu účelově zkreslené, neproveditelné a odporuje platným normám. Součástí projektové dokumentace není povolení příslušného správního orgánu pro vjezd na pozemek. Dále žalobkyně připojila posouzení stavebního záměru vypracované autorizovanou inženýrkou pro pozemní stavby P. B. ze dne 19. 8. 2019 (dále jen „stanovisko B.“), podle kterého byly podlahové plochy pro výpočty účelově upravené. Podlahová plocha sloužící pro podnikání přitom převažuje nad plochou k bydlení, a nejedná se proto již o rodinný dům. Navržené dopravní řešení rovněž neodpovídá územnímu plánu.

14. Žalovaný si vyžádal stanoviska nadřízených dotčených orgánů. Ve sdělení GŘ HZS uvedlo, že v průběhu řízení se změnila právní úprava, podle které HZS není oprávněn vydat závazné stanovisko, tedy ani nadřízený dotčený orgán nemůže vydat revizní závazné stanovisko. Stavební záměr lze klasifikovat podle § 104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, a proto HZS není dotčeným orgánem podle § 31 odst. 1 písm. b) zákona o požární ochraně. Sdělení HZS ze dne 7. 6. 2019 má tedy pouze konzultační charakter. GŘ HZS se dále vyjádřilo k obsahu závazného stanoviska HZS, které posuzovalo požárně bezpečnostní řešení č. 3012a a upozornilo na řadu jeho nedostatků.

15. Dne 5. 5. 2020 vydal žalovaný napadené rozhodnutí. V odůvodnění uvedl, že stavební úřad dostatečně zdůvodnil, proč je stavba stále rodinným domem. Prostor sklepa a podkroví slouží k uspokojování požadavků na bydlení. Dále žalovaný odkázal na revizní závazné stanovisko žalovaného jakožto orgánu územního plánování. Při posouzení dopravního řešení žalovaný vycházel z projektové dokumentace zpracované odborně způsobilou osobou. Žalovaný neshledal nedostatky, které uvedl ve stanovisku K. Dvě parkovací stání jsou zajištěna na pozemku stavebníka. Stavba má kvalitní dostupnost prostředky veřejné hromadné dopravy. Pro vjezd na pozemek není nutné povolení dotčeného orgánu ani stanovisko dopravního inspektorátu. Stavební úřad se dostatečně vypořádal s námitkami týkajícími se pohody bydlení a kvality prostředí. Stavební záměr nevybočuje z místních poměrů v lokalitě. Změna zástavby je přirozená a účastníci řízení nemají subjektivní veřejné právo určovat využití sousedních pozemků. Stavební úřad není oprávněn při posuzování stavebního záměru hodnotit blízkost totožné prodejny v okolí či způsob podnikání stavebníků v jiné prodejně. Obtěžování pohledem nepřevyšuje míru přiměřenou poměrům. Okna stavby budou navíc opatřena neprůhlednou fólií, a zákazníci prodejny tedy nebudou moct nahlížet na pozemek a stavbu žalobkyně.

16. Dle žalovaného HZS nemá oprávnění posoudit nové požárně bezpečnostní řešení, protože stavební záměr je stavbou, která by dle stavebního zákona účinného v době podání žádosti o dodatečné povolení stavby nevyžadovala stavební povolení. Žalovaný uvedl, že GŘ HZS popsalo nedostatek požárně bezpečnostního řešení č. 3012a, na jehož základě bylo vydáno závazné stanovisko HZS. Žalovaný však vycházel ze závěrů požárně bezpečnostního řešení č. 3012c a ze sdělení HZS ze dne 7. 6. 2019. V řízení nebylo prokázáno, že požárně nebezpečný prostor od požárně otevřených ploch přesahuje na pozemek žalobkyně. Žalovaný není oprávněn odborně posoudit otázku případného přesahu požárně nebezpečného prostoru na sousední pozemek. Za správnost, celistvost, úplnost a bezpečnost stavby odpovídá odborně způsobilá osoba v oboru požární ochrany, která zpracovala projektovou dokumentaci. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 17. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou.

