55 A 39/2022– 66

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Miroslava Makajeva a Mgr. Lenky Oulíkové ve věci navrhovatele: J. N., bytem X, zastoupený advokátem JUDr. Františkem Hrudkou ml., sídlem Vodičkova 30, Praha, proti odpůrkyni: Rada obce Praskolesy, sídlem Praskolesy 130, Praskolesy, zastoupená advokátem Mgr. Petrem Tichým, sídlem Brožíkova 284/8, Beroun, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2021, kterým se vydává územní opatření o stavební uzávěře, vydaného usnesením Rady obce Praskolesy č. 2 ze dne 1. 6. 2021,takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 10 200 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Petra Tichého, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah napadeného opatření obecné povahy1. Navrhovatel se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhá zrušení opatření obecné povahy č. 1/2021, kterým se vydává územní opatření o stavební uzávěře, vydaného usnesením Rady obce Praskolesy ze dne 1. 6. 2022 (dále též jako „napadené OOP“ či „stavební uzávěra“). Napadeným OOP bylo zakázáno povolování a provádění veškerých staveb na pozemcích p. č. XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, st. XH a st. XI v katastrálním území a obci X. Platnost územního opatření byla stanovena do dne nabytí účinnosti nového územního plánu obce.

2. V odůvodnění odpůrkyně uvedla, že Zastupitelstvo obce Praskolesy (dále též jen „zastupitelstvo“) schválilo usnesením č. 4 ze dne 27. 4. 2020 pořízení nového územního plánu. Platný územní plán nezahrnuje poslední trendy a požadavky na zvýšení kvality prostředí a podporu rozvoje stavební kultury. Nový územní plán bude řešit mimo jiné území označené ve stávajícím územním plánu jako plocha Z3/3 a území v oblasti židovského hřbitova. Poslední změna územního plánu nabyla účinnosti dne 23. 3. 2011. Lokalita Z3/3 byla z územní rezervy zařazena do zastavitelné plochy s podmínkou vypracování územní studie a stanovení etapizace rozvoje, které však nebyly splněny. Odhadem zde byla zvažována zástavba 20 až 24 rodinných domů. V průběhu let se ukázalo, že rozvojový potenciál obce není markantní. V roce 2011 žilo v obci 867 obyvatel a v roce 2019 celkem 908 obyvatel. Nový územní plán bude muset zohlednit požadavky Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, ve znění jejich aktualizací (dále jen „ZÚR“), které v době vydání poslední změny územního plánu neplatily, a požadavky plynoucí z územně plánovacích podkladů Obecního úřadu Hořovice. K lokalitě Z3/3 konstatovala, že připravovaný územní plán musí být veden snahou zachovat charakter a strukturu zástavby obce, začlenit stavby do prostředí, a podpořit tak osobitost města. Zastupitelstvo obce má zájem chránit území před narušením lokální identity a atmosféry obce neodpovídajícími objemy nebo strukturou stavebních úprav nebo novostaveb. Přestože došlo k vydání změny č. 3 územního plánu před deseti lety, nedošlo k realizaci žádných staveb. Bylo vydáno pouze rozhodnutí o dělení pozemků, jehož platnost vyprší dne 31. 7. 2021. Obec se mezitím rozvíjí v jihovýchodní oblasti při komunikaci na Netolice, kde bylo v nedávné době vybudováno 11 rodinných domů a další se staví. Tím došlo k úplnému naplnění mateřské školy. Základní škola se blíží naplnění hranice kapacity. Na straně obce by dále vznikla potřeba vynaložit finanční prostředky na řešení pěšího spojení daného území s jádrem obce (chodník), které není možné bez zúžení komunikace. Odpůrkyně má obavy spojené s odtokem velkého množství dešťové vody a vybudováním vodoteče s vyústěním do potoka. V novém územním plánu je zájem zajistit podmínky pro udržitelný rozvoj obce, zachovat bydlení spojené s hospodařením na venkově, zajistit přiměřené umístění, dostupnost, kapacitu a využívání staveb občanského vybavení a nerušící výroby v obci a stanovit podmínky pro maximální zachování původního charakteru a struktury zástavby. Prioritním zájmem je dočasně zabránit případným nevratným stavebním zásahům do doby schválení připravovaného územního plánu. Intenzivní výstavba v rámci platného územního plánu by vyvolala obtíže spojené s nedostatečnou kapacitou veřejné infrastruktury. Nová výstavba by navíc omezila možné varianty řešení. Do nabytí účinnosti nového územního plánu je proto nezbytné lokalitu určenou k bytové zástavbě chránit před nevhodnými zásahy. Na území obce se nenachází žádné jiné území jako lokalita Z3/3, tedy takové, které se nachází za hranicí dosavadní zastavěnosti (zástavba by se rozšířila, nikoli zahustila), které bylo určeno k zastavění, k němuž dosud nedošlo, a území tak zůstává prázdné. Z námitek a připomínek vyplynulo, že napadené OOP je považováno za návrat před přijetí změny č. 3 územního plánu. Tak tomu ovšem není. Změna č. 3 zakotvila podmínku vyhotovení územní studie, ve které se předpokládala řada regulativních prvků. Ze strany vlastníků pozemků nebyla vyvinuta žádná aktivita ani zájem směřující k výstavbě. Územní studie nebyla zpracována. Tato podmínka tak pozbyla platnosti k 1. 1. 2017 a území není v současné době chráněno vypracováním územní studie. Bylo proto rozhodnuto o pořízení územního plánu „s prvky regulace“. Aby byl tento záměr realizovatelný, je třeba vydat stavební uzávěru.Obsah návrhu3. Navrhovatel uvádí, že je vlastníkem pozemku p. č. XD, který je regulován napadeným OOP. Jeho vlastnické právo bylo omezeno, neboť na tomto pozemku, který náleží do zastavitelného území, nelze povolovat ani provádět jakékoli stavby.

4. Navrhovatel předně namítá, že nebyl dodržen zákonný postup pro vydání stavební uzávěry. Napadené OOP bylo vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu obce Praskolesy dne 4. 6. 2021 a sejmuto dne 20. 6. 2021. Odpůrkyně je však v rozporu s § 173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neoznámila veřejnou vyhláškou.

5. Navrhovatel dále namítá, že napadené OOP je nicotné, neboť je vydal orgán obce, který k tomu nebyl oprávněn. Podle § 98 odst. 1 stavebního zákona vydává územní opatření o stavební uzávěře v přenesené působnosti rada obce. V obci Praskolesy je pravděpodobně rada obce zřízena, přestože to nelze ověřit způsobem umožňujícím dálkový přístup. Navrhovatel poukazuje na to, že v záhlaví je označen „Obecní úřad Praskolesy“ a napadené OOP je podepsáno pouze starostou obce spolu s otiskem úředního razítka Obecního úřadu Praskolesy. Uvádí, že přesto v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017–94, označil za odpůrkyni Radu obce Praskolesy, neboť v některých dokumentech vyvěšených na úřední desce obecního úřadu je zmíněna, a proto navrhovatel předpokládá, že existuje.

6. Navrhovatel též namítá, že napadené OOP nebylo projednáno se všemi dotčenými orgány. Z jeho odůvodnění vyplývá, že návrh byl předložen pouze hasičskému záchrannému sboru (dále jen“ HZS“), krajské hygienické stanici (dále jen „KHS“) a Městskému úřadu Hořovice, z nichž se vyjádřila pouze KHS.

7. Navrhovatel dále uvádí, že podle pozvánky na zasedání zastupitelstva konaného dne 27. 4. 2020 mělo být na zasedání schváleno pořízení územního plánu s prvky regulačního opatření. Zda o tom bylo jednáno a rozhodnuto není z internetových stránek obce a elektronické úřední desky zřejmé. Navrhovatel předpokládá, že zastupitelstvo přijalo usnesení o pořízení nového územního plánu, které obsahovalo pouze obecnou deklaraci o přípravě nového územního plánu. Směr změny územního plánu, a sice znemožnit výstavbu v lokalitě Z 3/3A, byl vyjádřen až v napadeném OOP. Vytýká odpůrkyni, že nejprve přistoupila k vydání stavební uzávěry a až poté formulovala záměr na úrovni územního plánování. S odkazem na § 97 odst. 1 stavebního zákona namítá, že zakázaná stavební činnost musí ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle konkrétních obrysů připravované územně plánovací dokumentace. Pokud zastupitelstvo rozhodlo pouze o pořízení nového územního plánu, chybí bližší vymezení směru připravované územně plánovací dokumentace. Nelze tak posoudit, zda omezení přijatá napadeným OOP splňují základní podmínku pro vydání územního opatření o stavební uzávěře a zda se stavební uzávěra dotýká pozemků, které jsou či mohou být předmětem připravovaných změn. Navrhovatel proto namítá, že stavební uzávěra je svévolným zásahem do práv ze strany odpůrkyně. Dle navrhovatele nelze připustit, aby byla vydána stavební uzávěra, aniž by bylo známo bližší vymezení obsahu připravovaného územního plánu. Navrhovatel poukazuje na to, že Městský úřad Hořovice a další správní orgány vydaly řadu kladných stanovisek pro pozemky v lokalitě Z3/3, která vycházela ze všech dostupných relevantních podkladů a týkala se povolení dělení pozemků či umísťování staveb podle platného územního plánu. Navrhovatel ani další vlastníci pozemků neměli důvod se domnívat, že lokalita Z3/3 je již považována za vyřazenou ze zastavitelného území.

8. Navrhovatel rovněž namítá, že napadené OOP není odůvodněno. Argumenty v něm uvedené nesouvisí s potřebou vydání stavební uzávěry. Z odůvodnění implicitně vyplývá, že lokalita Z3/3 by neměla být určena k zastavění, neboť potenciál obce je již naplněn a chybí veřejná infrastruktura. Odpůrkyně postupuje diskriminačně, jestliže pozemky v lokalitě Z3/3 vyloučila z možnosti zastavění, zatímco zahušťování zástavby a rozvoj v jihovýchodní oblasti akceptuje. Zahuštění výstavby povede z hlediska tlaku na infrastrukturu ke stejným důsledkům jako výstavba v lokalitě Z3/3. Hlavní argument pro vydání napadené uzávěry, jímž je udržení stávajícího počtu obyvatel, tak nemůže vyloučení lokality Z3/3 z možnosti zastavění odůvodnit. Vybudování vodoteče či chodníku nemůže obstát jako argument pro vyloučení pozemků lokality Z3/3 ze zastavitelnosti.Vyjádření odpůrkyně9. Odpůrkyně s návrhem nesouhlasí a navrhuje jeho zamítnutí. Předně uvádí, že napadené OOP bylo řádně oznámeno veřejnou vyhláškou. Podle § 25 správního řádu se doručení veřejnou vyhláškou provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. S poukazem na Závěr č. 20 ze zasedání poradního sboru Ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 5. 12. 2005 doplnila, že opatření obecné povahy je oznámeno patnáctý den po vyvěšení na úřední desce.

10. Navrhovatel správně označuje jako odpůrkyni Radu obce Praskolesy, která napadené OOP vydala. Podle § 99 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném do 31. 12. 2021 (dále jen „zákon o obcích“), se rada obce nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů. Jelikož obec Praskolesy má patnáctičlenné zastupitelstvo, rada se volí ze zákona. K námitce, že v napadeném OOP je uveden „Obecní úřad Praskolesy“, odpůrkyně poukázala na § 111 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož se všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti orgánů obce, s výjimkou nařízení obce, v záhlaví označují slovy „Obecní úřad“ („Městský úřad“, „Úřad městyse“) s uvedením názvu obce, městyse nebo města. Vzhledem k tomu, že podle § 98 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře vydává v přenesené působnosti rada obce, je označení v napadeném OOP v souladu se zákonem. Starosta je ze zákona členem rady obce a uvedení jeho podpisu je standardní. Právní předpis neukládá, aby napadené OOP podepisovali všichni členové rady. Z textu napadeného OOP nepochybně plyne, že je vydala odpůrkyně.

11. Odpůrkyně má za to, že napadené OOP bylo projednáno se všemi dotčenými orgány. Navrhovatel neuvádí, které jiné správní orgány měly být osloveny jako dotčené a na základě jakých právních předpisů. Opatřením o stavební uzávěře dochází k dočasnému zmrazení případné výstavby na dotčeném území. Jedná se o odlišnou situaci oproti přijímání územního plánu či jeho změny. Na projednání opatření o stavební uzávěře proto nelze klást stejné požadavky jako na projednání nové územně plánovací dokumentace. Pokud se Městský úřad Hořovice v zákonné lhůtě nevyjádřil, odpůrkyně neměla nástroj, jak jej k tomu nutit. Ke stanoviskům uplatněným po uplynutí lhůty se nepřihlíží. Tím spíše nelze vynucovat stanoviska, která nebyla uplatněna.

12. Odpůrkyně zdůrazňuje, že napadené OOP nevyjímá žádné pozemky ze zastavěného území. Obec zveřejňuje dálkovým přístupem veškeré povinné informace. Je věcí navrhovatele, zda se spoléhá jen na informace z internetových stránek. Zastupitelstvo usnesením č. 4 ze dne 27. 4. 2020 schválilo pořízení nového územního plánu s prvky regulačního opatření a pověřilo starostku realizací dalších kroků. Tím byl započat dlouhodobý proces tvorby nového územního plánu, který má mnoho fází. Odpůrkyně je oprávněna a z hlediska umožnění naplnění vůle zastupitelstva povinna přijmout opatření o stavební uzávěře, pokud bylo rozhodnuto o pořízení nového územního plánu s prvky regulačního opatření a zastupitelstvo vyjádřilo vůli území nově upravit. Hlavním důvodem přijetí opatření o stavební uzávěře je vytvoření časově omezeného prostoru pro pořízení nového územního plánu. Stavební uzávěra byla vydána až dne 4. 6. 2021 v souvislosti s potřebami, které přinesl proces přípravy nového územního plánu. Nový územní plán je stále ve stadiu pořizování a jednotlivé regulativy mohou doznat podstatných změn. S odkazem na rozsudky Krajského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2021, č. j. 55 A 72/2020–84, a ze dne 11. 2. 2022, č. j. 55 A 63/2021–107, odpůrkyně uvedla, že nelze trvat na tom, aby stavební uzávěra zcela odrážela aktuální stav připravované změny územního plánu, ale je nutné přihlédnout k důvodům a souvislostem, které k jejímu vydání vedly. Do úvah o novém územním plánu a regulačních opatřeních byl zahrnut mimo jiné požadavek ZÚR ověřit potřebnost rozsahu zastavitelných ploch s tím, že do doby jeho vydání je nutné zabránit živelné výstavbě na dosud nevyužitých zastavitelných plochách. Dle odpůrkyně je třeba vzít v úvahu i pohled historický, kdy po pořízení změny č. 3 územního plánu, kterou byla lokalita Z3/3 určena jako zastavitelná s podmínkou pořízení územní studie, nebyla řadu let ze strany vlastníků dotčených nemovitostí vyvinuta žádná aktivita ani projeven zájem o výstavbu. Nebyla vypracována předpokládaná územní studie a platnost této podmínky skončila ke dni 1. 1. 2017. Území obce tedy nebylo nijak chráněno. I proto bylo rozhodnuto o pořízení nového územního plánu „s prvky regulace“. Aby byl tento záměr realizovatelný, považovala odpůrkyně po konzultacích s Městským úřadem Hořovice za nutné ochránit území dočasným opatřením v podobě stavební uzávěry. Jednalo se o obnovení situace, která na území panovala od 23. 3. 2011 do 1. 1. 2017, kdy bylo území chráněno podmínkou vyhotovení územní studie, nikoliv trvalý návrat před rok 2011. Ukázalo se, že lokalita Z3/3 (a území u židovského hřbitova) je z hlediska potřeby ochrany a regulace nejcitlivější. Jiná území nemají stejné určení, a tudíž se nemůže jednat o diskriminaci či svévoli. Odpůrkyně dále dokládá usnesení zastupitelstva ze dne 30. 9. 2020, které navazuje na rozhodnutí o pořízení nového územního plánu s prvky regulačního opatření. Starostka zastupitelstvo informovala o aktuálních zjištěních ohledně dotčených území a zastupitelstvo schválilo zacílení regulačních opatření na tato území. Následně bylo započato s přípravou stavební uzávěry, aby mohl být cíl naplněn.

13. Tvrzení navrhovatele, že správní orgány vydaly řadu kladných stanovisek pro pozemky v lokalitě Z3/3, je dle odpůrkyně nadnesené. Navrhovatel dokládá pouze dvě stanoviska Městského úřadu Hořovice, přičemž ve stanovisku ze dne 27. 11. 2020 byl shledán předkládaný záměr nepřípustným. Odpůrkyně odmítá tvrzení, že lokalita Z3/3 je považována za lokalitu vyřazenou ze zastavitelného území. Z vývoje situace po rozhodnutí o pořízení nového územního plánu bylo zřejmé, že na území Z3/3 hrozí živelná výstavba bez regulačních prvků. Po konzultacích s odborníky, Městským úřadem Hořovice a na základě usnesení zastupitelstva ze dne 30. 9. 2020 dospěla odpůrkyně k závěru, že je nutné dané území ochránit do doby, než bude lokalita novým územním plánem komplexně upravena. K tomu přispěl i záměr navrhovatele, který byl jako celek shledán nepřípustným. Vydání napadeného OOP je legitimní nástroj.

14. Přípravy nového územního plánu vyústily v konkrétní kroky po schválení napadené uzávěry. Dne 5. 6. 2021 byli osloveni tři potencionální zpracovatelé nového územního plánu. Dne 7. 6. 2021 odpůrkyně obdržela dvě nabídky. Po jejich vyhodnocení byla dne 11. 7. 2021 uzavřena smlouva o dílo na zhotovení územního plánu a zpracovatelce byly předány podklady ke zhotovení návrhu územního plánu. Odpůrkyně komunikuje s Městským úřadem Hořovice, který je pořizovatelem nového územního plánu. Je evidentní, že v době vydání napadeného OOP byla odpůrkyně již připravena intenzivně pracovat na návrhu nového územního plánu. Rozhodlo–li zastupitelstvo o pořízení nového územního plánu, neznamená to automaticky, že bude zrušena zastavitelnost dané plochy, ale že bude opětovně řešena možnost její regulace. Stavební uzávěra je zákonem předpokládaným nástrojem, který umožňuje v časově omezeném úseku území, u nichž se předpokládá úprava či změna využití území, „zmrazit“ do doby schválení nového územního plánu. Samotná stavební uzávěra nemění dosavadní určení území a vlastníci pozemků budou mít při pořizování nového územního plánu veškeré zákonem dané možnosti.

15. Ohledně tvrzené diskriminace vlastníků pozemků v lokalitě Z3/3 odpůrkyně poukázala na to, že stavební uzávěra se netýká pouze tohoto území. Na území obce se nenachází jiné podobné území za hranicí dosavadní zastavěnosti, které by bylo určeno k zastavění, k němuž dosud nedošlo. Odpůrkyně upozorňuje, že vlastníci dotčených nemovitostí byli od pořízení poslední změny územního plánu nečinní a odpůrkyni nebyly minimálně do roku 2018 známy žádné kroky, které by avizovaly případnou výstavbu. Muselo být zřejmé, že po 10 letech může být rozhodnuto o pořízení nového územního plánu. Jelikož původní zastavitelnost byla podmíněna pořízením územní studie, bylo možné očekávat, že po skončení platnosti této podmínky bude odpůrkyně činit kroky, které povedou minimálně k regulaci daného území. Navrhovatel se tedy nemůže dovolávat legitimního očekávání. Odpůrkyně odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09, podle něhož není právo na zachování zastavitelnosti pozemku. Hlavním důvodem přijetí napadeného OOP bylo vytvoření časově omezeného prostoru pro pořízení nového územního plánu s možností nového řešení dotčeného území (po skončení platnosti podmínky pořízení územní studie), zajištění podmínek pro udržitelný rozvoj obce, zachování bydlení spojeného s hospodařením na venkově, zajištění přiměřeného umístění, dostupnosti, kapacity a využívání staveb občanského vybavení a nerušící výroby a zachování původního charakteru a struktury zástavby.Podmínky řízení16. Soud ověřil, že návrh na zrušení napadeného OOP byl podán včas (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.) a obsahuje všechny zákonem požadované náležitosti (§ 37 odst. 2 a 3 a § 101b odst. 2 s. ř. s.).

17. Navrhovatel svou legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví pozemku p. č. XD. Z veřejně dostupných údajů katastru nemovitostí plyne, že navrhovatel je vlastníkem uvedeného pozemku, který je napadeným OOP dotčen, což není mezi účastníky sporné. Navrhovatel je tedy aktivně procesně legitimován k podání návrhu.Jednání před soudem18. Při jednání konaném dne 26. 8. 2022 účastníci setrvali na svých procesních stanoviscích.

19. Soud při jednání provedl důkaz výpisem z katastru nemovitostí (LV č. X), zápisy ze zasedání zastupitelstva ze dne 31. 10. 2018, ze dne 27. 4. 2020 a ze dne 30. 9. 2020 a Změnou č. 3 Územního plánu Praskolesy.Skutečnosti zjištěné z obsahu správního spisu a provedeného dokazování20. Z listu vlastnictví č. 736 katastru nemovitostí pro k.ú. Praskolesy vyplývá, že navrhovatel je vlastníkem pozemku p. č. XD.

21. Ze zápisu z ustavujícího zasedání zastupitelstva ze dne 31. 10. 2018 se podává, že zastupitelstvo zvolilo starostku a místostarostu obce Praskolesy a tři další členy rady.

22. Dne 27. 4. 2020 zastupitelstvo rozhodlo usnesením č. 4 o pořízení nového územního plánu s prvky regulačního opatření. Starostka na jednání informovala zastupitelstvo o nutnosti zpracování nového územního plánu, jelikož dosavadní územní plán je platný již pouze dva roky (zápis ze zasedání zastupitelstva ze dne 27. 4. 2020).

23. Dne 30. 9. 2020 zastupitelstvo schválilo zapracování regulačních opatření do nového územního plánu na pozemcích v lokalitě „U sokolovny“ (Z3/3) a „U židovského hřbitova“. Vyjádřilo souhlas s argumenty proti výstavbě v lokalitě Z3/3, které na jednání prezentovala starostka po konzultacích se zpracovatelkou platného územního plánu a zaměstnankyní Městského úřadu Hořovice, který je pořizovatelem nového územního plánu. Argumenty se týkaly problematického řešení příjezdové komunikace, která nezaručuje dostatečný výhled při výjezdu z lokality, příchodu pěších do obce a špatného odtoku vody (zápis ze zasedání zastupitelstva ze dne 30. 9. 2020).

24. Odpůrkyně přijala na schůzi dne 2. 12. 2020 usnesení č. 3, kterým vyjádřila nesouhlas s výstavbou v lokalitě u sokolovny – Z3 a u židovského hřbitova a pověřila starostku jednáním o zpracování návrhu stavební uzávěry (zápis z rady obce ze dne 2. 12. 2020). Dne 20. 1. 2021 odpůrkyně přijala usnesení č. 1, podle nějž projednala a souhlasila s návrhem napadeného OOP (zápis z rady obce ze dne 20. 1. 2021).

25. Z obsahu správního spisu dále vyplývá, že návrh napadeného OOP byl doručen dne 20. 1. 2021 s žádostí o stanovisko KHS, HZS a Městskému úřadu Hořovice, Odboru výstavby a životního prostředí. Městský úřad Hořovice se nevyjádřil, HZS přípisem ze dne 26. 1. 2021 sdělil, že nevykonává státní požární dozor v případě pořizování stavební uzávěry, a proto se k návrhu věcně nevyjádřil. KHS vyslovila ve stanovisku ze dne 29. 1. 2021 souhlas. Dne 19. 3. 2021 byl vyvěšen návrh napadeného OOP spolu s výzvou k podávání námitek a připomínek do 30 dnů ode dne zveřejnění návrhu. Podáním ze dne 15. 4. 2021 navrhovatel uplatnil k návrhu napadeného OOP námitky. Odpůrkyně na schůzi dne 1. 6. 2021 přijala usnesení č. 2, jímž schválila napadené OOP.

26. Předmětný pozemek byl změnou č. 3 územního plánu ze dne 16. 2. 2011 (účinnou ke dni 23. 3. 2011) zahrnut do plochy Z3/3 s funkčním využitím plochy bydlení s hlavním využitím „pozemky pro skupinovou výstavbu rodinných domů, veřejné prostranství – komunikace, veřejnou zeleň“. Plocha byla omezena podmínkou vypracování územní studie, jejíž součástí měl být mj. návrh dopravní a technické obslužnosti, a v které měla být navržena etapizace tak, aby zástavba plynule navazovala na existující zástavbu. V územní studii měla být mj. řešena úprava trasování potrubního odvodňovacího melioračního zařízení s podmínkou zachování funkčnosti a prověřena možnost přeložky úseku silnice III/1142. Návrh dopravní obslužnosti měl minimalizovat počet křižovatek a vjezdů na silniční síť. V odůvodnění změny č. 3 je uvedeno, že rozvoj plochy Z3/3 je plánován v rozsahu cca 20 až 24 rodinných domů, přičemž konkrétně by měl být určen v územní studii.Posouzení návrhu soudem27. Při věcném posouzení návrhu vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

28. Při rozhodování je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Přitom vychází z algoritmu (testu) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou NSS (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005–98, č. 740/2006 Sb. NSS). Jednotlivými kroky algoritmu jsou: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem a 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (přiměřenosti právní regulace v širším slova smyslu), tedy konkrétně zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem (kritérium potřebnosti), jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahů), a v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu). S ohledem na vázanost důvody návrhu se soud může zabývat jen těmi kroky algoritmu (testu) přezkumu, které navrhovatel zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.).Nicotnost napadeného OOP29. Navrhovatel namítá, že napadené OOP je nicotné, neboť je vydal k tomu nepříslušný orgán obce.

30. Podle § 98 odst. 1 věty první zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), územní opatření o stavební uzávěře nebo územní opatření o asanaci území vydává v přenesené působnosti rada obce.

31. Soud z předložené spisové dokumentace a provedeného dokazování (zápisu z ustavujícího zasedání zastupitelstva ze dne 31. 10. 2018 a zápisu ze schůze odpůrkyně ze dne 1. 6. 2021) zjistil, že v obci je v souladu s § 99 odst. 3 zákona o obcích ustavena pětičlenná rada obce tvořená starostkou, místostarostou a třemi dalšími členy zvolenými zastupitelstvem, která řádně rozhodla o vydání napadeného OOP na své schůzi dne 1. 6. 2021. V souladu s tím je v napadeném OOP s odkazy na příslušná zákonná ustanovení výslovně uvedeno, že je vydává Rada obce Praskolesy. Soud proto nemá pochybnosti o tom, že napadené OOP bylo vydáno Radou obce Praskolesy, která byla k vydání územního opatření o stavební uzávěře příslušná dle § 98 odst. 1 věty první stavebního zákona. Soud proto také jednal s radou obce jako s odpůrkyní, neboť je správním orgánem, který napadené opatření obecné povahy vydal (§ 101a odst. 3 s. ř. s. a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 6. 2019, č. j. 1 As 454/2017–94, č. 3911/2019 Sb. NSS).

32. Pokud navrhovatel namítá, že v záhlaví napadeného OOP je uveden „Obecní úřad Praskolesy“, je tomu tak proto, že § 111 odst. 2 zákona o obcích stanoví, že všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti orgánů obce, s výjimkou nařízení obce, se v záhlaví označují slovy „Obecní úřad“. Označování písemností, které byly vyhotoveny orgánem obce v přenesené působnosti, slovy „Obecní úřad“, vychází z toho, že přenesenou působnost vykonává převážně obecní úřad, s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny do působnosti jiného orgánu obce [viz Vedral, J. a kol. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 610]. Skutečnost, že je v záhlaví napadeného OOP v souladu s doslovným zněním § 111 odst. 2 zákona o obcích označen Obecní úřad Praskolesy, s čímž koresponduje i otisk razítka na napadeném OOP, nezakládá nicotnost napadeného OOP, neboť z jeho obsahu a z usnesení odpůrkyně ze dne 1. 6. 2021 je zřejmé, který orgán obce je vydal. Ani podpis starostky, která je současně členkou odpůrkyně, na vyhotovení napadeného OOP nevyvolává pochybnost o tom, že napadené OOP skutečně vydala odpůrkyně. Návrhový bod týkající se nicotnosti tedy není důvodný.Neoznámení vydání napadeného OOP veřejnou vyhláškou33. Důvodná není ani námitka navrhovatele, že napadené OOP nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, neboť vydání nebylo oznámeno veřejnou vyhláškou.

34. Podle § 173 odst. 1 správního řádu opatření obecné povahy správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou. Ze strany navrhovatele se jedná o nepřesné pochopení povahy veřejné vyhlášky. Oznamování veřejnou vyhláškou je jedním ze způsobů oznámení písemnosti, které se provádí jejím vyvěšením na úřední desce (§ 25 odst. 2 věta první správního řádu). Nejedná se o zvláštní dokument, který by musel být za tímto účelem vytvořen a následně vyvěšen na úřední desce. V této souvislosti lze odkázat například na rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007–73, č. 1462/2008 Sb. NSS, v němž NSS dospěl k závěru, že pokud bylo opatření obecné povahy vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu včetně dne vyvěšení a dne, kdy bylo sňato, předepsaných 15 dnů, jedná se o řádné vyvěšení dle § 173 odst. 1 správního řádu. Pokud tedy navrhovatel namítá, že na úřední desce Obecního úřadu Praskolesy bylo vyvěšeno napadené OOP (a nikoli veřejná vyhláška oznamující jeho vydání), což odpovídá obsahu správního spisu, byl tento postup v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu. Soud připomíná, že pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska (§ 26 odst. 1 věta druhá správního řádu). Návrhový bod tedy není důvodný.Neprojednání napadeného OOP se všemi dotčenými orgány35. Navrhovatel dále namítá, že napadené OOP nebylo projednáno se všemi dotčenými orgány. Tento návrhový bod není důvodný.

36. Podle § 98 odst. 2 stavebního zákona se návrh územního opatření o stavební uzávěře nebo územního opatření o asanaci území písemně projednává s dotčenými orgány, které mohou uplatnit svá stanoviska do 30 dnů ode dne obdržení návrhu. K později uplatněným stanoviskům se nepřihlíží. S dotčenými orgány, které uplatnily svá stanoviska, musí být návrh územního opatření o stavební uzávěře nebo územního opatření o asanaci území dohodnut.

37. Podle § 172 odst. 1 správního řádu správní orgán projedná návrh opatření obecné povahy s dotčenými orgány podle § 136 správního řádu. Podle § 136 odst. 1 správního řádu jsou dotčenými orgány ty orgány, o kterých to stanoví zvláštní zákon a správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska (§ 149 odst. 1 správního řádu) nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu.

38. Stavební zákon nestanoví, se kterými konkrétními dotčenými orgány má být návrh územního opatření o stavební uzávěře projednán, a ani ze zvláštních zákonů nevyplývá, že by odpůrkyně některé dotčené orgány opomenula vyzvat k uplatnění stanoviska. Ani navrhovatel v návrhu neuvádí, se kterými jinými dotčenými orgány měl být návrh stavební uzávěry projednán.

39. Soud přisvědčuje odpůrkyni, že byť se podle citovaného ustanovení stavebního zákona návrh opatření obecné povahy o územním opatření o stavební uzávěře projednává s dotčenými orgány, kladou se na tento proces mírnější nároky než při projednávání návrhu územního plánu či jeho změny. Zvláštní zákony vyžadují stanoviska dotčených orgánů pouze k územně plánovací dokumentaci a v územním, stavebním, či společném územním a stavebním řízení [srov. např. § 16, § 40 odst. 2 písm. g), odst. 3 písm. f), odst. 4 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, § 44, § 76 odst. 2 písm. a), § 77 odst. 1 písm. a), s), § 77a odst. 4 písm. o), z), § 78 odst. 3 písm. j), § 78a odst. 2 písm. i), § 79 odst. 3 písm. t) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, § 15 písm. h), § 17 písm. a), § 17a písm. a) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, § 48 odst. 2 písm. b), § 48a odst. 2 písm. b), § 49 odst. 3 písm. c) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů, § 104 odst. 3, § 106 odst. 2, § 107 odst. 1 písm. a), b), § 108 odst. 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, § 11 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, § 127 písm. i), § 145 odst. 1 písm. e), § 146 odst. 1 písm. e), odst. 3 písm. a) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, § 21 písm. k), § 22 písm. b), d) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, vše ve znění pozdějších předpisů]. Územní opatření o stavební uzávěře není územně plánovací dokumentací, byť jde o jeden z nástrojů územního plánování a vydává se formou opatření obecné povahy stejně jako územně plánovací dokumentace (tj. územní rozvojový plán, zásady územního rozvoje, územní a regulační plán). Územní opatření o stavební uzávěře zachovává dosavadní stav v území, pouze znemožňuje ve vymezeném území po určitou dobu výstavbu. Je tedy logické, že nároky na projednání územního opatření o stavební uzávěře s dotčenými orgány jsou nižší než u projednání územně plánovací dokumentace.

40. Odpůrkyně zaslala návrh napadeného OOP Hasičskému záchrannému sboru Středočeského kraje, který se nevyjádřil s odůvodněním, že není dotčeným orgánem. Dále návrh napadeného OOP odpůrkyně zaslala KHS, která vyjádřila souhlasné stanovisko, a Městskému úřadu Hořovice, který se nevyjádřil. Ani skutečnost, že se Městský úřad Hořovice v zákonné lhůtě nevyjádřil, neznamená porušení procesních předpisů. Stavební zákon stanoví, že dotčené orgánymohou uplatnit svá stanoviska, není to však jejich povinnost. Ostatně lhůta k uplatnění stanoviska slouží mj. k tomu, aby dotčené orgány nemohly zablokovat proces přijímání územního opatření o stavební uzávěře. Soud dospěl k závěru, že odpůrkyně návrh napadeného OOP řádně projednala s dotčenými orgány.

41. Soud dále zdůrazňuje, že navrhovatel vůbec netvrdí, jakým způsobem měl být tím, že návrh nebyl projednán s jinými dotčenými orgány, dotčen na svých právech. Navrhovateli proto nenáleží ve vztahu k tomuto návrhovému bodu aktivní věcná legitimace.Splnění předpokladů pro vydání stavební uzávěry42. Podle § 97 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územní opatření o stavební uzávěře lze vydat také v případech, jestliže je zrušeno nebo změněno rozhodnutí o námitkách nebo zrušeno opatření obecné povahy o vydání územně plánovací dokumentace, případně jeho část. Územním opatřením o stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce.

43. Z citovaného ustanovení vyplývá, že stavební zákon pro vydání stavební uzávěry stanoví tři podmínky: 1) rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace, 2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a 3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu.

44. Navrhovatel namítá, že nebyly splněny zákonné předpoklady pro vydání napadeného OOP, pokud bylo pouze rozhodnuto o pořízení nového územního plánu, aniž bylo známo bližší vymezení obsahu připravovaného územního plánu, neboť nelze posoudit, zda zakázaná stavební činnost ztíží či znemožní budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Tento návrhový bod není důvodný.

45. Podle § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona je podmínkou vydání územního opatření o stavební uzávěře„připravovaná územně plánovací dokumentace“.Z citovaného ustanovení vyplývá, že postačí, pokud zastupitelstvo před vydáním územního opatření o stavební uzávěře rozhodlo o pořízení nové územně plánovací dokumentace nebo její změny. Ze stavebního zákona nevyplývá, že by vydání stavební uzávěry bylo podmíněno konkrétní fází projednávání územního plánu. Soud k tomu dodává, že právní úprava účinná do 31. 12. 2012 vydání územního opatření o stavební uzávěře podmiňovala schválením zadání územně plánovací dokumentace. Došlo tedy k posunutí okamžiku, kdy může rada obce stavební uzávěru vydat, do dřívější fáze procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Stavební zákon umožňuje přijetí územního opatření o stavební uzávěře již v počáteční fázi procesu pořizování územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017–102). Je přitom běžné, že v okamžiku rozhodnutí o pořízení územního plánu nejsou změny oproti stávajícímu územnímu plánu ještě přesně identifikovány. Po odpůrkyni tedy na rozdíl od předchozí právní úpravy nelze požadovat, aby v době přijetí územního opatření o stavební uzávěře již bylo schváleno zadání nového územního plánu, kde by byly přesně definovány hlavní cíle a požadavky na zpracování návrhu, natož parametry možného využití konkrétních pozemků. Takový požadavek by byl v rozporu se zákonem, protože by buď reálně odsouval možnost přijetí územního opatření o stavební uzávěře až do pozdějších fází procesu přijímání nové územně plánovací dokumentace, což zjevně nebylo záměrem zákonodárce, nebo by nutil zastupitelstva obcí k tomu, aby již při schválení pořízení (změny) územně plánovací dokumentace určovala konkrétní regulativy pro jednotlivé plochy, což by představovalo nežádoucí a předčasný zásah do komplexní práce zpracovatele – odborníka.

46. Provedeným dokazováním soud zjistil, že zastupitelstvo řádně rozhodlo o pořízení nového územního plánu na schůzi konané dne 27. 4. 2020. Zastupitelstvo poté na zasedání dne 30. 9. 2020 vyslovilo souhlas se zapracováním regulačních opatření do nového územního plánu na pozemcích v lokalitě Z3/3 a lokalitě v okolí židovského hřbitova, tedy ve stavební uzávěrou vymezeném území. Ze zápisu z jednání zastupitelstva vyplývá, že zastupitelstvo považuje výstavbu v této lokalitě za problematickou (mj. z hlediska řešení dopravní obslužnosti a odtokových poměrů) a pověřilo starostku k řešení situace s advokátem včetně možnosti stavební uzávěry.

47. Jak zdůraznil NSS v rozsudku ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009–142, č. 1941/2009 Sb. NSS, při posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze, zda je toto opatření zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územní plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního stavu této přípravy (z její fáze).

48. Z odůvodnění napadeného OOP vyplývá, že cílem stavební uzávěry je zabránit výstavbě, která by mohla bránit využití území podle připravovaného územního plánu s prvky regulačního plánu, jenž by měl zajistit podmínky pro udržitelný rozvoj obce, zachovat bydlení spojené s hospodařením na venkově a zajistit přiměřené umístění, dostupnost, kapacitu a využívání staveb občanského vybavení a nerušící výroby v obci s podmínkami apelujícími na maximální zachování původního charakteru a struktury zástavby. Nový územní plán má zohledňovat požadavky nadřazené územně plánovací dokumentace a podkladů, mj. preferování rekonstrukce a přestavby v sídlech před výstavbou ve volné krajině při vytváření podmínek pro stabilizaci a vyvážený rozvoj hospodářských činností, charakter území by neměl být narušen necitlivou novou výstavbou, kapacita nové výstavby by měla být řešena s ohledem na občanskou vybavenost obce a na kapacitu zdrojů vody. V odůvodnění napadeného OOP je mj. uvedeno, že obec se rozvíjí v jihovýchodní oblasti při komunikaci na Netolice, kde bylo v nedávné době vybudováno 11 rodinných domů a další se staví, čímž došlo k 100 % naplnění mateřské školy a základní škola se hranici kapacity blíží. Z uvedeného plyne, že úkolem pořizovatele při přípravě nového územního plánu bude mj. i prověření zastavitelnosti ploch určených k zastavění, které byly vymezeny ve stávajícím územním plánu, včetně plochy Z3/3.Tím není řečeno, že zastavitelnost plochy Z3/3 musí nutně být nově připravovaným územním plánem omezena či vyloučena. Tato otázka bude teprve prověřována a projednávána v průběhu přípravy nového územního plánu. Je ale zřejmé, že účelem napadeného OOP je zajistit, aby případná výstavba v lokalitě Z3/3 (podle stávajícího územního plánu zastavitelné), k níž by mohlo dojít do doby vydání nového územního plánu, neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, která je dosud v počáteční fázi přípravy. Logickou reakcí vlastníka by totiž mohlo být pozemky zastavět (resp. alespoň k tomu získat příslušná veřejnoprávní povolení), dokud platí stávající územní plán, který to umožňuje (k čemuž ostatně vlastníci předmětných pozemků již činili kroky). Tím by však mohlo dojít k znemožnění budoucího využití území, jež bude výsledkem procesu přípravy nového územního plánu. Zákonná podmínka spočívající v tom, že by zakázaná stavební činnost mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, je tedy splněna. Není zde jiný nástroj, kterým by bylo možno dosáhnout téhož výsledku (zachování území obce Praskolesy ve stávajícím stavu do doby přijetí nového územního plánu) a který by do práv navrhovatele zasáhl méně intenzivně.

49. Pokud jde o územní vymezení, územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce (§ 43 odst. 4 stavebního zákona), přičemž z usnesení zastupitelstva ze dne 30. 9. 2020 je zřejmé, že se stavební uzávěra dotýká pozemků, které mohou být předmětem připravovaných změn, neboť jejich zastavění je vnímáno v obci jako problematické (pozemky v lokalitě „u sokolovny“).

50. Navrhovatel se nemůže dovolávat ochrany legitimního očekávání na základě obsahu závazných stanovisek orgánu územního plánování vztahujících se k dosavadnímu územnímu plánu. Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017–102, stavební uzávěra nemůže působit retroaktivně a dotknout se staveb pravomocně umístěných, resp. povolených –a contrariose tedy může dotknout záměrů pravomocně neumístěných. V opačném případě by nebyla způsobilá předejít zmaření cílů připravované územně plánovací dokumentace, neboť by bylo možno v mezidobí povolit a provést stavební činnost, která by s ní byla v rozporu. Právo umístit záměr o určitých parametrech v území a s tím spjaté legitimní očekávání zakládá až (pravomocné) územní rozhodnutí o umístění stavby. Je třeba zdůraznit, že územní plánování je dynamický proces a funkční využití pozemku se může v čase měnit. Vlastník se nemůže důvodně spoléhat na to, že jednou určené funkční využití pozemku je trvalé. Územně plánovací dokumentace se totiž s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 3548/17). V územním plánování se uplatňuje zpravidla zásada kontinuity, jež směřuje k zachování již jednou stanoveného funkčního využití území. Tato zásada však není absolutní, neboť by vedla k zakonzervování území a bránila by jakýmkoliv úpravám územně plánovací dokumentace nehledě na případné změny v území. O využití území rozhoduje obec v samostatné působnosti a má v tomto směru širokou míru diskrece (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006–74, č. 968/2006 Sb. NSS). Není bez dalšího na závadu, pokud se názor obce na její rozvoj v čase změní, například i v návaznosti na pravidelnou obměnu politické reprezentace. Je naopak povinností odpůrkyně (§ 5 odst. 6 stavebního zákona) vlastní územní plán průběžně vyhodnocovat a upravovat jej v reakci na aktuální potřeby. Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009–86, proces vedoucí k vydání stavební uzávěry nelze chápat jako samostatný a izolovaný, nýbrž vždy v návaznosti na připravovanou územně plánovací dokumentaci. Důvodem, proč odpůrkyně vydala stavební uzávěru, která navrhovateli znemožňuje stavebně využít jeho pozemek, je skutečnost, že (z důvodů vymezených v odůvodnění napadeného OOP) obec shledala potřebu nově nastavit podmínky pro územní rozvoj, a za tím účelem zahájila proces pořizování nového územního plánu. Z rozhodnutí o pořízení územního plánu a zápisu z jednání zastupitelstva ze dne 30. 9. 2020 je patrné, že zastupitelstvo vyjádřilo vůli přehodnotit využití vymezeného území v novém územním plánu, neboť možnost zastavění této lokality vyvolávala na straně obce obavy (mj. z hlediska řešení dopravního napojení a odvodu povrchové vody). Skutečnost, že určitý záměr je v území přípustný dle platné územně plánovací dokumentace, neznamená nemožnost vyhlášení stavební uzávěry, ba právě naopak. Cílem stavební uzávěry je zamezit výstavbě či takovým změnám, jež by sice splňovaly platné podmínky výstavby, mohly by však ztížit nebo znemožnit využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Na okraj lze poznamenat, že navrhovatel jakožto vlastník pozemku v obci, popř. jeho právní předchůdce, se mohli účastnit zasedání zastupitelstva či nahlížet do jeho usnesení a zápisů z jednání [§ 16 odst. 2 písm. c) a e) a odst. 3 zákona o obcích].Důvody vydání stavební uzávěry a diskriminace vlastníků pozemků v ploše Z 3/351. Soud nesouhlasí s argumentací navrhovatele, že stavební uzávěra vyřazuje pozemky, na které se vztahuje, ze zastavitelných ploch. Případná změna funkčního vymezení pozemků bude řešena až v novém územním plánu.

52. Stavební uzávěra je svojí povahou dočasné opatření, jehož účelem je zatímně upravit poměry tak, aby se zamezilo takovým změnám faktického stavu, které by bránily využití dle pořizovaného nového územního plánu. Podobně jako u jiných zatímních opatření je důvodem vydání stavební uzávěry zajištění realizace řešení konečného, které dosud nebylo účinně prosazeno, neboť je ve stavu přípravy (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2021, č. j. 4 As 14/2021–30).

53. Soud zdůrazňuje, že při přezkumu stavební uzávěry zkoumá pouze naplnění zákonných požadavků na její vydání. Nezkoumá však důvody, které odpůrce vedou k přípravě nové územně plánovací dokumentace. K tomu bude soud oprávněn až tehdy, kdy bude případně napaden takto nově přijatý územní plán (viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2016, č. j. 2 As 301/2015–37, či rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2014, č. j. 50 A 6/2014–74).

54. V rozsudku ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008–136, č. 1795/2009 Sb. NSS, NSS uvedl, že „[i]v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.“ Okruh úvah, které je třeba v odůvodnění územního opatření o stavební uzávěře uvést v případě, že je rada obce vydává v návaznosti na rozhodnutí zastupitelstva o pořízení změny územně plánovací dokumentace, plyne zejména z věty první § 97 odst. 1 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení je podmínkou pro vydání stavební uzávěry, že omezovaná (zakazovaná) stavební činnost by mohla ztížit (znemožnit) budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace. Z odůvodnění by tedy mělo být alespoň v obecných rysech zřejmé, jaké budoucí využití předpokládá připravovaná územně plánovací dokumentace pro vymezené území a jakým způsobem by mohlo být toto využití ztíženo omezovanou stavební činností. Tyto úvahy se přitom musí opírat o aktuální stav připravované územně plánovací dokumentace, tj. vycházet ze stavu připravovaného územního plánu, resp. jeho změn v době vydání stavební uzávěry (srov. rozsudky NSS ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009–142, č. 1941/2009 Sb. NSS, ze dne 15. 3. 2016, č. j. 2 As 301/2015–37). Postačí, jestliže odůvodnění odpovídá obecnosti informací o připravované územně plánovací dokumentaci ve fázi rozhodnutí o jejím pořízení (viz např. rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017–102, body 41 až 45). V počáteční fázi přípravy územního plánu může stěžejní úvahy o důvodech přijetí stavební uzávěry obsahovat její odůvodnění (srov. obdobně rozsudky Krajského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2017, č. j. 50 A 13/2017–86, bod 48, či ze dne 4. 5. 2022, č. j. 54 A 9/2022–148).

55. Navrhovatel uplatnil proti návrhu napadeného OOP námitky, v nichž namítl, že jeho stavební záměr je v souladu s územně plánovací dokumentací, že jsou na jeho pozemku a v lokalitě Z3/3 splněny prvky ochrany stanovené ZÚR, které byly v návrhu stavební uzávěry vypočteny, a uvedl výši škody, která mu vznikne znemožněním zastavění pozemku.

56. Odpůrkyně v odůvodnění rozhodnutí o námitkách správně uvedla, že navrhovatel opomíjí hlavní důvod vydání stavební uzávěry, jímž je vytvoření časově omezeného prostoru pro pořízení nového územního plánu s možností nového řešení dotčeného území po skončení platnosti podmínky pořízení územní studie, zajištění podmínek pro udržitelný rozvoj obce, zachování bydlení spojeného s hospodařením na venkově a zajištění přiměřeného umístění, dostupnosti, kapacity a využívání staveb občanského vybavení a nerušící výroby v obci s podmínkami apelujícími na maximální zachování původního charakteru a struktury zástavby. Důvod pro vydání stavební uzávěry byl v odůvodnění napadeného OOP uveden. Z odůvodnění vyplývá, že v rámci přípravy nového územního plánu může dojít k přehodnocení využití území v lokalitě Z 3/3, které bylo vymezeno změnou č. 3 územního plánu obce Praskolesy (s podmínkou přijetí územní studie), avšak k realizaci výstavby zde po dobu 10 let nedošlo a obec se naopak rozvíjela v jihovýchodní části. Nová výstavba pro bydlení v této dosud nezastavěné ploše na okraji zastavěného území je vnímána jako problematická mimo jiné z hlediska řešení dopravního napojení, odtoku dešťové vody a naplňující se kapacitě veřejné infrastruktury v důsledku zástavby v jiné lokalitě. Výstavba vyvolávala obavy i s přihlédnutím k absenci prověření a podrobnější regulace v podobě původně předpokládané podmínky vypracování územní studie, která pozbyla účinnosti dne 1. 1. 2017 (čl. II. bod č. 5 zákona č. 350/2012 Sb.). Je tedy zřejmé, že v rámci přípravy územního plánu bude řešena možnost budoucího využití území v lokalitě Z 3/3 k bydlení vzhledem k uvedeným problémům a v případě jejího určení k zastavění též podrobnější regulace. Uvedené důvody lze považovat za dostatečné z hlediska § 97 odst. 1 stavebního zákona. Z provedeného dokazování vyplývá, že zastupitelstvo rozhodlo o pořízení nového územního plánu dne 27. 4. 2020 a na jednání dne 30. 9. 2020 vyjádřilo záměr, aby v rámci přípravy nového územního plánu byly zohledněny argumenty proti výstavbě v lokalitě Z3/3 týkající se problémů s dopravním napojením a řešením odtoku dešťové vody a do nového územního plánu zapracována regulační opatření v této lokalitě. Úvahy uvedené v odůvodnění napadeného OOP tedy korespondují s připravovanou územně plánovací dokumentací v době vydání stavební uzávěry a fází, v níž se proces pořízení nového územního plánu nacházel.

57. Odůvodnění napadeného OOP je v souladu s funkcí územního opatření o stavební uzávěře, kterou je zastavení stavební činnosti v území, pro které obec připravuje novou regulaci v podobě územního plánu, do doby, než bude nová regulace definitivně schválena a nabude účinnosti; tedy ponechání volného prostoru obci k dalšímu rozhodování. Bez vydání napadeného OOP by smysl a účel připravované územně plánovací dokumentace mohl být ohrožen. Nejedná se o svévolný zásah ze strany odpůrkyně.

58. Soud opakuje, že přezkum důvodů, které vedly obec Praskolesy k zahájení přípravy nového územního plánu, není předmětem řízení o návrhu na zrušení stavební uzávěry. Soud se proto v tomto řízení nemůže blíže vyjádřit k nesouhlasu navrhovatele s důvody uvažované změny využití pozemků v lokalitě Z3/3, neboť jde o výhrady vztahující se k připravovanému územnímu plánu a k regulaci, již má přinést, nikoli ke stavební uzávěře. Vůči budoucímu řešení nicméně bude moci navrhovatel nejdříve uplatnit námitky v procesu přijímání územního plánu a následně, bude–li se cítit zkrácen na svých právech, bude moci otázku přiměřenosti otevřít před soudem samostatným návrhem směřujícím proti novému územnímu plánu. V tuto chvíli nemůže soud předjímat či hodnotit, jakou formu a míru regulace způsobu využití pozemků navrhovatele obec Praskolesy zvolí v budoucím připravovaném územním plánu. Je však zřejmé, že přijetí odlišných parametrů regulace oproti nyní platné územně plánovací regulaci bylo v době vydání napadeného OOP myslitelné.

59. Pouze na okraj lze poznamenat, že řešení dopravního napojení lokality či odtoku dešťových vod jsou obecně relevantní okolnosti, které lze promítnout v rámci přípravy územního plánu, tím spíše územního plánu s prvky regulačního plánu, a mohou mít vliv na regulaci území, jejíž konkrétní podoba ovšem bude až výsledkem procesu přijímání územního plánu. Nelze přitom přehlédnout, že i změna č. 3 územního plánu předpokládala, že plocha Z 3/3 bude prověřena územní studií, v níž měly být mj. tyto otázky řešeny. Rovněž kapacita veřejné infrastruktury je okolnost, na kterou musí obec v územním plánu reagovat, aby zajistila udržitelný rozvoj území, který je hlavním cílem územního plánování (§ 18 odst. 1 stavebního zákona). Je přitom nepochybné, že v případě realizace staveb v dosud nezastavěné ploše Z 3/3 s předpokládanou výstavbou více než 20 rodinných domů by se nároky na infrastrukturu, kterou je obec povinna pro své občany zajistit, významně zvýšily. Obec by se v případě pravomocného umístění staveb mohla dostat z hlediska veřejné infrastruktury do stavu, který by již nebylo možné v připravovaném územním plánu napravit.

60. Pokud jde o namítanou diskriminaci, námitku týkající se neodůvodněně rozdílného přístupu vznesl navrhovatel až v návrhu k soudu. Posouzení, zda (i při formálním splnění podmínek hmotného práva) nejde o řešení ve vztahu k navrhovateli zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační, je součástí 5. kroku algoritmu přezkumu (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009–76), a v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů je podmíněno předchozím podáním odpovídajících námitek (viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016–35, jenž též vysvětluje, proč závěry rozsudku NSS ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012–31, jsou vyhrazeny jen zcela specifickým a výjimečným případům týkajícím se trvalého omezení vlastnického práva prakticky srovnatelným s vyvlastněním). Byť se citovaná judikatura vztahuje k přezkumu územních plánů, lze požadavek na uplatnění námitky nepřiměřenosti již v procesu pořizování opatření obecné povahy vztáhnout i na přezkum opatření o stavební uzávěře (srov. např. rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 226/2021–70, odst. 20). V námitkách uplatněných v průběhu procesu pořizování napadeného OOP tuto námitku navrhovatel neuvedl. Soudu nepřísluší hodnotit tuto otázku v první instanci. Může pouze posoudit, jak se s touto otázkou vypořádal správní orgán, který je zpravidla povinen tak učinit pouze na základě námitky. Jestliže navrhovatel neuplatnil v průběhu pořizování územního plánu námitku týkající se diskriminace napadeného OOP, a nedal tak odpůrkyni možnost se k této otázce vyjádřit, nemůže nyní soud činnost odpůrkyně nahrazovat a samostatně hodnotit a přezkoumávat, zda napadené OOP není diskriminační. Odpůrkyně nicméně i přes neuplatnění námitky diskriminace v odůvodnění napadeného OOP uvedla, že žádné podobné území jako lokalita Z3/3 se na území obce nenachází. Lokalita Z3/3 se nachází za hranicí dosavadní zastavěnosti. Výstavbou by se tedy zástavba obce rozšířila, nikoli zahustila. Žádná jiná lokalita, která by byla dosavadní územně plánovací dokumentací určena k zastavění, k němuž dosud nedošlo, se na území obce nenachází. Poukázala také na to, že výstavba v této ploše byla ve změně č. 3 územního plánu původně podmíněna vyhotovením územní studie, avšak vzhledem k tomu, že nebyl projeven zájem o výstavbu, nebyla studie vyhotovena a platnost této podmínky k 1. 1. 2017 skončila. I z tohoto důvodu přistoupilo zastupitelstvo k pořízení nového územního plánu „s prvky regulace“. Z odůvodnění napadeného OOP vyplývá, že stavební uzávěra byla vymezena ve dvou lokalitách (plocha Z 3/3 a oblast židovského hřbitova), které budou v rámci pořizování nového územního plánu prověřovány. Současně uvedla, že v jihovýchodní oblasti již k rozvoji došlo (11 rodinných domů bylo realizováno a další se zde již staví).

61. Soud nad rámec nutného odůvodnění konstatuje, že ve vymezení stavební uzávěry na pozemcích v ploše Z 3/3 nespatřuje nepřípustnou diskriminaci. Je zřejmé, že odpůrkyně postupovala shodně ve vztahu ke všem vlastníkům pozemků v lokalitě Z3/3. Tyto pozemky byly zvoleny podle jednotného klíče (plocha Z3/3, kterou bylo možné zastavět za podmínky vyhotovení územní studie), přičemž důvody pro omezení stavební činnosti na nich vyplývají z charakteristik záměrů, které na nich lze umístit a které by mohly znemožnit budoucí zvažovanou změnu regulace, nikoli z charakteristiky jejich vlastníků. Odpůrkyně v napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnila, proč je stavební uzávěra vymezena právě na označených pozemcích, které se nachází v lokalitě Z 3/3, jejíž situace není srovnatelná s jinými pozemky v obci. Jak bylo výše uvedeno, to koresponduje se záměrem zastupitelstva v dané fázi přípravy územního plánu. Ani navrhovatel v návrhu neuvádí žádné jiné konkrétní pozemky v obci Praskolesy, jejichž situace by byla obdobná a nebyly předmětem regulace. Pouze namítl, že je akceptováno zahušťování zástavby a rozvoj v jihovýchodní oblasti obce, které povedou z hlediska tlaku na infrastrukturu ke stejným důsledkům jako výstavba v ploše Z 3/3.

62. Pokud jde o jihovýchodní oblast při komunikaci na Netolice, odpůrkyně v napadeném OOP uvedla, že zde bylo po pořízení změny č. 3 územního plánu postaveno 11 rodinných domů a další se staví. Nejde tedy o situaci obdobnou jako v ploše Z 3/3, v níž dosud k žádné výstavbě nedošlo. Lze usuzovat, že pro domy v jihovýchodní oblasti byla vydána stavební povolení, která je třeba při pořizování územního plánu respektovat. Ani stavební uzávěra nemůže působit zpětně na výstavbu již povolenou, neboť to by bylo v rozporu s legitimním očekáváním adresátů vydaných povolení a ochranou práv nabytých v dobré víře. V případě existence pravomocných veřejnoprávních povolení stavební uzávěra neznemožňuje provádět stavební činnost na jejich základě (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2021, č. j. 55 A 72/2020–84, body 26 a 30, potvrzený rozsudkem NSS ze dne 31. 8. 2021, č. j. 4 As 14/2021–30, nebo rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, č. j. 51 A 58/2020–58, bod 55). Skutečnost, že v jiné části obce došlo v nedávné době k rozvoji výstavby, čímž byla naplněna kapacita mateřské školy a základní škola se této hranici blíží, je jistě relevantní při úvahách o podobě regulace dosud nezastavěných území v připravovaném novém územním plánu. Jelikož v procesu přípravy územního plánu nebyl projeven záměr bránit případnému „zahuštění“ stávající zástavby obce, nebyl dán důvod pro vymezení stavební uzávěry. Soud na okraj připomíná, že kapacita veřejné infrastruktury není jedinou okolností, pro kterou byla výstavba v lokalitě Z 3/3 hodnocena obcí jako problematická. Současně je zřejmé, že nároky spojené s novou relativně rozsáhlou výstavbou v ploše Z 3/3, kterou umožňoval stávající územní plán, by se mohly značně zvýšit, přičemž navrhovatel nepoukazuje na žádné jiné pozemky, u nichž by mohlo dojít ke srovnatelně intenzivní nové výstavbě.

63. Závěrem k tvrzenému zásahu do vlastnického práva nezbývá než navrhovatele odkázat na § 102 odst. 1 stavebního zákona, podle kterého vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva k pozemku nebo stavbě byla (zákonným) územním opatřením o stavební uzávěře omezena, a byla mu tím způsobena majetková újma, náleží náhrada (srov. rozsudky NSS ze dne 15. 3. 2016, č. j. 2 As 301/2015–37, a ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011–103, nebo ze dne 13. 12. 2017, č. j. 6 As 165/2017–31, bod 21).Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení64. Jelikož soud neshledal žádný návrhový bod důvodným a nezjistil ani žádnou vadu napadené stavební uzávěry, k níž by byl povinen přihlédnout i bez námitky, návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s.

65. Soud neprovedl důkaz listinami, které jsou součástí spisové dokumentace, jejíž obsah není předmětem dokazování, byly rekapitulovány při jednání a soud z nich při rozhodnutí vycházel (napadené OOP, zápisy z jednání odpůrkyně ze dne 2. 12. 2020 a 1. 6. 2021, závazné stanovisko ze dne 27. 11. 2020, č. j. MUHO/24068/2020). Soud pro nadbytečnost jako důkaz neprovedl navrhovatelem navržený náhled na elektronickou úřední desku odpůrkyně, neboť oznámení napadeného OOP na elektronické úřední desce plyne ze spisové dokumentace a není mezi účastníky sporné. Navrhovatelem označené stanovisko Městského úřadu Hořovice č. j. 17536/2020 soud jako důkaz neprovedl, neboť s ohledem na vyslovený právní názor nemohl mít jeho obsah vliv na posouzení věci. Soud neprovedl důkaz odpůrkyní navrženými pozvánkami na zasedání zastupitelstva ze dne 27. 4. 2020 a 30. 9. 2020, neboť pro posouzení věci byly podstatné toliko zápisy z těchto zasedání. Relevantní pro danou věc nebyl ani odpůrkyní předložený registrační list Změny č. 3 Územního plánu Praskolesy. Soud neprovedl důkaz odpůrkyní navrženými doklady o emailové korespondenci týkající se oslovení zpracovatelů územního plánu, nabídkou a smlouvou o dílo, korespondencí ohledně zhotovení územního plánu, dokladem o komunikaci s Městským úřadem Hořovice z listopadu 2021 a náhledem dokumentace doplňujících průzkumů a rozborů, které měla zpracovatelka předložit v březnu 2022, neboť skutečnosti, které jimi měly být prokázány, nastaly až po vydání napadeného OOP a nejsou pro posouzení věci relevantní.

66. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšné odpůrkyni náhrada nákladů řízení náleží. Odpůrkyně je malou obcí, která nedisponuje odborným aparátem nezbytným k výkonu působnosti orgánu územního plánování ani pro obhajobu této agendy v soudním řízení. Tato činnost tedy přesahuje rámec její obvyklé úřední činnosti, a náklady na právní zastoupení je proto třeba pokládat za účelně vynaložené (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014–47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29).

67. Zástupce odpůrkyně v soudním řízení učinil tři úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení, sepis vyjádření k návrhu a účast na jednání před soudem nepřesahujícím dvě hodiny] podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Součástí nákladů je též náhrada hotových výdajů zástupce odpůrkyně ve výši 300 Kč za každý z těchto úkonů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce odpůrkyně neprokázal, že je plátcem daně z přidané hodnoty, a ani soud tuto skutečnost z veřejně dostupných databází (Administrativní registr ekonomických subjektů) nezjistil. Odpůrkyni proto nenáleží náhrada této daně. Účelně vynaložené náklady odpůrkyně v tomto řízení tak činí celkem 10 200 Kč. Navrhovatel je povinen zaplatit tuto částku odpůrkyni ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám jejího zástupce (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 64 s. ř. s.).