57 A 12/2024– 28

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Heleny Nutilové, a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: MUDr. V. B. zastoupen advokátem Mgr. Janem Aulickým se sídlem Za Tiskárnou 327, 381 01 Český Krumlov proti žalovanému: Ministerstvo obrany České republiky – ředitel sekce plánování schopností Ministerstva obrany se sídlem Vítězné náměstí 5, 160 01 Praha 6 – Dejvice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2024, č. j. MO 123956/2024–1122, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby

1. Dne 12. 4. 2024 byla Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) doručena žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2024, č. j. MO 123956/2024–1122, (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo podle § 90 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“ nebo „s. ř.“) rozhodnutí Krajského vojenského velitelství České Budějovice o jmenování do vyšší vojenské hodnosti a o udělení vojenského vyznamenání ze dne 5. 12. 2023, č.j. MO 942245/2023–5638, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) zrušeno a řízení zastaveno.

2. Předmětnému řízení před krajským soudem předcházelo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2021, č. j. 3 As 321/2019–41, (dále jen „Rozhodnutí NSS“) a rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2022, č. j. 57 A 1/2022–38. Nejvyšší správní soud uvedl v Rozhodnutí NSS, že není možné věc uzavřít konstatováním, že pro jmenování vojáka ve výslužbě do vyšší vojenské hodnosti chybí použitelná zákonná úprava, a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Zároveň určil existenci mezery v zákoně a stanovil, podle jakého zákona se má tato mezera překlenout. Rozhodnutím zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2022 bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost z důvodu absence úvahy o možnosti překlenutí mezery definované NSS a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Žalovaný byl vázán právním názorem, že žádost žalobce nelze považovat za „samonominaci“, ale za podnět k nominaci jinou osobou.

3. Žalobce namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí, kterou shledává ve třech následujících skutečnostech.

4. V prvé řadě je podle žalobce napadené rozhodnutí nezákonné pro nesprávné právní posouzení existence důvodů pro zrušení prvostupňového rozhodnutí a zastavení řízení. S tím souvisí i dle žalobce mylný závěr žalovaného, že na řízení o jmenování žalobce – vojáka ve výslužbě, do vyšší hodnosti se nepoužijí ustanovení správního řádu, kdy toto žalovaný odůvodňuje odkazem na analogickou aplikaci § 5a odst. 4 zákona č. 170/2002 Sb., o válečných veteránech, (dále jen „zákon o válečných veteránech“), přičemž postupuje obdobně jako v Rozhodnutí NSS pojednávající o nutnosti překlenutí mezery v zákoně pomocí § 5a odst. 2 zákona o válečných veteránech. Tato skutečnost je dle žalobce důvodem, proč bylo napadené rozhodnutí vydáno, prvostupňové rozhodnutí zrušeno a celé řízení zastaveno.

5. Žalobce souhlasí s napadeným rozhodnutím v tom, že existuje mezera v zákoně týkající se možnosti povyšování vojáků ve výslužbě do vyšší vojenské hodnosti. Je si taktéž plně vědom závazného stanoviska Nejvyššího správního soudu o jejím překlenutí za použití analogie legis aplikací § 5a odst. 2 zákona o válečných veteránech. Nicméně žalobce poukazuje na neexistenci vyjádření Nejvyššího správního soudu či zdejšího krajského soudu o tom, že by měla být aplikována všechna ustanovení zákona o válečných veteránech na daný stav, či jen fakticky hmotně právní ustanovení. Žalobce proto nesouhlasí s tím, že (pouze) na základě rozšíření rozsahu analogie legis nad soudy určenou míru, bylo analogicky použito i ustanovení § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech, vylučující použití správního řádu, pročež bylo celé řízení zastaveno.

6. Žalobce připomíná, že analogie je sama o sobě skutečností ultima ratio, a proto má být její aplikace velmi pečlivě zvažována a použita jen v nezbytných případech. Je také podle žalobce nutné zabývat se mezí analogie, tj. v jak velkém rozsahu ji využít. K tomu žalobce odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2006, sp. zn. 20 Cdo 1662/2005, který uvádí, že mezera v zákoně je věc zákonem neupravená a má být vyplněna za pomoci analogie legis (analogie zákona). Až v případě, že postup argumentem per analogiam legis nebyl úspěšný, tak se má mezera překlenout za pomoci aplikace argumentu per analogiam iuris (analogie práva). Zároveň žalobce odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 10. 5. 2005, Pl. ÚS 21/04, kde Ústavní soud omezil možnosti dotváření práva, pokud jde o procesní otázky tak, že k dotváření práva může dojít pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a může se tak dít pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Na základě toho má žalobce za to, že žalovaným použitá analogie legis by se měla omezit pouze na hmotněprávní ustanovení § 5a odst. 2 zákona o válečných veteránech. Procesní ustanovení § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech by se však již požít nemělo, neboť neaplikací správního řádu je žalobce připraven o možnost dvouinstančního rozhodování o jeho právech a povinnostech a může jej to vylučovat ze soudního přezkumu. Takový postup pak není jednáním (aplikací analogie) ve prospěch účastníka řízení a jde tak o odepírání přístupu žalobce k právu.

7. Žalobce tvrdí, že ostatní právní předpisy jako jsou branný zákon, zákon o vojácích z povolání apod., aplikují na řízení při rozhodování o povýšení správní řád. Pokud je jeho aplikace vyloučena v zákoně o válčených veteránech, analogicky aplikovatelném na rozhodování o povýšení vojáků v záloze, nelze dle žalobce na základě analogie legis vyloučit použití správního řádu na řízení o jmenování vojáků v záloze do vyšší vojenské hodnosti a v případě opaku namítá žalobce rozpor ustanovení § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

8. Druhou námitkou žalobce ohledně nezákonnosti napadeného rozhodnutí je nesprávné právní posouzení žádosti žalobce o povýšení jako zjevně právně nepřípustné dle § 66 odst. 1 písm. b) s. ř., pročež nebylo podle žalovaného možné o žádosti rozhodnout a z tohoto důvodu celé řízení zastavil. Žalobce se zde odkazuje na své již uvedené námitky nezákonnosti použití analogie legis na procesní předpisy (viz odst. 5–7 tohoto odůvodnění) a dodává, že jeho žádost nelze považovat za zjevně právně nepřípustnou. Toto své tvrzení podkládá také konstatováním skutečnosti, že až dosud se správní orgány včetně soudů chovaly a jednaly způsobem, jako by se o správní řízení jednalo. Tímto svým jednáním tak soustavně utvrzovaly žalobce, že se jedná o řízení, na které se správní řád aplikuje. Neaplikaci správního řádu pak žalobce považuje za neústavní upírání mu přístupu k právu (viz odst. 6 tohoto odůvodnění).

9. Třetí námitku nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalobce spatřuje v posouzení návrhu žalobce na povýšení jako podnětu k nominaci jinou osobou. Žalobce namítá, že žalovaný své rozhodnutí nesprávně zakládá na ustanovení článku 6 rozkazu ministra obrany č. 48/2017 Věstníku MO – Jmenování válečných veteránů do vyšších vojenských hodností (dále jen „RMO 48/2017“). Rozkaz ministra obrany je však pouhým interním předpisem bez právní závaznosti, neboť se nejedná o všeobecně závazný podzákonný právní předpis, ale jen o interní směrnici. Podle žalobce tak „ze zákonného předpisu není vyloučena okolnost návrhu na nominaci /povýšení/ osobou, která toto navrhuje a nelze proto aplikovat citovaný interní předpis, který není vydán ani na základě zákona ani v jeho mezích a z tohoto důvodu nelze jeho žádost chápat jako právně. [Citace byla do textu převzata v doslovném znění. Ať už měl žalobce v úmyslu zakončit tuto větu jakkoli, neučinil tak a soud je dalek vkládat žalobci jakékoliv myšlenky do jeho vyjádření (žaloby).] Vyloučení žádosti žalobce /samotného/ o povýšení jeho osoby do vyšší vojenské hodnosti není vyloučeno žádným právním předpisem.“ Zákon (§ 5a odst. 2 a 3 zákona o válečných veteránech) naopak zakotvuje pouze to, kdo válečného veterána ustanoví do vyšší vojenské hodnosti, nikoli kdo jeho nominaci navrhne. Výjimkou je hodnost generála, což ovšem není žalobcův případ.

10. Závěrem žaloby žalobce shrnuje, že prvostupňové rozhodnutí mělo být zrušeno ne z důvodu neaplikovatelnosti správního řádu, ale z meritorních důvodů, které žalovaný nijak neposuzoval. A „[p]rotože nebylo prvostupňové rozhodnutí posuzováno z meritorních důvodů, považuje jej žalobce za nepřezkoumatelné, což rovněž namítá.“ 11. Z těchto výše popsaných důvodů žalobce navrhuje, aby soud napadené rozhodnutí žalovaného a prvostupňové rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.

II. Vyjádření žalovaného

12. Z níže popsaných důvodů setrvává žalovaný na svém právním hodnocení dané věci a považuje námitky žalobce za nedůvodné. Z tohoto důvodu žalovaný navrhuje žalobu v plném rozsahu zamítnout.

13. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 28. 5. 2024 uvádí, že analogie legis byla použita v souladu se závazným právním názorem v Rozsudku NSS plně ve prospěch žalobce. Vzhledem k absenci právní úpravy byl až do Rozsudku NSS obecně zaujímán právní názor, že není možné jmenovat do vyšší vojenské hodnosti vojáka ve výslužbě. Rozsudek NSS tento právní názor změnil tak, že má být za použití analogie legis aplikován zákon o válečných veteránech. Jelikož chybí právní úprava jak hmotného, tak i procesního práva, je žalovaný toho názoru, že se zákon o válečných veteránech logicky aplikuje ve své úplnosti, tj. včetně procesních předpisů, když k posouzení věci v jiném právním režimu není žádný právní důvod.

14. Co se týče žalobcovy námitky protiústavnosti § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech, tak se jedná podle žalovaného o námitku neopodstatněnou a pro danou věc zcela irelevantní. Věc již byla posuzována jak na úrovni krajského soudu, tak i u Nejvyššího správního soudu. Analogické použití zákona o válečných veteránech dokonce vychází přímo z právních názorů soudů, přičemž žádný soud nezmiňuje případnou problematičnost či neústavnost úpravy v tomto zákoně zakotvené.

15. Žalovaný ve svém vyjádření dále uvádí, že návrh žalobce na povýšení byl posouzen jako podnět k nominaci jinou osobou, přičemž k takovému posouzení došlo zcela v souladu s právním názorem Krajského osudu v Českých Budějovicích s ohledem na jeho rozsudek ze dne 21. 6. 2022, č. j. 57 A 1/2022–38.

16. Ohledně námitky nemožnosti aplikovat interní předpis ve spojení s § 5a zákona o válečných veteránech se žalovaný domnívá, že „[ž]alobce si zde pravděpodobně plete „jmenování“ a „návrh na jmenování“, tedy podnět k nominaci, který může dle čl. 6 RMO č. 48/2017 Věstníku MO podat spolek sdružující válečné veterány, orgán státní správy nebo orgán samosprávy.“ 17. K nesprávnému posouzení zjevné právní nepřípustnosti žádosti, a tedy nemožnosti o ní rozhodnout v řízení dle správního řádu, pročež bylo řízení zastaveno, uvedl žalovaný, že ani tato námitka žalobce není oprávněná. Posouzení žádosti jako právně nepřípustné podle § 66 odst. 1 písm. b) s. ř. vychází ze zhodnocení charakteru podání žalobce. To bylo v souladu s právním názorem Krajského soudu v Českých Budějovicích vyhodnoceno jako podnět pro jmenování do vyšší hodnosti jinou osobou, za použití analogie s úpravou obsaženou v zákoně o válečných veteránech.

III. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem

18. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.”).

19. Žaloba není důvodná.

20. Krajský soud v prvé řadě konstatuje, že žalobce se ve své žalobě ve velké míře zabýval otázkou možnosti a hranic aplikace analogie, přičemž dospěl k závěru, že je pro něj a jeho věc nejvýhodnější aplikovat analogii zákona o válečných veteránech pouze na hmotněprávní úpravu celé věci, neboť aplikace procesněprávní úpravy téhož zákona vede k výsledku, se kterým není spokojen. Z tohoto důvodu žalobce souhlasí se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu (viz Rozhodnutí NSS), ale vykládá si ho striktně doslovně. Podle žalobce Nejvyšší správní soud umožnil analogickou aplikaci pouze jednoho jediného odstavce z celého zákona a jiné ustanovení zákona o válečných veteránech není možné použít, neboť by to bylo protiústavní. Nicméně žalobce nemá problém se ohledně procesních otázek uchýlit k analogii s jinými zákony, které připouštějí použití správního řádu (např. branný zákon či zákon o vojácích z povolání apod.). K tomu krajský soud poznamenává, že takto postupovat nelze. Není možné aplikovat jen ta ustanovení jednotlivých právních předpisů, která jsou ve prospěch žalobce.

21. Soud se tak nejprve zabýval samotnou analogií a právním nazíráním na ni. Obecně lze konstatovat, že i přes veškeré snahy zákonodárce není možné postihnout právními předpisy všechny možné životní situace. Tím vznikají tzv. mezery, tj. právem neupravené situace, které dávají vzniknout otázkám, jak v dané právním předpisem neupravené věci postupovat. Povinností správních orgánů a soudů je takovéto mezery v právním řádě překlenout, k čemuž se využívá analogie, tj. podobnost s jinou právní úpravou, která dopadá na co možná nejvíce shodnou situaci/věc jako je ta s absentujícím právním zakotvením. Prof. Dr. JUDr. Karel Eliáš shrnul podstatu analogie tak, že určitá norma je použita na situaci, která není zákonem zcela jasně řešena za podmínky, že: 1) rysy skutkové podstaty případu jsou blízce, významně, podstatně podobné té, s níž zákon spojuje nějaké právní důsledky; 2) skutková podstata právním předpisem řešená se od té, která má být aplikována analogicky liší jen v nepodstatných věcech; a 3) je tu sociální potřeba tímto způsobem postupovat. (ELIÁŠ, K. Obdoba (poznámky k analogii v právu), Právník č. 2/2003, s. 98.) Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc., pak analogii chápe jako jednu z metod interpretace práva (GERLOCH, A. Teorie práva, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2004, s. 209–210) a jako interpretační a aplikační nástroj pojímá analogii také prof. JUDr. Petr Průcha, CSc., podle něhož jde o řešení skutkových stavů, pro něž nemá platné právo příslušnou právní úpravu a používá se proto právní úprava obdobného či obdobných právních stavů. (PRŮCHA, P. Správní právo. Obecná část. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2012, s. 116.)

22. V rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2006, sp. zn. 20 Cdo 1662/2005, na který v žalobě odkazuje žalobce, se uvádí: „Pokud právní předpis výslovně neupravuje určitou skutkovou podstatu, nebo ji upravuje jen z části (neúplně), neznamená to, že takovouto neřešenou nebo neúplně řešenou situaci nelze vyložit. Jednou z výkladových metod je rovněž výklad logický založený na argumentu per analogiam (tj. výklad podle podobnosti) rozlišovaný na argument per analogiam legis a argument per analogiam iuris. Argument per analogiam legis (analogie zákona) spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu konkrétním zákonem neřešenou vztáhne analogicky ustanovení tohoto zákona upravujícího skutkovou podstatu podobnou. Naproti tomu argument per analogiam iuris (analogie práva) – tedy vztáhnutí analogického ustanovení zákona co do povahy nejbližšího, a to v rámci celého právního řádu na předmětnou skutkovou podstatu – je třeba použít tehdy, pokud postup argumentem per analogiam legis úspěšný nebyl. (…) Při akceptaci výše uvedeného je proto nezbytným zkoumat, zda–li je možné případnou mezeru v právní úpravě přemostit nejprve postupem předpokládaným argumentem per analogiam legis, (…) a nikoliv argumentem per analogiam iuris“.

23. Aby se však předešlo libovůli, je nutné k takovémuto postupu přistupovat vždy jako k ultima ratio. Z toho mimo jiné vyplývá i nutnost komplexnosti, tedy pokud se aplikující osoba pro analogii rozhodne, je nutné použít analogickou úpravu na danou mezeru v právu komplexně, tedy držet se toho jednoho k analogii zvoleného a užitého právního předpisu a postupovat podle norem v něm zakotvených. Nelze libovolně, jak se aplikující osobě zrovna hodí, si z jednotlivých předpisů nahodile vybírat jednotlivá (pro danou věc a osobu nejvhodněji padnoucí) ustanovení. Tomu neodporuje ani žalobcem zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 10. 5. 2005, Pl. ÚS 21/04, podle nějž „v případě absence explicitní úpravy správního řízení je správní orgán povinen dbát základních zásad správního řízení, přičemž tyto zásady jsou poznatelné nejen z doktríny, nýbrž i aposteriorně z judikatury přezkumných rozhodnutí v soudním řízení správním. Uvedený argument vychází z představy nepsané úpravy celého komplexu procesního práva. Tato koncepce je ale rozporná s ústavní maximou, dle níž státní moc lze uplatňovat jen způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Maxima zákonného podkladu pro výkon státní moci, resp. psaného procesního práva nevylučuje jeho dotváření judikaturou, příp. rozhodnutími správních orgánů, vylučuje ale ústavní akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální úpravy v její úplnosti. Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací činností správních orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím analogie. (…) lze dovodit závěr, dle něhož připouští–li vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek – pouze v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo lze považovat za akceptovatelné použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé její úplnosti.“ 24. Žalovaný svým rozhodnutím nijak nevybočil z výše popsaného Ústavním soudem požadovaného omezení. Použitím analogie i na procesněprávní normy nedotvářel procesní úpravu správního řízení v celé jeho úplnosti, pouze zaplnil existující mezeru použitím zákona, jehož k zaplnění mezer v daném případě vybral Nejvyšší správní soud (viz odst. 26 Rozhodnutí NSS), tj. aplikoval procesní úpravu zákona o válečných veteránech. Co se týče druhé podmínky, tedy možnosti použití analogie jen ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení, nikoliv jak tvrdí žalobce ve prospěch účastníka řízení, tak žalovaný svým rozhodnutím určil, jak má správní orgán prvního stupně s žalobcovou žádostí nakládat. Žalovaný konkrétně na základě rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 21. 6. 2022, č. j. 57 A 1/2022–38, rozhodl, že se nejedná o žádost, ale o podnět. Ochrana práv účastníků správního řízení pak spočívá v tom, že žalovaný zároveň zavázal správní orgán prvního stupně povinností se daným podnětem zabývat. V napadeném rozhodnutí žalovaný přesně popsal i (pracovní) postup, jak konkrétně se má s podnětem (žádostí žalobce) naložit. Toto jednání je i v souladu s rozhodnutím rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019–39, (č. 4178/2021 Sb. NSS), neboť žalovaný pouze ukládá správnímu orgánu prvního stupně povinnost se podnětem zabývat a popisuje, jakým způsobem tak má správní orgán činit. Přesto zcela správně nepředjímá, jak konkrétně má správní orgán prvního stupně o podnětu (žádosti žalobce) rozhodnout.

25. Krajský soud k tomuto nad rámec poznamenává, že podmínka „ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení“ neznamená, že správní orgán má použít analogii tak, jak je přesně požadováno účastníkem řízení bez jakékoliv správní úvahy, jen aby účastníkovi zcela vyhověl. Takové jednání by bylo nepřípustnou libovůlí postrádající objektivitu a nestrannost správního řízení. Stejně tak žalobce není oprávněn požadovat izolované použití konkrétní právní normy bez dalšího jen proto, že by se mu to více hodilo, a návazné právní předpisy ignorovat či místo nich vyžadovat aplikaci jiných pro něj vhodnější ustanovení.

26. Žalobcem namítaná neústavnost v podobě upírání práva žalobce na možnost dvouinstančního rozhodování o jeho právech a povinnostech je mylná. Již výše zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 10. 5. 2005, Pl. ÚS 21/04 uvádí, že ze „stanoviska, dle něhož absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož rozpor s ústavním pořádkem v důsledku takovéhoto konstatování nezakládá ani vyloučení obecných předpisů o správním řízení spjaté s absencí předpisů speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost, že absence dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost v případě explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem posuzované věci je ústavnost absence explicitní úpravy správního řízení v její úplnosti.“ (důraz doplněn) Nemožnost dvouinstančního přezkumu je tak plně legitimní, pokud to zákon výslovně zakotvuje. Vzhledem k tomu, že § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech výslovně uvádí, že pro jmenování válečného veterána do vyšší vojenské hodnosti se nepoužije správní řád, je zde popsaná podmínka ústavnosti splněna.

27. Krajský soud tak uzavírá, že žalovaný správně použil i procesně právní úpravu obsaženou v zákoně o válečných veteránech. Nejednalo se přitom o pouhé rozšíření analogie povolené nejvyšším správním soudem, ale o komplexní aplikaci zákona k analogii zvoleného Rozhodnutím NSS. Zároveň je z popsaného zřejmé, že ustanovení § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech není protiústavní a jeho použití není v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 10. 5. 2005, Pl. ÚS 21/04.

28. Další námitkou žalobce je nesprávné právní posouzení žádosti žalobce o povýšení jako zjevně právně nepřípustného dle § 66 odst. 1 písm. b) s. ř. Krajský soud odkazuje na své rozhodnutí ze dne 21. 6. 2022, č. j. 57 A 1/2022–38, a to na odst. 22 rozsudku, kde podrobně odůvodnil, proč je nutné žádost žalobce považovat za pouhý podnět k nominaci pro správní orgán. Konkrétně zde uvedl, že pokud žalobce dovozuje ze zákona o válečných veteránech možnost „samonominace“, měl tak podat svou žádost přímo ministru obrany, který má podle § 5a odst. 3 zákona o válečných veteránech pravomoc jmenovat válečného veterána do vyšší vojenské hodnosti, vyjma hodnosti generála. Jelikož však žalobce toto neučinil a svou žádost podal ke Krajskému vojenském velitelství České Budějovice (správnímu orgánu prvního stupně), tak se jedná o pouhý podnět k nominaci jinou osobou.

29. Co se týče námitky žalobce, že správní orgány až dosud postupovaly podle správního řádu, a proto utvrzovaly žalobce v tom, že se jedná o správní řízení, tak krajský soud poukazuje na dosavadní neustávající vývoj právního posouzení celé věci, kdy krajský soud o této věci rozhoduje již v pořadí třetím meritorním rozsudkem. Věc je natolik právně ojedinělá, že kromě Rozhodnutí NSS k dané problematice neexistuje jiná judikatura. Nejvyšší správní soud učinil závěr, že se jedná o mezeru v právním řádu, kterou je nutné vyplnit za použití analogie. Zároveň k analogii nejvhodnější právní předpis pro překlenutí dané mezery v právu označil zákon o válečných veteránech. Tím určil i právní rámec, podle kterého se má v následujícím řízení postupovat, přičemž v tomto zákoně v § 5a odst. 4 se výslovně uvádí, že se na danou věc nepoužije správní řád. Nejedná se tak o neústavní upírání přístupu žalobce k právu, jak tvrdí žalobce, ale o zcela předvídatelný zákonem upravený postup správního orgánu. Na základě výše popsaného je tak zjevné, že se jedná o pouhý podnět, o kterém není přípustné vést správní řízení, a proto je postup žalovaného dle § 66 odst. 1 písm. b) s. ř. správný.

30. Krajský soud k tomu dodává, že správně použité bylo i ustanovení § 90 odst. 4 s. ř., na jehož základě žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí a zastavil řízení, protože správní řízení vedeno bylo, ale správně podle § 5a odst. 4 zákona o válečných veteránech být vedeno nemělo. Žalovaný svým rozhodnutím o zastavení řízení tak tuto vadu napravil.

31. Další námitkou žalobce je nezákonné posouzení návrhu žalobce na povýšení jako podnětu k nominaci jinou osobou. Žalobce má za to, že zákonný předpis nevylučuje tzv. „samonominaci“ na povýšení, a proto nelze aplikovat interní předpis, zde RMO 48/2017, který není vydán ani na základě zákona ani v jeho mezích.

32. Krajský soud se ztotožňuje se žalobcem, že rozkaz ministra obrany je interním předpisem a nikoli podzákonným právním předpisem. Není tak právně závazný pro všechny, ale jen pro omezený okruh osob, především pro samotnou veřejnou správu, a to v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti. Interní předpisy nemusejí být veřejně vyhlášeny, postačuje, jsou–li vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají. Lze jimi zavazovat v příslušných věcech podřízené orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy. Interní akty řízení nejsou prameny práva. Jsou to předpisy, které mají zásadně interní charakter. Orgány a též organizace je vydávají pro své pracovníky a podřízené složky a jsou závazné pouze pro tyto subjekty. Konkretizují oprávnění a povinnosti, obsažené v právních předpisech, proto také není třeba zvláštního zákonného zmocnění pro jejich vydávání.

33. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 8. 2023, č. j. 8 As 12/2022–55 uvádí: „V prvé řadě je nezbytné připomenout, že zejména v situaci, kdy obecně závazný předpis výslovně neupravuje postup správního orgánu, k němuž je správní orgán zmocněn zákonem, správní soud přezkoumá tento postup i z hlediska jeho souladnosti s vnitřními předpisy, které jinak nejsou obecně právně závazné (k tomu srov. rozsudek NSS z 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007–251). Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku konstatoval, že pokud se vytvořila správní praxe, která je nepochybně všeobecně dodržována, je pro správní orgány právně závazná. Za určitý typ či výraz správní praxe pak považuje také vnitřní předpisy. „Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila.“ Obdobně hovoří též usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006–132, č. 1915/2009 Sb. NSS, (…) „interní instrukce má ve správním řízení a potažmo i ve správním soudnictví význam z toho důvodu, že adresáti povinností jsou v dobré víře, že jednou zvolený postup při interpretaci a aplikaci práva nebudou orgány veřejné správy bezdůvodně a libovolně měnit“ (bod 73).“ (důraz doplněn)

34. Dále v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2022, č. j. 15 Ad 9/2020–73, se uvádí, že rozkaz ministra obrany je „vnitřním předpisem v působnosti Ministerstva obrany. Příprava, schvalování, ba i novelizace těchto vnitřních předpisů podléhá formalizovanému postupu, který zahrnuje např. legislativní posouzení, připomínkové řízení, v některých případech řešení rozporů či spolupráci s odborovými organizacemi.“ 35. Na základě výše popsaného lze shrnout, že rozkaz ministra obrany je interním předpisem, který však podléhá ustáleným formalizovaným postupům a má za cíl standardizovanou cestou stanovit postup, jak zabezpečit realizaci určitého zákona. Tím je zamezeno libovůli správních orgánů.

36. Krajský soud proto námitku žalobce, že zákon nevylučuje samonominaci, a proto nelze použít interní předpis (RMO 48/2017), považuje za lichou, neboť výše citovaná ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu jasně uvádí, že „v situaci, kdy obecně závazný předpis výslovně neupravuje postup správního orgánu, k němuž je správní orgán zmocněn zákonem, správní soud přezkoumá tento postup i z hlediska jeho souladnosti s vnitřními předpisy, které jinak nejsou obecně právně závazné“ (viz rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007–251). V právě projednávané věci žalovaný správně vycházel z ustanovení § 5a zákona o válečných veteránech, které však neurčuje, kdo může nominaci na povýšení vojáka do jiné než generálské hodnosti navrhnout. Žalobce z toho mylně vyvozuje, že tak může učinit i on sám. Povýšení je v ozbrojených složkách obecně chápáno jako zásluhové, což posuzují nadřízení vojáka, a proto je návrh na „samonominaci“, na povýšení do vyšší hodnosti nepřípustný. Navíc interní předpis (čl. 6–9 RMO 48/2017) má jasně definovaný postup, jak a kdo může navrhnout povýšení vojáka do vyšší vojenské hodnosti.

37. Podle článku 6 rozkazu ministra obrany č. 48/2017 návrh na jmenování válečného veterána do vyšší vojenské hodnosti může podat spolek sdružující válečné veterány, jehož je válečný veterán, který je navržen na jmenování do vyšší vojenské hodnosti, členem, orgán státní správy nebo orgán samosprávy (dále jen „navrhovatel“). (důraz doplněn)

38. Vzhledem k tomu, že žalobce není spolkem sdružujícím válečné veterány, ani správním orgánem či orgánem samosprávným, není oprávněn podat žádost o povýšení své vlastní osoby. Jak vyplývá z rozhodnutí NSS ze dne 24. 8. 2023, č. j. 8 As 12/2022–55, tak aplikace čl. 6 RMO 48/2017 je pro žalovaného závazná a nelze ji nepoužít, tedy připustit „samonominaci“ žalobce na povýšení. Z tohoto důvodu žalovaný správně zastavil řízení a konstatoval, že žádost žalobce o povýšení je pouhým podnětem k nominaci jinou osobou. Proto se podnětem žalobce má prvostupňový správní orgán nadále zabývat, kdy zároveň žalovaný uvedl, jak má prvoinstanční správní orgán s podnětem naložit.

39. Žalobce dále namítá, že žalovaný měl prvoinstanční rozhodnutí zrušit z meritorních důvodů, které žalobce namítal ve svém odvolání, a nikoliv z důvodů, pro které tak žalovaný reálně učinil. Z tohoto důvodu považuje žalobce napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné.

40. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že „[v]zhledem k výše uvedenému pak nebylo potřeba zabývat se odvolacími námitkami žadatele, když rozhodnutí ve věci nemělo být vydáno. Odvolací služební orgán tak rozhodl ve smyslu ustanovení §90 odst. 4 správního řádu, napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil.“ Žalovaný se meritorními námitkami nezabýval z toho důvodu, že se žádné správní řízení vést nemělo, tedy nebyl důvod k vydání rozhodnutí meritorního. Napadené prvostupňové rozhodnutí proto žalovaný zrušil a řízení zastavil, napravil tak procesní postup, kdy prvostupňový správní orgán nesprávně řízení zahájil. Krajský soud tímto aprobuje postup žalovaného i správnost a přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí vydaného žalovaným, a námitku žalobce proto považuje za neopodstatněnou. Krajský soud neshledal, že by napadené rozhodnutí žalovaného vykazovalo takové nedostatky, které by zakládaly jeho nepřezkoumatelnost, neboťz odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, z jakého důvodu bylo řízení zastaveno dle § 66 písm. b) správního řádu IV. Závěr a náklady řízení 41. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Soud rozhodl rozsudkem bez jednání, neboť účastníci projevili s takovým procesním postupem souhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

42. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo tvrzeno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby II. Vyjádření žalovaného III. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem IV. Závěr a náklady řízení