54 A 88/2019– 101

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudců Mgr. Věry Pazderové, LL.M., M.A., a JUDr. Bc. Kryštofa Horna ve věci žalobců: a) J. K. b) H. K. oba bytem X c) P. B. d) H. B. oba bytem X všichni zastoupeni advokátkou JUDr. Evou Čapkovou sídlem Pod Stárkou 99/8, Praha 4 proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 za účasti osob zúčastněných na řízení:

1. B. Š.

2. M. H. oba bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 9. 2019, č. j. 098882/2019/KUSK–DOP/Svo, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhají zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný zamítl jejich odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Beroun, odboru dopravy a správních agend, ze dne 30. 4. 2019, č. j. MBE/30847/2019/DOPR–MiD (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), ve věci určení existence veřejně přístupné účelové komunikace.

2. Žalobci a) a b) podali již v roce 2008 a 2009 dvě žádosti o určení, že se na pozemku parc. č. Xa, resp. na pozemku parc. č. Xb v k. ú. Z. u B. (všechny dále uvedené pozemky jsou v tomtéž katastrálním území) nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Osoby zúčastněné na řízení naopak podaly také již v roce 2009 žádost o určení, že se na pozemcích parc. č. Xc a Xd veřejně přístupná účelová komunikace nenachází. Řízení o všech těchto žádostech vedl původně Městský úřad K. D., přičemž jeho rozhodnutí byla opakovaně rušena žalovaným. Ve věci již jednou rozhodoval také zdejší soud, který rozsudkem ze dne 3. 4. 2013, č. j. 46 A 17/2012–17, zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 1. 2012 a 26. 1. 2012 i rozhodnutí Městského úřadu K. D. ze dne 26. 5. 2011 a 11. 7. 2011, z nichž vyplýval závěr o tom, že pozemky parc. č. Xa, Xc a Xd, resp. jejich příslušné části, neslouží jako veřejně přístupná účelová komunikace. Důvodem zrušení byla nepřezkoumatelnost uvedených rozhodnutí a současně skutečnost, že skutkový stav, který byl základem výše uvedených rozhodnutí, neměl oporu ve spisech.

3. Žalovaný následně rozhodl o vyloučení starosty města K. D. a delegování věcí Městskému úřadu B. (dále jen „městský úřad“). Městský úřad usnesením ze dne 30. 1. 2019 sloučil všechna řízení do jednoho. Do řízení byli coby účastníci přibráni k žalobcům a) a b) také žalobci c) a d), a to z důvodu věcného břemene (služebnosti) k pozemku spočívajícího v povinnosti strpět hospodářské využívání stodoly, půdy nad stodolou a nádvoří na pozemku parc. č. Xe, a to včetně práva chůze a jízdy [pozn. žalobce a) je vlastníkem pozemku parc č. Xe, jehož součástí je budova č. p. Xf, žalobkyně b) je oprávněná z věcného břemene užívání k této nemovitosti].

4. Dne 6. 3. 2019 se konalo místní šetření, jehož se zúčastnil mimo jiné Mgr. M. J., vedoucí odboru dopravy a správních agend městského úřadu, či starosta města K. D., který podle protokolu z jednání mimo jiné sdělil, že obhospodařování lesa [pozn. zjevně myšleno pozemku parc. č. Xh ve vlastnictví města K. D. severně od všech dotčených pozemků; viz dále bod 15] probíhá jinou cestou. Jednání mimo jiné předcházelo podání žalobců a) a b), kteří navrhli k důkazu výslech některých svědků, kteří měli dosvědčit dřívější existenci cesty a její užívání rodinou žalobců.

5. Dne 25. 3. 2019 vydal tajemník městského úřadu Ing. J. Ch. usnesení, kterým rozhodl o námitce podjatosti vznesené žalobci a) a b) vůči Mgr. J. tak, že Mgr. J. není vyloučen ze žádného úkonu v předmětném správním řízení. V odůvodnění tohoto usnesení se zabýval argumenty, kterými měl být vztah Mgr. J. ke starostovi města K. D., skutečnost, že si při místním šetření konaném dne 6. 3. 2019 měli tykat, a skutečnost, že na tomto jednání Mgr. J. údajně sdělil žalobcům, že si mají přizpůsobit vozík k tomu, aby mohli projet kolem svého domu alternativní cestou, čímž měl předjímat výsledek řízení. Ing. Ch. konstatoval, že nebyl prokázán zájem Mgr. J. na výsledku řízení coby nutná podmínka pro možnost konstatovat jeho podjatost. Sama skutečnost, že Mgr. J. se na profesní bázi osobně zná se starostou města K. D. a tyká si s ním, neznamená, že lze důvodně pochybovat o jeho nepodjatosti. V návaznosti na tuto skutečnost pak uvedl, že z vyjádření Mgr. J. nelze shledat předjímání výsledku celého řízení. Proti tomuto usnesení podali žalobci a) a b) odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 5. 2019 zamítl. Odvolání podle žalovaného neobsahovalo nic nového oproti podané námitce. Závěrem pak žalovaný poukázal na to, že tajně pořízený zvukový záznam jednání, který žalobci a) a b) předložili k důkazu, nemůže být coby hrubý zásah do soukromí osob řádným důkazem, neboť v uvedeném případě nešlo o mimořádnou situaci, která by toto ospravedlňovala.

6. Dne 24. 4. 2019 vydala starostka města Beroun usnesení, kterým rozhodla o námitce podjatosti vznesené žalobci a) a b) vůči Ing. Ch. tak, že Ing. Ch. není vyloučen ze žádného úkonu v předmětném správním řízení. Námitka podjatosti byla vznesena fakticky v reakci na jeho rozhodnutí o námitce podjatosti Mgr. J. V odůvodnění rozhodnutí starostka města B. zejména uvedla, že po seznámení se s předloženým spisem, resp. rozhodnutím Ing. Ch., nezjistila žádný důvod, pro který by měl být zřejmý jeho poměr k účastníkům řízení či zájem na výsledku řízení.

7. Dne 30. 4. 2019 městský úřad rozhodl prvostupňovým rozhodnutím podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“) o žádostech žalobců a) a b) a osob zúčastněných na řízení tak, že na pozemcích parc. č. Xch (ve vlastnictví města K. D.), parc. č. Xa (ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení), parc. č. Xc (ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení) a parc. č. Xd (ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení) od ulice X směrem k vratům stodoly č. p. Xf v K. D. – Z. v místě podle „Zaměření skutečného stavu přístup. cest“ vyhotoveného Ing. Z. Z. dne 19. 7. 2010 neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace.

8. Městský úřad nejprve podrobně zrekapituloval dosavadní průběh řízení a zdůraznil, že při posouzení věci byl vázán mimo jiné právním názorem zdejšího soudu vyjádřeným v rozsudku č. j. 46 A 17/2012–17. Při ústním jednání spojeném s ohledáním na místě dne 6. 3. 2019 se potvrdil nezměněný stav.

9. Sporná cesta, která podle podkladů existuje více jak 100 let, je patrná v terénu, ze severní strany je vymezena svahem a oplocením na pozemku parc. č. Xa a přístupovou cestou k domu č. p. Xi, opěrnou zdí a z jižní strany svahem násypu silnice Xj na pozemku parc. č. Xk ve vlastnictví města K. D. s oplocením užívaného pozemku tarasu a směřuje od ulice X k vratům stodoly č. p. Xf. Část cesty nacházející se na pozemcích parc. č. Xch, Xa, Xc a Xd podle skutečného zaměření stavu ze dne 19. 7. 2010 je cca 2,7 m široká a cca 38 m dlouhá. Druhá vrata průjezdné stodoly vyúsťují na dvůr vlastníka č. p. Xf na pozemku parc. č. Xe a z něj na pozemek parc. č. Xm ve vlastnictví města K. D. Pro skutečnou existenci veřejně přístupné účelové komunikace není podstatné, jak je evidována v katastru nemovitostí, jestli je znázorněna v mapě, ani jestli se změnil vlastník. Podstatná je zřetelnost v terénu, a pokud ji lze vymezit jinak, není nutný geometrický plán.

10. Pokud je pozemek komukoli volně přístupný (není např. oplocen), ještě to neznamená, že je zde komunikace reálně užívána veřejností, tj. neurčeným okruhem lidí. V případě, že neměl vlastník důvod vstup na své pozemky nijak omezovat, neboť je užívaly pouze osoby, které tak činily na základě soukromého práva, pak samotný fakt, že není nijak uzavřen (oplocen), nezakládá souhlas vlastníka s jeho obecným užíváním. Na pozemcích parc. č. Xch, Xa, Xc a Xd nemohla veřejně přístupná účelová komunikace vzniknout ani na základě souhlasu obce s povolením přístavby stodoly u č. p. Xf. Aby bylo možné hovořit o souhlasu vlastníka (původně obec Z.) s obecným užíváním, musí být vlastník srozuměn s tím, že jeho pozemek užívá (bude užívat) kdokoli. Povolením přístavby stodoly tedy byl dán souhlas pouze s užíváním omezenému okruhu uživatelů. Jde tak o soukromou cestu užívanou vlastníky č. p. Xf a oprávněnými z věcného břemene jako alternativní přístup, neboť tito vlastníci mají zajištěno spojení nemovitosti na místní komunikaci (pozemek parc. č. Xm), a není tak dána nezbytnost zajištění přístupu k jejich nemovitosti přes pozemky parc. č. Xch, Xa, Xc a Xd.

11. V řízení předložené fotografie nezachycují užívání cesty jinými osobami než členy rodiny vlastníků č. p. Xf. Souhlas obce nemohl být dán ani mlčky, neboť nejprve dochází k obecnému užívání a teprve pokud toto užívání trvá pokojně bez aktivního zásahu vlastníka, vzniká veřejná cesta. Jako veřejné užívání nelze považovat ani to, že k vlastníkovi č. p. Xf chodily návštěvy a že v minulosti tudy chodili drobní hospodáři ze Z. mlátit obilí. Ty nelze považovat za nespecifikovatelný okruh osob, tedy veřejnost. U návštěv je nutno přihlédnout i k tomu, že předmětná cesta vede k vratům do stodoly určené k „zemědělské činnosti“, tudíž lze předpokládat, že návštěvy budou chodit vstupem přes pozemek parc. č. Xm, tj. cestou komfortnější. Předmětná cesta by vedla jen ke „zkrácení cesty“. Ani zřízením věcného břemene ve prospěch žalobců c) a d) nedošlo ke změně podmínky obecného užívání. V tomto případě nelze předpokládat ani nezbytnou komunikační potřebu.

12. K vyjádření, že předmětná cesta je komunikačním spojením rovněž k pozemku parc. č. Xl či na taras vybudovaný se souhlasem obce, městský úřad uvedl, že pozemek parc. č. Xl je ve vlastnictví žalobce a) a je rovněž přístupný z pozemku parc. č. Xm. Prostor uličky na této východní straně domu č. p. Xf je sice neprůjezdný, méně komfortní, ale pro přístup dostatečný, neboť na pozemek parc. č. Xl pro jeho sklon a přístup přes opěrnou zeď není příjezd prakticky téměř možný. Na hranici pozemků parc. č. Xc a parc. č. Xl je vysoká opěrná zeď s vraty vedoucími za č. p. Xf, za kterými jsou strmé schody z úzké uličky za č. p. Xf na zbývající pozemek parc. č. Xl. Z fotografie z roku 1963 je zřejmé, že přes pozemek parc. č. Xc žádná veřejná cesta nevedla, neboť mezi stodolou a domem č. p. Xi byl složen stavební materiál – cihly a kamení, tudíž veřejnost cestu nikdy neužívala a nebyla ani průjezdná.

13. Podle městského úřadu je stávající stav zcela zřejmý a nebylo nutné provádět další šetření na místě. Opěrná zeď (taras) je na pozemku města K. D., vybudovaná na základě souhlasu obce Z. vlastníky č. p. Xf a přístupná pouze z předmětné cesty. Samotný souhlas s následným užíváním pozemku parc. č. Xk pro vybudování opěrné zdi (tarasu), jeho oplocení a vybudování skleníku nebyl v řízení doložen. Přístup na taras v každém případě požadují pouze jeho uživatelé (vlastníci č. p. Xf) a vzhledem k tomu, že město K. D. pozemek i s přístupem na taras prodalo, zřejmě neexistoval zájem pozemky nechat dále k užívání (výprose).

14. K tvrzení, že z předmětné cesty je jediný přístup k části pozemku parc. č. Xe nacházejícího se při západní hraně č. p. Xf, městský úřad uvedl, že předmětná část pozemku navazujícího na pozemek parc. č. Xk je pravděpodobně součástí tarasu a vlastníky č. p. Xf nebylo doloženo, v čem je spatřována nutnost zajištění přístupu z veřejně přístupné účelové komunikace, tedy k využívání nespecifikovatelnému okruhu uživatelů.

15. K tvrzení, že z předmětné cesty je přístup i k pozemku parc. č. Xh, městský úřad uvedl, že předmětnou cestou se na něj dostat nelze, neboť ta končí u vrat stodoly č. p. Xf, resp. opěrnou zdí u pozemku parc. č. Xl a oplocením. Podle vyjádření starosty města K. D. jsou pozemky vedené jako les obhospodařovány z jiné lokality. Nelze tak ani tvrdit, že cesta byla přístupem k obecnímu poli, neboť z plánku z roku 1876 nevyplývá potřeba užívání právě této cesty pro obhospodařování „obecního pole“ (nyní les), čemuž nasvědčuje i povolení výstavby č. p. Xi z roku 1879 se zachováním minimálního odstupu od stodoly č. p. Xf či terénní převýšení v této části.

16. Další dokazování bylo podle městského úřadu nadbytečné, neboť mělo prokazovat především dlouhodobé užívání rodinou žalobců a) a b), přičemž je nezpochybnitelné, že cesta končí po cca 38 m vraty u stodoly č. p. Xf, resp. opěrnou zdí soukromého pozemku parc. č. Xl, tudíž ji mohou využívat pouze vlastníci nemovitosti, jejich rodina a případné návštěvy a je zcela vyloučené reálné užívání veřejností („slepá“ cesta). Pokud byl vydán souhlas obce s napojením přístavby stodoly č. p. Xf ke stávající cestě, byl dán určité osobě (blíže specifikovatelnému okruhu osob) jako „připojení“. Stavebně byla povolena dvě „připojení“, není zřejmé, které je primární. Nikdy ale nešlo o „nezbytnou komunikační potřebu“. Městský úřad rovněž doplnil, že není příslušný posuzovat vnitřní uspořádání budovy č. p. Xf a jejích doplňkových staveb.

17. Vzhledem k tomu, že pozemky, na nichž je cesta umístěna, byly podle vyjádření žalobců v období let 2004 až 2008 oploceny ve vzdálenosti cca 8 m od vrat stodoly k užívání vlastníkům č. p. Xf, a to dokonce na žádost původního vlastníka pozemků (obce), nemohlo jít o veřejné užívání pozemní komunikace v situaci, kdy obec má mimo jiné povinnost chránit při plnění svých úkolů veřejný zájem. Městský úřad rovněž obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 25. 9. 2013, č. j. 1 As 63/2013–49, podle kterého platí, že jestliže dotčený pozemek nesplňuje podmínku obecného užívání, nemůže se jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci a je nadbytečné se zabývat otázkou, zda byly splněny další znaky veřejně přístupné účelové komunikace (souhlas vlastníka s obecným užíváním, resp. obecné užívání komunikace od nepaměti), neboť všechny podmínky musí být splněny kumulativně. V předmětném případě nebyla podle městského úřadu splněna podmínka obecného užívání. Městský úřad taktéž citoval z rozsudku NSS ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015–14, podle kterého je souhlas vlastníka tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace, u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť. Ani jeden z těchto znaků nebyl podle městského úřadu v posuzované věci naplněn.

18. V návaznosti na uvedené skutečnosti městský úřad zdůraznil, že případná práva žalobců jsou soukromoprávního charakteru (žalobci se domáhají práva užívat cestu společně s osobami zúčastněnými na řízení, čímž vylučují veřejnost), a měli by je proto řešit soukromoprávní cestou, neboť v posuzované věci absentuje veřejný zájem [viz rozsudek Nejvyššího soudu (dále jen „NS“) ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1817/99].

19. K otázkám změny vlastnictví, umístění geodetických bodů a dalším souvisejícím aspektům městský úřad uvedl, že nemají vliv na posouzení předmětné věci. Za situace, kdy o existenci cesty v terénu není pochyb, není nutný její přesný a detailní popis. Irelevantní je pak rovněž údajná „účelovost“ zakoupení pozemků parc. č. Xc a parc. č. Xd osobami zúčastněnými na řízení.

20. Městský úřad dodal, že vzal v úvahu důkazy navržené žalobci, především fotodokumentaci týkající se užívání cesty, plán k výstavbě č. p. 14 z roku 1879, stavební plány na přístavbu stodoly a výstavbu tarasu, dokumentaci k plynofikaci obce s oplocením cesty a další. Žádný z nich však nepodporoval ochranu veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že v posuzované věci jde o ochranu práva soukromého, a nikoli veřejného, neshledal městský úřad potřebu k doplnění důkazů.

21. Závěrem městský úřad shrnul, že souhlas vlastníka předmětné komunikace, resp. jeho právního předchůdce, s jejím veřejným užíváním nebyl dán a ani být dán nemohl, neboť obec Z. nevěnovala předmětnou cestu k obecnému užívání. Veřejnost cestu nikdy reálně neužívala a neužívá.

22. Prvostupňové rozhodnutí bylo doručeno tehdejšímu zástupci všech žalobců (obecnému zmocněnci) dne 21. 5. 2019. Dne 3. 6. 2019 proti němu podali žalobci a) a b) prostřednictvím svého zástupce (obecného zmocněnce) blanketní odvolání s tím, že požádali o lhůtu k jeho doplnění.

23. Téhož dne podali i žalobci c) a d) odvolání, a to prostřednictvím své (nově zmocněné) právní zástupkyně. Své odvolání označili rovněž jako „blanketní“ s tím, že uvedli, že jeho odůvodnění bude zasláno nejpozději do 4. 7. 2019, resp. pokud by městský úřad určil lhůtu k doplnění, požádali o její stanovení tak, aby nebyla kratší než 1 měsíc.

24. Přípisy ze dne 4. 6. 2019 městský úřad vyzval žalobce a) a b) i žalobce c) a d) (doručeno dne 5. 6. 2019) k doplnění jejich odvolání, a to ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení výzev.

25. Podáním ze dne 20. 6. 2019 doplnili žalobci a) a b) své odvolání. V něm mimo jiné namítali, že na vydání prvostupňového rozhodnutí se podílela podjatá osoba a v této souvislosti neměla být odmítnuta tajně pořízená nahrávka a že toto rozhodnutí je v rozporu s dřívějším pravomocným rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 11. 2008. Dále uvedli, že předmětná cesta vznikala prokazatelně na pozemcích obce Z., že byla prokázána její více než stoletá existence, že městský úřad neprovedl navržené důkazy (výslechy svědků – představitelů původního vlastníka) a že nesprávně hodnotil fotografii z roku 1963.

26. Žalovaný zamítl odvolání všech žalobců v záhlaví označeným rozhodnutím. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že se městský úřad zabýval všemi kritérii vymezenými zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy účinném znění (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), resp. judikaturou, a své rozhodnutí dostatečně odůvodnil. V řízení vyšlo najevo, že předmětná cesta existuje, je v terénu viditelná a slouží k přístupu a příjezdu vlastníkům nemovitosti na pozemku parc. č. Xa, dále je využívána jako přístup k zadnímu vstupu průjezdné stodoly č. p. Xf a je také jednou z přístupových cest k pozemku parc. č. Xl. Správní orgán posuzuje a vychází z aktuálního stavu komunikace v době rozhodování, je proto důležitou skutečností, zda slouží jako pozemní komunikace v režimu obecného užívání podle § 19 zákona o pozemních komunikacích. V řízení se však neprokázalo, že by cesta byla využívána v režimu obecného užívání, tedy neomezeným okruhem uživatelů, neboť cestou lze obsluhovat pouze výše uvedené nemovitosti a žádný jiný uživatel nemá důvod cestu užívat. Cesta je slepá a končí pod pozemkem parc. č. Xl, kde jsou osazena vrátka, aby nebylo možné vstupovat za dům č. p. Xf, tedy je bez dalších návazností, neboť je ukončena opěrnou zdí.

27. Městský úřad se dostatečně vypořádal i s námitkou předchozího souhlasu vlastníka pozemku se vznikem komunikace, neboť vlastnictví pozemku samosprávním územním celkem samo o sobě nezakládá důvod domnívat se, že se v minulosti jednalo o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Pokud dala obec svůj souhlas s vyústěním vrat stodoly na pozemku parc. č. Xe, neznamená to, že dala souhlas s užíváním veřejnosti. Naopak se lze domnívat, že se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejednalo, neboť si žalobci a) a b) vybudovali na předmětné komunikaci vrátka a používali je pouze ke svým účelům. Ani nebylo doloženo, že by souhlas s takovým užíváním dala předchozí majitelka pozemku parc. č. Xa, ač pravděpodobně v užívání vlastníkům pozemku parc. č. Xe nebránila. Nicméně nelze hovořit o konkludentním souhlasu s veřejným užíváním cesty, neboť veřejnost cestu vůbec neužívá a ani ji neužívala. To byl pravděpodobně i důvod, proč město K. D. souhlasilo s odprodejem pozemků parc. č. Xd a parc. č. Xc.

28. Účelové komunikace ze své povahy vznikají a zase zanikají na základě poptávky po nutnosti jejich užívání, tudíž nelze konstatovat, že pokud nějaká cesta sloužila jako veřejně přístupná účelová komunikace dříve, musí nést tento statut nepřetržitě, i za cenu, že by vedle vznikla alternativa přístupu. Městský úřad vycházel zcela správně z poznatků, jak a komu slouží předmětná cesta dnes, a dospěl k závěru, že pokud není dnes užívána v režimu obecného užívání, pak se nejedná o pozemní komunikaci podle zákona o pozemních komunikacích. Jiná situace by nastala, jednalo–li by se o cestu užívanou širokou veřejností a změnou vlastníků pozemku, přes který vede, by vznikl spor o to, zda to je či není veřejně přístupná účelová komunikace.

29. Městský úřad se podle žalovaného dostatečně vypořádal i s nutnou komunikační potřebou. Cestu na předmětných pozemcích užívají z nutné komunikační potřeby pouze vlastníci pozemku parc. č. Xa. Ačkoli žalobci a) a b) se snažili prokazovat svou nutnou komunikační potřebu příliš prudkým přístupem do stodoly ze dvora nemovitosti umístěné na pozemku parc. č. Xe, je rozhodné, zda existuje jiný způsob, jak předmětné stavby dosáhnout, a to v řízení prokázáno bylo. V řízení bylo rovněž prokázáno, že se nejedná ani o nutnou komunikační potřebu pro pozemek parc. č. Xl. Pozemek je přístupný z pozemku parc. č. Xm prolukou mezi domy č. p. Xf a č. p. Xg.

30. Dále žalovaný konstatoval, že námitky podjatosti (Mgr. J. a Ing. Ch.) byly pravomocně vyřešeny v průběhu nového projednání příslušnými rozhodnutími. Proti starostce města B. pak námitka podjatosti uplatněna nebyla. K vyloučení nahrávky jako důkazu žalovaný konstatoval, že neshledal žádný důvod, který by vypovídal o podjatosti úřední osoby. Správní orgán hájící veřejný zájem v předmětném případě shledal, že se jedná o prosazení práva soukromého, k jehož řešení není pověřen. Žalobci a) a b), resp. uživatelé nemovitosti na pozemku parc. č. Xe, si případné užívání pozemků musí upravit soukromoprávní cestou, a nikoli prostřednictvím práva veřejného.

31. Dále žalovaný zdůraznil, že nelze odkazovat na rozhodnutí vydané před 11 lety, neboť za uvedenou dobu se vyvíjel sjednocující postup a judikatura ve věci deklarací veřejně přístupných účelových komunikací. Městský úřad nebyl povinen vydávat osvědčení, jak uvádí žalobci a) a b). Osvědčení je vydáváno jako alternativa k deklaratornímu rozhodnutí v takovém případě, kdy o věci není sporu, což nebyl předmětný případ.

32. Aby mohla být cesta prohlášena veřejně přístupnou účelovou komunikací, musí splňovat všechna kritéria vyžadovaná zákonem a judikaturou bez ohledu na vlastnictví. Vždy je nutné posuzovat cestu k aktuálnímu stavu, neboť veřejně přístupné účelové komunikace lze označit za „živý organismus“, který je užíván na základě momentální poptávky, terénních podmínek apod. Tím, že bylo konstatováno, že se nejedná o cestu, která by byla užívána v režimu obecného užívání, nejedná se ani o pozemní komunikaci ve smyslu zákona o pozemních komunikacích, ale o samostatný sjezd, který sám o sobě není účelovou komunikací. Hlavní posouzení vyplynulo z vazby na zákon o pozemních komunikacích, podmínky dané judikaturou pouze dotvořily celkový obraz.

33. Žalovaný dále přisvědčil závěrům městského úřadu, který konstatoval, že cesta se na místě nachází již více než 100 let a nezpochybňoval, jak je nebo byl pozemek evidován v katastru nemovitostí. Pokud však cesta nebyla a ani v současné době není užívána v režimu obecného užívání, pak se nemůže jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, protože chybí veřejný zájem. Město K. D. bylo navíc po celou dobu řízení jeho účastníkem a jako původní vlastník předmětných pozemků nepotvrdilo, že by cestu považovalo za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, ať již v minulosti nebo v současnosti. Z plánku z roku 1879 předloženého v řízení nevyplývá, že by se jednalo o cestu, která by byla užívána k přístupu na pole, neboť se jedná o výřez, takže tento přístup nelze hodnotit z pohledu širších vztahů. Tato skutečnost však nemá na posouzení věci rozhodující vliv.

34. Městský úřad cestu posuzoval v rozhodné době a dospěl k závěru, že cesta dnes neslouží jako veřejně přístupná účelová komunikace. Ačkoli tomu tak v minulosti mohlo být, zájem na jejím užívání je v současné době prezentován pouze vlastníky nemovitosti na pozemku parc. č. Xa, a to z nutné komunikační potřeby, a vlastníky pozemku parc. č. Xe, u nichž nutná komunikační potřeba prokázána nebyla. K případnému prokázání souhlasu s veřejným užíváním v době před 100 lety by navíc pravděpodobně nebylo možné zajistit příslušného svědka. Současný vlastník pozemku parc. č. Xh, město K. D., v rámci ústního jednání potvrdil, že z jeho strany není žádný zájem na využívání předmětných pozemků k přístupu na svůj pozemek, neboť k tomuto účelu je využíván jiný přístup. Z fotografie z roku 1963 skutečně není zcela patrno, zda v uličce zůstal volný průchod či nikoli, nicméně pokud by cesta sloužila jako veřejně přístupná účelová komunikace, pak by jistě vlastník pozemku nepoužíval takovou cestu jako skládku stavebního materiálu, a neomezoval by tak její užívání.

II. Obsah žaloby

35. Žalobci v prvé řadě uvádí, že využili všech zákonných opravných prostředků, když podali včasná odvolání. V napadeném rozhodnutí je, navzdory tomu že žalobci c) a d) zaslali na e–mailovou adresu prvostupňového orgánu s ověřeným elektronickým podpisem dne 19. 6. 2019 odůvodnění svého odvolání ve stanovené lhůtě (do 20. 6. 2019), nesprávně konstatováno, že své odvolání nedoplnili. Doplnění odvolání proto předkládají jako důkaz.

36. Žalobci zdůrazňují, že sporná komunikace vede mimo jiné k hospodářské stavbě ve vlastnictví žalobce a) – hospodářské části domu č. p. Xf (stodola), k níž mají užívací právo žalobci b), c) a d). Komunikace je prokazatelně více než 100 let stará, je užívána veřejně a sloužila dříve jako příjezd k obecnímu poli a pak i k příjezdu ke stodole přiléhající k domu č. p. Xf. Jak vyplývá z archivní dokumentace (založené ve spise), stodola byla k domu přistavěna dodatečně, právě s příjezdem po tehdy již existující veřejné komunikaci. Povolení k přístavbě stodoly jsou z let 1916 a 1924, avšak cesta existovala ještě dříve, jak vyplývá i z plánu z roku 1879 (založeného ve spise). Podle žalobců bylo prokázáno, že cesta skutečně existuje a že spojuje vícero nemovitostí. Byla a je užívána jak majiteli těchto nemovitostí, tak i ostatními blíže neurčenými osobami, a to jednak k přístupu k obecnímu obdělávanému poli a mlácení obilí, ale i k průchodu a průjezdu na obecní i další pozemky. Cesta vznikla na pozemcích obce Z. s jejím vědomím a souhlasem a po celou dobu její existence nebylo nikomu v jejím užívání bráněno. Na podporu těchto závěrů navrhli žalobci ve správním řízení i výslech svědků – pamětníků, městský úřad však tyto svědky nepředvolal, a porušil tak právo žalobců na spravedlivý proces.

37. Žalobci dále uvádějí, že v průběhu správního řízení vznesli námitku podjatosti úředních osob provádějících šetření Ing. Ch. a Mgr. J. z důvodu jejich nevhodného jednání (Mgr. J. od počátku předjímal výsledek řízení a vyjadřoval se nevybíravým způsobem). Selhání, nedbalý postup a úmyslné poškozování žalobců v minulosti koneckonců shledal i veřejný ochránce práv, na kterého se žalobci museli obrátit. K tomu žalobci v odvolání navrhli výslech žalobkyně b), která byla na místním šetření přítomna. Vzhledem k neprovedení tohoto výslechu navrhli žalobci k důkazu audionahrávku z místního šetření prokazující nevhodné chování Mgr. J. Žalovaný však výslech svědkyně neprovedl a audionahrávku jako důkaz odmítl. Námitky podjatosti byly bez dalšího zamítnuty, přičemž neprovedením důkazů byla založena nepřezkoumatelnost usnesení o podjatosti. K odmítnutí audionahrávky jako důkazu žalobci uvádí, že v případě nahrávky nešlo o záznam osobní povahy, ale o záznam z úředního jednání.

38. Podle žalobců zkreslily správní orgány skutkový stav a poté provedly nesprávné právní posouzení se závěrem, že předchozí vlastník (obec) souhlas ke vzniku cesty nedal (prokazatelně umožnil její užívání jen „konkrétním osobám“), a že cesta je tedy „soukromá“. Není však zřejmé, jak k tomuto závěru dospěly, stejně tak jako kterým konkrétním osobám bylo užívání cesty původním vlastníkem takto povoleno a kterým zakázáno. Správní orgány opomenuly vzít v úvahu, že pokud obec veřejnou cestu zřídí (kvůli přístupu na své pozemky, pole a pastviny), je zřejmé, že prokazatelně souhlasí s jejím veřejným užíváním, i přesto, že tam jsou napojené soukromé domy. Je tedy pravděpodobné, že cestu budou užívat kromě neuzavřeného a neidentifikovatelného okruhu osob i vlastníci přilehlých domů. Takový souhlas vlastníka může být navíc i konkludentní. Nic pak nebrání tomu, aby se společně se vznikem účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání.

39. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí již nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, k čemuž žalobci odkazují na rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011–99. Požadovat pak po 100 letech písemný nebo jakýkoliv jiný doklad o zřízení a „souhlasu“ vlastníka s užíváním cesty s tím, že svědci již nežijí, je podle žalobců zcestné a účelové. Správní orgány navíc nevyslechly ani navržené svědky současné.

40. Žalovaný konstatoval, že předmětnou cestou „lze obsluhovat pouze výše uvedené nemovitosti“ a že „žádný jiný uživatel nemá důvod cestu užívat“. Ze spisu však nelze dovodit, jakým způsobem k tomuto závěru dospěl.

41. Správní orgány opomenuly skutková zjištění o povaze cesty, která vznikla jako obecní cesta k obecnímu poli, na kterou byly napojeny i další nemovitosti č. p. Xf a č. p. 14, což je zřejmé z plánku z r. 1879, z předložených fotografií, z výslechu žalobců a z obecného povědomí v místě. I při povolení stavby domu č. p. 14 byla ponechána dostatečná proluka mezi domem č. p. 14 a stodolou u č. p. Xf tak, aby cesta i nadále existovala a byla veřejně užívána. Městský úřad navíc nesprávně zpochybnil i existenci pole, která je patrna z dřívějších plánů i navazující obecní pastviny.

42. Z okolností vzniku předmětné cesty je přitom podle žalobců zřejmé, že původní vlastník (obec) nejenže cestu jako veřejnou komunikaci zřídil, ale také to, že jako veřejná komunikace byla a musela být užívána, neboť se po ní pohyboval neohraničený okruh osob při obdělávání pole, při využívání navazující pastviny a později při využívání lesa. Cestu využívali i vlastníci okolních nemovitostí a jejich zákazníci (k mlácení obilí), tedy neohraničený okruh obyvatel obce i dalších osob. Závěry správních orgánů tak nemají oporu ve skutkových okolnostech.

43. Městský úřad nesprávně hodnotil i „fotografii z r. 1963“ (blíže neidentifikovanou) a použil ji k velmi cílenému tvrzení, že pokud byl na okraji předmětné cesty složený materiál, nemohla cesta sloužit veřejnosti. V roce 1963 skutečně na okraji cesty materiál dočasně složen byl, avšak její průjezdnost a průchodnost omezena nebyla a takové omezení nelze ani ze žádné fotografie z té doby dovodit. Správní orgány použily i další fotografie předložené žalobci jako argument pro tvrzení, že cestu užívali jen členové rodiny žalobců, a že cesta je tedy „soukromá“. Na fotografiích jsou pochopitelně převážně členové rodiny, neboť rodina v minulosti nepokládala za nutné a vhodné po celou dobu existence předmětné veřejné cesty fotograficky dokumentovat veškeré osoby, které cestou za 100 let její existence prošly. Navíc na většině fotografií jsou také rodině neznámé osoby.

44. Žalobci opakovaně odkázali na rozsudek NSS č. j. 2 As 44/2011–99, a to zejména se zřetelem na vymezení základních modelových situací při vzniku (existenci) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v § 7 odst. 1 větě první zákona o pozemních komunikacích, a to že „1) účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s ní vlastník pozemku vyslovil souhlas.“ Podle citovaného rozsudku „v prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto komunikaci do veřejného užívání. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace přechází na vlastníka pozdějšího. Souhlasu pozdějšího vlastníka již tedy není třeba.“ 45. Žalobci mají za to, že právě u předmětné komunikace šlo o případ ad 1), neboť účelová komunikace byla zřízena obcí na obecním pozemku. Společně se vznikem (zřízením) této účelové komunikace pak došlo k aktivaci režimu jejího obecného užívání, za přímé účasti a konkludentního souhlasu vlastníka cesty (obce). Aplikace dalších podmínek (např. šetření, zda existuje „náhradní“ cesta a zda je dána potřeba jiné komunikace apod.) je v tomto případě nadbytečná a nemůže být důvodem pro označení veřejné cesty za „soukromou“.

46. Žalobci rovněž poukazují na předchozí pravomocné rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2008, vydané v téže věci, které přikládají k žalobě, v němž je konstatováno, že „v souladu s veřejnoprávní úpravou podle § 7 odst. 1 a § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích jsou výše označené pozemkové parcely (pozemky Xc a Xd) veřejně přístupnou účelovou komunikací“. Od této doby se přitom skutkový stav nezměnil. Nyní napadeným rozhodnutím tak byla porušena i zásada předvídatelnosti správních a soudních rozhodnutí.

III. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení k žalobě

47. Žalovaný ve vyjádření mimo jiné uvedl, že žalobní body jsou obdobně jako odvolací námitky obecného charakteru a obsahují opakovaná tvrzení žalobců. Podle žalovaného je nesporné, že po určitou část roku 2009 byla sporná cesta zcela neprůchozí z důvodu složeného palivového dřeva. Údajné veřejné užívání tak bylo znemožněno, ale žádný „veřejný uživatel“ této komunikace nic nenamítal ani nepožadoval odstranění překážky. Žalobci zcela pomíjí závěry rozsudku č. j. 46 A 17/2012–17, podle kterého byly správní orgány povinny zabývat se i souhlasem původního vlastníka pozemku. Žalobci neprokázali, že neomezený okruh účastníků silničního provozu užívá pozemky končící u zadních vrat průjezdní stodoly u č. p. Xf jako nezbytnou dopravní cestu. Cesta je v terénu viditelná a slouží jako slepá přístupová cesta manželům Šebkovým. Je možným alternativním přístupem k zadnímu vjezdu průjezdní stodoly u č. p. Xf.

48. K prokázání darování veřejnému užívání žalobci navrhovali provedení důkazu výpovědí „pamětníků“ a jedné ze žalobkyň, městský úřad se s tímto návrhem ale vypořádal v prvostupňovém rozhodnutí. Ohledně navrhovaných důkazů v odvolacím řízení žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a rovněž na význam § 82 odst. 4 správního řádu.

49. K úvahám žalobců týkajícím se toho, že komunikace byla zřízena obcí na obecním pozemku, žalovaný konstatoval, že se jedná o ničím neodůvodněnou fikci údajné existence souhlasu s veřejným užíváním. Užíváním vlastního pozemku vlastníkem jako cesty k jinému svému pozemku veřejné užívání nevzniká. Ani to, že vlastník pozemku toleruje užívání svého pozemku jiným jediným vlastníkem, nezakládá „darování veřejnému užívání“. V tomto smyslu žalovaný mimo jiné odkázal na závěry judikatury NSS a Ústavního soudu.

50. K otázce nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby žalovaný uvedl, že bylo na žalobcích, aby ji prokázali. Je nesporné, že „spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi“ je vlastníkům i oprávněným z věcného břemene zajištěno po pozemku žalobce a). Žalovaný rovněž zdůraznil závěry rozsudku zdejšího soudu ze dne 27. 6. 2018, č. j. 45 A 55/2016–99, související s posuzováním nezbytné komunikační potřeby vzhledem ke skutkovému stavu v době rozhodování. Závěrem žalovaný uvedl, že ochrana veřejného subjektivního práva chráněného veřejným právem je nutná pouze tam, kde je nezbytnost veřejného užívání prokázána, a nikoli tam, kde má být přístup zřízen pro velice úzce vymezený okruh uživatelů. V takovém případě lze užít např. institutem tzv. nezbytné cesty podle § 1029 až § 1036 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“).

51. Osoby zúčastněné na řízení ve svém vyjádření mimo jiné uvedly, že s příslušnými úředníky, jejichž podjatost namítali žalobci, nejsou v žádném příbuzenském vztahu a neznají je. Audionahrávka může být upravena, neboť žalobce c) je mimo jiné vývojář internetových stránek a nebyl by to pro něj problém. Věcné břemeno žalobců c) a d) navíc vzniklo účelově, a to až dne 15. 3. 2019. Osoby zúčastněné na řízení nikdy nesouhlasily se vznikem cesty na svých pozemcích. V době jejich zakoupení na nich nebyla veřejná komunikace, ale různé černé stavby bránící volnému průchodu, natož průjezdu. Žalobci mimo jiné fyzicky i verbálně útočili na osoby zúčastněné na řízení, resp. na jejich majetek.

IV. Jednání před krajským soudem

52. Na jednání dne 29. 6. 2022 účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích a zopakovali argumenty uvedené v písemných podáních. Žalobci poukázali zejména na procesní vady, které měly spočívat v neprovedení důkazů výslechem svědků, nahrávkou o výrocích Mgr. J. a nahrávkou pořadu České televize Události v regionech ze dne 29. 12. 2010. Dále setrvali na námitce nesprávného posouzení skutkového stavu, neboť správní orgány nezohlednily skutkový stav, jak byl zachycen v geometrickém plánu Ing. Z. z roku 2010 i v plánku z roku 1879, aniž by svůj postup řádně odůvodnily.

53. Soud provedl k návrhu žalobců důkaz listinou obsahující odůvodnění odvolání žalobců c) a d) ze dne 18. 6. 2019. Obsahem tohoto doplnění jsou námitky fakticky se shodující s obsahem podané žaloby. K listině není připojen žádný doklad o jejím odeslání ani zpráva adresáta o přijetí. Listina sama neobsahuje elektronický podpis ani jakýkoliv prvek, ze kterého by bylo zřejmé, že v této podobě byla skutečně coby e–mail odeslána a kdy se tak stalo (viz dále bod 86 a násl.). Totéž platí o listině předložené žalobci při jednání.

54. Dále soud provedl důkaz výpisem z katastru nemovitostí, předloženým žalobci při jednání, podle kterého ke dni 1. 1. 2006 bylo vlastníkem pozemku parc. č. Xc v k. ú. Z. u B. město K. D., druh pozemku byl uveden „ostatní plocha“ a způsob využití „ostatní komunikace“. Shodné údaje k pozemku parc. č. Xc vyplývají také z další předložené listiny –výpisu z databáze Českého úřadu zeměměřického a katastrálního. Tato listina dále uvádí k pozemku parc. č. Xd v k. ú. Z. u B., že ke dni 1. 1. 2006 byla vlastníkem Česká republika – Vojenské lesy a statky ČR, s. p., druh pozemku byl uveden „ostatní plocha“ a způsob využití „ostatní komunikace“.

55. Soud naopak neprovedl důkaz tiskovou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 16. 12. 2010 ani závěrečnou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 16. 12. 2010, neboť je považoval pro posouzení rozhodných otázek za nadbytečné. Soud neprovedl důkaz ani dalšími listinami navrženými v žalobě, neboť jsou součástí správního spisu, jímž se důkaz neprovádí, ale ze kterého soud bez dalšího vychází (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

V. Posouzení žaloby soudem

56. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas (napadené rozhodnutí bylo zástupcům žalobců doručeno dne 10. 9. 2019, žaloba byla odeslána dne 10. 11. 2019), osobami k tomu oprávněnými a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal v rozsahu a v mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.).

57. Žaloba není důvodná. (Ne)splnění podmínek pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace 58. Soud nejprve v obecné rovině připomíná, že pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace (a možnost její deklarace v řízení podle § 142 správního řádu) je třeba kumulativně splnit čtyři podmínky: (1) jde o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu, která (2) naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž (3) její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností a zároveň (4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu. První dvě podmínky vyplývají přímo z § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích („Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“), druhé dvě podmínky pak z ustálené judikatury (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5 As 140/2014–85, č. 3571/2017 Sb. NSS).

59. K odkazu žalobců na rozsudek NSS č. j. 2 As 44/2011–99, podle kterého je v případě, byla–li účelová pozemní komunikace zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, nadbytečné v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, je třeba zdůraznit, že následná judikatura (usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014–76, č. 3540/2017 Sb. NSS), jej označila za menšinový judikatorní proud, který bez bližšího odůvodnění opomíjel ustálenou a konzistentní judikaturu Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou předpokladů (souhlas vlastníka a nezbytnou komunikační potřebu) považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, či ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10).

60. Rozšířený senát v usnesení č. j. 5 As 140/2014–76 zdůraznil nutnost vždy zkoumat i čtvrtou z podmínek – nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu a mít ji v případě deklarace veřejně přístupné účelové komunikace za prokazatelně splněnou i v případě souhlasu vlastníka komunikace, resp. jeho právních předchůdců.

61. V předchozím rozsudku č. j. 46 A 17/2012–17 zdejší soud uložil podrobně zkoumat a řádně odůvodnit především otázku souhlasu (předchozího) vlastníka s obecným užíváním sporné cesty veřejností, neboť nebylo sporu o tom, že cesta dlouhodobě existuje a je patrná v terénu, ani o tom, že cesta naplňuje účel stanovený zákonem. První dva znaky vyplývající přímo ze zákona o pozemních komunikacích byly tedy nesporné. V předchozím rozsudku soud vycházel ze závěrů rozsudku NSS č. j. 2 As 44/2011–99, které se však ukázaly být nesouladnými zejména s názory Ústavního soudu (viz výše bod 59). V důsledku toho byly správní orgány zavázány k tomu, aby se v rámci nového projednání věci zaměřily především na otázku souhlasu (předchozího) vlastníka pozemků, na nichž měla vést sporná cesta. Nicméně správní orgány se neopomněly zabývat ani otázkou naplnění podmínky „nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“. Žalobci jim nedůvodně vytýkají, že tak činily nadbytečně a že tuto otázku zkoumat neměly s ohledem na (podle žalobců) existující souhlas (předchozího) vlastníka dotčených pozemků. Z výše uvedených judikatorních východisek naopak plyne, že tuto otázku správní orgány opomenout nemohly. Závazný právní názor vyslovený v předchozím rozsudku č. j. 46 A 17/2012–17 se týkal pouze řádného posouzení znaku spočívajícího v souhlasu vlastníka komunikace s veřejným užíváním.

62. Pro splnění podmínky existence veřejně přístupné účelové komunikace je nezbytné, aby daná cesta byla buď jediné, nebo z jiného důvodu nezbytné spojení (např. proto, že jiné existující cesty z různých důvodů nedostačují k naplnění nutné komunikační potřeby). Jestliže totiž není ve hře naplnění nutné komunikační potřeby, pak není ani dost silný veřejný zájem na omezení vlastnického práva. Pokud by šlo o pouhou „cestu z pohodlí“, bez které se komunikační vztahy v dané lokalitě bez závažných potíží obejdou, pak taková cesta může existovat pouze tak dlouho, dokud souhlas vlastníka s jejím užíváním trvá. Je proto namístě vždy zvážit existenci alternativní cesty, která je skutečná a možná. Ideálně by se taková alternativní cesta měla nacházet (v případě, je–li posuzovaná cesta v soukromém vlastnictví) na pozemcích veřejnoprávní korporace. Pokud je případná alternativní cesta v soukromém vlastnictví a nelze ji upřednostnit z důvodu, že příslušný vlastník, na rozdíl od vlastníka posuzované cesty, souhlasí s jejím veřejným užíváním, měl by správní orgán považovat za veřejnou cestu tu, která méně zatěžuje soukromé vlastnictví, a to především z pohledu její plochy (srov. Černínová, M., Černín, K. a Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, k § 7).

63. Vzhledem k tomu, že správní řízení tvoří jeden celek (srov. např. rozsudky NSS ze dne 28. 5. 2003, č. j. 7 A 124/2000–39, či ze dne 26. 2. 2016, č. j. 6 As 293/2015–33), není vadou, že posouzení otázky nezbytné komunikační potřeby se nachází v zásadě v kombinované formě v obou rozhodnutích (byť žalovaný v napadeném rozhodnutí v tomto ohledu spíše přisvědčuje úvahám městského úřadu, resp. je rozvíjí) a navíc i v rámci různých pasáží rozhodnutí, a nikoli přímo na jednom místě.

64. Poukázat lze především na skutečnost, že již městský úřad, znalý místních poměrů, mimo jiné na základě místního šetření zdůraznil alternativu přístupu k pozemku parc. č. Xe, resp. budově č. p. Xf, která je jeho součástí, přes pozemek parc. č. Xm (proluka mezi domem č. p. Xf a východně od něj nacházejícím se č. p. Xg, který je ve vlastnictví třetí osoby), který je ve vlastnictví města K. D., a to jak pro vlastníka a osoby oprávněné z věcného břemene, tak i pro jejich případné návštěvy. Městský úřad dále konstatoval, že přes pozemek parc. č. X existuje i dostačující přístup na pozemek parc. č. Xl, který je ve vlastnictví žalobce a), jakkoli je méně komfortní, přičemž na pozemek parc. č. Xl pro jeho sklon a navíc přístup přes opěrnou zeď není příjezd spornou cestou prakticky ani tak téměř možný. K argumentaci žalobců, že z předmětné cesty je jediný přístup k části pozemku parc. č. Xe nacházející se při západní hraně č. p. Xf, městský úřad uvedl, že předmětná část pozemku navazujícího na pozemek parc. č. Xk je pravděpodobně součástí tarasu, přičemž nebylo doloženo, v čem je spatřována nutnost zajištění přístupu z veřejně přístupné účelové komunikace, tedy potřeba užívání nespecifikovatelným okruhem uživatelů. K dalšímu možnému argumentu, tj. přístupu k pozemku parc. č. Xh (lesu ve vlastnictví města K. D. z předmětné cesty), pak městský úřad dodal, že předmětnou cestou se na tento pozemek dostat nelze, neboť cesta končí u vrat č. p. Xf, resp. opěrnou zdí u pozemku parc. č. Xl [obojí ve vlastnictví žalobce a)] a oplocením. K tomu navíc, jak městský úřad uvedl v souladu se spisovým materiálem (sdělením starosty při místním šetření dne 6. 3. 2019), pozemek parc. č. Xh je obhospodařován z úplně jiné lokality.

65. Zejména na základě popsaných skutečností dospěly správní orgány k závěru, že podmínka nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby nebyla v předmětném případě naplněna. Úvahy správních orgánů, které byly podloženy místním šetřením a proti nimž v žalobě žalobci v zásadě nijak konkrétně nebrojí (nad rámec nesouhlasu s tím, že tato podmínka byla vůbec zkoumána), považuje soud za odpovídající. Nota bene právě v situaci, kdy pozemek parc. č. Xm (alternativní cesta) je ve vlastnictví města K. D. Tato skutečnost pak nemůže mít nutně za následek nic jiného, než konstatování, že předmětná cesta, i kdyby splňovala ostatní tři potřebné předpoklady, nemůže být deklarována jako veřejně přístupná účelová komunikace.

66. Důvodná není ani námitka týkající se posouzení podmínky souhlasu předchozího vlastníka dotčených pozemků s užíváním předmětné cesty veřejností.

67. Žalobcům lze přisvědčit, že souhlas vlastníka pozemků, na nichž se má nacházet veřejně přístupná účelová komunikace, může být konkludentní (srov. např. usnesení NS ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 22 Cdo 2167/2005, či rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007–128). K udělení konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost spočívající v tom, že vlastník pozemku po dostatečně dlouhou dobu toleruje užívání svého pozemku veřejností k dopravním účelům a nic zjevného proti tomu nečiní, přičemž se zásadně vychází z vůle vlastníka v době, kdy měla veřejná cesta vzniknout. V této souvislosti je pak rovněž zapotřebí připomenout, že svůj případný nesouhlas s užíváním cesty veřejností musí vlastník dát zřetelně a aktivně najevo (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009–60). Podstatné je pak rovněž obecné pravidlo, že souhlas původního vlastníka zavazuje i jeho právní nástupce.

68. Dále je třeba zdůraznit závěry NSS vyjádřené v rozsudku ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011–141, podle nichž neměl–li vlastník důvod vstup na svůj pozemek nijak omezovat, neboť jej k dopravním účelům neužíval nikdo další, případně jej užívaly pouze osoby, které tak činily na základě soukromého práva (např. osoby oprávněné z věcného břemene), pak samotný fakt, že pozemek není nijak uzavřen, nezakládá souhlas vlastníka s jeho obecným užíváním, přičemž v pochybnostech o existenci souhlasu je třeba vždy rozhodnout ve prospěch vlastníka pozemku, tedy že k veřejnému věnování nedošlo.

69. Jak zdůrazňuje výše odkazovaná komentářová literatura, k tomu, aby bylo možné hovořit o souhlasu vlastníka s obecným užíváním, musí být srozuměn s tím, že jeho pozemek užívá (bude užívat) kdokoli, neboť jinak by šlo o pouhou výprosu podle § 2189 občanského zákoníku („Přenechá–li půjčitel někomu bezplatně věc k užívání, aniž se ujedná doba, po kterou se má věc užívat, ani účel, ke kterému se má věc užívat, vzniká výprosa.“). K tomu je zapotřebí uvést, že uvedený institut, který znala i starší právní úprava účinná do 31. 12. 1950 (zákon č. 946/1811 Sb. z. s., obecný zákoník občanský), se může týkat i nemovitých věcí, přičemž výprosu je, na rozdíl od obecného užívání, možné kdykoli odvolat. Odlišný je pak institut obecného užívání i od tzv. věcných břemen (jež lze i vydržet), týkajících se nanejvýš konkrétní skupiny osob.

70. Správní orgány se otázkou souhlasu (předchozího) vlastníka zaobíraly, a to coby otázkou klíčovou. Jako stěžejní argumenty uvedly, že samo o sobě to, že původní vlastník neměl důvod vstup na své pozemky nijak omezovat, neboť je užívaly pouze osoby, které tak činily na základě soukromého práva, resp. že pozemky byly neuzavřeny (neoploceny), nezakládá souhlas vlastníka s jeho obecným užíváním, přičemž veřejně přístupná účelová komunikace nemohla vzniknout ani tím, že původní vlastník souhlasil s povolením přístavby stodoly u č. p. Xf. Původní vlastník podle názoru městského úřadu rozhodně nebyl srozuměn s tím, že jeho pozemky užívá (bude užívat) kdokoli, a tak tomu ani nebylo. Povolením přístavby byl logicky dán souhlas pouze s užíváním omezenému okruhu uživatelů (v zásadě pouze vlastníkům nemovitosti). Pro závěr o existenci veřejného užívání pak podle městského úřadu nesvědčí ani to, že k vlastníkovi č. p. Xf chodily návštěvy (které mohly navíc chodit přes pozemek parc. č. Xm), že případně měly některé osoby práva z věcného břemene k nemovitosti na č. p. Xf, resp. že v minulosti cestou chodili drobní hospodáři ze Z. mlátit obilí, kteří podle městského úřadu zcela nepochybně nebyli nespecifikovatelným okruhem osob (veřejností). Dále správní orgány argumentovaly i tím, že přístup na taras požadují pouze jeho uživatelé (vlastník, resp. oprávnění k č. p. Xf). Totéž platí i o argumentu stran případného souhlasu s vyústěním vrat stodoly na předmětnou cestu, který byl nepochybně opět v zájmu pouze úzkého okruhu osob stodolu využívajících.

71. Se závěry správních orgánů se soud ztotožňuje. Argumentace žalobců je přitom nijak konkrétně nevyvrací.

72. Soud souhlasí se správními orgány, že přinejmenším v posledních letech až desetiletích příslušnou cestu užívá pouze omezený okruh osob, a to v návaznosti na nemovitosti ve vlastnictví žalobce a). V řízení se nijak neprokázalo, že by předmětnou cestu snad užívala v posledních letech širší veřejnost. I kdyby měli žalobci pravdu v tom, že před desítkami let byla cesta užívána veřejností směrem k obecnímu poli, resp. dnešnímu přilehlému lesnímu pozemku parc. č. Xh ve vlastnictví města K. D., přičemž tehdejší vlastník (obec Z.) by s jejím užíváním veřejností konkludentně či dokonce i výslovně souhlasil, ve vztahu k současnosti by to s ohledem na skutkové okolnosti bylo irelevantní. Žalobci ostatně v zásadě ani ve vztahu k současnosti netvrdí, že by sporná cesta byla užívána širším okruhem osob, ale své stanovisko odvozují od poměrně dávné minulosti (i v žalobě argumentují povolením k přístavbě stodoly z let 1916 a 1924, plánem z roku 1879 či fotografií z roku 1963).

73. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že jak může veřejně přístupná účelová komunikace vzniknout, tak může i zaniknout. Tato skutečnost vyplývá již z její samotné povahy. I pokud by tedy měli žalobci pravdu v tom, že v minulosti skutečně cesta sloužila veřejnosti, např. právě odpovídajícím využitím směrem k obecním polnostem, přičemž původní vlastník (obec Z.) s takovýmto využitím konkludentně souhlasil a cestu „ponechal“ v režimu veřejného užívání, je zřejmé, že v současné době tento režim v žádném případě netrvá. Veřejně přístupné účelové komunikace vznikají bez nutnosti vydat o této skutečnosti rozhodnutí a takto i zanikají. Ostatně jak uvádí např. veřejný ochránce práv ve svém stanovisku č. 1820/2004/VOP/ZS: „Účelová komunikace zaniká tím, že vyjde z užívání a pozemek tak ztratí svůj dopravní význam. V takovém případě již není v režimu zákona o pozemních komunikacích možné chránit veřejný přístup na tento pozemek.“ 74. S ohledem na výše uvedené by na výsledku řízení nemohlo nic změnit ani provedení výslechu svědků („pamětníků“) ohledně charakteru a využití předmětné cesty v minulosti, kteří se navíc, jak je zjevné z podání žalobců, měli vyjádřit pouze k faktické existenci cesty (což nebylo sporné) a především k užívání cesty „rodinou účastníků“, tedy žalobců a) a b) (srov. zejm. podání žalobců ze dne 5. 3. 2019). Nadto soud připomíná výše uvedený rozhodný závěr, že v posuzované věci nebyla splněna nutná podmínka existence nezbytné komunikační potřeby. Ani případný výslech svědků by proto na posouzení věci nemohl nic změnit.

75. Žalobci rovněž nedůvodně vytýkají správním orgánům nezohlednění geometrického plánu z roku 2010, neboť v posuzované věci nebylo sporu o faktickém průběhu cesty v terénu. Rozhodné bylo, že nebyly splněny dva z nezbytných znaků veřejně přístupné účelové komunikace – nezbytná komunikační potřeba a souhlas vlastníka s veřejným užíváním.

76. K námitce neprovedení důkazu videozáznamem České televize ze dne 29. 12. 2010 soud konstatuje, že byla uplatněna poprvé až při jednání dne 29. 6. 2022, tedy po žalobní lhůtě podle § 72 odst. 1 s. ř. s., a je proto opožděná. Námitka podjatosti, neprovedení výslechu žalobkyně b) a audionahrávky 77. K žalobnímu bodu týkajícímu se údajné podjatosti Mgr. J. a Ing. Ch. soud uvádí, že usnesení o námitkách podjatosti považuje s ohledem na veškeré skutečnosti a obsah námitek, z nichž žalobci a) a b) dovozovali podjatost těchto úředních osob, za dostatečně a logicky odůvodněná. V této souvislosti soud připomíná znění § 14 odst. 1 správního řádu: „Každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen ‚úřední osoba‘), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“ Z citovaného ustanovení tedy jednoznačně vyplývá, že k závěru o vyloučení příslušné osoby ze všech úkonů v řízení, při nichž by mohla ovlivnit jeho výsledek, je nezbytný důvodný předpoklad, že tato úřední osoba má takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti.

78. Žalobci dovozovali podjatost Mgr. J. mimo jiné ze skutečnosti, že si se starostou města K. D. při místním šetření tykal (viz výše bod 5). K této námitce lze odkázat např. na rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2013, č. j. 1 Afs 7/2009–753, v němž Nejvyšší správní soud zdůraznil že „[s]ama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1.“ 79. Dále žalobci dovozovali podjatost Mgr. J. ze skutečnosti, že měl během místního šetření předjímat jeho výsledek, nebo se měl vyjádřit v tom smyslu, že „podatelé si musí přizpůsobit vozík proluce mezi domy č. p. Xf a č. p. Xg“. V této souvislosti žalobci namítají, že správní orgány odmítly provést důkaz audionahrávkou, která by dosvědčila vyjádření Mgr. J., a nevyhověly ani návrhu na provedení výslechu žalobkyně b), která byla na daném místním šetření přítomna. Správní orgány však předmětné vyjádření Mgr. J. nezpochybňovaly. Žalobci podle usnesení ze dne 25. 3. 2019 (jehož text v předmětné části nerozporují) sami citovali, z jakého přesného vyjádření Mgr. J., které by mělo být i na nahrávce, dovozují jeho podjatost. Obsah vyjádření Mgr. J. tedy nebyl sporný, žalobci pouze nesouhlasí s tím, jak jej správní orgány vyhodnotily. Soud proto souhlasí se žalovaným, že provedení důkazu audionahrávkou by bylo za této situace nadbytečné. Totéž platí i o nadbytečnosti výslechu žalobkyně b), která byla sama osobou namítající podjatost Mgr. J.

80. S vyjádřením Mgr. J. se správní orgány vypořádaly a soud ve shodě s nimi neshledává jakýkoli zásadní důvod domnívat se, že by na základě takového vyjádření Mgr. J., resp. jeho profesní známosti se starostou města K. D. (spojené s tykáním), mělo existovat důvodné podezření o tom, že by měl mít takový zájem na výsledku řízení, pro který by bylo možné pochybovat o jeho nepodjatosti. Zájem Mgr. J. na výsledku řízení nebyl nijak konkrétně tvrzen a nebyl ani prokázán. Shodný závěr platí tím spíše i o Ing. Ch., jehož podjatost byla namítána víceméně pouze na základě toho, že nerozhodl podle představ žalobců o podjatosti Mgr. J.

81. Ani tento žalobní bod tak není způsobilý zpochybnit zákonnost vydaného rozhodnutí. Předchozí rozhodnutí žalovaného v téže věci 82. Soud ve shodě se žalovaným nepřisvědčil ani námitce porušení zásady předvídatelnosti správních a soudních rozhodnutí, k němuž mělo dojít v důsledku právního názoru žalovaného vyjádřeného v rozhodnutí ze dne 4. 11. 2008. Tímto rozhodnutím žalovaný zrušil rozhodnutí Městského úřadu K. D. ze dne 3. 9. 2008, podle kterého na pozemcích parc. č. Xd a parc. č. Xc neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace, a řízení o zastavil. Žalovaný v odůvodnění uvedl, že Městský úřad K. D. nebyl legitimován k vydání rozhodnutí podle § 142 odst. 1 správního řádu, neboť založení předmětného vztahu mohlo být osvědčeno podle § 154 a násl. správního řádu.

83. V této souvislosti soud nejprve připomíná rozdíl mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím. Osvědčení úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění (kdy není o věci pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správního uvážení nebo vyložit neurčitý pojem – osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008–98, č. 2206/2010 Sb. NSS).

84. V případech sporů o existenci veřejně přístupné účelové komunikace proto nelze vydat osvědčení. Byť soud nemůže v této věci přezkoumávat zákonnost rozhodnutí žalovaného z roku 2008, nelze přehlížet, že názor žalovaného na otázku, zda má být vydáno deklaratorní rozhodnutí o určení právního vztahu nebo osvědčení, byl zjevně nesprávný. Na základě takového rozhodnutí se žalobci nemohou dovolávat toho, aby správní orgány nyní jednaly v rozporu se zákonem a vydaly v dané věci osvědčení.

85. Konstatoval–li žalovaný v daném rozhodnutí, že pozemky parc. č. Xd a parc. č. Xc jsou veřejně přístupnou účelovou komunikací, učinil tak pouze v rámci odůvodnění rozhodnutí (jímž zrušil prvostupňové rozhodnutí a řízení zastavil), nikoliv ve výroku. Z této skutečnosti nelze dovozovat dostatečné legitimní očekávání, že v budoucnu bude pravomocný výsledek řízení takový, že veřejně přístupná účelová komunikace bude skutečně deklarována. Námitka nereflektování doplněného odvolání 86. K namítané vadě napadeného rozhodnutí, v němž žalovaný uvedl, že ve stanovené lhůtě žalobci c) a d) nedoplnili své blanketní odvolání, soud v prvé řadě uvádí, že žalobci c) a d) neprokázali, že by listinu, kterou přikládají na podporu své argumentace k žalobě, městskému úřadu nebo eventuálně žalovanému vůbec odeslali. Není k ní připojen žádný doklad o odeslání, ať již jakoukoliv formou, listina pouze v závěru obsahuje text: „odesláno 18. 6. 2019, e–mail: [email protected]“. Navíc tato listina není ani elektronicky podepsána, byť tak žalobci c) a d) tvrdí.

87. Krom toho soud doplňuje, že obsah (údajně) doplněného odvolání je z převážné míry shodný, pokud jde o odvolací námitky, s odvoláním žalobců a) a b). Žalovaný tak žalobcům na vznesené námitky fakticky odpověděl, byť tak učinil k odvolacím námitkám jiných účastníků řízení. Následně jak žalobci a) a b), tak žalobci c) a d) podali společnou žalobu, v níž byly odvolací námitky v podstatné míře zopakovány, a soud se jimi zabýval výše v textu tohoto rozsudku.

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

88. Soud neshledal žalobu důvodnou a nezjistil žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez námitky, proto žalobu zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).

89. O nákladech řízení soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch. Procesně úspěšnému žalovanému soud náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu nevznikly náklady převyšující náklady na běžnou úřední činnost.

90. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud v tomto soudním řízení neuložil žádné povinnosti a stejně tak ani neshledal existenci případných důvodů hodných zvláštního zřetele (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).