55 A 73/2021– 25

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Miroslava Makajeva a Mgr. Lenky Oulíkové ve věci žalobce: L. B., bytem X, zastoupený advokátem Mgr. Danielem Bartošem, sídlem Bílinská 1147/1, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, sídlem Zborovská 11, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 10. 2021, č. j. 132990/2021/KUSK, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 10. 2021, č. j. 132990/2021/KUSK, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Daniela Bartoše, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se žalobce domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, jímž žalovaný zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí obce Svatý Jan (dále jen „povinný subjekt“) ze dne 8. 9. 2021, č. j. 551 Z106/2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Žalobce podal dne 26. 8. 2021 žádost o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 31. 12. 2021 (dále jen „informační zákon“). Domáhal se poskytnutí: 1) platného jednacího řádu Zastupitelstva obce Svatý Jan, 2) zápisu o průběhu zasedání Zastupitelstva obce Svatý Jan konaného dne 18. 8. 2021, a to se všemi náležitostmi, 3) podkladů, na jejichž základě bylo Zastupitelstvem obce Svatý Jan rozhodováno o návrhu žalobce na změnu č. 3 územního plánu obce Svatý Jan ze dne 27. 7. 2021, evidovaném pod č. j. 494 ÚP/2021, a to zejména: i. stanoviska příslušného orgánu územního plánování k návrhu žalobce, které bylo dle vyjádření starosty obce dne 18. 8. 2021 na zasedání zastupitelstva obce zajištěno a stalo se podkladem pro rozhodování o návrhu žalobce; ii. negativního stanoviska vlastníků pozemků p. č. Xa a Xb v katastrálním území H., obec Svatý Jan, zapsaných na LV č. Xc, k rozšíření zastavitelného území v rámci jedné z variant řešení žalobcem navrhované změny územního plánu, které bylo dle vyjádření starosty obce dne 18. 8. 2021 na zasedání zastupitelstva obce zajištěno a stalo se podkladem pro rozhodování o návrhu žalobce.

3. Povinný subjekt žádosti v bodech 1) a 2) vyhověl a poskytl žalobci jednací řád Zastupitelstva obce Svatý Jan a zápis z jednání Zastupitelstva obce Svatý Jan ze dne 18. 8. 2021. V rozsahu bodu 3) byla žádost žalobce prvostupňovým rozhodnutím odmítnuta s odůvodněním, že povinný subjekt požadované podklady neeviduje v písemné podobě. Uvedl, že informace o právních důvodech, na jejichž základě lze žádosti žalobce vyhovět, a o tom, které žádosti jsou v rozporu s pravidly územního plánování, byly získány telefonickou konzultací s pracovnicí orgánu územního plánování. Nesouhlasné stanovisko vlastníků pozemků bylo učiněno ústně v očekávání budoucího postupu.

4. O odvolání žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím. Žalovaný neshledal odvolání důvodným, neboť povinný subjekt nemůže poskytnout žalobci informace získané pouze ústně nebo telefonicky, pokud nejsou zachyceny na hmotném nosiči. Uvedl, že nepovažoval za nutné vyzvat žalobce k doplnění odvolání o věcné právní důvody, neboť by nemohly zvrátit fyzickou neexistenci požadovaných dokumentů. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 5. Žalobce v žalobě namítá, že proti prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání, v němž nebyly uvedeny odvolací důvody. Povinný subjekt ani žalovaný jej k doplnění odvolacích důvodů nevyzvali, ač tak učinit měli. Napadené rozhodnutí je proto dle žalobce nezákonné.

6. Žalobce tvrdí, že povinný subjekt požadovanými informacemi disponuje, neboť na jejich základě bylo rozhodováno o jeho návrhu na pořízení změny územního plánu obce Svatý Jan. Dispozici s informacemi potvrdil starosta obce na jednání zastupitelstva dne 18. 8. 2021, o čemž svědčí zápis z jednání zastupitelstva i jiné důkazní prostředky. Existenci informací a dispozici s nimi potvrdil i povinný subjekt v prvostupňovém rozhodnutí. Žalobce se domnívá, že povinný subjekt, byť i z jiného spisu, požadované dokumenty má. Důvodem pro odmítnutí žádosti navíc nemůže být to, že o informacích nebyl pořízen písemný úřední záznam, resp. nebyly zaznamenány jiným způsobem, zejména pokud jsou používány v rámci působnosti správního orgánu při výkonu veřejné moci. Opomenutí povinného subjektu nemůže jít k tíži žalobce. Pokud by postačilo tvrzení povinného subjektu, že informací nedisponuje, byl by narušen smysl poskytování informací podle informačního zákona i možnost přezkumu. Žalobce poukázal na to, že není nezbytné poskytovat informace v písemné nebo elektronické podobě. Žádosti lze vyhovět i tím, že se poskytne informace jiným způsobem umožňujícím její účelné využití žadatelem podle § 4a odst. 3 informačního zákona. Informační zákon se dle žalobce nevztahuje jen na informace zachycené v listinné či elektronické podobě, ale i další informace, které má povinný subjekt k dispozici, zejména pokud je neeviduje v písemné podobě v důsledku svého nezákonného postupu.

7. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí. Ve vyjádření k žalobě uvádí, že žalobce v odvolání jeden projednatelný odvolací důvod uvedl, a totiž nesprávné poučení o opravném prostředku a rozpor s právními předpisy. Žalovaný tedy nebyl povinen žalobce vyzývat k doplnění odvolání. K tomu žalovaný odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2011, č. j. 5 Ca 298/2008–52. Žalobce měl nadto možnost odvolání doplnit sám, jak avizoval v odvolání. Žalovaný nevyzýval žalobce k doplnění odvolání o další odvolací body, neboť s ohledem na obsah žádosti, prvostupňového rozhodnutí a spisu i uvedený bod v odvolání bylo zřejmé, že povinný subjekt nemohl žádosti vyhovět z důvodu fyzické neexistence požadovaných dokumentů. Žalovaný by považoval za přílišný formalismus, pokud by zbytečně vyzýval žalobce k doplnění odvolání, když by odvolací námitky nemohly mít dopad na poskytnutí informací z důvodu neexistence požadovaných dokumentů.

8. Žalovaný dále uvádí, že z poskytnutého zápisu z jednání zastupitelstva obce ze dne 18. 8. 2021 plyne, že věc byla konzultována s orgánem územního plánování a architektem Plickou. O konzultaci není nutné pořizovat zápis. Důvody obce pro zamítnutí návrhu žalobce na změnu územního plánu jsou uvedeny v zápise ze dne 18. 8. 2021. V prvostupňovém rozhodnutí je uvedeno, že veškeré konzultace byly telefonické či ústní a týkaly se právních důvodů, které žádosti jsou v rozporu s pravidly územního plánování. Z toho byl učiněn výstup ve formě námitek a argumentů obce zaznamenaných v zápise ze dne 18. 8. 2021. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu 9. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud posoudil žalobu v rozsahu uplatněných žalobních bodů vycházeje ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s). Soud o věci rozhodl bez nařízení jednání podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Posouzení žalobních bodů 10. Podle § 20 odst. 4 písm. b) věty před středníkem informačního zákona, pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle tohoto zákona pro odvolací řízení ustanovení správního řádu.

11. Podle § 37 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. […] Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí.

12. Podle § 37 odst. 3 správního řádu, nemá–li podání předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.

13. Náležitosti odvolání jsou uvedeny v § 82 odst. 2 správního řádu, podle něhož odvolání musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není–li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.

14. Podle § 89 odst. 2 správního řádu odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje–li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem.

15. Z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání. Povinný subjekt ani žalovaný žalobce nevyzvali podle § 37 odst. 3 správního řádu k odstranění vad odvolání spočívajícího v doplnění odvolacích důvodů.

16. Soud se neztotožňuje s tvrzením žalovaného ve vyjádření k žalobě, podle něhož žalobce v odvolání jednu odvolací námitku uplatnil. Je sice pravdou, že žalobce v odvolání poukázal na to, že jej povinný subjekt v prvostupňovém rozhodnutí nepoučil o možnosti podat odvolání, nicméně toto tvrzení není odvolacím důvodem. Žalobce tím pouze zdůvodnil přípustnost podaného odvolání a dodržení odvolací lhůty. O tom svědčí poukaz žalobce na § 83 odst. 2 správního řádu i to, že v odvolání avizoval, že odvolání doplní v náhradní lhůtě. Žalobce v odvolání neuvedl, v čem spatřuje rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost prvostupňového rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Žalobce tedy podal odvolání bez uvedení odvolacích důvodů. Odkaz žalovaného na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 5 Ca 298/2008–52 tedy není přiléhavý.

17. K postupu správních orgánů v případě blanketních odvolání, resp. k postupu správních orgánů v případech absence některých z náležitostí dle § 37 odst. 2 či § 82 odst. 2 správního řádu existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“). Již v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009–53, NSS uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu § 37 správního řádu, a s ohledem na § 93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá–li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z § 37 odst. 2 a z § 82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (shodně též rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 14. 2. 2008, č. j. 54 Ca 1/2008–30, publikovaný pod č. 1578/2008 Sb. NSS).“ V rozsudku ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014–34, NSS dále uvedl, že: „odvolací správní orgán podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumává soulad napadeného správního rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, s právními předpisy v plném rozsahu, věcnou správnost rozhodnutí pak jen v rozsahu uplatněných námitek. Je tedy zřejmé, že při svém rozhodování není vázán jen tím, jak rozpor s právními předpisy vymezí účastník řízení ve svém odvolání. To však neznamená, že by správní orgány mohly ‚blanketní‘ odvolání bez dalšího projednávat a na výzvy k doplnění podání rezignovat. Nový správní řád, ve srovnání se starým, zvýšil odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být prvostupňové rozhodnutí přezkoumáno. Pozornost, kterou je odvolací orgán povinen nad rámec uplatněných odvolacích námitek věnovat zákonnosti tohoto rozhodnutí, je limitována skutečnostmi, které jsou zjevné ze spisu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007–71). Je tedy nutno nejprve odvolatele vyzvat k doplnění podání a teprve tehdy, pokud odvolatel výzvě nevyhoví, lze napadené rozhodnutí přezkoumat z obecných hledisek.“ Ke stejnému závěru dospěl NSS v řadě dalších rozhodnutí (viz např. rozsudky ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 As 271/2014–43, ze dne 19. 12. 2016, č. j. 7 As 157/2016–28, či ze dne 4. 11. 2011, č. j. 2 As 99/2010–67. Lze tedy shrnout, že postrádá–li odvolání náležitost spočívající v uvedení odvolacího důvodu (§ 82 odst. 2 správního řádu), je správní orgán povinen vyzvat odvolatele podle § 37 odst. 3 správního řádu k odstranění tohoto nedostatku a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. Teprve pokud by k odstranění vad podání ve lhůtě stanovené správním orgánem podle § 37 odst. 3 správního řádu nedošlo, může přistoupit k rozhodnutí o odvolání i bez znalosti důvodů podání odvolání či konkrétních námitek.

18. Na tento postup nelze rezignovat ani tehdy, je–li odvolatel zastoupen advokátem a sám uvedl, že odvolání doplní. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 4. 1. 2011, č. j. 2 As 99/2010–67, odmítl názor Městského soudu v Praze, podle něhož byl–li odvolatel ve správním řízení zastoupen právním zástupcem a v odvolání si sám stanovil lhůtu pro doplnění odvolání, kterou nerespektoval, nebyl správní orgán povinen postupovat podle ustanovení § 37 odst. 3 správního řádu. Konstatoval, že „tento závěr je totiž zjevně v rozporu se zákonnými předpisy a ve svých důsledcích vede též k porušení ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces. […] Správní řád v tomto smyslu nerozlišuje postup správních orgánů za situace, kdy je podáno imperfektní podání účastníkem řízení samotným nebo prostřednictvím jeho právního zástupce (slovy městského soudu ‚osobou znalou zákona‘).“ Ani skutečnost, že odvolání podal za žalobce advokát, tedy nezbavovala správní orgány povinnosti postupovat dle § 37 odst. 3 správního řádu, neboť tato povinnost platí obecně a je třeba ji uplatňovat vůči všem účastníkům správního řízení stejně bez ohledu na případné zastoupení (viz též např. rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2019, č. j. 6 As 248/2018–34). Na tuto povinnost neměla vliv ani skutečnost, že žalobce v odvolání avizoval jeho doplnění (viz např. rozsudky NSS ze dne 24. 8. 2017, č. j. 7 As 28/2017–23, či ze dne 17. 4. 2018, č. j. 7 As 40/2018–33). Žalobce navíc avizoval doplnění v náhradní lhůtě, která mu nebyla poskytnuta. Nedodržení povinnosti správního orgánu dle § 37 odst. 3 správního řádu lze akceptovat pouze v případě zneužití procesních práv (viz rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2020 č. j. 10 As 139/2020–33). Z obsahu spisu neplyne a ani žalovaný netvrdí, že by se mělo jednat o takový případ.

19. Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že vada spočívající v absenci postupu dle § 37odst. 3 správního řádu v případě blanketního odvolání je svou povahou podstatným porušením ustanovení o řízení před správním orgánem, které může mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé, tedy vadou řízení dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (viz např. výše uvedené rozsudky NSS č. j. 1 As 4/2009–53, č. j. 2 As 99/2010–67, č. j. 3 As 142/2014–34, č. j. 7 As 40/2018–33 nebo č. j. 6 As 248/2018–34). Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 142/2014–34, „stačí, aby onen následek v podobě nezákonného rozhodnutí byl potenciální, jinak řečeno, aby zjištěná vada řízení byla samotnou svojí povahou způsobilá takový následek přivodit, není nutné, aby takový následek vždy měla.“ Soud neshledal důvody odchýlit se v projednávané věci od těchto závěrů. Nelze přehlédnout, že žalobce v žalobě namítá nejen to, že povinný subjekt informacemi disponoval, ale také to, že pokud informace zaznamenány nebyly, jednalo se o nezákonný postup, a povinný subjekt mu je tedy byl povinen poskytnout. Tím se správní orgány v napadeném ani prvostupňovém rozhodnutí vůbec nezabývaly. Soud v této souvislosti připomíná, že v případě, že informace není zaznamenána, má žadatel právo na její poskytnutí, má–li povinný subjekt zákonnou povinnost danou informací disponovat (srov. např. rozsudky NSS ze dne 21. 1. 2015, č. j. 3 As 115/2014–29, či ze dne 11. 12. 2014, č. j. 3 As 55/2014–33). Nelze přehlédnout, že žádost o informace se měla týkat podkladů pro zamítnutí návrhu žalobce na pořízení změny územního plánu, přičemž zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů předpokládá, že návrh předkládá pořizovatel k rozhodnutí zastupitelstvu obce se svým stanoviskem (srov. § 46 odst. 3 ve spojení s § 55a odst. 4 tohoto zákona).

20. Vzhledem k tomu, že povinný subjekt ani žalovaný nepostupovali dle § 37 odst. 3 správního řádu a nevyzvali žalobce k odstranění vad blanketního odvolání, v němž chyběly odvolací důvody, soud v souladu s výše uvedenou konstantní judikaturou napadené rozhodnutí zrušil pro podstatnou vadu řízení dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. V dalším řízení bude třeba vyzvat žalobce k doplnění odvolání a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. Poté bude na žalovaném, aby odvolací námitky přezkoumatelným způsobem vypořádal. Za této situace soud nemůže nahrazovat činnost správních orgánů. Pokud žalovaný v následném řízení dospěje k závěru, že byl dán důvod pro částečné odmítnutí žádosti žalobce, bude nutné, aby svůj závěr přezkoumatelným způsobem a na základě dostatečných podkladů odůvodnil, a to ve vztahu ke všem požadovaným informacím, které žalobci nebyly poskytnuty. Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení 21. Soud s ohledem na výše uvedené napadené rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Vysloveným závazným právním názorem je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

22. Soud neprovedl důkazy označené v žalobě, neboť jsou součástí správního spisu, který měl soud k dispozici a jehož obsah není předmětem dokazování (srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS).

23. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl ve věci plně úspěšný, a má proto právo na náhradu nákladů řízení. Náklady sestávají ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a nákladů na zastoupení advokátem. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Za zastoupení náleží zástupci odměna za dva úkony právní služby (převzetí a přípravu zastoupení a sepis žaloby) dle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu ve výši 3 100 Kč za úkon dle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu. Vedle odměny přísluší zástupci žalobce též náhrada hotových výdajů za dva uvedené úkony právní služby ve výši 300 Kč za úkon dle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu. Jelikož zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, je součástí náhrady nákladů též náhrada této daně ve výši 1 428 Kč (21 % z částky 6 800 Kč), kterou je zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobci tak náleží na náhradě nákladů řízení částka 11 228 Kč. Náhradu nákladů řízení je žalovaný povinen zaplatit dle § 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, užitého na základě § 64 s. ř. s., k rukám zástupce žalobce, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

Poučení

takto: Vymezení věci Obsah žaloby a vyjádření žalovaného Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu Posouzení žalobních bodů Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení