54 A 65/2023 – 43

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Davida Krysky, Ph.D., ve věci žalobkyně/navrhovatelka: Statek Novák Jarpice – Kamenice s. r. o., IČO 27407730 sídlem Horní Kamenice 4, Vraný proti: žalovanému: 1) Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 11, Praha 5 a odpůrci: 2) městys Zlonice sídlem náměstí Pod Lipami 29, Zlonice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 5. 2023, č. j. 066056/2023/KUSK, a návrhu na zrušení části opatření obecné povahy Územního plánu městysu Zlonice vydaného usnesením Zastupitelstva městysu Zlonice ze dne 28. 12. 2006, č. j. 7/2006, ve znění Změny č. 1 ze dne 11. 6. 2013 a Změny č. 2 ze dne 15. 6. 2017 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 5. 2023, č. j. 066056/2023/KUSK, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku ve výši 15 342 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Návrh na zrušení části opatření obecné povahy Územního plánu městysu Zlonice vydaného usnesením Zastupitelstva městysu Zlonice ze dne 28. 12. 2006, č. j. 7/2006, ve znění Změny č. 1 ze dne 11. 6. 2013 a Změny č. 2 ze dne 15. 6. 2017 se odmítá.

IV. Žádný z účastníků v řízení o zrušení části opatření obecné povahy nemá právo na náhradu nákladu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně podala dne 12. 8. 2022 u Úřadu městyse Zlonice (dále jen „stavební úřad“) žádost o územní rozhodnutí a stavební povolení pro stavbu fotovoltaické elektrárny (dále jen „FVE“) o výkonu 993,6 kWp na pozemcích parc. č. st. 102, parc. č. 164/14, parc. č. 164/19, parc. č. 164/21, parc. č. 166/4, parc. č. 166/6, parc. č. 166/7, parc. č. 489, parc. č. 490, parc. č. 495 a parc. č. 498 v k. ú. Břešťany u Zlonic, které jsou v jejím vlastnictví.

2. Dne 18. 8. 2022 stavební úřad založil do spisu závazné stanovisko Městského úřadu Slaný (dále jen „orgán územního plánování“) ze dne 23. 5. 2022, č. j. MUSLANY/28075/2022SÚ, podle kterého je žalobkynin záměr nepřípustný z důvodu rozporu s územně plánovací dokumentací.

3. Ve vyjádření ze dne 11. 10. 2022 k oznámení o zahájení společného řízení žalobkyně mimo jiné namítla, že jí závazné stanovisko odboru územního plánování nebylo doručeno do datové schránky ani na e–mail uvedený v žádosti (žalobkyně jej obdržela pouze neoficiálně dne 23. 6. 2022 od starosty městyse Zlonice), a proto podle ní nastala fikce souhlasu odboru územního plánování se záměrem. Na nesouhlasné závazné stanovisko proto podle ní nesmí být brán zřetel a nesmí být podkladem pro nevydání společného povolení.

4. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 7. 11. 2022, č. j. MUZL–1698/2022, žádost žalobkyně o společné povolení zamítl. K důvodu zamítnutí žádosti uvedl, že žalobkyně doložila pouze žádost o závazné stanovisko orgánu územního plánování, nedoložila však závazné stanovisko ani sdělení, že závazné stanovisko dotčeného orgánu nebylo vydáno ve lhůtě pro jeho vydání a považuje se za souhlasné bez podmínek (souhlas fikcí). Stavební úřad si proto vyžádal stanovisko nebo sdělení od orgánu územního plánování, který stavebnímu úřadu zaslal nesouhlasné závazné stanovisko ze dne 23. 5. 2022 a také sdělení žalovaného ze dne 12. 7. 2022 k podnětu žalobkyně na provedení přezkumného řízení. Žalovaný, jehož názorem je stavební úřad vázán, potvrdil nepřípustnost záměru z důvodu rozporu s územním plánem.

5. Dále stavební úřad citoval ze sdělení žalovaného také následující pasáž: „Třicetidenní lhůta pro vydání závazného stanoviska se počítá ode dne podání žádosti do vydání závazného stanoviska, nikoliv do doručení. V rozdělovníku napadeného závazného stanoviska je uvedena datová schránka stavebníka, a krajský úřad v tuto chvíli nebude požadovat po úřadu územního plánování doložení doručení. Naopak v rozdělovníku není uveden Městys Zlonice, ale z vašeho podání je patrné, že jej získal, takže závazné stanovisko muselo být někomu doručeno.“ 6. Stavební úřad uzavřel, že ve věci existují důvody, které brání povolení záměru, a to nesouhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování a nepovolení výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů druhu sýček obecný.

7. V odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu žalobkyně mimo jiné namítla, že před podáním žádosti o společné povolení požádala dotčené orgány o závazná stanoviska, která obdržela ve lhůtě 30 dnů s výjimkou stanoviska orgánu územního plánování, od něhož dosud závazné stanovisko neobdržela. Tuto skutečnost namítla již v řízení před stavebním úřadem. Lhůta pro doručení závazného stanoviska orgánu územního plánování vypršela dne 6. 6. 2022. Žalobkyně je proto přesvědčena, že nastala fikce souhlasu orgánu územního plánování se stavbou FVE, neboť se žalobkyně oficiální cestou nedozvěděla, že tento orgán nějaké stanovisko vydal.

8. Orgán územního plánování údajně vydal závazné stanovisko dne 23. 5. 2022. Žalobkyně se s ním seznámila prostřednictvím svého zmocněnce J. P. pouze neoficiálně dne 23. 6. 2022, kdy je obdržela od tehdejšího starosty městyse Zlonice Zdeňka Imbra, který obdržel neoficiální znění (nulovou verzi) dne 18. 6. 2022. Oficiálně však žalobkyně dosud závazné stanovisko neobdržela.

9. Dále žalobkyně poukázala na to, že námitku fikce souhlasu srozumitelně vznesla již ve vyjádření zaslaném stavebnímu úřadu. Stavební úřad však na to nebral ohled a s žalobkyninou námitkou se nevypořádal. Rozhodnutí stavebního úřadu je podle žalobkyně „zcela neplatné“, protože de facto vychází pouze z nesouhlasného stanoviska orgánu územního plánování, ke kterému však stavební úřad nesměl přehlížet.

10. Z výše uvedených důvodů žalobkyně namítla nezákonnost vydání závazného stanoviska orgánu územního plánování. Dále pak vznesla také námitky proti jeho obsahu a stavebnímu úřadu také vytkla, že nevyčkal do skončení odvolacího řízení ve věci žádosti o výjimku vztahující se k ochraně sýčka obecného.

11. V průběhu odvolacího řízení žalovaný postoupil odvolání podle § 149 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů nadřízenému dotčenému správnímu orgánu (svému odboru územního plánování a stavebního řádu, oddělení územního plánování; dále jen „nadřízený dotčený orgán“) s žádostí o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska orgánu územního plánování ze dne 23. 5. 2022.

12. Dne 8. 2. 2023 nadřízený dotčený orgán závazné stanovisko orgánu územního plánování potvrdil. Ztotožnil se závěrem, podle kterého je záměr nepřípustný z důvodu rozporu s územním plánem, a to konkrétně s přípustným a nepřípustným využitím plochy B1. Dále konstatoval, že žalobkyně se obrátila na žalovaného ještě před zahájením společného řízení s podnětem k zahájení přezkumného řízení. Žalovaný důvody pro zahájení přezkumného řízení neshledal a postupoval podle § 94 odst. 1 správního řádu. Není proto pravdou, že by žalobkyni odbyl. Nezabýval se pouze námitkou týkající se doručení/nedoručení závazného stanoviska žalobkyni, protože v rozdělovníku závazného stanoviska byla uvedena jak datová schránka, tak i adresa žalobkyně, přičemž žalobkyně podala podnět k přezkumu závazného stanoviska, takže jej musela obdržet a seznámit se s ním.

13. Nadřízený dotčený orgán dále konstatoval, že požádal orgán územního plánování o doložení doručení závazného stanoviska. „Z toho vyplývá“, že závazné stanovisko bylo předáno k poštovní přepravě dne 25. 5. 2022 a doručeno žalobkyni následujícího dne do rukou Pavla Nováka, který stvrdil převzetí na doručence. Nadřízený dotčený orgán nezjišťoval, proč nebylo závazné stanovisko doručeno do žalobkyniny datové schránky, ale je pravděpodobné, že spolu s ním byla vrácena i projektová dokumentace. Vzhledem ke skutečnosti, že žádost o závazné stanovisko byla podána dne 4. 5. 2022, orgán územního plánování vydal závazné stanovisko v zákonné lhůtě, konkrétně dne 25. 5. 2022 (byť je nezaslal do datové schránky), a lze je považovat za platné. V rozdělovníku závazného stanoviska je uvedena datová schránka žalobkyně i její adresa a byla doložena doručenka o převzetí písemnosti. Z podnětu k zahájení přezkumného řízení i odvolání je zřejmé, že se žalobkyně se závazným stanoviskem seznámila, nebyla proto zkrácena na svých právech.

14. Žalobkyně ve vyjádření ze dne 21. 2. 2023 k podkladům odvolacího řízení mimo jiné namítla, že nadřízený dotčený orgán potvrdil závazné stanovisko orgánu územního plánování na základě nepravdivých argumentů, aniž by dal žalobkyni před údajným potvrzením závazného stanoviska možnost seznámit se s podklady ve spisu. Protože jsou v potvrzení závazného stanoviska zřejmé nepravdy (např. o neudělení výjimky týkající se sýčka obecného a o doručení závazného stanoviska orgánu územního plánování), doplní žalobkyně podklady tak, aby mohl žalovaný nestranně rozhodnout. K vyjádření žalobkyně připojila rozhodnutí odboru životního prostředí a zemědělství žalovaného ze dne 6. 2. 2023 o povolení výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů – sýčka obecného.

15. Dne 23. 2. 2023 žalobkyně doručila žalovanému „Žádost (návrh na zahájení) o přezkumné řízení dokumentu ‚Potvrzení závazného stanoviska‘ č. j. 022398/2023/KUSK – zásadní nesouhlas účastníka se zněním a závěry Krajského úřadu Středočeského kraje – oddělení územního plánování“ s tím, že jako adresáta uvedla Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“), kterému měla být doručena žádost prostřednictvím žalovaného. O provedení přezkumného řízení žádala proto, že potvrzení závazného stanoviska obsahuje zjevné a doložitelné nepravdy a zcela pomýlené úvahy, přičemž nadřízený dotčený orgán si pro potvrzení závazného stanoviska evidentně nezajistil relevantní dokumenty a důkazy a neumožnil zmocněnci žalobkyně se procesu potvrzení či zamítnutí závazného stanoviska účastnit. Potvrzení závazného stanoviska by mělo být podle žalobkyně přezkoumáno jak po formální stránce, tak i co do věcného obsahu, včetně relevantnosti podkladů. Podle žalobkyně bylo potvrzení vydáno v rozporu s podklady a realitou. Zároveň žalobkyně požádala žalovaného, aby odložil vydání rozhodnutí v odvolacím řízení do doby potvrzení/zrušení sporného závazného stanoviska.

16. Žalovaný předal podnět žalobkyně k provedení přezkumného řízení ministerstvu dne 8. 3. 2023.

17. Ministerstvo rozhodnutím ze dne 9. 5. 2023, č. j. MMR–29764/2023–81, ve zkráceném přezkumném řízení změnilo závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu ze dne 8. 2. 2023 tak, že nahradilo jeho odůvodnění odůvodněním vlastním. Neztotožnilo se totiž se závěrem nadřízeného dotčeného orgánu o povaze FVE. S účinností od 24. 1. 2023 se podle ministerstva jedná o součást technické infrastruktury, nicméně FVE o celkovém instalovaném elektrickém výkonu do 1 MW nelze považovat za veřejnou technickou infrastrukturu, pokud je tak nevymezí územně plánovací dokumentace. Posuzovaný záměr má celkový instalovaný výkon 999 kWp, proto jej lze považovat za technickou infrastrukturu, nikoliv však veřejnou. Nadřízenému dotčenému orgánu ministerstvo dále vytklo, že neposoudil soulad záměru s cíli a úkoly územního plánování. Po vlastním posouzení pak dospělo k závěru, že záměr není v souladu s regulativy a podmínkami plochy B1 stanovenými v územním plánu, a proto je nepřípustný.

18. Dále se ministerstvo s nadřízeným dotčeným orgánem ztotožnilo v závěru, že fikce závazného stanoviska odboru územního plánování nemohla nastat ani tehdy, pokud nebylo žalobkyni doručeno do datové schránky, ale pouze poštou (podle zjištění nadřízeného dotčeného orgánu bylo předáno k poštovní přepravě dne 25. 5. 2022 a doručeno dne 26. 5. 2022 do rukou Pavla Nováka, který převzetí stvrdil podpisem). Ministerstvo nezpochybnilo, že došlo k pochybení při doručování, ale neshledalo, že by závazné stanovisko nebylo vydáno ve lhůtě. Lhůta, která je rozhodná pro vznik fikce, je totiž vázána na okamžik podání žádosti o vydání závazného stanoviska a na okamžik jeho vydání, nikoliv okamžik jeho doručení. Žalobkyně měla možnost se se závazným stanoviskem seznámit kromě sporného doručení na adresu také v rámci následného společného územního a stavebního řízení.

19. Dne 29. 5. 2023 žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí žádosti o společné povolení. Poukázal na skutečnost, že stavební úřad žalobkyninu žádost zamítl na základě závazného stanoviska, podle kterého je žalobkynin stavební záměr nepřípustný. V takovém případě stavební úřad nečiní žádné další úkony (místní šetření, důkazy apod.). „Tímto“ byly podle žalovaného vypořádaný námitky uvedené v odvolání, které se týkají postupu stavebního úřadu. Protože odvolání směřovalo proti závaznému stanovisku, postupoval žalovaný podle § 149 odst. 7 správního řádu. Nadřízený dotčený orgán závazné stanovisko potvrdil a v odůvodnění uvedl, že orgán územního plánování vydal závazné stanovisko v zákonné lhůtě a v souladu se zákonem, a proto je platné. Následně žalovaný obdržel rozhodnutí ministerstva vydané v přezkumném řízení, podle kterého je žalobkynin záměr nepřípustný. Vzhledem k nesouhlasnému závaznému stanovisku, které bylo přezkoumáno a potvrzeno nadřízeným dotčeným orgánem a ministerstvem, nelze žalobkynině žádosti vyhovět.

II. Obsah žaloby proti rozhodnutí žalovaného

20. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

21. Namítla především, že jí nebylo řádně doručeno nesouhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování ze dne 23. 5. 2022. Orgán územního plánování žalobkyni vrátil poskytnutou projektovou dokumentaci, zmíněné stanovisko však k ní přiloženo nebylo (k tomu žalobkyně navrhla důkaz výslechem jejího jednatele). Žalobkyně se o vydání stanoviska dozvěděla až od bývalého starosty městysu Zlonice, jemuž bylo z neznámých důvodů doručeno. Ze skutečnosti, že stanovisko nebylo žalobkyni vůbec doručeno, žalobkyně dovozuje, že nebylo vydáno [ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu] v zákonné lhůtě. Pokud totiž nebylo písemné vyhotovení závazného stanoviska odesláno žalobkyni jakožto žadatelce, nemohlo být ani vypraveno, a tedy ani vydáno. Tuto námitku však správní orgány nereflektovaly a pouze konstatovaly, že k vydání stanoviska došlo a že orgán územního plánování nijak nepochybil.

22. Žalobkyně nesouhlasí s konstatováním stavebního úřadu, žalovaného i ministerstva, že měla možnost se seznámit se stanoviskem v průběhu řízení, z čehož uvedené orgány dovozují, že jí bylo (byť po lhůtě a zcela odlišným způsobem) stanovisko doručeno. Důsledkem absence doručení a vydání stanoviska je vydání souhlasného závazného stanoviska fikcí. Vada absence doručení zasahuje také do žalobkynina práva na spravedlivý proces.

23. Dále žalobkyně namítá, že orgán územního plánování vyhodnotil soulad, resp. rozpor záměru s územním plánem nesprávně. Ostatní dotčené orgány se k záměru vyjádřily kladně, a to včetně odboru životního prostředí a zemědělství žalovaného, který dne 6. 2. 2023 povolil žalobkyni výjimku ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů (konkrétně sýčka obecného).

24. Dotčené žalobkyniny pozemky jsou v katastru nemovitostí zapsány jako stavební pozemek (zastavěná plocha a nádvoří) a ostatní plocha se způsobem využití manipulační plocha a jiná plocha. Pozemky bývaly zemědělským areálem, přičemž se zčásti jedná o zpevněnou asfaltovou plochu. Nacházejí se na okraji osady Břešťany a nesousedí s žádnou obytnou zástavbou. Podle územního plánu se nacházejí v ploše B1 (plochy bydlení venkovského charakteru). Mezi přípustnými způsoby využití je v územním plánu uvedena mimo jiné nezbytná dopravní a technická infrastruktura.

25. Žalobkyně je přesvědčena, že územní plán v dané ploše nezakazuje umístění FVE. Žalobkynin záměr je výrobnou elektřiny z obnovitelných zdrojů, která je ve veřejném zájmu, a jedná se o veřejnou infrastrukturou ve smyslu § 2 odst. 1 písm. m) bodu 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného do 31. 12. 2023 (dále jen „stavební zákon“). V této souvislosti žalobkyně odkázala také na metodiku ministerstva č. j. MMR–31948/2023–81.

26. Dotčené pozemky jsou v současnosti tzv. brownfieldem a realizace záměru by podpořila jejich regeneraci a byla by jejich hospodárným využitím pro veřejnou technickou infrastrukturu, tj. pro realizaci FVE o výkonu 1 MW. Záměr by nijak neovlivnil sousední plochy. Žalobkyně je proto přesvědčena, že její záměr je v souladu s územním plánem, a proto je závazné stanovisko orgánu územního plánování nezákonné a věcně nesprávné.

III. Obsah návrhu na zrušení územního plánu

27. V rámci téhož podání, v němž žalobkyně navrhla zrušení rozhodnutí žalovaného, navrhla také, aby soud zrušil Územní plán Zlonice vydaný usnesením Zastupitelstva městysu Zlonice ze dne 28. 12. 2006, č. j. 7/2006, ve znění Změny č. 1 ze dne 11. 6. 2013 a Změny č. 2 ze dne 15. 6. 2017 (dále též „napadené OOP“), a to v části textového a grafického vymezení plochy B1 (plochy bydlení venkovského charakteru). V této souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 4. 10. 2022, č. j. 4 Ao 7/2021–179, č. 4404/2022 Sb. NSS, týkající se možnosti incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

28. Ke své aktivní legitimaci uvedla, že je vlastnicí pozemků parc. č. st. 102, parc. č. 164/14, parc. č. 164/19, parc. č. 164/21, parc. č. 166/4, parc. č. 166/6, parc. č. 166/7, parc. č. 489 a parc. č. 490 v k. ú. Břešťany u Zlonic. Pozemky koupila v roce 2002 a jejím záměrem bylo revitalizovat zemědělský areál (v současnosti nevyužívaný brownfield) a na části pozemků vybudovat dočasnou FVE. Napadeným OOP byly žalobkyniny pozemky vymezeny jako plocha B1, jejímž funkčním využitím je plocha bydlení venkovského charakteru, přestože se na nich nachází bývalý zemědělský areál, v současnosti nevyužívaný brownfield, a žalobkyně jakožto vlastník nemá v úmyslu stavět na nich rodinné domy.

29. Napadené OOP není podle žalobkyně v souladu se zákonem a zkracuje ji na jejím vlastnickém právu a na právu na podnikání. V rozporu s § 43 odst. 2 stavebního zákona totiž nestanoví lhůtu pro pořízení územní studie v ploše B1 ani podmínky pro její pořízení a lhůtu pro vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti. Podle zmíněného ustanovení přitom marným uplynutím lhůty omezení změn zaniká. Žalobkyni bylo doporučeno, aby podala návrh na změnu územního plánu, což také učinila, ale její návrhy byly ignorovány.

30. Dále žalobkyně poukázala na to, že již od roku 2018 je projednáván návrh nového územního plánu. V návrhu zadání ze září 2022 je mezi požadavky na prověření možných změn uvedeno: „Prověřit funkčnost stávajících ploch výroby a skladování a potřebu nových ploch s touto funkcí (využití brownfieldů).“ Usnesením ze dne 25. 6. 2023 zastupitelstvo odpůrce schválilo rozhodnutí o pořízení změny č. 3 stávajícího územního plánu. Navržená změna spočívá ve změně využití žalobkyniných pozemků na plochu pro dočasnou stavbu FVE. Odpůrce s touto změnou souhlasí, ale z nepochopitelných důvodů ji blokuje pořizovatel změny Městský úřad Slaný.