18. Žalobkyně v žalobě neuvedla, ve vztahu k jakému pozemku tvrdí dotčení své právní sféry. Soud nicméně z veřejně dostupných údajů katastru nemovitostí pro list vlastnictví č. 3561 ověřil, že žalobkyně je vlastníkem pozemku p. č. st. 1562, který bezprostředně sousedí s pozemkem, na kterém je dodatečně povolena stavba. Žalobkyně tedy je aktivně procesně legitimována k podání žaloby.

19. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

20. O podané žalobě soud rozhodoval bez nařízení jednání, neboť pro to byly splněny podmínky podle § 76 odst. 1 s. ř. s. Posouzení žaloby 21. Soud se nejprve zabýval otázkou přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť důvodnost takové námitky by bránila jeho meritornímu přezkumu. Žalovaný se dle žalobkyně řádně nevypořádal s (1) námitkou snížení pohody bydlení, (2) námitkou nedostatků požárně bezpečnostního řešení, (3) se stanoviskem K. o nevhodnosti výpočtu parkovacích stání a vymezených ploch pro parkování a (4) stanoviskem B. týkající se splnění požadavku na využití stavby jako rodinného domu a řešení dopravy. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí žalobkyně spatřuje rovněž v tom, že (5) správní orgány vycházely z nepřezkoumatelného závazného stanoviska orgánu územního plánování.

22. K otázce nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí pro nedostatek důvodů soud v obecné rovině uvádí, že požadavek, aby se správní orgán v odůvodnění rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami, návrhy a vyjádřeními účastníka řízení, plyne z § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 12/2020 Sb. (dále jen „správní řád“). Pokud se odvolací orgán nevypořádá s uplatněnými odvolacími námitkami, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008–71].

23. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006–74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, v nichž se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat, např. tehdy, opomene–li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela reagovat a neučiní tak ani implicitně (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64). Správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2009 Sb. ÚS, a rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014–43). O nepřezkoumatelnost nejde ani tehdy, pokud je námitka, kterou správní orgán pominul, pro posouzení věci zjevně irelevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2020, č. j. 1 Afs 68/2020–31).

24. Soud neshledal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v otázce vypořádání námitky snížení pohody bydlení. Je sice pravdou, že se stavební úřad v prvostupňovém rozhodnutí námitkou snížení pohody bydlení vůbec nezabýval (vypořádal ji pouze v prvním rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, které však bylo žalovaným zrušeno). Ve správním řízení však tvoří rozhodnutí obou stupňů jeden celek (např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, č. 534/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007–80). Je proto přípustné, aby odvolací správní orgán pouze doplnil závěry prvoinstančního rozhodnutí, pokud dospěje k závěru, že se nevypořádalo se všemi námitkami či vyjádřeními účastníků, ač tak mělo učinit. Odvolací správní orgán tak může nahradit část odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí vlastní úvahou a korigovat dílčí argumentační nepřesnost v případě, kdy prvoinstanční rozhodnutí potvrzuje (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2015, č. j. 4 Azs 151/2015–35, nebo rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2016, č. j. 2 Afs 143/2016–29). Žalovaný uvedl, že stavební záměr nevybočuje z obecných standardů se zohledněním místních poměrů v lokalitě. Změna zástavby je přirozenou vlastností a účastníci řízení nemají subjektivní veřejné právo určovat využití sousedních pozemků. Obtěžování pohledem nepřevyšuje míru přiměřenou poměrům. I přes relativní stručnost takového vyjádření, soud konstatuje, že žalovaný tuto námitku přezkoumatelným způsobem vypořádal. Nad rámec nutného odůvodnění soud pouze odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. I. ÚS 3197/18, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že pokles ceny věci daný sousední zástavbou v mezích územního plánu zásah do vlastnického práva zjevně nepředstavuje a trvající hodnotu věci nezaručuje ani čl. 11 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené pod č. 2/1993 Sb. Tento obecný závěr bezesporu platí i v nyní projednávané věci.

25. Napadené rozhodnutí je však nepřezkoumatelné z toho důvodu, že se žalovaný nevyjádřil k námitkám žalobkyně týkajícím se projektové dokumentace z požárně bezpečnostního hlediska. Je pravdou, že stavební záměr nepodléhá dozoru HZS podle zákona o požární ochraně (k tomu viz dále), stavební úřad si proto za tímto účelem vyžádal pouze vyjádření HZS. Ve sdělení ze dne 7. 6. 2019 však HZS nezdůvodnil žádnými konkrétními skutkovými zjištěními závěr, že požárně nebezpečný prostor od požárně otevřených ploch nepřesahuje na pozemek žalobkyně. Žalovaný tento nedostatek v napadeném rozhodnutí nezhojil. Uvedl, že za správnost požárního bezpečnostního řešení č. 3012c odpovídá V. jako projektant stavebního záměru. Žalovaný se domnívá, že není oprávněn otázku případného přesahu požárně nebezpečného prostoru na sousední pozemek odborně posuzovat. Tento závěr však není správný.

26. K této otázce NSS v rozsudku ze dne 27. 1. 2015, č. j. 8 As 41/2014–40, uvedl, že „autorizovaná osoba odpovídá za odborný výkon vybraných činností (§ 12 odst. 1 zákona o výkonu povolání), čímž se vymezují především její povinnosti vůči klientům. V žádném případě však ustanovení § 159 stavebního zákona neznamená, že by autorizované osoby měly suplovat roli stavebního úřadu nebo že by stavební úřady mohly na tyto osoby přenášet odpovědnost za dostatečné zjištění skutkového stavu potřebné k vydání územního rozhodnutí. Ostatně, § 12 odst. 4 písm. a) zákona o výkonu povolání výslovně zakazuje autorizovaným osobám vykonávat funkce, v nichž by vydávaly správní rozhodnutí týkající se výsledků jejich vlastní činnosti. Tímto zákazem je zaručeno, že dokumentaci zpracovanou projektantem bude vždy hodnotit správní orgán, a v jeho rámci osoba odlišná od projektanta. Pokud by stavební úřady pouze nekriticky přejímaly veškeré informace nutné k vydání rozhodnutí z dokumentace předložené žadatelem, ztratil by význam nejen § 12 odst. 4 písm. a) zákona o výkonu povolání, ale celé územní řízení“ (zvýraznění provedl soud).

27. Tyto závěry zdejší soud aplikoval i na řízení o dodatečném povolení stavby a zdůraznil důležitost stavebních úřadů v tomto řízení. V rozsudku ze dne 15. 12. 2021, č. j. 51 A 83/2020–76, uvedl, že „[n]a žadatele o dodatečné povolení (stavebníka) [jsou] kladeny zvýšené nároky, neboť účelem tohoto řízení je dodatečné zhojení zásadní vady spočívající v porušení stavební kázně (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015–32, či ze dne 29. 11. 2006, č. j. 6 As 43/2004–101). Tím spíš se žalovaný a stavební úřad nemohli nekriticky spoléhat na to, že dokumentaci připravovala autorizovaná osoba, ale měli (v rozsahu relevantních účastnických námitek) provést vlastní kritické zhodnocení, neboť právě k tomu jsou jejich instituce povolány (v opačném případě by institut stavebních úřadů zcela pozbýval smysl a povolování staveb by šlo přenechat soukromým subjektům)“ (zvýraznění provedl soud).

28. Žalovaný pochybil, pokud se nezabýval odvolacími námitkami žalobkyně týkajícími se požárně bezpečnostního řešení a spoléhal se pouze na odpovědnost projektanta. Rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.

29. Soud v této souvislosti poznamenává toliko to, že nelze bez dalšího přisvědčit názoru žalobkyně o tom, že závěry GŘ HZS vyslovené ve stanovisku ze dne 1. 4. 2020 lze vztáhnout i na bezpečnostní řešení č. 3012c. Sdělení GŘ HZS a vytýkané nedostatky se týkaly požárně bezpečnostního řešení č. 3012a, nikoliv požárně bezpečnostního řešení č. 3012c, které bylo podkladem pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Ze správního spisu pak nelze bez dalšího ověřit tvrzení žalobkyně, že by nedostatky požárně bezpečnostního řešení č. 3012a přetrvávaly i v požárně bezpečnostním řešení č. 3012c.

30. Žalobkyně dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, neboť se žalovaný nevyjádřil ke stanoviskům K. a B., které předložila k odvolání.

31. Problematikou důkazů, o nichž nebylo v řízení rozhodnuto, se NSS opakovaně zabýval (např. v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, č. j. 6 Azs 26/2009–100, ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009–48, či v rozsudku ze dne 15. 12. 2011, č. j. 1 As 84/2010–72). Z citované judikatury vyplývá, že správní orgán není povinen provést všechny důkazy navrhované účastníkem řízení, avšak je vždy povinen náležitě odůvodnit, z jakých důvodů navrhovaný důkaz neprovedl. V opačném případě jde o tzv. opomenutý důkaz, jenž zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007–80). Neakceptování návrhu na provedení důkazů lze založit na argumentu, že tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dále je myslitelný argument, podle kterého důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tedy nedisponuje vypovídací potencí. Odmítnutí provedení důkazu může být konečně zdůvodněno i jeho nadbytečností, a to tehdy, byla–li již skutečnost, která má být dokazována v dosavadním řízení, bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004–89, č. 618/2005 Sb. NSS). Absence věcné úvahy, proč považuje navrhované důkazy za nadbytečné, pak může být překlenuta pouze v případě zjevně irelevantních důkazních návrhů (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2020, č. j. 4 As 372/2019–42). Tyto obecné závěry učinil NSS ve vztahu k dokazování správních soudů, jsou však použitelné i pro dokazování správních orgánů.

32. Správní řád vychází z obecného pravidla, podle nějž smějí účastníci řízení přinášet důkazy, návrhy a stanoviska v každé fázi řízení (srov. § 36 odst. 1 správního řádu). Stávající právní úprava správního řízení nicméně současně klade důraz na to, aby se těžiště dokazování ve správním řízení pokud možno odehrálo před správními orgány v prvním stupni, a další či nové skutečnosti a důkazy se v odvolacím řízení připouští jen výjimečně. Nelze také pominout, že stavební zákon účinky koncentrace řízení nespojuje až s okamžikem vydání rozhodnutí, ale s okamžikem skončení ústního jednání, které bylo ve věci nařízeno [srov. § 112 odst. 1 ve spojení s § 129 odst. 2 stavebního zákona, obecně k zásadě koncentrace ve správním řízení viz rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2009, č. j. 4 Ads 114/2009–49, č. 2665/2012 Sb. NSS]. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že i v případě stavebního řízení je nutno ve fázi odvolacího řízení plně aplikovat § 82 odst. 4 správního řádu, neboť stavební zákon nestanoví jiný postup (srov. § 192 odst. 1 stavebního zákona).

33. Použití zásady koncentrace řízení má své výjimky. Může být omezeno dalšími zásadami správního řízení, zejména zásadami uvedenými v § 2 a § 3 správního řádu. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu proto nelze automaticky použít v řízeních zahájených z úřední moci, v nichž má být účastníku uložena nějaká povinnost (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 5 As 7/2011–48, č. 2412/2011 Sb. NSS). V řízeních zahájených na základě žádosti je však dle ustálené judikatury NSS použití koncentrační zásady zcela namístě. V takových řízeních je především na žadateli, aby shromáždil a předložil správnímu orgánu podklady potřebné pro rozhodnutí. Koncentrační zásada se přitom netýká jen žadatele samotného, ale všech účastníků řízení (rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2012, č. j. 1 As 114/2012–27).

34. Účelem § 82 odst. 4 správního řádu je to, aby veškeré podstatné skutečnosti a argumenty byly ze strany účastníků řízení uplatněny již v prvostupňovém řízení (resp. v nyní souzené věci nejpozději při ústním jednání) a aby z jejich strany nedocházelo ke „schovávání es či trumfů v rukávu“ až pro odvolací řízení, kdy v podstatě jedinou možnou reakcí ze strany odvolacího správního orgánu je zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu I. stupně k doplnění dokazování (novému projednání a rozhodnutí). Koncentrační zásada upravená v § 82 odst. 4 správního řádu však není absolutní, neboť se nevztahuje na takové „nové skutečnosti či důkazy“, které účastník nemohl uplatnit dříve, typicky půjde (což je právě případ projednávané věci) o námitky vztahující se k důvodům a argumentaci správního orgánu obsažené až v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (srov. např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 2. 2021, č. j. 43 A 176/2018–34, nebo rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 10. 2013, č. j. 30 A 56/2012–65; případně komentář k tomuto ustanovení: Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020). Odvolací správní orgán nepostupuje v souladu s § 82 odst. 4 správního řádu, pokud neupřesní, která tvrzení obsažená v odvolání považuje za „nové skutečnosti“ a z toho důvodu se jimi nehodlá zabývat. Žalovaný je povinen přezkoumat odvolání ohledně skutečností, které účastník řízení tvrdil již v řízení před správním orgánem I. stupně, přičemž odvolání tyto skutečnosti může konkretizovat.

35. Smyslem stanovisek autorizovaných inženýrů bylo právě to, aby reagovaly na argumentaci prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu, což před vydáním tohoto rozhodnutí logicky nebylo možné. Žalobkyně v podaném odvolání dále konkretizovala tvrzení obsažená již ve vyjádřeních uplatněných v prvostupňovém řízení. Ke stanovisku K. žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl pouze to, že tvrzené nedostatky neshledal. Nevypořádal se však s odlišným výpočtem nutného počtu parkovacích míst podle ČSN 736110 a neuvedl, z jakých důvodů se přiklonil k výpočtu V., který zpracoval projektovou dokumentaci. Takové odůvodnění však s ohledem na obsah stanoviska autorizovaného inženýra a s ním související obsah odvolání nelze považovat za dostatečné.

36. Ke stanovisku B. se žalovaný v napadeném rozhodnutí vůbec nevyjádřil. Stanovisko se týkalo posouzení, jaké podlahové plochy bylo možné zařadit do ploch určených pro rodinné bydlení. K posouzení, zda stavba i po provedených stavebních úpravách a změně užívání části stavby neztratí charakter rodinného domu, žalovaný pouze odkázal na závazné stanovisko orgánu územního plánování (k tomu viz dále) a závěry stavební úřadu, podle kterého prostor sklepa a podkroví slouží k uspokojování požadavků na bydlení. V tomto ohledu napadené rozhodnutí stanovisko B. a jeho závěry (které žalobkyně učinila součástí svého odvolání) zcela pomíjí a setrvává pouze u naprosto obecného souhlasu se závěry stavebního úřadu. Žalovaný se ani nevyjádřil k rozporu protokolu z místního šetření ze dne 20. 9. 2018 se závěrem, že sklep slouží k uspokojování požadavků na bydlení v rodinném domě.

37. S tím rovněž souvisí namítaná nepřezkoumatelnost závazného stanoviska orgánu územního plánování. NSS ustáleně judikuje, že „na obsah závazného stanoviska nelze v plném rozsahu vztáhnout požadavky, které správní řád, případně další právní předpisy kladou na samostatné správní rozhodnutí“ (srov. např. rozsudek ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013–97, č. 3137/2015 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009–150, č. 2381/2011 Sb. NSS, nicméně zdůraznil, že „obsah závazného stanoviska, a to zejména v případě negativního závazného stanoviska, by tedy měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí“. Jedině tak je možné přezkoumat ve správním soudnictví zákonnost závazného stanoviska jako subsumovaného správního aktu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Lze přisvědčit žalobkyni, že závazné stanovisko orgánu územního plánování je nepřezkoumatelné, neboť pouze stručně stanoví, že stavební záměr je přípustný a že se nachází v zastavěném území města v ploše nízkopodlažního bydlení městského typu. Tento nedostatek závazného stanoviska žalovaný jako nadřízený dotčený orgán územního plánování v rámci odvolacího řízení částečně zhojil postupem podle § 149 odst. 5 správního řádu. V odůvodnění revizního závazného stanoviska žalovaný alespoň odkázal na konkrétní ustanovení územního plánu. Nadřízený dotčený orgán se však blíže nezabýval výkladem pojmu rodinného domu v kontextu územního plánu a tím, zda je možné do plochy pro bydlení započítat i sklep, podkroví či společné nebytové prostory, popř. podle jakých kritérií lze určit, zda v případě víceúčelového využití budovy mají být přiřazeny tomu kterému účelu využití. Neučinil tak ani stavební úřad a ani žalovaný v napadeném rozhodnutí.

38. Soud proto dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné. I přesto však soud považuje za vhodné předestřít právní názor na spornou otázku týkající se splnění účelu rodinného bydlení, a to na základě těch skutečností, které dosud v řízení vyplynuly. Činí tak zcela nad rámec nutného odůvodnění s cílem předejít možným nezákonným postupům či rozhodnutím v této nebo jiných věcech.

39. Podle § 2 písm. a) bodu 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území se pro účely této vyhlášky rozumí stavbou pro bydlení rodinný dům, ve kterém více než polovina podlahové plochy odpovídá požadavkům na trvalé rodinné bydlení a je k tomuto účelu určena; rodinný dům může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Vyhláška o technických požadavcích na stavby ve svých definičních ustanoveních v § 3 počítá s tím, že k trvalému bydlení slouží pouze byt [písm. g)], obytná místnost [písm. i)] a ubytovací jednotka v zařízení sociálních služeb [písm. d) bod 2]. Neurčitý právní pojem „trvalé rodinné bydlení“ právní řád nedefinuje. Je proto nezbytné, aby správní orgány tento neurčitý právní pojem vyložily a na základě provedené úvahy se pak komplexně vypořádaly s námitkou žalobkyně ohledně charakteru stavebního záměru. Dle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 8. 2020, č. j. 22 A 74/2019–35, je třeba přistupovat k posouzení, zda sporná stavba odpovídá požadavkům na trvalé rodinné bydlení z pohledu stavebních dispozic, nikoliv z pohledu uživatelských a rodinných vztahů. Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 25. 8. 2021, č. j. 14 Af 1/2021–66, uvedl, že „[č]ást nebytových prostor slouží k užívání společně s bytem, např. garáže, tyto prostory však neplní funkci trvalého bydlení. Jejich účelem není zajištění bydlení, ale pouze jej doplňují a činí jej komfortnějším, tedy slouží k němu slovy důvodové zprávy pouze nepřímo. To je také důvodem, proč je při výpočtu nelze zahrnout rovněž do plochy k bydlení, ale zahrnuje se do ní pouze čistě plocha bytových jednotek. Je logické a pochopitelné, že se společně s výstavbou bytových jednotek pojí též výstavba jednotek nebytových, které užívání bytu doplňují. Pamatuje na to i právní úprava a plně tuto skutečnost akceptuje, neboť jako na bytový dům nahlíží na stavby, které obsahují i tyto jednotky, ty ovšem musí v součtu činit méně, než polovinu podlahové plochy.“ Městský soud v Praze se sice zabýval výpočtem plochy trvalého rodinného bydlení za účelem posouzení nároku na osvobození od daně z nabytí nemovitých věcí, v souladu s požadavkem vnitřní souladnosti právního řádu však vycházel z právní úpravy stavebního práva, a proto lze tyto obecné závěry použít i v tomto případě.

40. Dále se soud zabýval zbylými meritorními námitkami žalobkyně, které lze vypořádat bez ohledu na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

41. Žalobkyně namítá, že podkladem pro dodatečné povolení stavby mělo být závazné stanovisko HZS. Soud přisvědčuje žalovanému, že dle právní úpravy aplikovatelné na projednávanou věc skutečně není nutné vyžadovat závazné stanovisko HZS k rodinnému domu, ke kterému stačí jen ohlášení podle § 104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, nepřesahuje–li celková zastavěná (nikoliv např. užitná) plocha 200 m2 (srov. § 31 odst. 1 písm. b) bod 4 zákona o požární ochraně). Je třeba uvést, že žádost byla podána až po nabytí účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. (ostatně i první žádost o dodatečné povolení stavby byla podána před účinností zákona dne 31. 1. 2018), stanovisko HZS tedy nebylo nutné od počátku. Tento žalobní bod proto není důvodný.

42. Námitka žalobkyně, že řízení o dodatečném povolení stavby nemělo být vůbec zahájeno, také není důvodná. Lhůta podle § 129 odst. 2 stavebního zákona je totiž jen pořádkové povahy. Podá–li tedy stavebník žádost o dodatečné povolení stavby až po této lhůtě, neztrácí tato žádost účinky a dnem jejího podání je zahájeno řízení o dodatečném povolení stavby. Pokud stavebník tuto žádost podá ještě před vydáním pravomocného rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, stavební úřad o ní povede řízení (viz rozsudek NSS ze dne 14. 1. 2016, č. j. 6 As 230/2015–34, nebo rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 2. 2022, č. j. 51 A 71/2020–40). Na tento závěr nemá vliv ani změna právní úpravy od 1. 1. 2013. Stavební úřad po změně právní úpravy pouze nemá povinnost přerušit řízení o odstranění stavby, pokud je žádost podána po zákonem stanové lhůtě. Stavební úřad nicméně může i tak řízení o odstranění stavby přerušit podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2022, č. j. 3 As 133/2020–38). Stavební úřad tudíž v této otázce postupoval správně. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 43. S ohledem na výše uvedené soudu nezbylo, než žalobou napadené rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. je žalovaný v dalším řízení vázán právním názorem soudu vyjádřeným v tomto rozsudku. V dalším řízení tak bude na něm, aby se řádně vypořádal se všemi odvolacími námitkami žalobkyně, jakož i se závěry plynoucími ze stanovisek, která žalobkyně v rámci odvolacího řízení předložila. Bude rovněž jeho úkolem, aby jako nadřízený orgán dotčeného orgánu územního plánování vyložil pojem rodinný dům užívaný územně plánovací dokumentací tak, aby bylo možné posoudit soulad realizované stavby s územním plánem, a v neposlední řadě se žalovaný musí řádně vypořádat s námitkami týkajícími se požárně bezpečnostního řešení stavby, zejména pak otázkou, zda skutkový předpoklad tohoto odborného podkladu o tom, že hraniční zeď výškově přesahuje výšku nového vstupního otvoru, odpovídá skutečnosti, popř. jeho relevancí pro výsledný závěr posouzení.

44. Dokazování soud pro nadbytečnost neprováděl, neboť navržené listinné důkazy tvoří součást správního spisu, jehož obsahem se dokazování neprovádí.

45. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný neměl ve věci úspěch, tudíž mu nenáleží právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni, která byla v řízení zcela úspěšná, soud přiznal náhradu v celkové výši 16 342 Kč. Tato částka se skládá ze součtu zaplacených soudních poplatků ve výši 4 000 Kč (3 000 Kč za podání žaloby a 1 000 Kč za podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě) a nákladů na zastoupení advokátem podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Odměna advokáta za zastoupení činí 9 300 Kč za tři úkony právní služby ve výši 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepsání žaloby, sepsání repliky podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d), a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu], k čemuž náleží paušální náhrada hotových výdajů advokáta v celkové výši 900 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce žalobkyně je dle veřejně přístupných zdrojů (Administrativní registr ekonomických subjektů) plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se odměna a náhrada hotových výdajů zvyšuje o částku 2 142 Kč odpovídající náhradě této daně v sazbě 21 % (§ 35 odst. 9 s. ř. s.). Náhradu nákladů řízení soud uložil žalovanému zaplatit žalobkyni ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jejího zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s.).

46. Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil žádnou povinnost a nejsou zde ani žádné důvody hodné zřetele, pro něž by jí bylo na místě přiznat náhradu nákladů řízení. Proto ani jí náhrada nákladů řízení nepřísluší.