55 Az 2/2022 – 47

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudkyní Mgr. Helenou Nutilovou ve věci žalobců: a) X, narozena dne X b) nezl. X, narozena dne X c) nezl. X, narozený dne X všichni státní příslušnost X pobytem X zastoupeni Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., IČO 45768676 se sídlem Kovářská 4/939, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2022, čj. OAM–789/ZA–ZA11–K01–R2–2019, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne ze dne 30. 5. 2022, čj. OAM–789/ZA–ZA11–K01–R2–2019, se ruší v té části, v níž žalovaný žalobcům neudělil mezinárodní ochranu podle § 12, § 13 a § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a věc se v této části žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalobcům se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Výše specifikovaným rozhodnutím žalovaný rozhodl tak, že se žalobcům „mezinárodní ochrana ve formě doplňkové ochrany na dobu 12 měsíců podle § 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen ‚zákon o azylu‘) se uděluje.“ Další výrok napadené rozhodnutí neobsahuje.

II. Shrnutí žaloby

2. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci dne 12. 7. 2022 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

3. Žalobci předně uvedli, že žalovaný napadeným rozhodnutím porušil § 2, § 3, § 33 odst. 6, § 55 odst. 2, 3 a 4 a § 52 správního řádu. Dále porušil § 12 zákona o azylu, čl. 46 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“). Taktéž dle žalobců porušil § 78 odst. 5 s. ř. s., neboť nerespektoval závazný právní názor soudu, jehož rozsudkem bylo zrušeno původní rozhodnutí žalovaného ve věci žalobců.

4. Žalobci dále poukázali na porušení procesních pravidel ze strany žalovaného v průběhu řízení. Žalovaný měl povinnost seznámit je s podklady pro vydání rozhodnutí. Výjimka je dána pouze v těch případech, kdy správní orgán žádosti žadatele zcela vyhoví (§ 36 odst. 3 část věty první za středníkem správního řádu). K tomu ovšem dle žalobců v jejich případě nedošlo, neboť jim žalovaný vyhověl pouze zčásti. K podpoře svých tvrzení citovali z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 8 As 106/2015–33) a dále z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 58/2000). Také poukázali na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2021, čj. 13 Az 45/2019–21. Tím, že jim žalovaný nedal šanci seznámit se s podklady vydaného rozhodnutí, porušil i právo žalobců zakotvené v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práva a svobod.

5. S ohledem na stěžejní procesní námitku žalobci již jen ve stručnosti popsali věcné námitky týkající se vyhodnocení své žádosti. Poukázali na to, že pochází z Krymu, který je od roku 2014 okupován (a protiprávně anektován) ruskou armádou. Manžel žalobkyně a) a otec nezletilých žalobců b) a c) je zároveň členem hnutí Hizb ut–Tahrir, která je v Rusku považována za teroristickou organizaci. Stejně tak ovšem nemůžou využít institutu vnitřního přesídlení. Odkázali na svá dřívější tvrzení v průběhu správního řízení a uzavřeli, že žalovaný nevyhodnotil část žádosti o mezinárodní ochranu týkající se azylu správně.

6. Žalobci závěrem poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, podle nějž v případech, v nichž bylo žadatelům o mezinárodní ochranu vyhověno alespoň zčásti (tedy alespoň ve formě udělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu), nelze rozsudkem soudu zrušit celé rozhodnutí žalovaného. Tím je totiž znevýhodňován žadatel, který pozbyde práva nabytá právě udělením doplňkové ochrany.

7. Žalobci navrhli, aby krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného „v rozsahu výroku o neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu“ a v této části mu věc vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

8. Žalovaný popřel oprávněnost žalobních námitek. Dle názoru žalovaného z uplatněných nevyplývá, že by porušil jakákoliv ustanovení právního řádu. Odkázal na obsah správního spisu. Své rozhodnutí považuje za správné. Domnívá se, že řádně zjistil skutkový stav věci, zabýval se všemi okolnostmi a opatřil si veškeré potřebné podklady pro vydání napadeného rozhodnutí.

9. Rozporoval oprávněnost tvrzení, že žalobcům měla být udělena mezinárodní ochrana ve formě azylu. Stejně tak rozporoval povinnost umožnit žalobcům seznámit se s podklady ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, neboť jim bylo vyhověno. Dále uvedl, že s ohledem na to, že žalobcům byla udělena doplňková ochrana, situace vnitřně přesídlených osob na Ukrajině se jich nikterak nedotýká.

10. K námitce chybějícího výroku, který by se týkal mezinárodní ochrany ve formě azylu, se žalovaný nevyjádřil. Zastává názor, že žalobcům vyhověl v plném rozsahu, neboť jim byla udělena mezinárodní ochrana.

11. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žaloby zamítl.

IV. Procesní postup soudu

12. Krajský soud vyzval žalobce usnesením ze dne 22. 7. 2022, čj. 55 Az 2/2022–22, aby upravili žalobní typ, anebo aby sdělili, zda na podané žalobě v dané podobě trvají. Zejména tak učinil s ohledem na výrok napadeného rozhodnutí a oproti tomu na petit žalobců. Krajský soud při prvotním shlédnutí věci nejprve dospěl k názoru, že žalobci – s ohledem na neúplný výrok napadeného rozhodnutí (absenci výroku o mezinárodní ochraně zejm. ve formě azylu dle § 12 zákona o azylu) – měli proti napadenému rozhodnutí brojit nečinnostní žalobou a domáhat se vydání úplného rozhodnutí ve věci. Přestože by takový nedostatek napadeného rozhodnutí za běžných okolností soud napadené rozhodnutí zrušil, v azylových věcech je situace odlišná, neboť s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, napadené rozhodnutí jako celek zrušit nemůže, pokud byla žalobcům udělena alespoň doplňková ochrana. Proto žalobce vyzval k úpravě žalobního typu.

13. Žalobci v reakci na tuto výzvu sdělili, že se s názorem krajského soudu neztotožňují. Uvedli, že žalovaný v napadeném rozhodnutí na několika místech poměrně podrobně zdůvodňuje, proč neudělil tu kterou formu mezinárodní ochrany, včetně citací příslušné právní úpravy. Uvedl, že byť z judikatury Ústavního soudu plyne, že výroku rozhodnutí o azylu jsou oddělitelné, jsou na sobě svým způsobem závislé v tom smyslu, že výrok o (ne)udělení doplňkové ochrany je podmíněn výrokem o neudělení azylu (odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, čj. 9 Azs 14/2011–302). S touto argumentací se žalobci též obrátili na žalovaného a žádali jej, nechť žalobcům doručí samostatné rozhodnutí, jež by se týkalo posouzení žádosti o mezinárodní ochranu ve formě azylu, pokud o něm žalovaný rozhodoval samostatně či nechť do napadeného rozhodnutí formou opravného usnesení doplní výrok týkající se žádosti o mezinárodní ochranu ve formě azylu. Žalovaný ovšem žalobcům nevyhověl, což odůvodnil tím, že nevedl samostatná řízení o žádosti žalobců. Rovněž své rozhodnutí označil za úplné. Proto žalobci setrvali na svém původním podání. Petit upravili pouze do té míry, že požadovali zrušení napadeného rozhodnutí „v části o neudělení azylu podle § 12 zákona o azylu“, namísto původně navrhovaného „v rozsahu výroku o neudělení azylu“.

14. Dále žalobci ve svém vyjádření opětovně poukázali na čl. 46 odst. 2 procedurální směrnice. Uvedli, že podle nich mají členské státy povinnost zajistit účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o tom, že žádost žadatele o mezinárodní ochranu je nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka. Napadené rozhodnutí přitom neobsahuje výrok o udělení či neudělení azylu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí i z reakce žalovaného na žádost žalobců ovšem plyne, že žalovaný o azylu fakticky rozhodl. Žalobci se proto domnívají, že žalovaný v tomto směru rozhodl, tedy učinil rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to konkrétně rozhodnutí v materiálním smyslu (k podpoře svých závěrů citovali z odborné literatury). S ohledem na vše uvedené tedy žalobci zastávají názor, že žalovaný učinil rozhodnutí o celém předmětu řízení – žádosti o mezinárodní ochranu ve všech formách.

15. Obdobnou procesní situací se zabýval Krajský soud v Ostravě v nedávných rozsudcích ze dne 13. 6. 2022, čj. 20 Azs 5/2022–67, a ze dne 22. 8. 2022, čj. 18 Az 13/2022–22. Ten za obdobné procesní situace své žalobce ani v jednom případě ke změně žalobního typu nevyzval, vycházel totiž z toho, že výrok o udělení doplňkové ochrany implicite zahrnuje též výrok o neudělení mezinárodní ochrany ve formě azylu. Zdejší soud přehodnotil svůj dřívější závěr a rozhodl se, že bude ostravským soudem zvolenou linii judikatury následovat; upřednostnil tak zájem na jednotnosti judikatury správních soudů.

V. Podstatné okolnosti ze správního spisu

16. Žalobkyně a) podala svým jménem a jménem svých nezletilých dětí dne 3. 9. 2019 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 3. 2020, čj. OAM–789/ZA–ZA11–K11–2019, žalobcům mezinárodní ochranu neudělil. Toto rozhodnutí zrušil Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 9. 2. 2021, čj. 30 Az 5/2020–61. Následnou kasační stížnost žalovaného Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 8. 12. 2021, čj. 10 Azs 78/2021–72, pro nepřijatelnost.

17. Po zrušení prvého rozhodnutí žalovaný do správního spisu doplnil dokument týkající se Politické a bezpečnostní situace ze dne 19. 4. 2022, dále dokument týkající se postavení členů/bývalých členů strany Hizb ut Tahrír na Krymu v roce 2014 a v současnosti (včetně postavení přesídlenců členů či bývalých členů této strany z Krymu).

18. Dne 30. 5. 2022 vydal žalovaný napadené rozhodnutí.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

19. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Rozhodl přitom bez jednání dle § 51 odst. 1 s. ř. s.

20. Žaloba je důvodná.

21. Podle § 28 odst. 1 zákona o azylu se „[m]ezinárodní ochrana se udělí ve formě azylu nebo doplňkové ochrany; shledá–li ministerstvo při svém rozhodování, že jsou naplněny důvody pro udělení azylu podle § 12, 13 nebo 14, udělí azyl přednostně.“ 22. Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu, platí, že „[n]estanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal“ (důraz doplněn).

23. Stěžejní žalobní námitka tkví v tom, že žalovaný žádosti žalobců o mezinárodní ochranu nevyhověl v plném rozsahu, ale pouze částečně, a proto měli žalobci právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve věci před jeho samotným vydáním dle § 36 odst. 3 správního řádu.

24. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, čj. 7 A 112/2002–36, č. 303/2004 Sb. NSS, smyslem § 36 odst. 3 správního řádu „[j]e umožnit účastníku řízení, aby ve fázi ‚před vydáním rozhodnutí‘ mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí ukončeno.“ 25. Krajský soud předně souhlasí s názorem žalobců, že jejich žádosti o udělení mezinárodní ochrany žalovaný nevyhověl v plném rozsahu, nýbrž pouze částečně. Už z podstaty azylového řízení je totiž zřejmé, že žadatelé o mezinárodní ochranu se prvotně domáhají udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu podle § 12, 13 nebo 14 zákona o azylu, což dokládá i citované ustanovení § 28 odst. 1 zákona o azylu a ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu. Lze odkázat i na komentářovou literaturu, podle níž posuzování žádosti „začíná vždy úvahou o tom, zda lze žadateli udělit mezinárodní ochranu ve formě azylu, a až nebyly–li naplněny důvody pro udělení azylu, posuzuje se splnění důvodů pro udělení doplňkové ochrany. AZ stanoví přesné pořadí posuzování nejprve (1) azylu podle § 12 AZ. Není–li zjištěn důvod pro udělení azylu podle § 12 AZ, posuzuje se (2a) možnost udělení azylu za účelem sloučení rodiny podle § 13 AZ a (2b) humanitárního azylu podle § 14 AZ (srov. komentář k § 13 a § 14 AZ). Obě ustanovení jsou totiž založena na tom, že nebyly shledány důvody pro udělení azylu podle § 12 AZ“ (srov. Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H. Zákon o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 339.) Doplňková ochrana má tedy pouze subsidiární charakter, což ostatně plyne i z jejího názvu. Její udělení pak neznamená, že bylo žadateli vyhověno v plné míře.

26. Krajský soud tedy dospěl k závěru, že je třeba zrušit napadené rozhodnutí v té části, v níž žalovaný žalobcům nevyhověl, za současného zachování již udělené formy mezinárodní ochrany.

27. Tento postup koresponduje se závěry v žalobě zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022 sp. zn. IV. ÚS 1642/21, podle kterého „[v]yhoví–li správní soud žalobě proti rozhodnutí o neudělení azylu (rozhodnutí v dotčené části zruší a věc vrátí vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení), nastane situace, kdy vedle sebe existuje rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany a probíhající řízení o udělení azylu. Z hlediska existence rozhodnutí o udělení doplňkové ochrany nic nebrání, aby se na žadatele po omezenou dobu (probíhajícího řízení o udělení azylu po předchozím zrušení negativního rozhodnutí soudem) hledělo jako na osobu, které nebyl udělen azyl (fikce negativního rozhodnutí o udělení azylu), přestože bylo toto rozhodnutí zrušeno soudem. Neshledá–li pak vedlejší účastník důvody k udělení azylu, žádost zamítne, a nastává tak běžná situace, kdy žadateli o mezinárodní ochranu zůstává udělena doplňková ochrana za současného neudělení azylu. Shledá–li vedlejší účastník důvody k udělení azylu, nastává hypotéza § 17a odst. 1 písm. b) zákona o azylu (změna nebo zánik okolností do té míry, že uložení doplňkové ochrany již není třeba), a vedlejší účastník v novém rozhodnutí žadateli současně odejme doplňkovou ochranu a udělí azyl. Při tomto postupu je vyloučeno, aby po udělení doplňkové ochrany souběžně existovalo rozhodnutí o udělení azylu a doplňkové ochrany.“ 28. Ostatně k závěru o dělitelnosti výroků dospěl i Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021–50, č. 4321/2022 Sb. NSS, byť tzv. v opačném gardu. Podle Nejvyššího správního soudu lze zrušit výroky o doplňkové ochraně, aniž by byl rušen výrok o neudělení azylu, je–li žaloba důvodná pouze ve vztahu k doplňkové ochraně.

29. Krajský soud se ztotožňuje s názorem Ústavního soudu, že rozhodnutí o (ne)udělení mezinárodní ochrany se má v maximální míře zachovat a je třeba rušit pouze tu jeho dílčí část, která je nezákonná. S ohledem na skutečnost, že v souzené věci žádosti žalobců o udělení mezinárodní ochrany žalovaný nevyhověl zcela (v části týkající se azylových důvodů presumovaných v § 12 až 14 zákona o azylu), nemohl správní orgán vycházet ze znění § 36 odst. 3 části věty první za středníkem správního řádu, které přichází v úvahu toliko v případě, kdy je účastníku řízení vyhověno v plném rozsahu. Je to právě možnost dělitelnosti výroku o (ne)udělení mezinárodní ochrany a (ne)udělení ochrany doplňkové plynoucí ze subsidiárního charakteru doplňkové ochrany, která odůvodňuje závěr, že v souzené věci bylo žádosti žalobců o mezinárodní ochranu vyhověno toliko zčásti. Žalovaný proto měl žalobcům jednoznačně umožnit vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí.

30. Ze správního spisu a žalobou napadeného rozhodnutí ovšem vyplývá, že žalovaný žalobcům seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu neumožnil, neboť měl za to, že žalobcům vyhověl v plném rozsahu. V žalobou napadeném rozhodnutí žalovaný dokonce dvakrát uvedl (str. 4 a na str. 8), že „[s] ohledem na ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění, pokud se žádosti účastníka v plném rozsahu vyhovuje, není třeba dát takovému účastníku možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve věci.“ 31. S ohledem na to, že žalovaný žalobcům neumožnil seznámit se s podklady pro rozhodnutí, ačkoliv jim v plné míře nevyhověl, porušil jejich právo stanovené v § 36 odst. 3 správního řádu.

32. V dalším řízení bude na žalovaném, aby žalobcům umožnil vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním a poté ve věci znovu rozhodl o jejich žádosti o mezinárodní ochranu, přičemž přihlédne ke všem skutečnostem, které v řízení vyjdou najevo.

33. Ve světle závěrů již výše zmiňovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1642/21, pak krajský soud znovu připomíná, že žalovanému ve zmíněném dalším postupu nic nebrání (viz citace shora).

34. K tomu krajský soud dodává, že způsob, jakým žalovaný reagoval na citovaný nález Ústavního soudu, považuje nejen za nevhodný, ale nadto za nesprávný. Žalovaný totiž v případě udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany již nevydal samostatný výrok týkající se azylu. Tímto způsobem ovšem žalovaný formálně nevyčerpal předmět řízení, kterým je žádost o udělení mezinárodní ochrany ve všech jejích formách. Je tedy nutné, aby se tato skutečnost výslovně projevila i ve výroku rozhodnutí (§ 68 odst. 2 správního řádu).

VII. Závěr a náklady řízení

35. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba je důvodná, a proto napadené rozhodnutí v rozsahu týkající se neudělení azylu podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a dle odst. 4 téhož ustanovení věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

36. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

37. Žalobci byli v řízení zcela procesně úspěšní, ovšem žádné náklady jim v této souvislosti nevznikly. Krajský soud proto náhradu nákladů řízení žalobcům nepřiznal. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.