31. Napadené OOP podle žalobkyně trpí nedostatky odůvodnění. Neobsahuje totiž odůvodnění výše zmíněného regulativu pro plochu B1. Není tak seznatelné, zda byly zvažovány jiné varianty a zda byl zvažován zásah do práv vlastníků dotčených pozemků. Změna zemědělského areálu na plochu pro bydlení venkovského charakteru, přestože se jedná o plochu částečně vyasfaltovanou a přestože se v blízkosti nacházejí další plochy pro bydlení, je podle žalobkyně účelová a diskriminační. Napadené OOP je také v rozporu se zásadou proporcionality, neboť zvolené řešení je v rozporu s kritérii vhodnosti, potřebnosti a minimalizace zásahů a také v rozporu se zákazem libovůle.

32. V důsledku napadeného OOP není žalobkynin záměr, který je ve veřejném zájmu a který byl odpůrci i pořizovateli znám, v souladu se závazným využitím stanoveným platným územním plánem. Napadené OOP je tak v rozporu s požadavkem na dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů podle § 18 odst. 2 stavebního zákona a v rozporu s úkoly územního plánování podle § 19 odst. 1 písm. b), d) a e) téhož zákona. Zakotvení funkčního vymezení plochy pro bydlení na žalobkyniných pozemcích není vhodné ani potřebné. Veřejný zájem na takovém omezení žalobkynina vlastnického práva a práva na podnikání přitom nebyl prokázán.

IV. Vyjádření žalovaného a replika žalobkyně

33. Žalovaný k námitce nesprávného doručování závazného stanoviska zopakoval odůvodnění uvedené v potvrzujícím závazném stanovisku nadřízeného dotčeného orgánu (viz výše bod 13). Dodal, že z podnětu na přezkum závazného stanoviska i z odvolání je zřejmé, že se zástupce žalobkyně se závazným stanoviskem seznámil a uplatnil včasné opravné prostředky, a proto nebyla zkrácena žalobkynina práva.

34. K věcným námitkám žalovaný poukázal na rozpor s územním plánem. Přestože je umisťování FVE v současné době žádoucí, nelze je stavět kdekoliv a v rozporu s územním plánem. U územních plánů nelze aplikovat argument, podle kterého, co není zakázáno, je povoleno. V daném případě zní regulativ jasně – nepřípustným využitím je „všechno ostatní“. To, zda je vhodné umísťovat FVE v sousedství bytové zástavby, by měl posoudit především zpracovatel územního plánu. Při projednávání územního plánu či jeho změn mohla žalobkyně proti vymezení dotčené plochy podat námitku. Potvrzující závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu bylo změněno pouze v části odůvodnění, výroková část byla naopak potvrzena.

35. Žalobkyně v replice setrvala na žalobních tvrzeních. Zdůraznila, že nevydání závazného stanoviska v zákonné lhůtě lze dovodit z toho, že žalobkyni nebylo vůbec doručeno. Žalobkyně se domnívá, že závazné stanovisko nebylo řádně vypraveno, tzn. nemohlo dojít ani k jeho vydání. Námitku nedoručení správní orgány nereflektovaly, ale pouze konstatovaly, že k vydání závazného stanoviska došlo. Žalobkyni je známo, že se lhůta pro vydání stanoviska váže k vypravení (nikoliv k doručení), je však přesvědčena, že pokud nebylo závazné stanovisko odesláno žadateli (tj. žalobkyni), nemohlo dojít k jeho vydání [k tomu žalobkyně odkázala na § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu]. Skutečnost, že se žalobkyně dozvěděla o „vydání“ závazného stanoviska od osoby, která ani nebyla účastníkem řízení, nelze považovat za doručení, resp. řádné vydání. Žalobkyně proto nesouhlasí s tvrzením, že její práva nebyla zkrácena, pokud se se stanoviskem seznámila a podala opravné prostředky. V této souvislosti žalobkyně poukázala také na § 34 odst. 2 správního řádu týkající se doručování písemnosti zástupci a dodala, že v rozhodné době byla zastoupena Ing. Mgr. J. P. Th.Bc. Závazné stanovisko však nebylo doručeno ani jemu, ani přímo žalobkyni (pouze jí byla vrácena projektová dokumentace bez dalšího). K tomu žalobkyně navrhla provedení účastnického výslechu svého jednatele Pavla Nováka a výslech svědka Ing. Mgr. J. P., Th.Bc., který přebíral zásilku s vrácenou projektovou dokumentací.

36. K souladu s územním plánem žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že její záměr v dané lokalitě umístit lze, neboť ve funkční ploše B1 je povoleno umístit nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu. Zopakovala také žalobní námitku absence lhůty pro pořízení územní studie. Dodala, že o přípustnosti záměru byla (ještě před zpracováním projektové dokumentace) informována odpůrcem i jeho stavebním úřadem. Argument žalovaného možností požádat o změnu územního plánu je lichý, neboť pořízení takové změny blokuje pořizovatel územního plánu Městský úřad Slaný.

37. Soud doplňuje, že s ohledem na níže uvedený procesní postup ve vztahu k incidenčnímu návrhu na zrušení části územního plánu nepožadoval vyjádření odpůrce.

