54 A 62/2022 – 148

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Miroslava Makajeva a soudců Davida Krysky a Věry Pazderové ve věci navrhovatele: Okrašlovací spolek U Starého mostu, z. s., IČO 01630571 sídlem Mládežnická 146/25, 277 11 Neratovice zastoupený advokátkou JUDr. Ivetou Sokolovou sídlem Ke Kostelu 56, 289 04 Vrbice proti odpůrci: město Kostelec nad Labem náměstí Komenského 1, 277 13 Kostelec nad Labem zastoupený advokátem JUDr. Janem Brožem sídlem Teplého 2786, 530 02 Pardubice za účasti: 1) D. M. bytem X 2) Elpis s.r.o., IČO 63978407 sídlem Krystalová 470/7, 196 00 Praha 9 obě zastoupené advokátkou JUDr. Ivetou Sokolovou sídlem Ke Kostelu 56, 289 04 Vrbice o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2022 – Změna č. 4 Územního plánu města Kostelec nad Labem, schváleného usnesením č. 27 Zastupitelstva města Kostelec nad Labem dne 20. 6. 2022, takto:

Výrok

I. Návrh se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení 1. Navrhovatel se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), doručeným Krajskému soudu v Praze dne 23. 8. 2022 z datové schránky osoby zúčastněné na řízení 2) a posléze dne 26. 8. 2022 dodaným z datové schránky navrhovatele, domáhá zrušení opatření obecné povahy označeného shora v záhlaví (dále jen „napadená změna“), a to jako celku včetně odůvodnění a grafických částí, nebo alespoň pokud jde o části měnící kapitoly A, D a F stávajícího územního plánu.

2. V návrhu navrhovatel nejprve stran své aktivní legitimace uvádí, že napadenou změnou došlo k porušení jeho vlastnického práva k nemovitostem v dotčeném území zaručeného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručeného čl. 26 Listiny, neboť napadená změna představuje nepředvídatelnou a nezákonnou změnu regulace funkčního využití dosud stabilizovaného území města Kostelec nad Labem pro skladování a průmysl, a to paušálním vyloučením staveb posuzovaných dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“). Stejně tak byla podle mínění navrhovatele porušena práva všech ostatních podnikatelů v daném území cca 34 ha pozemků (k tomu viz též strany 4 a 6 návrhu).

3. Navrhovatel vysvětluje, že napadená změna bez kompenzace omezila obsah vlastnického práva podnikatelů v původní zóně pro tichou výrobu a skladování neočekávaným způsobem ve prospěch bydlení. Ve spojení s předchozími změnami územního plánu Kostelce nad Labem se totiž rozšířila oblast bydlení do těsné blízkosti tiché výroby a skladování a vojenských objektů, čímž napadená změna bez náhrady změnila práva vlastníků pozemků v původní zóně určené pro průmysl a skladování v rozporu s obvyklým obsahem tichá výroba na zeleň, bydlení, sklady a kanceláře.

4. Navrhovatel dotčení na svých právech spatřuje i v tom (viz stranu 4 návrhu), že bylo v důsledku napadené změny zastaveno (zamítnuto) projednávání územního rozhodnutí, o jehož vydání požádal ještě před nabytím právní moci napadené změny. Navrhovatel má za to, že takový postup byl nezákonný, neboť ke dni podání žádosti o vydání územního rozhodnutí napadená změna ještě pravomocná nebyla.

5. Navrhovatel nadto namítá, že napadená změna zasahuje do oblasti upravené normou vyšší právní síly a bere podnikatelům v oblasti určené pro tichou výrobu a skladování právo nechat si svůj záměr posoudit ve smyslu přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů. Podle jeho názoru tím odpůrce překročil pravomoc pro obsah jím vydávaných vyhlášek, neboť (pod textem kapitoly F napadené změny) omezuje působnost stavebního zákona a jeho prováděcích předpisů. Podle názoru navrhovatele odpůrce zneužil zákona k útisku podnikatelů na dotčeném území, jestliže zrušil další využitelnost stávajících nemovitostí paušálním vyloučením práva posuzovat výstavbu na těchto pozemcích podle zvláštního zákona (k tomu viz též strany 4 a 6 návrhu).

6. Ke shora uvedené argumentaci navrhovatel navrhuje k důkazu (viz stranu 6 návrhu) mj. výpis z katastru nemovitostí pro osobu zúčastněnou na řízení 1) v k. ú. X dokládající, že vlastní nemovitost v průmyslové zóně, výpis z obchodního rejstříku osoby zúčastněné na řízení 2), jejímž předmětem podnikání je provozování pohřební služby a provozování krematoria, rozhodnutí o kolaudaci provozovny osoby zúčastněné na řízení 2) s předmětem podnikání provozování pohřební služby a provozování krematoria z roku 2016 a kolaudační souhlas ze dne 24. 7. 2020, č. výst. 3153258/20/P, pro logistické centrum pohřebního ústavu osoby zúčastněné na řízení 2) na pozemku p. č. XA v k. ú. X.

7. Navrhovatel dále jednotlivě namítá (soud pro přehlednost zachoval pořadí uplatněných námitek navrhovatele včetně jejich označení na stranách 2–3 návrhu), že: a) Bylo zahájeno a provedeno pořizování napadené změny ve zkráceném řízení podle § 55a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) v rozporu s podmínkami pro tento postup, neboť toto řízení není určeno pro případy zásadního zásahu do funkčního využití původním územním plánem funkčně určeného zastavitelného území (viz též stranu 4 návrhu). Nadto odpůrce jako pořizovatel nesplnil zákonné předpoklady dané v § 47 odst. 1 stavebního zákona, zejména aby byly stanoveny dostatečně určité podmínky zadání. Nadto zastupitelstvo odpůrce při rozhodnutí o pořízení napadené změny nezveřejnilo (ani později) rozhodnutí o úhradě za pořízení změny územního plánu, jakož ani další náklady dle § 55a odst. 2 písm. f) stavebního zákona. b) V důsledku neurčitého zadání celého rozsahu změny územního plánu neměl Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ke dni 20. 1. 2022, tj. k datu vydání jeho stanoviska, ani zadání změny, natož její finální rozsah nebo obsah. Jeho odbor ochrany životního prostředí se proto vyjádřil nad rámec svých možností k rozsahu změny v tom smyslu, že nevyžaduje komplexní posouzení z hlediska územního plánu, ač takové stanovisko patřilo do působnosti odboru pro územní plánování. Tato závada pak měla za následek, že záměr byl posuzován po jeho zadání se nerelevantním stanoviskem, neboť bylo vydáno ještě před existencí zadání změny. c) Napadená změna nesplnila požadavky podle § 55a odst. 3 stavebního zákona. Stanoviska podle § 55a odst. 2 písm. d) a e) stavebního zákona byla vydána k neurčitému zadání pořízení změny, nemohla být tudíž objektivně dostatečně určitá. Omezení práv dotčených osob podle § 55a stavebního zákona (jednokolovým projednáním) podle navrhovatele nelze omezovat až do nuly, tedy nelze vykládat stanovisko vydané soukromé osobě před objektivní existencí usnesení pořizovatele jako opatření stanoviska pořizovatelem. V té souvislosti navrhovatel také namítá (na straně 6 návrhu), že při pořizování napadené změny nebyla (nejsou) zveřejněna žádná stanoviska dotčených orgánů, a to ani stanovisko krajského úřadu. d) viz shora uvedené body 3 a 5 tohoto odůvodnění e) Textová část napadené změny je neurčitá, protože je vnitřně rozporná – deklarovaný úvodní textový obsah změny neodpovídá obsahu odůvodnění textové části změny. f) Textová část napadené změny nekoresponduje s grafickou částí hlavního výkresu, pokud jde o vymezení funkcí území pro tichou výrobu a skladování. Grafická část totiž určuje plochy pro skladování a průmysl, zatímco textová část tytéž specifikuje jako nerušící výroba a služby (viz též stranu 4 návrhu).

8. V další části návrhu (na stranách 3–12) navrhovatel zejména výše shrnuté námitky pod písm. a) až f) opakuje či rozvíjí, přičemž do vlastní argumentace vkládá i citace z napadené změny, judikatury nebo jiných písemností zveřejněných odpůrcem v průběhu procesu pořizování napadené změny. Byť je zřejmé, že záměrem navrhovatele bylo text návrhu strukturovat a logicky uspořádat (např. nadpisy preambule, skutková tvrzení, rozhodné skutečnosti, důkazy, citace – konec citace apod.), je návrh v souhrnu nepřehledný a jen těžko srozumitelný, není vždy jasné, co je pouhou citací a co už jsou argumenty a nově vznesené námitky navrhovatele. Lze však přinejmenším dovodit, že navrhovatel namítá také, že: g) Existují rozpory mezi původně vyhlášeným a zveřejněným textem napadené změny a úplným zněním územního plánu města Kostelec nad Labem po zapracování napadené změny zveřejněným dne 23. 8. 2022 (viz stranu 7 návrhu). Úplné znění územního plánu totiž obsahuje (takové) části odůvodnění, které v původní vyhlášce nejsou a v době schvalovacího procesu zveřejněny nebyly (viz stranu 10 návrhu). Konkrétně přitom navrhovatel poukazuje na to, že (viz stranu 8 návrhu): – sdělení týkající se obsahu grafické části na straně 4 úplného znění územního plánu není součástí textu napadené změny, a tedy dodatečně nahrazuje to, co nebylo v napadené změně patrné, nicméně neodstraňuje vnitřní rozpory textové a grafické části změny, – výkres č. A1 mění obsah výkresu č. 1 ÚPM a výkres č. A2 mění obsah výkresu č. 2 ÚPM, – odůvodnění úplného znění změny slovy, že „Změna č. 4 ÚPM stávající stavby a limity využití území respektuje.“, je v rozporu s textovým zněním faktického obsahu napadené změny deklarovaným na straně 1 pod písm. A), D), F), I) a J), neboť chybí hodnocení zásad územního plánování navzdory tomu, že také byly podkladem napadené změny. h) Existují rozpory mezi odůvodněním napadené změny a jejím závazným obsahem, neboť: – je nesprávně uvedeno, že pořizovatelem napadené změny je Městský úřad Kostelec nad Labem, ačkoliv ve skutečnosti je pořizovatelem Obec Kostelec nad Labem, což vyplývá i z popisu průběhu pořizování napadené změny na straně 7 téhož dokumentu, – odůvodnění napadené změny pod body 14 a 24a neodpovídá faktickému textovému ani grafickému obsahu napadené změny pod body A, D a F, protože dochází k neočekávané změně využití stabilizovaných ploch (což vyžaduje posouzení), – odůvodnění napadené změny pod bodem 4.1.1. týkající se koridorů dopravy neodpovídá skutečnosti – významu stávající silnice II. jako existujícího v zásadě jediného dopravního koridoru obsluhující dané území ve spojení s územím Prahy. i) Textová část napadené změny je v rozporu se skutečným stavem území a zasahuje do zájmů celostátní dopravní infrastruktury, jestliže oklešťuje stávající komunikaci II. třídy bez náhrady, resp. konstatováním budoucí územní rezervy v oblasti zemědělského půdního fondu, a to bez zjištění posouzení dopadů umístění přeložky na životní prostředí, tedy v rozporu se zákonem a bez příslušných studií. Rozdíl je také v textovém odůvodnění a grafickém zobrazení. Nadto navrhovatel namítá, že napadená změna okleštila územní plán i ve vztahu k ochraně biokoridoru umístěním územní rezervy na obchvat do blízkosti ptačí oblasti Natura. j) Napadená změna jako čtvrtá v pořadí zcela ignoruje proporcionalitu rozvoje regionu stanovenou v zásadách politiky rozvoje České republiky, podle které je ve veřejném zájmu chránit a udržitelně rozvíjet přírodní, civilizační a kulturní hodnoty území. Ochrana těchto hodnot by měla být totiž provázána s potřebami ekonomického (hospodářského) a sociálního rozvoje. Postupným rozšiřováním zóny bydlení v předchozích změnách územního plánu došlo zjevně ke změně kvality proporcí rozvoje daného území. Smíšené zóny podél komunikace II. třídy v místě zóny skladování a průmyslu (původně určené jen pro průmysl) jsou důsledkem nekoncepční politiky a jednotlivých jednostranných předchozích změn územního plánu (cíleného rozsekání), kterým nepředcházelo stavebním zákonem vyžadované regulérní řízení k hodnocení dopadů stávajícího územního plánu. Navrhovatel je přesvědčen, že napadená změna svými celkovými účinky obchází původní koncepci rovnoměrného a citlivého ekonomického i sociálního rozvoje regionu (v zásadě průmyslového), konkrétně že obešla úmysl zákonodárce podrobit změny měnící proporce funkčního využití stabilizovaného území dle původního územního plánu předchozímu řádnému hodnocení a vícekolovému schvalování dle stavebního zákona. k) Jde o nezákonný postup, jestliže nedošlo k přezkumu předešlého územního plánu a ani jedné z předchozích změn, jejich dopad se reálně zkumuloval a byl završen nezákonným postupem při pořizování napadené změny bez náležitého zhodnocení dopadů těchto změn jako celku vůči původně řádným schvalovacím procesem přijatému původnímu územnímu plánu města. Podle navrhovatele je tak třeba zhodnotit dopad napadené změny spolu s předešlými dílčími změnami jako celek, a to v kontextu s původním určením území a v souladu se zásadami politiky udržitelného rozvoje území a zákonem. Napadená změna totiž tvoří kvalitativní změnu zásadně měnící proporce hospodářského využití území ve prospěch bydlení, a to bez náležitého zhodnocení – má tedy mnohem širší dopad, než je formálně deklarováno.

9. Odpůrce ve vyjádření k návrhu nejprve k aktivní věcné legitimaci navrhovatele uvádí, že na území odpůrce není navrhovatel aktivním spolkem, neboť se zde dosud aktivně nezapojoval, a nadto má sídlo zcela jinde. V rámci řízení o napadené změně ostatně byl po celou dobu zcela pasivní. Odpůrce upozornil na to, že předsedou navrhovatele je pan J. M., který je též členem statutárních orgánů řady jiných společností. Protože je jednatelem mj. osoby zúčastněné na řízení 2), o které odpůrce ví, že uvažovala o záměru umístění krematoria na území odpůrce, domnívá se, že v této věci nejde vůbec o zájem spolku, nýbrž o prosazování soukromých zájmů jiného subjektu, který návrh ve věci nepodal. Základním cílem navrhovatele by totiž měla být dle jeho stanov ochrana životního prostředí z různých aspektů a dalšími cíli jsou pouze ochrana spotřebitele, vzdělávací akce a informační činnost ve spojitosti s ochranou přírody a krajiny.

10. Odpůrce nemá pochybnosti o tom, že je návrh formálně projednatelný, protože navrhovatel tvrdí, že byl na svých právech napadenou změnou zkrácen. Pochybuje však o tom, zda je u navrhovatele dána aktivní věcná legitimace, která je podmínkou důvodnosti návrhu (k výkladu procesní a věcné legitimace odpůrce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2021, č. j. 3 As 208/2019–69).

11. Odpůrce předně poukazuje na to, že navrhovatel není vlastníkem žádného pozemku na jeho území. Z titulu dotčení vlastnického práva tudíž podle odpůrce rozhodně navrhovatel nemůže svoji aktivní věcnou legitimaci dovozovat, nedisponuje–li zde žádnou nemovitostí.

12. Ani titul dotčení práva na podnikání není u navrhovatele myslitelný, jelikož podle stanov navrhovatele není předmětem jeho činnosti podnikání. Nadto ustanovení § 217 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) stanoví, že podnikání nebo jiná výdělečná činnost ani nemůže být hlavní činností spolku. Ani zamýšlené záměry podle přílohy č. 1 zákona o EIA tedy nelze podřadit pod vedlejší podnikatelskou činnost, kterou by měla být podporována hlavní činnost navrhovatele spočívající v ochraně životního prostředí. Občanský zákoník tak zásadně u spolků podnikání, které navrhovatel popisuje, zakazuje.

13. Dále odpůrce odkazuje na judikaturu, která se zabývala aktivní věcnou legitimací tzv. ekologických spolků v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Rozvedl, že Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, sice připustil, že se ekologické spolky mohou domáhat v řízeních před správními soudy nejen ochrany svých procesních práv, ale i hmotných práv svých členů (zejména práva na příznivé životní prostředí), nicméně podmínkou je místní a věcný vztah spolku k předmětu řízení. Na tento závěr pak navazuje i Nejvyšší správní soud např. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264, č. 3903/2019 Sb. NSS, či v rozsudku ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021–133. Navrhovatel tak z pohledu odpůrce nemůže běžně vystupovat v řízeních o zrušení opatření obecné povahy jako „obhájce cizích práv“ a podávat žalobu ve veřejném zájmu, tzv. actio popularis. Odpůrce je přesvědčen, že tvrzení navrhovatele o tom, že byla dotčena i práva dalších blíže nespecifikovaných osob, není pro posouzení věci relevantní (k tomu odpůrce odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2010, č. j. 8 Ao 4/2010–214, a ze dne 31. 3. 2011, č. j. 3 Ao 2/2011–30).

14. Odpůrce má tedy za to, že navrhovatel nesplňuje podmínky stanovené judikaturou pro aktivní věcnou legitimaci. Celý jeho návrh je totiž založen toliko na snaze chránit soukromé vlastnictví jiných osob, ačkoliv za tímto účelem podle stanov zřízen nebyl. Z judikatury správních soudů přitom vyplývá, že musí být dána vazba mezi činností spolku a tvrzenou ochranou práv (v případě navrhovatele by šlo uvažovat o ochraně životního prostředí) a též lokální souvislost s reálnou činností, a to nejen účelově tvrzená, ale i prokázaná. Ani jednu z těchto podmínek navrhovatel nesplňuje, ostatně to ani netvrdí.

15. Podle odpůrce je aktivní věcná legitimace spolků spíše záležitostí výjimečnou právě tam, kde jde o projev práva na sdružování za účelem ochrany některých veřejných zájmů a hodnot. V daném případě ale o to zjevně nejde, byť navrhovatel podle stanov vytváří dojem tzv. ekospolku – o ochranu životního prostředí se totiž nesnaží a sám svou aktivní legitimaci popisuje zcela odlišně. Odpůrce proto soudu navrhuje, aby návrh navrhovatele bez dalšího zamítnul pro zjevnou absenci aktivní věcné legitimace, kterou navrhovatel netvrdí jinak než ve vazbě na vlastnické právo a právo podnikat, byť nebyl k ochraně takových práv založen a žádné takové právo na území odpůrce nevykonává.

16. K jednotlivým návrhovým bodům odpůrce přesto dále akcentuje, že navrhovatel byl po celou dobu procesu bezdůvodně absolutně pasivní, takže by se soud neměl zabývat jeho námitkami směřujícími do proporcionality přijatého řešení (k tomu odpůrce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2020, č. j. 6 As 270/2019–38, a tam citovanou judikaturu).

17. Dále se odpůrce podrobně vyjadřuje k jednotlivým návrhovým bodům. K otázce ochrany biokoridoru poněkud mimoběžně uvádí, že neví, z čeho navrhovatel dovozuje, že má docházet k nějakému oklešťování stávající komunikace II. třídy bez náhrady a závažným poškozením různých zájmů a že má být upřednostněno bydlení před podnikáním. Návrh podle odpůrce obsahuje řadu nepodložených tvrzení, spekulací a nedůvodných námitek, které neodůvodňují údajnou nezákonnost napadené změny. Nadto jde o námitky zcela nové, dosud ze strany navrhovatele nevznesené, a proto je řada z nich nepřípustná. Odpůrce proto soudu navrhl, aby návrh jako zcela nedůvodný zamítnul, za předpokladu, že u navrhovatele shledá, že je k podání návrhu aktivně věcně legitimován.

18. V dalším samostatném podání odpůrce doplnil, že zákonností napadené změny se zabýval již krajský úřad v rámci podnětů k přezkumu, jeho sdělení ze dne 14. 10. 2022, č. j. 117500/2022/KUSK, proto připojil. Zdůraznil, že krajský úřad aproboval, že postup odpůrce byl souladný se zákonnou úpravou, rozhodl–li o pořízení napadené změny zkráceným postupem i stran nákladů na pořízení změny územního plánu, a že je zcela legální, bylo–li stanovisko krajského úřadu č. j. 158757/2021/KUSK vydáno dne 20. 1. 2022 ještě před rozhodnutím o pořízení napadené změny. Nadto potvrdil, že je v souladu textová a grafická část napadené změny a že za pořizovatele byl správně označen Městský úřad Kostelec nad Labem, neboť jde o činnost v přenesené působnosti obce. Odpůrce tak trvá na tom, že postupoval v souladu se zákonem a napadená změna byla vydána řádně.

19. V replice navrhovatel uvedl, že svou výkonnou kancelář, odkud je řízen, má s laskavým svolením osoby zúčastněné na řízení 1) na adrese X. Navrhovatel byl založen právě proto, aby bránil území s původně vyváženou koncepcí udržitelnosti proti salámovému nekoncepčnímu rozšiřování obytné zóny a městské zeleně na úkor komplexní udržitelnosti širšího území. Nad rámec zopakování hlavních procesních námitek z návrhu též vyjádřil pochybnost, jestli se krajský úřad v přezkumném řízení zabýval tím, zda zveřejněné grafické podklady odpovídaly tomu, co měl odbor životního prostředí k dispozici v době vydání svého stanoviska. Namítal též, že grafická část napadené změny nebyla v relevantní době pro veřejnost nikde dohledatelná, a nebylo tak možné posoudit, zda rozsah textové změny zasáhne v rámci zvětšení územní rezervy i ptačí oblast a veškerá území dnes znázorněná šedým šrafováním. Ke krkolomnosti citací navrhovatel konstatoval, že takto krkolomný byl již text napadené změny.

20. Osoba zúčastněná na řízení 1) ve vyjádření k návrhu uvádí, že vlastní pozemky p. č. st. XB, st. XA, st. 2025 a dosud nezastavěné pozemky určené k výstavbě p. č. 920/115, 920/116, 920/117 v obci a k. ú. X zapsané na listu vlastnictví č. XC. Tvrdí, že si předmětné pozemky zakoupila před více lety za účelem využití a rozvoje jejího podnikání v území určeném tehdy platným územním plánem pro tichou výrobu a skladování. Napadená změna však zcela neočekávaným způsobem významně omezila účelové určení pozemků a další výstavbu, aniž by územní plán doznal grafické změny.

21. Osoba zúčastněná na řízení 2) ve vyjádření k návrhu uvádí, že obdržela negativní závazné stanovisko ze dne 4. 8. 2022, č. j. MěÚN/073517/2022, vydané Městským úřadem Neratovice, stavebním odborem, jako orgánem územního plánování pro záměr: „Kremační technologické zázemí pro Elpis s.ro. Kostelec nad Labem“ na pozemku p. č. 920/116 v k. ú. X, který je ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení 1), odůvodněné tím, že záměr není dle územního plánu Kostelec nad Labem po napadené změně s účinností od 8. 7. 2022 přípustný. Napadená změna totiž způsobila, že podle textové části územního plánu nyní plánovaný záměr spadá do výčtu nepřípustného využití funkční plochy Nerušící výroba a služby, ačkoliv grafická část územního plánu zůstala beze změny, tedy s původním zobrazením jako Nerušící výroba a služby s funkčním využitím pro nerušící provozy průmyslové a řemeslné výroby všeho druhu.

22. Dne 8. 11. 2022 se jako osoba zúčastněná na řízení přihlásila také společnost Pohřební služba Praha s.r.o. Soud s ní však nemohl jednat, jelikož jednak o více než jeden měsíc zmeškala lhůtu pro přihlášení se do řízení (výzva byla vyvěšena na úřední desce soudu dne 16. 9. 2022 a stanovená 20denní lhůta uplynula dne 6. 10. 2022) a jednak nedoložila, že by byla napadenou změnou či potenciálním rozhodnutím soudu přímo dotčena, jelikož své dotčení odvozovala jen z rámcové smlouvy o poskytování služeb uzavřené s osobou zúčastněnou na řízení 2), tedy nikoliv od vlastnického či jiného věcného práva v území regulovaném napadenou změnou (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120, publikované pod č. 1910/2009 Sb. NSS, odst. 36).

23. Rozsudkem ze dne 21. 11. 2022, č. j. 54 A 62/2022–107, soud návrh zamítl, jeho rozsudek však byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11.

7. XA, č. j. 8 As 272/2022–90, zrušen a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Posouzení návrhu soudem 24. Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje všechny požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). V dané věci není sporu o tom, že napadená změna byla vydána formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení správního řádu. Vyhláška oznamující vydání napadené změny byla vyvěšena dne 23. 6. 2022, tudíž napadená změna nabyla účinnosti v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu (srov. § 25 odst. 2 správního řádu) patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 8. 7. 2022. Návrh řádně podaný dne 26. 8. 2022 tak byl podán v zachované lhůtě 1 roku ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Následně se tak soud zabýval, zda jsou splněny i další předpoklady věcného projednání návrhu.

25. Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.

26. Základní otázkou je, zda navrhovatel má aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení napadené změny (nebo jeho části) podle § 101a věty první s. ř. s. Pro splnění zákonných požadavků kladených na navrhovatele (tzv. aktivní procesní legitimaci) přitom postačuje, aby navrhovatel logicky, konsekventně a myslitelně tvrdil, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (viz již zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009–120). V případě územních plánů tedy musí navrhovatel především tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. Za takové situace je pak návrh projednatelný.

27. V projednávané věci navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci k podání návrhu dovozuje (na str. 2 svého návrhu) z toho, že bylo porušeno jeho vlastnické právo k nemovitostem v dotčeném území a právo zde podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (přičemž toto právo bylo porušeno i u všech podnikatelů v daném území, jelikož tvrdí, že v důsledku napadené změny je nově vyloučeno, aby byly dosud stabilizované plochy pro skladování a průmysl využity také pro stavby posuzované podle přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Soud má za to, že tato tvrzení jsou dostatečně určitá, nicméně z důvodů uvedených níže při bližším pohledu neobstojí.

28. Soud v reakci na upozornění odpůrce ověřil nahlédnutím do katastru nemovitostí, že navrhovatelovo původní tvrzení je nepravdivé, neboť nevlastní žádné nemovitosti a v jeho prospěch ani nejsou zapsána jakákoliv věcná práva ať již v obci a katastrálním území X, nebo kdekoliv jinde. Již z toho je zřejmé, že navzdory svému tvrzení navrhovatel na svém vlastnickém (či jiném věcném) právu nemohl být ani myslitelně dotčen. Nicméně i kdyby soud nepřihlédl k údajům v katastru nemovitostí, sám navrhovatel v prohlášení o majetkových poměrech a dalších rozhodných skutečnostech ze dne 5. 9. 2022, které doložil v průběhu řízení k návrhu na osvobození od soudních poplatků, v rozporu s tvrzeními uplatněnými v návrhu čestně prohlásil, že je neziskovým spolkem bez členských poplatků, nevlastní žádné nemovité věci ani movité věci větší hodnoty, nemá bankovní účet ani finanční hotovost a nemá žádné nezdanitelné příjmy ani pohledávky nebo hodnoty. Sám navrhovatel tedy své původní tvrzení o vlastnickém právu obratem popíral. Soud tedy konstatuje, že navrhovateli z titulu vlastnického práva aktivní procesní legitimace nesvědčí, jelikož vlastnickým právem, které by mohlo alespoň myslitelně být napadeným opatřením obecné povahy dotčeno, vůbec nedisponuje.

