57 A 119/2021 – 38

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce (soudce zpravodaj), soudce Mgr. Aleše Smetanky a soudkyně JUDr. Veroniky Burianové ve věci žalobce: S. S. bytem D. zastoupen Organizací pro pomoc uprchlíkům, z.s. sídlem Kovářská 4, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 7. 2021, č. j. MV–123864–19/OAM–2020, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 7. 2021, č. j. MV–123864–19/OAM–2020, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Napadené rozhodnutí

1. Žalobce se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 7. 2021, č. j. MV–123864– 19/OAM–2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný rozhodl, že žalobce není osobou bez státní příslušnosti ve smyslu Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti podle § 8 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), a zamítl žádost žalobce podanou dne 10. 7. 2020.

II. Žaloba

2. Podle žalobce žalovaný porušil § 2 odst. 1, § 3, § 50 odst. 2 až 4, § 52 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), jakož i Úmluvu o právním postavení osob bez státní příslušnosti z r. 1954 (dále jen „Úmluva“).

3. Úvodem žaloby žalobce popsal svoji osobní situaci a dosavadní průběh správního řízení. Právní rámec řízení představovala Úmluva, jejímž základním účelem je povinnost států zavést účinný postup pro určení osob bez státní příslušnosti nacházejících se na jejich území. Podle čl. 1 Úmluvy pro účely této Úmluvy výraz „osoba bez státní příslušnosti“ označuje osobu, kterou žádný stát podle svých právních předpisů nepovažuje za svého občana.

4. V r. 2015 bylo do zákona o azylu vloženo ustanovení § 8 písm. d), které stanoví, že Ministerstvo vnitra je příslušným správním orgánem k posouzení žádostí o určení tohoto statusu. V zákoně však chybí jakákoli další právní úprava řízení. Podle důvodové zprávy k novele zákona o azylu č. 314/2015 Sb. se na tato řízení použijí mechanismy řízení ve věci mezinárodní ochrany. Také judikatura Nejvyššího správního soudu (č. j. 4 Azs 365/2018–75 ze dne 12. 3. 2019) upravila tato řízení, kdy stanovila, že se k žádostem o tento status má přistupovat analogicky podle zákona o azylu, co se týče lhůt k vydání rozhodnutí a dalších práv během řízení o žádosti.

5. Úkolem správního orgánu v daném řízení je postavit najisto, zda je žadatel o status osoby bez státní příslušnosti skutečně tzv. stateless, tedy zda jej žádný stát nepovažuje za svého občana, či nikoli. Povinností správního orgánu je zjistit stav věci způsobem, o němž nejsou žádné důvodné pochybnosti, na základě vyhodnocení nashromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí (§ 3 správního řádu). K výsledku rozhodnutí pak dochází na základě analogického využití zákona o azylu se subsidiárním využitím správního řádu – srov. citovaný rozsudek Nejvyšší správního soudu č. j. 4 Azs 365/2018–75 (bod 9). Žalovaný ostatně v řízení postupoval per analogiam.

6. Žalovaný nicméně sám z vlastní iniciativy nepodnikl žádný krok, ani ničím nedoplnil své dokazování tak, aby zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Obstaral si pouze zákon o státním občanství Uzbecké republiky a provedl s žalobcem pohovor.

7. Podle příručky UNHCR o ochraně osob bez státní příslušnosti z roku 2014, která je jedinýmdokumentem představujícím praktické otázky určování statusu osoby bez státní příslušnosti, státymají v rámci řízení o určení tohoto statusu podle Úmluvy postupovat s ohledem na principyv řízení o určení statusu uprchlíka. V řízení o udělení mezinárodní ochrany je důkazní břemenorozloženo mezi žadatele a správní orgán, přičemž na osobě žadatele leží především břemenotvrzení. Jeho úkolem je tak bez vnitřních rozporů tvrdit dané skutečnosti, které následně správníorgán ověřuje například získáním relevantních informací o zemi původu či dalšími podklady.

8. Žalovaný si však vystačil s tvrzením, že není důvod, proč by bylo žalobci občanství odejmuto, a neshledal pochybnosti o jeho státní příslušnosti. Nevyhledal si však ani zprávy o zemi původu, aplikaci zákona o státním občanství v praxi, či nekontaktoval sám úřady dané země, aby bylo postaveno najisto, zda je skutečně žalobce osobou bez státní příslušnosti, či nikoli. Žalobce netvrdil, že má žalovaný povinnost kontaktovat příslušné uzbecké úřady, avšak povinnost sdíleného důkazního břemena má, a té nedostál.

9. Žalobce odkázal na anglické znění čl. 1 Úmluvy, který definuje osobu bez státní příslušnosti jako „a person who is not considered as a national by any State under the operation of its law“. Při určování, zda je osoba bez státní příslušnosti, má tedy stát povinnost hodnotit nejen existující právní úpravu v dotyčné zemi, ale rovněž praxi jejího uplatňování.

10. Žalovaný si obstaral pouze překlad zákona Republiky Uzbekistán o státním občanství Republiky Uzbekistán. Dále popsal postup ztráty občanství dle textu zákona. Uvedl, že není naprosto žádný důvod, proč by mělo být občanství žalobci odejmuto, jelikož [žalobce a jeho matka] nebyli nikdy uzbeckými orgány v této věci kontaktováni. To však nemůže být jediným důvodem k vyvrácení možnosti ztráty občanství. Žalovaný si neopatřil ani jednu zprávu, která by hovořila o uplatňování tohoto zákona v praxi, i když k tomu byl dle Úmluvy vázán.

11. K tomu žalobce citoval vyjádření UNHCR k 30. všeobecnému pravidelnému přezkumu o stavu lidských práv z roku 2017, kde se UNHCR vyjádřil k problematice ztráty občanství následovně: „Rozhodnutí speciální Komise pro otázky státního občanství se i nadále dotýkají tisíců uzbeckých státních příslušníků s bydlištěm v sousedních zemích i mimo ně. V případě ztráty občanství tito jedinci uvíznou v cizích zemích, nemohou si prodloužit nebo získat uzbecké pasy nebo se vrátit do Uzbekistánu. Rovněž nejsou schopni získat status osoby bez státní příslušnosti ve své zemi bydliště, pokud neexistuje písemné potvrzení od uzbeckých úřadů, že již nejsou považováni za uzbecké občany, protože reakce na dotazy týkající se jejich statusu občanstvípodléhají značnému zpoždění nebo na ně Uzbecké úřady neodpovídají. Odstranění ustanovení o ztrátě občanství v důsledku prodlouženého pobytu v zahraničí bez konzulární registrace by v regionu výrazně zmírnilo problémy bez státní příslušnosti. Kromě toho by ke ztrátě a zbavení státního občanství mělo docházet pouze s plnými procesními zárukami v souladu s mezinárodními normami, včetně práva na spravedlivé slyšení. Je nezbytné, aby rozhodnutí dotyčného orgánu byla závazná pro výkonnou moc.“ 12. Z této zprávy vyplývá, že se opačně k tvrzení žalovaného žalobce vůbec nemusel dozvědět o odejmutí jeho občanství, pokud s ním úřady nekomunikují a ani nemají informace o jeho bydlišti. Žalovaný si však nevyhledal žádné zprávy o zemi původu ani praxi uplatňování zákona o státním občanství. Žalovaný má více prostředků k tomu, aby kontaktoval uzbecké zastupitelství, oproti žalobci, který se ani nemůže na zastupitelství dostavit, jelikož se nachází ve Vídni a žalobce v současnosti nemá žádný doklad.

13. Jestliže uzbecké zastupitelství s žalobcem nespolupracuje a neposkytuje svému občanovi asistenci a ochranu, pak je zde přiměřená pravděpodobnost, že je žalobce osobou bez státní příslušnosti. Z podkladů pro vydání rozhodnutí tedy kromě pohovoru a výzvy k součinnosti neplynula naprosto žádná aktivita z vlastní iniciativy správního orgánu. Naopak žalovaný kladl celé důkazní břemeno na žalobce, potažmo jeho právního zástupce, například také nutností právního zástupce cestovat do Německa či Rakouska k vyřízení občanství pro žalobce na základě plné moci.

14. Žalovaný stavěl své rozhodnutí také na argumentu, že měl žalobce za svého života několik příležitostí, kdy mohl kontaktovat zastupitelství Republiky Uzbekistán a občanství či příslušné cestovní doklady si vyřídit. Je pravdou, že žalobce v době, kdy byl držitel doplňkové ochrany, mohl cestovat do Německa či Rakouska na zastupitelský úřad, avšak neměl k tomu důvod. Jelikož byl držitelem doplňkové ochrany a neměl v plánu se nikdy do Uzbekistánu vrátit, jelikož celý život žil na území ČR, byla by návštěva zastupitelského úřadu zbytečná a nežádoucí. Naopak kontaktování země původu a vyřizování uzbeckých dokladů, pokud by se o nich správní orgán dozvěděl, by mohly být důvodem k neprodloužení či odejmutí doplňkové ochrany, jelikož správní orgán by mohl mít za to, že již doplňkové ochrany není zapotřebí. Navíc kontaktování zastupitelského úřadu v době řízení o neprodloužení doplňkové ochrany bylo logické, jelikož když správní orgán poprvé doplňkovou ochranu odmítl prodloužit, začal žalobce uvažovat o potenciální nutnosti se navrátit do země původu. Předtím k tomu nebyl důvod.

15. Žalobce zopakoval, že se v projednávaném případě nejedná o rozhodnutí o minulém ani budoucím stavu. Nejedná se o určení, zdali měl žalobce při narození občanství státu Uzbekistán. Je tedy možné, že i když občanství Uzbekistánu při narození měl, po letech mu bylo odejmuto, a nyní je občanem bez státní příslušnosti.

16. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu žalobce uzavřel, že pokud nebylo od podání žádosti postaveno najisto, zda žalobce je či není občanem Uzbecké republiky, pak by mělo být užito pravidlo „v pochybnosti ve prospěch žadatele“ v souladu s principy rozhodování o žádostech ve věci mezinárodní ochrany.

17. Závěrem žalobce podotkl, že pokud se v řízení žalovaný nacházel v důkazní nouzi, a neexistoval žádný důkaz, který by potvrzoval či vyvracel tvrzení žalobce, pak bylo namístě klást větší důraz na tvrzení žalobce. Pokud není postaveno najisto, že je cizinec osobou bez státní příslušnosti, postačí, pokud je zde přiměřená pravděpodobnost, že by osoba mohla být osobou bez státní příslušnosti. Podle příručky UNHCR v případě řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti nelze uplatňovat vysoký standard dokazování, jelikož by to bylo proti smyslu celého řízení. Osoby bez státní příslušnosti nemohou z podstaty svého zranitelného postavení často předložit žádné důkazy na podporu svých tvrzení. Žalobce žádal, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

18. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Žalobu považoval za nedůvodnou a účelovou, kdy postrádala znalost obsahu napadeného rozhodnutí. Všechny otázky, které žaloba zmiňovala, napadené rozhodnutí řešilo a podrobně každou z nich zdůvodnilo. Žalovaný proto odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že závěry žalovaného byly také dostatečně podpořeny podklady, které si žalovaný za účelem posouzení žádosti žalobce obstaral.

IV. Posouzení věci soudem

19. O podané žalobě soud rozhodoval bez nařízení ústního jednání, neboť s tím žalovaný i žalobce výslovně souhlasili (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

20. V době vydání napadeného rozhodnutí stanovil § 8 písm. d) zákona o azylu, že žalovaný rozhoduje o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Úmluva definuje osobu bez státní příslušnosti a zakotvuje práva těmto osobám náležející, samotnému procesu předcházejícímu určení statusu osoby bez státní příslušnosti se nicméně blíže nevěnuje.

21. Za přispění soudní judikatury a s odkazem na mezinárodní závazky České republiky i úmysl zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě se ustálila nutnost aplikovat na žádosti o určení statusu osoby bez státní příslušnosti mechanismy a procesní pravidla řízení o žádostech o udělení mezinárodní ochrany, jak je stanoví zákon o azylu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2019, č. j. 4 Azs 365/2018–74, bod 9). Až na vyjmenované výjimky se na řízení aplikoval správní řád (viz § 9 zákona o azylu).

22. Po novele zákona č. 274/2021 Sb. (a po vydání napadeného rozhodnutí) došlo ke zrušení § 8 písm. d) zákona o azylu a zakotvení řízení o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti v § 170d zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Příslušnost žalovaného k řízení o žádosti zakládá § 165 písm. c) téhož zákona. Nadále je namístě subsidiární použití správního řádu s určitými výjimkami (srov. § 168 odst. 1 a contrario a § 170d odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců).

23. Přestože došlo – na základě pozměňovacích návrhů v rámci legislativního procesu – k „přesunu“ právní úpravy do zákona o pobytu cizinců, bylo by podle soudu v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, pokud by se neodůvodněně snížil standard ochrany náležející osobám v řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti.

24. S ohledem na shora uvedenou aplikaci mechanismů řízení ve věcech mezinárodní ochrany i na řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti soud naopak zkoumal, zda by v důsledku použití principů obsažených v čl. 46 odst. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany bylo namístě plné posouzení skutkových a právních otázek dle stavu v době vydání rozsudku. Úmluva je totiž „sesterskou“ mezinárodní smlouvou k Úmluvě o právním postavení uprchlíků, z níž vzchází evropský azylový systém včetně citované směrnice. Postavení osob žádajících přiznání statusu uprchlíka a statusu osoby bez státní příslušnosti si je v mnohém podobné – tyto osoby nemohou nebo nejsou ochotny požívat ochrany státu původu či státu posledního pobytu, díky čemuž se dostávají do zranitelné pozice, z procesního hlediska zas proti sobě stojí jejich subjektivní tvrzení a pokud možno objektivní a nestranné hodnocení politické, bezpečnostní a společenské situace v zemi, ze které prchají, resp. zemi, jejímž občanstvím potenciálně disponují.

25. Vzhledem k uplynutí transpoziční lhůty nastoupil přímý účinek č. 46 odst. 3 směrnice a v soudním řízení ve věcech mezinárodní ochrany z něj soudy pravidelně vycházejí. S přihlédnutím ke znění preambule směrnice je pak dané ustanovení vykládáno tak, že lze uplatňovat jen takové nové skutečnosti, které nemohl žadatel o mezinárodní ochranu bez vlastního zavinění uvést v řízení před správním orgánem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, č. j. 10 Azs 194/2015–32), resp. které neuplatnil z jiných ospravedlnitelných důvodů, jako je dezorientace, stud apod. (blíže viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 425/16).

26. Jakmile soud daná východiska aplikoval na projednávanou věc, zjistil, že na skutkových tvrzeních žalobce se v soudním řízení oproti řízení správnímu ničeho nezměnilo. Ústřední právní otázka, která je předmětem sporu – zjištění bez důvodných pochybností, zda žalobce po narození neztratil státní občanství Uzbekistánu v důsledku dlouhodobé nepřítomnosti na území tohoto státu a nezaregistrování na zastupitelském úřadu, rovněž závisí na aplikaci nezměněných ustanovení správního řádu, a sice § 3, § 50 odst. 2 a 4 a § 52.

V. Rozhodnutí soudu

27. Soud shledal žalobu důvodnou.

28. Jak již bylo uvedeno výše, podstatou podané žaloby je námitka žalobce spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu žalovaným, pokud jde o možnou ztrátu státního občanství v důsledku žalobcovy dlouhodobé nepřítomnosti na území státu původu bez registrace na konzulárním úřadě.

29. V prvé řadě musí dát soud za pravdu žalobci, že znění Úmluvy publikované ve Sbírce mezinárodních smluv neodráží podstatu autentického znění, když vskutku nereflektuje skutečnost, že status osoby bez státní příslušnosti je vyhrazen těm osobám, které žádný stát nepovažuje za své státní příslušníky v důsledku praktické aplikace příslušných zákonů, nikoli pouze na základě dikce zákonného textu.

30. Z obsahu správního spisu nicméně vyplývá, že žalovaný si toho byl vědom, protože opatřil zprávu o situaci v Uzbekistánu od zastupitelského úřadu v Taškentu. Z této zprávy vyplývalo pouze strohé konstatování, že ke ztrátě občanství v důsledku dlouhodobého pobytu v zahraničí bez příslušné registrace nemůže dojít. Tato informace je přitom v přímém rozporu s konstatováními Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, které žalobce citoval v podané žalobě a jež je uvedeno výše v bodě 11 tohoto rozsudku. Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky ve zprávě výslovně zmiňuje ztrátu státního občanství Uzbekistánu v důsledku dlouhodobého pobytu v zahraničí jako aktuální otázku. Z vyjádření je dále seznatelné, že uzbecké úřady mohou být nekontaktní, z čehož pramení problém získat status osoby bez státní příslušnosti. Autor vyjádření konečně volá po zajištění procesních záruk osobám zbaveným státního občanství.

31. Soud nepřehlédl, že vyjádření citované žalobcem pochází z r. 2017, zatímco zastupitelský úřad informaci poskytl v r. 2020, a z úvodu zprávy o situaci v Uzbekistánu se zdá, že v zemi probíhají postupné pozitivní změny. Na základě dosavadního obsahu spisu je však nemožné posoudit, zda se praktická aplikace zákonů příslušnými uzbeckými orgány změnila natolik, aby bylo možné vyloučit možnost ztráty státní příslušnosti žalobcem. Zároveň spis neobsahuje žádnou informaci o tom, zda jsou v reálném světě skutečně zajištěny alespoň záruky uvedené ve výnosu prezidenta o schválení usnesení o postupu při projednávání otázek spojených s občanstvím Republiky Uzbekistán, především informování o probíhajícím procesu vedoucím ke ztrátě občanství, který předchází vydání prezidentského výnosu o ztrátě občanství. Nelze tudíž vyloučit, že v případě žalobce byl vydán výnos prezidenta republiky, aniž se o tom žalobce dozvěděl.

32. Žalovaný v napadeném rozhodnutí opakovaně kladl důraz na pasivitu žalobce stran obstarání si dokladu totožnosti státu původu. Jakkoli může být žalobcova pasivita zarážející, je třeba si uvědomit, že doklad totožnosti je toliko jedním z možných důkazních prostředků v přezkoumávaném řízení.

33. Soud si uvědomuje, že dokazování v právě projednávaném případě naráží na zásadní problém, totiž potřebu součinnosti příslušných orgánů cizího státu. Žalobce snahu o komunikaci s nimi dokládal již v rámci správního řízení – (podle mínění žalovaného) pozdě, nicméně přeci. Předložil správnímu orgánu e–mailovou komunikaci směřovanou zastupitelskému úřadu Uzbekistánu v Německu a „žádost o vydání Osvědčení o nenabytí uzbeckého občanství“ zaslanou tamtéž. Pokud jako jednotlivec naráží na hradbu mlčení, jeho možnosti vymoci si odpověď jsou dozajista omezené, či dokonce nulové (soudu není známo, zda např. uzbecký právní řád obsahuje úpravu obdobnou nečinnostní žalobě, která má i praktické využití). Naproti tomu žalovaný jakožto státní orgán podle soudu disponuje v součinnosti s dalšími ústředními správními úřady mechanismy, jak se na uzbecké orgány obrátit kupř. diplomatickou cestou a pokusit se informaci o státním občanství žalobce získat.

34. Z žalobcovy pobytové historie, jak je zachycena ve správním spisu a jak ji soud zná i ze své dřívější rozhodovací činnosti, lze seznat, že přezkoumávané řízení je určitým předstupněm v další snaze žalobce legalizovat si pobyt. Žalobce to ani nijak nezastírá. I přístup žalobce k řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti byl podle soudu laxnější, než si důsledky spojené s případným vyhověním žádosti zasluhovaly – žalobce uváděl minimum individualizovaných tvrzení k tomu, proč dle svého mínění ztratil státní občanství Uzbekistánu, a spíše nechal na správním orgánu, resp. soudu, aby si dané okolnosti domyslel. Žalovaného nicméně dané skutečnosti nevyvazují z povinnosti řádně a v souladu s ustanoveními zákona opatřit podklady pro vydání rozhodnutí o žádosti žalobce, přesvědčivě a úplně vyhodnotit získané důkazy a toto hodnocení uvést v meritorním rozhodnutí.

35. Jelikož soud shledal, že žalovaný se dopustil vady řízení tím, že nezajistil dost důkazů pro to, aby mohl být spolehlivě zjištěný skutkový stav věci, rozhodl o zrušení napadeného rozhodnutí a současném vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.)

36. Bude na žalovaném, aby opatřil další podklady pro vydání rozhodnutí o žádosti žalobce ve vztahu k praktické aplikaci zákona o státním občanství Republiky Uzbekistán a výnosu prezidenta o schválení usnesení o postupu při projednávání otázek spojených s občanstvím Republiky Uzbekistán. Zároveň bude podle soudu vhodné, aby se žalovaný pokusil sám dostupnými prostředky získat informace o tom, zda je žalobce nadále evidován jako státní příslušník Uzbekistánu. Při vyhledávání důkazů i jejich hodnocení může být žalovanému vodítkem příručka Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, na niž odkazoval žalobce. Ani žalobce ovšem nesmí ustat ve snaze získat potřebné informace o svém státním občanství a musí být připraven na možnost negativního rozhodnutí žalovaného.

VI. Náklady řízení

37. Podle § 60 odst. 1 by měl právo na náhradu nákladů řízení žalobce, který měl ve věci plný úspěch. Žalobce nicméně výslovně uvedl, že nárok na náhradu nákladů řízení neuplatňuje, a proto tato náhrada nenáleží žádnému z účastníků.

Poučení

I. Napadené rozhodnutí II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného k žalobě IV. Posouzení věci soudem V. Rozhodnutí soudu VI. Náklady řízení