V. Posouzení žaloby proti rozhodnutí žalovaného soudem

38. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas (napadené rozhodnutí bylo tehdejšímu zmocněnci žalobkyně doručeno dne 7. 6. 2023, žaloba byla podána dne 7. 8. 2023), osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny požadované formální náležitosti. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rozsahu a mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Soud ve věci rozhodl bez jednání, neboť pro takový postup byly splněny podmínky § 76 odst. 1 s. ř. s.

39. Žaloba je důvodná.

40. Žalobkyně v odvolání mimo jiné namítla, že nastala fikce souhlasného závazného stanoviska orgánu územního plánování, neboť závazné stanovisko neobdržela, ani se oficiální cestou nedozvěděla, že dotčený orgán nějaké stanovisko k její žádosti vydal. Poukázala také na to, že obdobnou námitku vznesla již v řízení před stavebním úřadem, který se s ní však nevypořádal. Rozhodnutí stavebního úřadu žalobkyně v odvolání označila za „neplatné“, protože z výše uvedených důvodů neměl k nesouhlasnému závaznému stanovisku ze dne 23. 5. 2022 přihlížet.

41. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný k tomuto okruhu odvolacích námitek neučinil žádnou vlastní úvahu ani zjištění, ale pouze odkázal na to, že nadřízený dotčený orgán závazné stanovisko potvrdil s tím, že orgán územního plánování vydal závazné stanovisko v zákonné lhůtě a v souladu se zákonem, a proto je platné (srov. str. 9 napadeného rozhodnutí a výše bod 19). Takový postup však byl vadný a zkrátil žalobkyni na jejích procesních právech.

42. Podle § 149 odst. 7 správního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2021 platí, že „[j]estliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska“.

43. Odvolání žalobkyně však směřovalo nejen proti obsahu závazného stanoviska orgánu územního plánování, ale obsahovalo také námitku, podle které stavební úřad neměl k závaznému stanovisku ze dne 23. 5. 2022 vůbec přihlížet, protože nebylo vydáno v zákonné lhůtě, a tudíž nastala fikce vydání souhlasného závazného stanoviska.

44. Tato námitka vycházela ze zvláštní úpravy stavebního zákona, který v § 4 odst. 9 větě druhé ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2023 předpokládal, že v důsledku marného uplynutí lhůty pro vydání závazného stanoviska nastane fikce souhlasného závazného stanoviska („Jestliže není závazné stanovisko dotčeného orgánu vydáno ve lhůtě pro jeho vydání, považuje se za souhlasné a bez podmínek.“). Lhůtu pro vydání závazného stanoviska pak stanovil správní řád, podle kterého „[s]právní orgán příslušný k vydání závazného stanoviska vydá závazné stanovisko bez zbytečného odkladu, nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy byl o vydání závazného stanoviska požádán. K této lhůtě se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ohledání na místě nebo jde–li o zvlášť složitý případ“ (§ 149 odst. 4 ve znění účinném od 1. 1. 2021).

45. Stavební zákon je založen na koncepci vzájemné součinnosti stavebních úřadů a dotčených orgánů státní správy (§ 4 odst. 2 stavebního zákona). Vychází z teze, že stavební úřady mají rozhodovat o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou odbornou kompetenci. Naopak ve věcech, v nichž stavební úřad nedisponuje dostatečnými odbornými znalostmi, jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast právní regulace spadá.

46. Otázka, zda nastala fikce souhlasného závazného stanoviska, není otázkou související s odborností dotčeného orgánu a nejedná se ani o otázku „obsahu“ závazného stanoviska. Posouzení této otázky naopak přestavuje výklad a aplikaci základních procesních pravidel, která bezpochyby z kompetence „obecného“ odvolacího orgánu nijak nevybočují. Z těchto důvodů posouzení námitky fikce souhlasného závazného stanoviska nenáleželo nadřízenému dotčenému orgánu, ale přímo žalovanému. Krom toho, pokud by skutečně nastala fikce vydání souhlasného závazného stanoviska podle § 4 odst. 9 věty druhé stavebního zákona, nemohlo by se k opožděně vydanému nesouhlasnému závaznému stanovisku vůbec přihlížet, a nemohl by být tedy vůči němu vůbec aktivován postup podle § 149 odst. 7 správního řádu.

47. Přestože je nadřízený dotčený orgán, který se v nynější věci v rámci postupu podle § 149 odst. 7 správního řádu vyjádřil i k námitce týkající se (ne)vydání závazného stanoviska v zákonné lhůtě, součástí žalovaného a jedná se o jeho odbor územního plánování a stavebního řádu, který vydal i žalobou napadené rozhodnutí, nemůže tím být zhojena vada spočívající v tom, že žalovaný neposoudil výše zmíněnou odvolací námitku jakožto odvolací orgán v rámci „hlavního“ odvolacího řízení. Postup podle § 149 odst. 7 správního řádu není samostatným správním řízením (úkon, kterým nadřízený dotčený orgán potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem, viz např. rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014–30, č. 3214/2015 Sb. NSS) a neplatí pro něj mimo jiné procesní záruky uvedené v § 36 odst. 2 a 3 správního řádu, tedy právo seznámit se s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim. Tato práva jsou zajištěna pouze v rámci „hlavního“ odvolacího řízení.

48. Nadřízený dotčený orgán v potvrzujícím závazném stanovisku ze dne 8. 2. 2023 konstatoval, že požádal orgán územního plánování o doložení doručení závazného stanoviska a že „z toho vyplývá“ (patrně myšleno z doručenky), že závazné stanovisko bylo předáno k poštovní přepravě dne 25. 5. 2022 a doručeno žalobkyni následujícího dne do rukou Pavla Nováka, který stvrdil převzetí na doručence. S ohledem na výše popsané odlišnosti procesních záruk v rámci postupu podle § 149 odst. 7 správního řádu neměla žalobkyně možnost se před vydáním potvrzujícího závazného stanoviska s tímto novým zjištěním (učiněným patrně na základě doručenky, která však není ve spisu vůbec založena) seznámit, vyjádřit se k němu a případně navrhnout důkaz pro prokázání opaku.

49. Na tuto skutečnost žalobkyně upozornila ve svém vyjádření k potvrzujícímu závaznému stanovisku (viz výše 14), v němž namítla nepravdivost tvrzení nadřízeného dotčeného orgánu o doručení závazného stanoviska a nemožnost seznámit se s podklady před vydáním potvrzujícího závazného stanoviska. Žalovaný měl proto doručenku, z níž podle tvrzení nadřízeného dotčeného orgánu vyplývalo předání závazného stanoviska k poštovní přepravě dne 25. 5. 2022 a jeho doručení žalobkyni dne 26. 5. 2022, založit do správního spisu a měl umožnit žalobkyni se s tímto podkladem seznámit, vyjádřit se k němu a případně navrhnout důkazy (viz § 93 odst. 1 ve spojení s § 36 odst. 2 a 3 správního řádu).

50. Žalovaný však na tento postup zcela rezignoval a plně se spolehl na posouzení nadřízenými dotčenými orgány (tj. včetně ministerstva), která však neumožňovala žalobkyni plně využít její procesní práva. Z tohoto důvodu zatížil žalovaný řízení podstatnou vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V napadeném rozhodnutí se nadto žalovaný vůbec nevyjádřil k námitce žalobkyně směřující proti potvrzujícímu závaznému stanovisku, v níž poukazovala právě na nemožnost seznámit se s doručenkou, na kterou odkazoval nadřízený dotčený orgán. Tím žalovaný zatížil napadené rozhodnutí také nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

51. Vadný postup žalovaného pak neumožňuje soudu meritorně přezkoumat žalobní námitku, podle níž byla žalobkyni dne 26. 5. 2022 vrácena pouze projektová dokumentace, ale poštovní zásilka neobsahovala „papírovou“ verzi závazného stanoviska ze dne 23. 5. 2022. Z tohoto důvodu soud neprováděl ani výslech svědků, které za účelem prokázání tohoto žalobního tvrzení žalobkyně navrhla. V dalším řízení bude na žalovaném, aby údajnou doručenku, která se váže k zásilce vypravené orgánem územního plánování dne 25. 5. 2022 a doručené žalobkyni dne 26. 5. 2022, do spisu založil, a umožnil žalobkyni se k tomuto podkladu vyjádřit a navrhnout případné důkazy pro jeho zpochybnění.

52. Z téhož důvodu se soud nemohl zabývat ani zbývajícími žalobními námitkami, které směřovaly proti obsahu závazného stanoviska ze dne 23. 5. 2022, neboť s ohledem na výše uvedené bude žalovaný muset v dalším řízení nejprve (přezkoumatelně a při zachování procesních práv žalobkyně) zodpovědět, zda vůbec mohlo být k tomuto závaznému stanovisku přihlíženo. Věcný přezkum obsahu závazného stanoviska by tak byl v tuto chvíli předčasný.

VI. Odmítnutí návrhu na zrušení územního plánu

53. Žalobkyně v rámci podání, v němž navrhla zrušení rozhodnutí žalovaného, navrhla také, aby soud zrušil napadené OOP (viz výše body 27 a násl.).

54. V soudním řádu správním lze rozlišit dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Prvním typem je návrh na tzv. abstraktní přezkum opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s., který je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Jde o případy, kdy již samotná právní regulace v podobě opatření obecné povahy může myslitelně zasahovat právní sféru jednotlivce, aniž ještě došlo ke konkrétnímu individuálnímu zásahu (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020–100). Návrh na abstraktní přezkum lze podat do 1 roku ode dne, kdy napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (§ 101b odst. 1 s. ř. s.).

55. Druhým typem je návrh na tzv. incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014–36). Na rozdíl od abstraktního přezkumu je tedy třeba, aby „k samotnému opatření přistoupilo i konkrétní individualizované dotčení práv jednotlivce. Zpravidla v podobě rozhodnutí, nečinnosti či zásahu správního orgánu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020–100).

56. Současně platí, že v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu, pokud „soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů“ (srov. § 101a odst. 1 větu první a § 101d odst. 2 větu první s. ř. s. a rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017–264). Soud může podrobit opatření obecné povahy incidenčnímu přezkumu pouze tehdy, pokud je mezi žalobou napadeným rozhodnutím (či jiným úkonem) a návrhem na zrušení opatření obecné povahy jasná obsahová provázanost (viz např. rozsudek NSS ze dne 6. 11. 2024, č. j. 7 As 20/2024–41, bod 13). Zvláštní podmínkou řízení o incidenčním návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je totiž akcesoričnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy, tj. „jeho reálný význam pro rozhodnutí o žalobě proti úkonu správního orgánu, kterým bylo opatření obecné povahy vůči navrhovateli použito“ (rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2022, č. j. 4 Ao 7/2021–179, zdůraznění doplněno).

57. Žaloba proti aplikujícímu úkonu má tak sloužit jako „podvozek“ pro incidenční návrh na zrušení opatření obecné povahy (viz rozsudek NSS ze dne 14. 5. 2021, č. j. 5 As 430/2019–32, nebo výše zmíněný rozsudek č. j. 7 As 20/2024–41, bod 13). Pokud je zřejmé, že podmínka akcesoričnosti není splněna, je nutné návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz tamtéž).

58. S odkazem na odbornou literaturu Nejvyšší správní soud upřesnil, že s ohledem na akcesorickou povahu návrhu na incidenční přezkum není nutno přistoupit k posouzení zákonnosti opatření obecné povahy za situace, kdy výsledek řízení o žalobě vůbec není závislý na posouzení zákonnosti opatření obecné povahy (viz rozsudek č. j. 7 As 20/2024–41, bod 13). Příkladem je situace, kdy soud „v řízení o žalobě proti rozhodnutí dospěje k názoru, že rozhodnutí musí zrušit pro nezákonnost, která však s opatřením obecné povahy nijak nesouvisí“ (srov. Černín, K. in: Kühn, Z., Kocourek, T.: a kol.: Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 868–870). Akcesoričnost incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy pak není dána ani za specifické situace, kdy je zjevné, že „rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vůbec nemůže jakkoli ovlivnit výsledek řízení o žalobě proti aplikujícímu úkonu správního orgánu, resp. ani právní názor soudu případně vyslovený ve vyhovujícím rozsudku“ (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2022, č. j. 4 Ao 7/2021–179).

59. S ohledem na tato obecná východiska soud dospěl k závěru, že je namístě návrh na incidenční přezkum napadeného OOP odmítnout. Jak vyplývá z části V. tohoto rozsudku, soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil pro podstatnou vadu řízení a pro nepřezkoumatelnost. Tyto zrušující důvody přitom nijak nesouvisely s napadeným OOP a stejně tak by jeho přezkum nemohl nijak ovlivnit závěry soudu, které ke zrušení rozhodnutí žalovaného vedly. Zrušením rozhodnutí žalovaného tak odpadla podmínka akcesoričnosti, neboť bylo zrušeno „hlavní“ rozhodnutí, k němuž se akcesorický návrh na přezkum napadaného OOP vázal.

60. Z výše uvedeného důvodu soud návrh na incidenční přezkum napadeného OOP odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

61. Pro úplnost soud dodává, že nevyloučil návrh na incidenční přezkum k samostatnému projednání, neboť žaloba proti rozhodnutí a akcesorický návrh na zrušení opatření obecné povahy by zásadně měly být projednávány společně, neboť takový postup nejlépe reflektuje požadavek, aby k incidenčnímu přezkumu opatření obecné povahy došlo pouze za podmínky, že jeho závěr může ovlivnit výsledek řízení o žalobě proti rozhodnutí (viz rozsudek č. j. 7 As 20/2024–41, bod 15). To platí zejména v situaci, kdy incidenční návrh na zrušení opatření obecné povahy není přípustný a soud jej bez dalšího odmítá.

VII. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení

62. S ohledem na výše uvedené soud shledal žalobu proti rozhodnutí žalovaného důvodnou, a proto rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s). V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem, který soud vyslovil v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

63. O náhradě nákladů řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nebyl v řízení úspěšný, právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Úspěšné žalobkyni soud přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 15 342 Kč. Tato částka zahrnuje zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a dále náklady související se zastoupením žalobkyně advokátem ve výši 10 200 Kč (soud obdržel dne 13. 6. 2025 informaci od advokáta JUDr. Michala Bernarda, Ph.D., že dne 9. 6. 2025 plnou moc udělenou mu žalobkyní vypověděl; žalobu i repliku však podal za žalobkyni zmíněný advokát, a proto žalobkyni náleží náhrada nákladů za úkony, které učinil). Náklady na zastoupení tak zahrnují odměnu advokáta za tři úkony právní služby (převzetí a příprava věci, podání žaloby a podání repliky) po 3 100 Kč za úkon [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2024 (dále jen „advokátní tarif“)] a náhradu hotových výdajů 900 Kč za tři úkony právní služby po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně byl ke dni ukončení zastupování plátcem daně z přidané hodnoty, je součástí nahrazovaných nákladů i náhrada za tuto daň ve výši 21 % z předchozích částek (vyjma soudního poplatku), tj. částka 2 142 Kč.

64. Náhradu nákladů řízení je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

65. O náhradě nákladů řízení o návrhu zrušení OOP soud rozhodl podle § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl–li návrh odmítnut.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby proti rozhodnutí žalovaného III. Obsah návrhu na zrušení územního plánu IV. Vyjádření žalovaného a replika žalobkyně V. Posouzení žaloby proti rozhodnutí žalovaného soudem VI. Odmítnutí návrhu na zrušení územního plánu VII. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení