55 A 23/2024 – 98

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce zpravodaje Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobců: a) P. T., narozený X, bytem X, b) J. T., narozená X, bytem X, c) J. K., narozený X, bytem X, d) M. K., narozený X, bytem X, e) V. K., narozená X, bytem X, f) Z. H., narozená X, bytem X, g) H. Č., narozená X, bytem X, h) F. Č., narozený X, bytem X, ch) V. V., narozený X, bytem X, i) S. V., narozená X, bytem X, j) J. N., narozený X, bytem X, všichni zastoupeni advokátem Mgr. Jiřím Maškem, sídlem Pod Všemi svatými 427/17, Plzeň, proti žalovanému: za účasti osob zúčastněných na řízení: Úřad městského obvodu Plzeň 8 – Černice, sídlem Veská 139/11, Plzeň, 1) Ing. L. K., narozený X, 2) A. K., narozená X, oba bytem X, oba zastoupeni advokátkou Mgr. Pavlínou Malíkovou, sídlem Kopeckého sady 152/15, Plzeň, o žalobě žalobců a), b), c), d), e), f) a h) proti rozhodnutí žalovaného č. j. UMO8/1044/24 ze dne 13. 5. 2024, takto:

Výrok

I. Žaloba žalobce a) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

II. Žaloba žalobce b) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

III. Žaloba žalobce c) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

IV. Žaloba žalobce d) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

V. Žaloba žalobce e) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

VI. Žaloba žalobce f) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

VII. Žaloba žalobce h) se odmítá a věc se postupuje Magistrátu města Plzně.

VIII. Každému z žalobců a), b), c), d), e), f) a h) se z účtu Krajského soudu v Plzni vrací zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto usnesení

IX. Soud vyzývá žalobce a), b), c), d), e), f) a h), aby do 7 dnů ode dne doručení tohoto usnesení soudu sdělil bankovní spojení, kam jim má být soudní poplatek dle výroku VIII tohoto usnesení vrácen.

X. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

XI. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. V nyní souzeném případě soud žalobu dříve odmítl pro opožděnost z důvodu nedodržení jednoměsíční lhůty. Po kasaci tohoto odmítnutí se soud znovu zabýval přípustností žaloby a její včasností ve vztahu k dřívějšímu datu, než které posuzoval původně.

I. Průběh řízení před soudem

2. Žalovaný výše uvedeným rozhodnutím podle § 66 odst. 2 správního řádu zastavil řízení o odstranění terénních úprav (Nepovolené terénní úpravy v areálu P. – Č. na pozemku parc. č. Xa v k. ú. X). Napadené rozhodnutí podle § 66 odst. 2 věty druhé pouze poznamenal do spisu.

3. Žalobci, jako vlastníci sousedních pozemků, podali proti tomuto rozhodnutí žalobu. Soud tuto žalobu původně odmítl jako opožděnou podle § 306 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon.

4. Odmítnutí žaloby pro opožděnost zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 5 As 242/2024–52 ze dne 11. 4. 2025 a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že odmítnutí bylo založeno na pravě, nebo nepravě retroaktivním výkladu, každopádně na výkladu nepřípustném (odst. 20 kasačního rozsudku). Dále dospěl k závěru, že účastníci i) a j) se s napadeným rozhodnutím – v rozporu s jejich tvrzením – neseznámili dne 22. 5. 2024 (odst. 19 kasačního rozsudku). Závěrem uvedl, že lhůta pro podání žaloby u žalobců a) až ch), z nichž žalobci b), c), d), f), g), h) a j), byli účastníky řízení o kasační stížnosti, proti usnesení žalovaného, s nímž se tito žalobci seznámili dne 22. 5. 2024, skončila dne 22. 7. 2024 (odst. 22 kasačního rozsudku).

5. Tímto kasačním rozsudkem bylo zrušeno celé odmítavé usnesení krajského soudu týkající se žalobců a) až j), a to přesto, že stěžovateli byli pouze žalobci b), c), d), f), g), h) a j). K dotazu krajského soudu, zda tento jinak jasný výrok byl skutečně zamýšlen ve vztahu ke všem žalobcům, byť ne všichni byli účastníky řízení o kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud sdělil, že výrok jeho rozsudku je jasný a nespatřuje důvody pro jeho případnou opravu.

6. V návaznosti na toto sdělení tedy krajský soud začal přípravu věci směřující k věcnému projednání. Ve vztahu k žalobcům g), ch), i) a j) řízení zastavil pro nezaplacení soudního poplatku usnesením č. j. 55 A 23/2024–71. Vyjádření procesních subjektů 7. Osoby zúčastněné na řízení uvedly, že žaloba je opožděná z jiného důvodu, než který posuzoval Nejvyšší správní soud. Včasnost žaloby je třeba hodnotit k datu vyrozumění účastků o zastavení řízení podle třetí věty § 76 odst. 3 správního řádu. Již tímto vyrozuměním bylo účastníkům jasně oznámeno skončení řízení; pokud by lhůta pro podání žaloby byla počítána až od nahlížení do spisu, mohli by tím účastníci řízení neférově (subjektivně) ovlivnit počátek jejího běhu. K věci samé pak osoby zúčastněné na řízení uvedly, že pokud stavební úřad pochybil při zastavení řízení, nevyjadřoval se k věci samé, a je proto třeba odstranit jen toto jeho rozhodnutí. Soud by se neměl vyjadřovat k otázce věcného posouzení existence stavby či potřeby jejího odstranění.

8. Žalovaný uvedl, že lhůtu pro podání žaloby je třeba počítat od vyrozumění účastníků o zastavení řízení dne 14. 5. 2024, posledním dnem lhůty tedy bylo pondělí 15. 7. 2024. Žaloba podaná dne 16. 5. 2024 je proto opožděná. Dále žalovaný uvedl, že rozhodnutí poznamenané do spisu se podle § 66 odst. 2 věty druhé typově nepředpokládá zásah do veřejných subjektivních práv účastníků, a proto je odvolání nepřípustné.

9. Žalobci uvedli, že lhůtu pro podání žaloby je třeba počítat od možnosti seznámit se s obsahem napadeného rozhodnutí, nelze ji tedy počítat již od vyrozumění účastníků o zastavení řízení dne 14. 5. 2024. I tak je ale lhůta zachována, protože žalobu podali dne 15. 5. 2024. Ve vztahu k rozhodnutí poznamenanému do spisu se podle § 66 odst. 2 věty druhé je judikatura jasná – nelze je použít v řízení o odstranění stavby. Za toho stavu žalobci preferují, aby napadené rozhodnutí zrušil soud, nikoliv aby byla věc postupována odvolacímu orgánu.

II. K přípustnosti žaloby

10. Krajský soud původně zaujal výslovný názor, že žaloba proti rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění stavby vedeném z moci úřední podle § 66 odst. 2 správního řádu je přípustná, neboť se toto rozhodnutí dotýká veřejných subjektivních práv sousedů údajně nepovolené stavby. Nad rámec tohoto posouzení soud neučinil žádné úvahy; žádné úvahy o přípustnosti žaloby neobsahuje ani kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52.

11. Protože jde o otázku existence podmínek řízení, je soud povinen se jí zabývat po celou dobu řízení. Předchozí rozhodnutí konstatující přípustnost žaloby bylo ostatně zrušeno. Při novém posouzení věci tak soud dospěl závěru částečně odlišnému. O tom byli účastníci poučeni a měli možnost na tento náhled soudu reagovat.

12. V obecné rovině platí, že rozhodnutí o zastavení řízení o odstranění stavby vedeném z moci úřední podle § 66 odst. 2 správního řádu je soudně přezkoumatelné, neboť se dotýká veřejných subjektivních práv sousedů údajně nepovolené stavby. V rovině konkrétního případu je však třeba žalobu odmítnout, tentokrát pro nevyčerpání řádného opravného prostředku.

13. Žalobcům je známa dlouholetá judikatura k nemožnosti zastavit řízení o odstranění stavby vedeném z moci úřední podle § 66 odst. 2 správního řádu; sami se jí ostatně dovolávali v žalobě (srov. již rozsudek č. j. 5 As 30/2011–93 ze dne 28. 7. 2011). Její závěr je v obecné rovině zřejmý: zastavení v takové věci podle § 66 odst. 2 správního řádu není možné. V nynějším případě není třeba se zabývat detaily této judikatury, dílčími změnami stavebního zákona od doby vzniku této judikatorní linie či jejími dílčími nekonzistentnostmi (k tomu srov. rozsudek KS v Brně č. j. 30 A 9/2020–131 ze dne 28. 2. 2022, odst. 14).

14. Za situace, kdy došlo k zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu, ačkoliv nebylo ze zákona možné, je třeba řešit prostředky procesní obrany proti němu. Správní řád totiž v § 76 odst. 3, 5 vylučuje odvolání proti takovému zastavení řízení. Nabízí se tedy možnost přímého podání žaloby (srov. rozsudek NSS č. j. 4 As 30/2013–52 ze dne 25. 6. 2013, odst. 17–19).

15. Dlouhodobá judikatura Nejvyššího správního soudu však vychází z toho, že odvolací orgán je povinen věcně projednat odvolání účastníků řízení o odstranění stavby, i pokud směřuje proti usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu (např. rozsudek č. j. 8 As 76/2012–35 ze dne 26. 8. 2013). Tato judikatura tedy implicitně vychází z toho, že v této konkrétní procesní situaci je možné odvolání podat (jinak by odvolací orgán nemohl být povinen je věcně posoudit).

16. Proč tomu tak je lze dovodit z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 358/2017–36 ze dne 3. 10. 2018: řízení o odstranění stavby lze zastavit, a to např. v situaci, kdy se v průběhu řízení zjistilo, že stavba vůbec povolení nevyžadovala (tím se nyní posuzovaný případ podobá, neboť stavební úřad dospěl k závěru, že vůbec nejde o stavbu). Jednalo by se sice typově o zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu, na rozdíl od obecné úpravy (§ 66 odst. 2 in fine správního řádu) by se však takové usnesení doručovalo účastníkům řízení. Přímo ve vztahu k některým z nynějších žalobců tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval v rozsudku č. j. 8 As 197/2024–50 ze dne 3. 9. 2025.

17. Tuto judikaturu shrnul rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 60/2019–39 ze dne 23. 4. 2020 (odst. 16–20) právě ve věci žaloby proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního úřadu: usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu je rozhodnutím způsobilým zasáhnout do právní sféry účastníků řízení o odstranění stavby, a je proti němu přípustné odvolání (shodně rozsudek NSS č. j. 2 As 97/2020–96 ze dne 31. 5. 2022). Konsekventně pak platí, že případné následně vydané rozhodnutí o odvolání může být předmětem soudního přezkumu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Usnesení podle § 66 odst. 2 správního řádu sice obsahuje poučení o nemožnosti odvolání, toto poučení je však nesprávné. Jde o případ, na který dopadá ustanovení § 46 odst. 5 s. ř. s. o odmítnutí žaloby a postoupení odvolacímu správnímu orgánu: podal–li navrhovatel návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl–li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán včas.

18. V souzeném případě tedy bylo do správního spisu poznamenáno usnesení podle § 66 odst. 2 správního řádu, kterým bylo zastaveno řízení o odstranění stavby s tím, že nejde o stavbu, ale odpad spadající do kompetence orgánu ochrany životního prostředí. Bez ohledu na to, zda věc měla být skončena rozhodnutím nebo usnesením, je ve smyslu výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu zřejmé, že správní akt ukončující řízení měl být účastníkům tohoto řízení doručován. Odvolání nemělo být vyloučeno podle § 76 odst. 5 správního řádu, naopak bylo přípustné a stavební úřad o tom měl účastníky poučit.

19. Žalobou napadené usnesení Úřadu městského obvodu Plzeň 8 – Černice č. j. UMO8/1044/24 ze dne 13. 5. 2024 tedy obsahuje nesprávné poučení; žalobci se proti němu mohli a měli bránit odvoláním. Protože však odvolání nevyčerpali právě v důsledku nesprávného poučení, soud byl nucen žalobu podle § 46 odst. 5 s. ř. s. odmítnout a věc postoupit k vyřízení odvolacímu správnímu orgánu, kterým je Magistrát města Plzně.

III. Včasnost návrhu na zahájení řízení

20. Podle § 46 odst. 5 s. ř. s. in fine platí, že návrh podaný u soudu v důsledku nesprávného poučení správním orgánem je včasným opravným prostředkem, pokud byl podán včas u soudu. Soud se proto opětovně musí zabývat včasností návrhu, tentokrát podle § 46 odst. 5 s. ř. s. a pro potřeby odvolacího správního orgánu, nikoliv pro vlastní potřebu podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

21. V tomto ohledu je významné, nikoliv však nutně rozhodující, že se Nejvyšší správní soud v kasačním rozsudku ke včasnosti žaloby poměrně jasně vyjádřil. V řízení o kasační stížnosti žalobců b), c), d), f), g), h) a j) konstatoval, že podle správního spisu se žalobci a) až ch) seznámili s napadeným usnesením žalovaného prostřednictvím svého tehdejšího právního zástupce dne 22. 5. 2024, kdy tento zástupce nahlížel do správního spisu. Lhůta pro podání žaloby proti usnesení žalovaného u žalobců a) až ch) skončila dne 22. 7. 2024 (odst. 19, 22 kasačního rozsudku). a) rozsah vázanosti kasační rozsudkem č. j. 5 As 242/2024–52 22. Podle § 110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí, pokud mu byla věc vrácena k dalšímu řízení.

23. Závazným právním názorem je obecně míněn závěr o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci. Výjimkou z kasační závaznosti jsou situace změny právního či skutkového stavu (srov. již usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 9 Afs 59/2007–56 ze dne 8. 7. 2008, č. 1723/2008 Sb. NSS), pokud mají vliv na výsledné právní posouzení. To ovšem také znamená, že kasační rozsudek není závazný v rozsahu skutkového posouzení Nejvyšším správním soudem (v nynější věci ostatně Nejvyšší správní soud neprováděl žádné vlastní dokazování, které by bylo třeba respektovat z hlediska principu bezprostřednosti hodnocení důkazů). Po skutkové stránce je totiž zásadně určující názor toho orgánu, který v posledku prováděl dokazování a provedené důkazy volně hodnotil. Pokud by (jakýkoliv) soud chtěl závazným způsobem prosadit svůj skutkový názor na věc, musel by podle § 77 odst. 2 s. ř. s. věc doplněním či zopakováním dokazování důkazně zcela vyčerpat a k takto zjištěnému skutkovému stavu zaujmout konečné právní hodnocení (srov. přiměřeně nález sp. zn. IV. ÚS 2980/22 ze dne 21. 3. 2023, odst. 82–84).

24. Nynější případ je specifický tím, že Nejvyšší správní soud svůj právní názor vyslovil k určité množině procesních subjektů, která se neshodovala s množinou procesních subjektů, které se účastnily řízení o kasační stížnosti: právní názor Nejvyššího správního soudu se vztahuje k žalobcům a) až ch), přestože stěžovateli byli pouze žalobci b), c), d), f), g), h) a j); s osobami zúčastněnými na řízení Nejvyšší správní soud nejednal (krajský soud je s ohledem na odmítnutí žaloby pro opožděnost neoslovoval, oslovil je až po obdržení kasačního rozsudku NSS, který otevřel cestu k meritornímu projednání).

25. Ani jedna z těchto množin se neshoduje s množinou procesních subjektů, které se nyní účastní řízení o žalobě: oproti řízení o kasační stížnosti přibyli žalobci a) a e), naopak ubyli žalobci g) a j); přibyly také osoby zúčastněné na řízení, které teprve nyní měly možnost se k věci vyjádřit. Žalobci i) a ch) přibyli a následně nezaplacením soudního poplatku zase ubyli, řada úvah krajského soudu se tedy vztahuje i k nim, ale pro jejich aktuální absenci v řízení není důvod je níže výslovně zmiňovat.

26. Po zohlednění tohoto – v zásadě nežádoucího – procesního stavu učinil krajský soud několik dílčích závěrů:

27. Kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52 se vztahuje pouze k účastníkům řízení o kasační stížnosti – žalobcům b), c), d), f), g), h) a j). Nemůže se vztahovat k účastníkům, kteří se řízení o kasační stížnosti neúčastnili (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 347/2019–81 ze dne 9. 6. 2022, č. 4368/2022 Sb. NSS). Soudní řízení správní je totiž zásadně postaveno na samostatném procesním společenství, bez výslovné zákonné opory nemůže zavazovat osoby stojící mimo existující procesní vztahy (srov. § 54 odst. 6 s. ř. s.). Ke dni vyhlášení kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52 nebyli žalobci a), a e) v žádném procesním vztahu v řízení o kasační stížnosti, tento rozsudek tedy nemůže být ve vztahu k nim závazný.

28. Ze stejného důvodu se kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52 nevztahuje na osoby zúčastněné na řízení. Ty se také neúčastnily žádného procesního vztahu v řízení o kasační stížnosti. Nejde přitom o situaci, kdy měly takovou možnost a nepřihlásily se. Podle obsahu spisu Nejvyššího správního soudu nebyly vůbec vyzvány, byly poprvé vyzvány až krajským soudem po kasaci jeho předchozího rozhodnutí.

29. Pokud tyto osoby nejsou vázány rozsudkem č. j. 5 As 242/2024–52, resp. jeho výrokem (§ 54 odst. 6 s. ř. s.), protože se řízení o kasační stížnosti neúčastnily, je třeba se ptát, zda se vůči nim musí zprostředkovaně uplatnit právní názor tohoto rozsudku, který stricto sensu směřuje k zavázání krajského soudu.

30. I v tomto ohledu vychází krajský soud z toho, že závazný právní názor se vztahuje zásadně jen k posouzení věci v rozsahu, v jakém ji v řízení o kasační stížnosti účastníci – žalobci b), c), d), f), g), h) a j) – vymezili, a která tedy byla předmětem právního posouzení Nejvyššího správní soudu (§ 109 odst. 4 s. ř. s., část věty před středníkem). Nad rámec toho je závazné posouzení vad řízení před krajským soudem, které se vztahují přímo k postupu soudu a je na podání účastníků nezávislé, nebo nicotnosti správního rozhodnutí, která je spojena s jeho objektivní, těžkou vadou (§ 109 odst. 4 s. ř. s., část věty za středníkem).

31. Za situace, kdy se kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52 vyjadřuje ke kasační stížnosti účastníků řízení o kasační stížnosti – žalobců b), c), d), f), g), h) a j), je jeho názor zásadně závazný. Naopak vyjádření k totožné otázce týkající se jiných osob, které účastníky řízení o kasační stížnosti nebyly – zde žalobci a) a e), je třeba vnímat jako nezávazný názor vyslovený obiter dictum, ledaže se týká vad ve smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s., části věty za středníkem. Stručně řečeno: nad rámec okruhu účastníků řízení před Nejvyšším správním soudem či vad posuzovaných ex officio nebyl Nejvyššímu správnímu soudu předložen žádný spor. Nemůže jej tedy rozhodovat a tím zasahovat do kompetence jiných orgánů, kterým tento spor předložen byl.

32. Tento náhled krajského soudu je ostatně systémově logický: za běžného běhu věcí řízení o žalobě ve vztahu k žalobcům a) a e) [a též ch) a i)] mělo být skončeno původním rozhodnutím krajského soudu a ve vztahu k nim nemohlo být toto rozhodnutí odstraněno – výrok kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52 se měl vztahovat výlučně k účastníkům řízení o kasační stížnosti, kterými ovšem žalobci a) a e) nebyli (srov. cit. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 347/2019–81, odst. 55). Pokud by byl právní názor kasačního rozsudku závazný i ve vztahu k žalobcům a) a e), za běžného běhu věcí by to znamenalo, že by krajský soud byl zavázán k posouzení, které (již) nemůže učinit. Ve vztahu k těmto žalobcům by totiž – za běžného běhu věcí – krajský soud nevedl žádné řízení. Systémově nedává smysl přiznat závaznou povahu právnímu názoru, který směřuje nad rámec okruhu účastníků řízení a není ho možné v dalším řízení uplatnit.

33. Mezitímní závěr krajského soudu je tedy takový, že závazný právní názor kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52 o seznámení se s napadeným rozhodnutím a o běhu lhůt k podání žaloby, se vztahuje pouze na žalobce b), c), d), f), g), h) a j).

34. Dále je třeba se vypořádat se vstupem osob zúčastněných na řízení. Ty totiž do řízení vnesly dvojí novotu: V obecné rovině vnesly svůj právní zájem na určitém posouzení případu, neboť podle ustálené judikatury jde (zpravidla) o jejich věc ve smyslu. čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (srov. nález I. ÚS 946/16 ze dne 30. 5. 2018, odst. 49). Tento zájem neměly dosud příležitost hájit – i osoby zúčastněné na řízení mohou uplatňovat námitku opožděnosti žaloby (srov. rozsudky NSS čj. 4 As 54/2024–89 ze dne 28. 5. 2024, odst. 15; č. j. 5 As 320/2021–49 ze dne 31. 3. 2022, odst. 12). V konkrétní právní rovině pak vnesly otázku jiného počítání lhůty k podání žaloby, neboť se podle jejich (v řízení zcela nové) právní argumentace se počátek běhu lhůty má odvíjet od jiné skutečnosti, ke které došlo přede dnem 22. 5. 2024, k němuž se vyjadřoval kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52.

35. K této otázce se krajský soud v předchozím řízení nevyjadřoval, protože to s ohledem na okolnosti případu nebylo třeba. Podle jeho původního právního posouzení bylo možné žalobu odmítnout jako opožděnou již na základě tvrzení žalobců o seznámení se s napadeným rozhodnutím. Krajský soud tedy neměl důvod v podrobnostech zkoumat, zda lhůta nezačala běžet ještě dříve, aby ověřil, zda žaloba není náhodou ještě opožděnější.

36. Touto otázkou se výslovně nezabývá ani kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52. Náležité zahájení řízení návrhem podaným ve lhůtě je sice podmínkou řízení, která se zkoumá po celou dobu řízení ex officio, z odůvodnění kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52 však nelze dovodit, že právě otázka možného dřívějšího počátku běhu lhůty byla Nejvyšším správním soudem jakkoliv zvážena. Nešlo totiž o otázku, kterou bylo nezbytné – byť třeba implicitně – vyřešit pro posouzení délky žalobní lhůty. Právě délka žalobní lhůty byla jednou spornou otázkou v řízení o kasační stížnosti. Počátek plynutí lhůty sporný nebyl. Implicitní posouzení by ostatně nebylo ani možné s ohledem na níže uvedou judikaturu, která běh žalobní lhůty odvíjí od vyrozumění podle třetí věty § 76 odst. 3 správního řádu, tedy jiným způsobem než je faktické seznámení se s rozhodnutím při nahlížení do spisu, z něhož vyšel kasační rozsudek (srov. § 17 odst. 1 s. ř. s.).

37. Bez ohledu na výše uvedené krajský soud vychází z toho, že závazný právní názor má být podle § 110 odst. 4 s. ř. s. jasně vyjádřen (arg. vysloven): závazným právním názorem je třeba rozumět v kasačním rozsudku vyjádřený závěr o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci a jímž se tento soud zabýval ke kasačním námitkám, nebo jímž se zabýval nad jejich rámec v mezích § 109 odst. 2, 4 s. ř. s. (srov. cit. usnesení č. j. 9 Afs 59/2007–56). Krajský soud si nemůže domýšlet, co Nejvyšší správní soud snad mohl zvažovat, ale nevyjádřil. Implicitní právní názor je tedy v režimu § 110 odst. 4 s. ř. s. nezávazný.

38. Mezitímní závěr krajského soudu je tedy takový, že závazný právní názor kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52 je třeba vnímat tak, že se vztahuje na řízení před krajským soudem jen v rozsahu žalobců b), c), d), f), g), h) a j), a jen v rozsahu posouzení délky žalobní lhůty a jejího běhu od 22. 5. 2024, nikoliv běhu od dřívějšího data.

39. Tím zůstává zcela otevřena otázka možného dřívějšího seznámení se s napadeným usnesením, neboť právní otázka oznámení tohoto usnesení a jeho významu pro počátek běhu lhůty nebyla v kasačním rozsudku nijak řešena. Skutková otázka faktického seznámení žalobců s napadeným usnesením pak ani nemůže být předmětem závazného právního názoru v režimu § 110 odst. 4 s. ř. s. Jinými slovy, kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52 zavazuje pouze v tom rozsahu, že lhůta k podání žaloby má dva měsíce (nikoliv jeden) a pokud se žalobci b), c), d), f), g), h) a j) seznámili s napadeným rozhodnutím dne 22. 5. 2024, pak lhůta skončila dne 22. 7. 2024.

40. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět i na základě toho, že kasační právní názor v režimu § 110 odst. 4 s. ř. s. je závazný pouze za nezměněného právního a skutkového stavu. V souzeném případě však došlo k obojímu:

41. Právní změnu představuje vstup osob zúčastněných na řízení, které uplatnily skutkové i právní tvrzení, které dosud nebylo předmětem posouzení ze strany správního soudu. Jde přitom o tvrzení k podmínkám řízení, které se zkoumají po celou dobu řízení. Zároveň jde o tvrzení, které tyto osoby nemohly uplatnit dříve, a tyto osoby ani nevstupují do procesního postavení někoho, kdo byl v řízení původně účastníkem, měl možnost tuto námitku uplatnit a jehož procesní postavení by musely přijmout.

42. Skutkovou změnu pak představuje právě otázka faktického seznámení se s napadeným usnesením přede dnem 22. 5. 2024. Samozřejmě nejde o změnu skutkového stavu stricto sensu, protože jde o skutečnost událou v minulosti a objektivně zachycenou ve správním spisu. Tato skutková otázka ovšem nebyla dosud hodnocena a nebyl k ní ani vztaženy žádné výslovné právní úvahy. Jde tedy o změnu skutkového základu, na němž byl vystavěn původní právní názor kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52. Právní názor obsažený v kasačním rozhodnutí nutně vychází z určitého skutkového základu. I změna tohoto skutkového základu, byť třeba zapříčiněného pominutím některých relevantní skutkových okolností, je tedy relevantní změnou způsobující absenci vázanosti ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s.

43. Tuto linii úvah krajského soudu tedy lze shrnout tak, že ve vztahu k možnému dřívějšímu počátku běhu lhůty k podání žaloby v období před 22. 5. 2024 je krajský soud zcela nevázán právním názorem kasačního rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52. Ve vztahu k běhu žalobní lhůty od 22. 5. 2024 je krajský soud vázán toliko v rozsahu žalobců b), c), d), f), g), h) a j) názorem Nejvyššího správního soudu, že lhůta skončila dne 22. 7. 2024. b) Oznámení napadeného usnesení dle § 76 odst. 3 správního řádu 44. V rozsudku č. j. 3 As 376/2017–27 ze dne 31. 1. 2019 Nejvyšší správní soud řešil otázku běhu žalobní lhůty proti usnesení o zastavení řízení poznamenanému do správního spisu. Dospěl k závěru, že pro počátek běhu lhůty je rozhodující vyrozumění účastníků o zastavení řízení. K obdobným závěrům, byť na základě skutkově jednoduššího procesního stavu, pak dospěl i Krajský soud v Praze v usnesení č. j. 46 A 185/2017–40 ze dne 4. 5. 2018.

45. Při posuzování včasnosti podané žaloby nelze hodnotit zákonnost napadeného správního rozhodnutí, respektive procesního postupu předcházejícího jeho vydání. Posouzení oprávněnosti postupu žalovaného, tedy zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení usnesením, jež se pouze poznamená do spisu, by bylo možné přistoupit až poté, co by bylo postaveno na jisto, že žaloba proti zmiňovanému rozhodnutí byla podána v zákonem stanovené lhůtě a nejsou dány jiné důvody pro její odmítnutí (zejména z pohledu její přípustnosti). Jinými slovy: je nepodstatné, zda žalovaný měl postupovat podle § 66 odst. 2 správního řádu a měl řízení zastavit usnesením poznamenaným do spisu. Když už tak postupoval, je rozhodné, kdy s takovým postupem spojit účinky oznámení usnesení určující pro běh lhůty k podání žaloby.

46. Za situace, kdy správní rozhodnutí nebylo účastníku oznámeno podle § 72 správního řádu, neboť byl o jeho vydání pouze vyrozuměn ve smyslu § 76 odst. 3 správního řádu, se při úvaze o včasnosti žaloby směřující proti takovému rozhodnutí nabízejí dvě alternativy: – Bylo by možné vycházet z toho, že vůbec neexistuje okamžik, od kterého by se odvíjela lhůta k podání žaloby. Běh lhůty by se tedy nahodile odvíjel od skutečnosti, zda účastníci nahlédnou do správního spisu. Přestože tedy z vyrozumění správního orgánu znají výsledek řízení, mohou subjektivně určit počátek běhu lhůty tím, kdy nahlédnou do spisu. – Lhůta pro podání žaloby bude odvíjet od okamžiku, kdy se do právní sféry žalobce dostala informace o tom, že takové usnesení bylo vydáno (poznamenáno do spisu) a co je jeho obsahem.

47. Druhý z těchto přístupů považuje krajský soud (i NSS v rozsudku č. j. 3 As 376/2017–27) za správný, byť stricto sensu nedošlo k oznámení takového usnesení ve smyslu § 72 správního řádu. Správní řád totiž rozlišuje rozhodnutí podle jejich předpokládatelného dopadu do veřejných subjektivních práv či povinností jejích adresátů. V případech, kdy se předpokládá, že správní rozhodnutí (usnesení) může zasáhnout do právní sféry účastníků řízení, musí podle správního řádu dojít k jeho oznámení účastníkům řízení (nikoli jen k vyrozumění o jeho vydání, které vylučuje jejich další přezkum), čemuž odpovídá stejná terminologie soudního řádu správního, který okamžik rozhodný pro běh lhůty k podání žaloby spojuje s oznámením rozhodnutí ve správním řízení. Institut zastavení řízení usnesením, které se pouze poznamenává do spisu, je principiálně spojen s řízeními zahajovanými ex officio, kdy obvykle nemůže dojít k zásahu do práv či povinností účastníků řízení. Právě proto zákon vylučuje možnost napadnout je odvoláním, a proto není třeba je ani oznamovat, postačí vyrozumění.

48. Vyrozumění ve smyslu § 76 odst. 3 správního řádu je tedy zákonem předvídaný způsob, kterým se účastníkům sděluje, že správní řízení bylo určitým způsobem skončeno. Ve smyslu § 72 odst. 1 s. ř. s. jde o jiný zákonem stanovený způsob oznámení, tj. skutečnost, od které se odvíjí lhůta pro podání žaloby proti napadenému usnesení. c) včasnost žaloby žalobců a), b), c), d), e), f) a h)

49. V nyní souzeném případě bylo napadené usnesení poznamenáno do správního spisu a účastníci řízení o tom byli vyrozuměni. Zástupci žalobců a) až ch) bylo toto vyrozumění doručeno dne 14. 5. 2024. Kasační rozsudek č. j. 5 As 242/2024–52 k tomu uvedl, že toto vyrozumění se nevztahuje na žalobce i) a j), byť se ho v žalobě a kasační stížnosti také dovolávali. Tito žalobci však již nejsou účastníky řízení o žalobě (ve vztahu k nim bylo řízení zastaveno), takže již není třeba řešit, kdy byli vyrozuměni oni.

50. Žalobcům a), b), c), d), e), f) a h) bylo zastavení řízení sděleno dne 14. 5. 2024, od tohoto okamžiku se tedy odvíjí běh dvouměsíční lhůty k podání žaloby. Poslední den lhůty bylo pondělí 15. 7. 2024. Žalobu tito žalobci podali dne 15. 7. 2024, tedy před uplynutím žalobní lhůty. Osoby zúčastněné na řízení a žalovaný v této otázce mylně vycházeli z data otištěného na rubru žaloby, které však značí jen den faktického předložení žaloby zápisovému oddělení soudu. Pro zachování lhůty je rozhodný údaj o odeslání žaloby uvedený v systému datových schránek (§ 40 odst. 4 s. ř. s.).

51. Za této změny skutkového základu a argumentace v řízení o žalobě tedy krajskému soudu nezbylo než nově posoudit běh žalobní lhůty. Závěr o včasnosti žaloby, resp. odvolání, je založen na jiných důvodech, než které byly obsahem vysloveného právního názoru rozsudku č. j. 5 As 242/2024–52, takže – dle krajského soudu – nejde o porušení kasační závaznosti podle § 110 odst. 4 s. ř. s.

IV. Závěr

52. Z výše uvedených důvodů soud žalobu odmítl podle § 46 odst. 5 s. ř. s. a postoupil ji Magistrátu města Plzně jako odvolacímu správnímu orgánu. Ten ji posoudí jako odvolání proti rozhodnutí Úřad městského obvodu Plzeň 8 – Černice č. j. UMO8/1044/24 ze dne 13. 5. 2024. V nynější fázi řízení se toto odvolání týká pouze žalobců a), b), c), d), e), f) a h); žalobci g), ch), i) a j) již nejsou účastníky řízení o žalobě a v tomto rozsahu tedy nemohlo dojít k postoupení věci.

53. Magistrát města Plzně je vázán výrokem tohoto usnesení, není vázán posouzením lhůty ze strany soudu (§ 55 odst. 5 ve spoj. s § 54 odst. 6 s. ř. s.; nejsou splněny podmínky § 78 odst. 5 s. ř. s.). Náklady řízení 54. Účastníci nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť soud žalobu odmítl. Osoby zúčastněné na řízení soud nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, ani neshledal důvod hodný zvláštního zřetele (§ 60 odst. 3, 5; § 110 odst. 3 s. ř. s.).

55. Podle § 10 odst. 3 věty třetí zákona o soudních poplatcích soud žalobcům vrátí zaplacené soudní poplatky za žalobu, neboť ta byla odmítnuta před prvním jednáním krajského soudu, resp. před vydáním rozhodnutí ve věci samé.

56. Soud naopak žalobcům nevrátí zaplacené soudní poplatky za kasační stížnosti, neboť Nejvyšší správní soud v nynější věci rozhodoval rozsudkem a není tedy dán důvod k vrácení podle § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 4 Azs 187/2020–49 ze dne 30. 9. 2021, č. 4263/2021 Sb. NSS).

Poučení

I. Průběh řízení před soudem Vyjádření procesních subjektů II. K přípustnosti žaloby III. Včasnost návrhu na zahájení řízení a) rozsah vázanosti kasační rozsudkem č. j. 5 As 242/2024–52 b) Oznámení napadeného usnesení dle § 76 odst. 3 správního řádu c) včasnost žaloby žalobců a), b), c), d), e), f) a h) IV. Závěr Náklady řízení