29. Soud dále zkoumal, zda navrhovateli nesvědčí aktivní procesní legitimace k napadení opatření obecné povahy alespoň jako spolku hájícímu zájmy zejména svých členů. Navrhovatel totiž v prohlášení ze dne 5. 9. 2022 mj. popsal, že na bázi dobrovolnosti dohlíží na zákonnost ve svém okolí a pořádá brigády na úklid přírody. Nutno však již úvodem dodat, že v návrhu na zahájení řízení se dotkl ochrany životního prostředí jen zcela okrajově, a naopak jeho návrh prosazuje zachování možnosti širšího rozvoje průmyslu a podnikání, tedy cíl, který je tradičně protikladný s ochranou životního prostředí.

30. Ze stanov navrhovatele, které také doložil k návrhu na osvobození od soudních poplatků a které jsou též založeny ve sbírce listin ve veřejném spolkovém rejstříku, soud ověřil, že navrhovatel je skutečně dobrovolným, nevládním, neziskovým spolkem (čl. II), jehož cílem je zejména přispívat k ochraně životního prostředí (čl. III). Za tímto účelem navrhovatel poskytuje bezplatnou poradenskou a informační činnost v oblasti životního prostředí [čl. III písm. d)], podporuje účast veřejnosti v řízeních týkajících se ochrany životního prostředí [čl. III písm. e)] či se sám účastní správních a jiných řízení, ve kterých mohou být dotčeny zájmy ochrany životního prostředí, občanů a státu [čl. IV písm. d)]. Navrhovatel hospodaří podle ročního rozpočtu sestaveného výborem a schváleného členskou schůzí, za jeho hospodaření odpovídá výbor (čl. IX odst. 1). K nakládání s majetkovými hodnotami do 5 000 Kč jmenuje výbor z členů spolku pokladníka (čl. IX odst. 2). Příjmy spolku tvoří příspěvky členů, jsou–li stanoveny, dary, dotace a příjmy z neziskové činnosti v souladu s cíli spolku (čl. IX odst. 3). Výdaje spolku jsou zaměřeny na uskutečňování cílů dle čl. III činnostmi dle čl. IV stanov (čl. IX odst. 4). Ze stanov navrhovatele tedy výslovně plyne [viz čl. IV písm. d)], že vedení soudních sporů má být obvyklou součástí jeho činnosti, a to s cílem přispívat k ochraně životního prostředí a občanů či státu. Naopak ale dle znění stanov navrhovatel není spolkem, který by byl oprávněn prosazovat podnikatelské zájmy svých členů či jiných osob.

31. Ústavní soud již v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14, na který odpůrce také přiléhavě poukázal, deklaroval, že spolek (založený za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí) může podat návrh na zrušení opatření obecné povahy, jež se dotýká jím hájených zájmů, splní–li kumulativně takové podmínky, aby bylo možné uvažovat o jeho aktivní procesní legitimaci.

32. První podmínku představuje tvrzený zásah do práv spolku, jenž má původ v napadeném opatření obecné povahy (viz bod 24 odkazovaného nálezu). Podle Ústavního soudu spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Takové tvrzení musí přesně vymezit zásah, kterého se měl samosprávný celek dopustit, a to v souladu s dikcí § 101a odst. 1 s. ř. s. Nepostačuje tedy, pokud by tvrdil, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání byly nezákonné – bez toho, aby současně tvrdil, že (jak) se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. K otázce, zda se může ekologický spolek odvolávat na své vlastní právo na příznivé životní prostředí, resp. na své právo podílet se na ochraně životního prostředí, nebo zda musí vystupovat jen jako obhájce práva na příznivé životní prostředí náležejícího jeho členům fyzickým osobám, se vyjádřil Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 2 As 187/2017–264, ve kterém konstatoval, že: „[p]okud Ústavní soud uložil Nejvyššímu správnímu soudu respektovat v případech existence ‚vztahu k lokalitě‘ aktivní (procesní) legitimaci spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, bylo by nesmyslné, aby takové návrhy byly potom automaticky zamítány proto, že nebylo prokázáno, že by napadená regulace porušovala konkrétní subjektivní hmotné veřejné právo navrhovatele. Ochrana životního prostředí je ostatně rovněž veřejným zájmem a výkladem ad absurdum by bylo znemožněno komukoli domoci se soudní ochrany v této oblasti pod záminkou, že k ochraně tohoto veřejného zájmu jsou povolány výhradně příslušné dotčené orgány státní správy. […] Nebylo by ani správné, přistupovat k posuzování aktivní věcné legitimace navrhovatelů z řad spolků odlišným způsobem od jiných navrhovatelů z řad fyzických a právnických osob. [(…) Proto] obce či jednotlivci, do jejichž právní sféry napadený úkon správního orgánu negativně zasahuje, jako tzv. osoby z řad dotčené veřejnosti, nemají mít odlišné (horší) postavení než spolky zabývající se ochranou životního prostředí, kterým vnitrostátní právo přiznává rovněž žalobní legitimaci.“ 33. Druhou podmínkou je pak místní vztah k lokalitě regulované opatřením obecné povahy a věcný vztah činnosti spolku k předmětu regulace tohoto opatření (viz bod 25 odkazovaného nálezu). Ústavní soud dovodil, že má–li spolek sídlo na dotčeném území nebo jsou–li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní procesní legitimace k podání návrhu. Závěr, že aktivně procesně legitimován bude i spolek, jehož činnost má vazbu na předmětné území či určitou činnost (bez ohledu na to, zda předmětem činnosti spolku je ochrana životního prostředí), pak ale přináší otázku, zda právě v takovém případě lze najít tvrzený zásah do některého práva (typicky půjde o právo na příznivé životní prostředí v režimu čl. 41 Listiny), což je zásadní podmínka aktivní procesní legitimace.

34. S ohledem na předchozí závěry soud nesouhlasí s odpůrcem, že by pro věc bylo relevantní, že na jeho území navrhovatel nemá sídlo a nebyl zde dosud aktivním spolkem. Z hlediska aktivní procesní legitimace je pak nepodstatné i to, že navrhovatel byl v procesu pořizování napadené změny pasivní. Nejvyšší správní soud totiž připouští, že místní vztah může být dán dokonce i v případě ekologických spolků s celostátní působností, jestliže vykazují dlouhou tradici v erudovaném hájení zájmů ochrany přírody a krajiny a jimi napadené rozhodnutí reguluje sice místní otázky, ty však mohou mít celostátní význam (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015–295, či ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 73/2015–40). V daném případě proto lze uvažovat o tom, že navrhovatel coby spolek založený za účelem ochrany životního prostředí, jehož sídlo je umístěno v sousední obci a tam převážně působí, má (z povahy věci musí mít) vztah nejen k mezující sousední obci, ale přinejmenším i k širšímu okolí. Místní vztah k lokalitě regulované napadenou změnou je tak u navrhovatele dán, i kdyby soud nepřihlížel k jeho tvrzení v replice o tom, že zápis sídla navrhovatele ve veřejném rejstříku nedopovídá skutečnosti. Nadto v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, č. j. 3 As 126/2016–38, bylo potvrzeno, že aktivní procesní legitimace k podání návrhu může být dána i v případě spolku, který vznikl teprve poté, co opatření obecné povahy bylo přijato a nabylo účinnosti. Nelze tudíž právo navrhovatele podat návrh na zrušení napadené změny podmiňovat tím, že se procesu přijímání změny územního plánu sám aktivně zúčastnil.

35. Vazba mezi činností spolku a předmětem regulace napadené změny je také myslitelná, neboť navrhovatel vznikl za účelem ochrany životního prostředí, jehož se územní plánování nepochybně dotýká. Teoreticky vzato by tak druhý předpoklad vymezený Ústavním soudem pro aktivní procesní legitimaci navrhovatele coby (ekologického) spolku mohl být splněn. Problém však spočívá v tom, že se navrhovatel ochrany životního prostředí v tomto soudním řízení vlastně nedovolává. Navzdory tomu, že je tedy myslitelné, že by navrhovateli svědčila aktivní procesní legitimace coby ekologickému spolku, již jen proto, že by tvrdil, že byl dotčen na právu na příznivé životní prostředí, navrhovatel tak v této věci nečiní.

36. Byť totiž navrhovatel tvrdil zásah do práv některých skupin osob, jenž má původ v napadené změně, soud neshledal žádné myslitelné tvrzení o zásahu do jeho práv, tj. jeho právní sféry. Není–li totiž navrhovatel vlastníkem žádné dotčené nemovitosti a není–li (a jak správně odpůrce poukázal, ani nesmí být) on sám podnikatelem, těžko se může dovolávat ochrany jeho vlastnického práva a práva na podnikání. Navrhovateli přitom za dané situace nepřísluší ani vystupovat jako univerzální ochránce práv cizích osob (blíže neoznačených podnikatelů nebo osob zúčastněných na řízení), k hájení jejichž zájmů nebyl založen. Byť nelze vyloučit, aby spolek hájil práva v něm sdružených podnikatelů, v případě navrhovatele by taková činnost odporovala jeho stanovám, a proto soud nemůže akceptovat návrh v rozsahu, v němž vybočuje z předmětu činnosti, pro kterou byl navrhovatel zřízen. Nezbývá tak než znovu připomenout a tím zdůraznit, že k založení aktivní procesní legitimace nepostačuje ani případná pravdivost tvrzení, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání byly nezákonné. První předpoklad vymezený Ústavním soudem pro aktivní procesní legitimaci navrhovatele coby (ekologického) spolku tak nebyl naplněn.

37. K výše uvedenému soud doplňuje, že argumentoval–li navrhovatel ve své kasační stížnosti (viz body 8 a 9 rozsudku č. j. 8 As 272/2022–88) ochranou práv svých členů, je třeba zdůraznit, že tito jistě mohly (a také tak někteří i činili) hájit svá práva samostatně. V podaném návrhu navrhovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci z hlediska zásahu do vlastnického práva a práva na podnikání – ochrana těchto práv u třetích osob však navrhovateli nepřísluší. Dle čl. III stanov navrhovatele patří mezi jeho cíle vedle podpůrných činností (poradenská a informační činnost, prosazování principů občanské společnosti, vzdělávací akce atd.) přispívání k ochraně životního prostředí, ochrana přírody, krajiny a kulturních památek, a rovněž ochrana spotřebitele – ochrana práv a zájmů podnikatelů mezi těmito cíli není a skutečnost, že někteří členové navrhovatele jsou podnikatelé, jeho bezbřehé oprávnění k hájení jejich (jakýchkoliv) zájmů nezakládá.

38. Ostatně nad rámec uvedeného dlužno uvést, že lze jen stěží odhlédnout od toho, že navrhovatel brojí i proti takové regulaci napadené změny, která je bez bližšího zkoumání v souladu s principem ochrany životního prostředí, vylučuje–li odpůrce na vybraných funkčních plochách záměry uvedené v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, neboť tyto záměry a jejich změny mají podléhat posouzení vlivů na životní prostředí právě proto, že ho mohou významně negativně ovlivnit. Vytýkaný přístup odpůrce lze tak paradoxně vnímat jako preventivní opatření v zájmu ochrany životního prostředí.

39. Zcela mimo hlavní směr návrhu se v něm objevuje pouze jediná útržkovitá zmínka potenciálně se dotýkající ochrany životního prostředí, a to námitka vymezení územní rezervy pro přeložku obchvatu města do blízkosti ptačí oblasti Natura, aniž by byly posouzeny dopady takového umístění přeložky. Tato námitka však zjevně není na místě, neboť se zakládá na nepochopení smyslu vymezení územní rezervy, která neumožňuje využít území za jí předvídaným účelem, nýbrž jen dočasně omezuje využití území a vytváří předpoklad pro to, aby bylo následně provedeno řádné vyhodnocení, zda dané území je skutečně vhodné pro vymezení zamýšleného záměru. Jak uvedl Nejvyšší správní soud s odkazem na § 36 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2020 v rozsudku ze dne 27. 1. 2016, č. j. 3 As 206/2015–61, „[ú]zemní rezervy samotné (tedy s odhlédnutím od záměru, pro něž byly vymezeny) v zásadě nemohou mít negativní dopady na životní prostředí, neboť toliko zakazují některé změny v území, a tím konzervují dosavadní stav. Jejich posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí by tedy postrádalo smysl. U záměru, pro nějž byla územní rezerva vymezena, není jisté, v jaké variantě, v jakém rozsahu a za jakých podmínek bude realizován; není ani jisté, zda k jeho realizaci skutečně dojde. Proto by požadavek na posouzení předpokládaného využití územní rezervy (zde dopravní infrastruktura) byl v této fázi předčasný (…)“ Totéž zopakoval Nejvyšší správní soud např. i v rozsudku ze dne 20. 12. 2016, č. j. 5 As 94/2015–79. Lze jen dodat, že nyní toto pravidlo výslovně stanoví § 23b odst. 3 stavebního zákona.

40. Nadto z napadené změny vyplývá, že ve skutečnosti vymezuje jedinou územní rezervu, a to územní rezervu pro výstavbu průplavního spojení Dunaj – Odra – Labe a pro zabezpečení splavnosti Labe, tedy územní rezervu pro koridor vodní dopravy. Hovoří–li tedy navrhovatel o „územní rezervě na obchvat“, nezbývá soudu než konstatovat, že územní plán odpůrce (a ani napadená změna) žádnou takovou územní rezervu neupravují. Z úplného znění územního plánu odpůrce lze v této souvislosti nanejvýše vyčíst, že obsahuje koridor dopravní infrastruktury (nikoliv jen územní rezervu pro něj) pro aglomerační okruh – obchvat Kostelce nad Labem (D062) obcházející zastavěné území města z jihu. Tento koridor však nebyl do územního plánu vložen napadenou změnou, ale jak vyplývá z legendy k hlavnímu výkresu nebo též z textové části územního plánu (str. 10 úplného znění), jedná se prvek vložený změnou č. 2, a nadto závazně stanovený již v nadřízené územně plánovací dokumentaci (ZÚR). Tato argumentace navrhovatele tedy směřuje zcela mimo obsah regulace zakotvené v napadené změně. I kdyby tedy soud snad zrušil napadenou změnu jako celek, koridor D062 by nadále zůstával součástí územního plánu města.

41. Z uvedeného tedy vyplývá, že tento jediný argument, jímž by se soud případně mohl z podnětu navrhovatele zabývat, se zcela míjí s obsahem napadené změny. V důsledku toho není ani důvodu se zabývat procesními námitkami navrhovatele, jelikož ty nemohou tento závěr nijak změnit a ve své podstatě směřují pouze na podporu intenzivnějšího hospodářského využití území, a tedy vybočují z rozsahu aktivní procesní legitimace navrhovatele. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 42. Soud tedy shrnuje, že navrhovateli nesvědčí aktivní procesní legitimace z hlediska ochrany vlastnického či jiného věcného práva, jelikož taková práva ve vztahu k dané lokalitě nemá (bod 28 usnesení). Zároveň mu nesvědčí aktivní procesní legitimace z titulu ochrany životního prostředí, jelikož jeho návrhová argumentace se (s výhradou vysvětlenou níže) s ochranou životního prostředí zcela míjí (body 35–37 usnesení). Skutečnost, že navrhovatel je „ekologickým“ spolkem mu aktivní procesní legitimaci v případech, kdy jeho argumenty směřují zcela mimo ochranu životního prostředí, nezakládá. Konečně jediná námitka, která do oblasti ochrany životního prostředí směřuje (otázka územní rezervy pro obchvat v blízkosti ptačí rezervace), také nemůže založit aktivní procesní legitimaci navrhovatele, jelikož jeho dotčení zde není ani myslitelné, a to proto, že uvedená námitka směřuje vůči něčemu, co obsahem napadeného opatření obecné povahy vůbec není (viz bod 40 usnesení).

43. Jelikož tedy soud dospěl k závěru, že navrhovateli nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu, postupoval dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a návrh odmítl 44. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl–li návrh odmítnut.

45. Osobám zúčastněným na řízení soud nepřiznal náhradu nákladů řízení, neboť jim nebyla v řízení uložena žádná povinnost a nebyly shledány ani žádné okolnosti hodné zvláštního zřetele pro přiznání náhrady nákladů (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení Posouzení návrhu soudem Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení