57 A 16/2023– 130

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci navrhovatelů: 1) B. D. bytem 2) E. D. bytem zastoupených Mgr. Václavem Linhartem, advokátem se sídlem Fűgnerovo náměstí 1808/3, 120 00 Praha 2 proti odpůrkyni: obec Zhoř se sídlem Zhoř 40, 39901 Milevsko zastoupené JUDr. Jaroslavou Žákovou, advokátkou se sídlem Komenského náměstí 289, 261 01 Příbram 1 za účasti: E. J. bytem zastoupená obecným zmocněncem J. J. bytem v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 1 Územního plánu Zhoř vydaného usnesením Zastupitelstva obce Zhoř č. 15/2022 ze dne 13.5.2022 takto:

Výrok

I. Návrh se zamítá.

II. Navrhovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení.

III. Navrhovatelé jsou povinni nahradit odpůrkyni náklady řízení ve výši 24 058 Kč k rukám právní zástupkyně odpůrkyně do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

IV. Osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu

1. Zastupitelstvo odpůrkyně usnesením ze dne 13. 5. 2022 č. 15/2022 vydalo opatření obecné povahy – Změnu č. 1 územního plánu Zhoř, které nabylo účinnosti dne 1. 4. 2019, kterým byl pozemek parc. č. XA v k. ú. X, jež byl vymezen jako plocha veřejné prostranství, zahrnut mezi plochy smíšené obytné.

2. Navrhovatelé v návrhu popsali skutkový stav, zejména uvedli, že opatření obecné povahy spočívá pouze v zahrnutí jednoho pozemku parc. č. 1105 v k. ú. Zhoř o velikosti 184 m2 mezi jiné plochy, kdy namísto plochy veřejných prostranství byl zařazen předmětný pozemek mezi plochy smíšené obytné. Předmětný pozemek je ve vlastnictví E. J., přičemž pozemek navrhovatelů parc. č. XB, jehož součástí je stavba č. p. X, pozemek parc. č. XC, pozemek parc. č. XD i pozemek parc. č. XE v k. ú. X přímo sousedí s pozemkem, který je předmětem opatření obecné povahy, když pozemek parc. č. XE má s předmětným pozemkem společný jeden bod, kdy ostatní pozemky pak mají s pozemkem delší společnou hranici.

3. V rámci pořízení územního plánu navrhovatelé podali námitky, které však dle jejich tvrzení nebyly zákonným způsobem vypořádány.

4. Navrhovatelé mají za to, že schválením Změny č. 1 Územního plánu Zhoř, došlo k zásahu do jejich vlastnického práva, neboť v důsledku napadeného opatření obecné povahy ztrácejí navrhovatelé garanci přístupu ke svým nemovitým věcem přes veřejné prostranství, který měli dosud zajištěný a garantovaný právě přes pozemek, jež byl dosud veřejným prostranstvím. Navrhovatelé jsou proto zkráceni tímto opatřením obecné povahy na svých vlastnických právech k nemovitým věcem.

5. Navrhovatelé mají za to, že tímto opatřením obecné povahy byl porušen princip kontinuity územního plánování, stejně jako princip právní jistoty a legitimního očekávání, kdy opatření obecné povahy je nepřezkoumatelné z důvodu nedostatku jeho odůvodnění, které je stručné, nesrozumitelné a rozporuplné, přičemž Změna č. 1 Územního plánu byla vypracována na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu je opatření obecné povahy i v rozporu s veřejným zájmem a vůči navrhovatelům taktéž neobstojí z hlediska jeho proporcionality.

6. Navrhovatelé namítají, že v návrhu na veřejné projednání Změny č. 1 Územního plánu Zhoř nebylo uvedeno, že plochy smíšené obytné umožňuje realizaci dopravní infrastruktury, když teprve až v bodě 8 opatření obecné povahy s názvem „Komplexní zdůvodnění přijatého řešení“ je opatření obecné povahy zdůvodňováno mimo jiné tím, že rovněž i plochy smíšené obytné umožňují realizaci dopravní infrastruktury.

7. Navrhovatelé zejména poukázali na to, že dle územního plánu, který nabyl účinnosti dne 1. 4. 2019 se na předmětném pozemku nacházela veřejně přístupná pozemní komunikace, která byla i tak fakticky užívána, přičemž E. J. nevznesla proti uvedenému zařazení jejího pozemku žádné námitky. Navrhovatelé v průběhu řízení o pořízení změny územního plánu namítali, že není řádný legální a legitimní důvod pro změnu z plochy veřejného prostranství na plochu obytnou smíšenou, jestliže se nadále na pozemku nachází veřejně přístupná pozemní komunikace, na čemž nemůže nic změnit ani protiprávní zamezení vlastníka pozemku jejího veřejného užívání. V daném případě došlo k porušení principu kontinuity územního plánování, neboť v daném případě nejsou závažné důvody, které by odůvodňovaly změnu vymezení pozemku z plochy veřejného prostranství na plochu obytnou smíšenou, a proto je napadené opatření obecné povahy nezákonné.

8. Navrhovatelé považují za nepravdivé tvrzení, že pozemek byl vyjmut z pasportu místních komunikací, což potvrzuje sdělení Městského úřadu v Milevsku ze dne 7. 3. 2022 a rovněž tak i rozhodnutí žalovaného Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 26. 10. 2022. Jestliže tedy mělo dojít ke změně kategorie u místní komunikace, musela by o tom odpůrkyně vydat příslušné rozhodnutí. Proto mají navrhovatelé za to, že Změna č. 1 Územního plánu byla vypracována na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a odůvodnění této změny je nepravdivé, neboť není žádný doklad o tom, že by byl pozemek vyjmut z pasportu místních komunikací.

9. Opatření obecné povahy nemůže odůvodňovat ani změna zápisu v katastru nemovitostí, které provedla E. J., jakožto vlastník předmětného pozemku, ve snaze legalizovat neoprávněnou stavbu na pozemku.

10. Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že důvodem pro změnu byla skutečnost, že využití pozemku neodpovídá veřejnému prostranství, když tato skutečnost není ani nijak blíže zdůvodněna a vysvětlena. Dle navrhovatelů předmětný pozemek od nepaměti byl využíván jako veřejná komunikace, a to do doby než na jaře 2021 E. J. zcela protiprávně pozemek oplotila a na pozemní komunikaci zbudovala pevnou překážku. Dle navrhovatelů změnou územního plánu nelze legalizovat faktický stav, který byl nastolen protiprávním jednáním vlastníka pozemku. Dle navrhovatelů se na předmětném pozemku nachází účelová komunikace, přesto nesprávně bylo o námitce navrhovatelů spočívající v existenci pozemní komunikace a tedy veřejného prostranství na pozemku rozhodnuto tak, že se námitce nevyhovuje, s tím, že se změna existence umístění komunikace na pozemku nedotýká, neboť podmínkou umístění komunikace není existence plochy veřejného prostranství, kdy komunikace na pozemku není opatřením obecné povahy zrušena, měněna ani není znemožněno její užívání, neboť rovněž v plochách smíšených obytných lze umístit komunikaci, a proto nemá samotná změna funkčního využití z plochy veřejné prostranství na plochy smíšené obytné žádný vliv na existenci pozemní komunikace na pozemku. Bylo doplněno, že plochy smíšené obytné umožňují realizaci dopravní infrastruktury. Tyto uvedené okolnosti dle navrhovatelů prokazují, že vydané opatření obecné povahy je zcela zbytečné a je v rozporu s kontinuitou územního plánování, jestliže zde není jiný důvod pro změnu platného územního plánu.

11. V návrhu dále navrhovatelé uvedli, že zakoupili část svých nemovitostí od E. J. v roce 1974, kdy od počátku na základě jejího souhlasu měli přístup k nemovitosti přes pozemek parc. č. XA v k. ú. X, z čehož dovozují, že od koupě domu navrhovateli se jednalo o komunikaci veřejně přístupnou bez jakýkoliv omezení. Rovněž tak i v katastru nemovitostí byl tento pozemek vymezen jako ostatní plocha, způsob využití ostatní komunikace, a to až do roku 2021. V minulosti nebyla hranice předmětného pozemku s pozemkem navrhovatelů parc. č. XB nikdy dříve oplocena a přes tuto hranici navrhovatelé měli i přístup ke svému domu, o čemž svědčí fotodokumentace.

12. Navrhovatelé mají za to, že odpůrce se snaží o změnu územního plánu, aby bylo legalizováno protiprávní jednání vlastníka pozemku změnou územního plánu, kdy E. J. podala návrh na dodatečné povolení stavby (oplocení), který byl zamítnut pro rozpor s územním plánem, jelikož pozemek byl dle původního územního plánu veřejným prostranstvím a platný územní plán stanovoval, že domy by neměly být od veřejného prostoru od krajiny odděleny pohledovou bariérou, například zděnými sloupy, betonovými ploty. Proto nebyla stavba oplocení dodatečně povolena pro rozpor s územním plánem. Navrhovatelé podali návrh na zahájení řízení o odstranění pevné překážky, jestliže se na pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Toto řízení o odstranění pevné překážky bylo odpůrcem zastaveno. Na základě odvolání navrhovatelů bylo toto rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Dosud nebylo o tomto návrhu na odstranění pevné překážky pravomocně rozhodnuto.

13. Navrhovatelé mají za to, že zcela nezákonně odpůrce přijal napadené opatření, kdy změnil funkční využití pozemků z plochy veřejných prostranství na plochy obytné smíšené, neboťtímto opatřením obecné povahy došlo k protiprávnímu zvýhodnění soukromého vlastníka oproti navrhovatelům. Na závěr navrhovatelé namítají, že navrhovaná změna není v souladu s cíli ani úkoly územního plánování, je v rozporu s § 18 i § 19 stavebního zákona.

II. Shrnutí vyjádření odpůrkyně

14. Odpůrkyně s návrhem na zrušení shora uvedené změny územního plánu nesouhlasí a rovněž tak nesouhlasí s argumentací, která je uvedena v návrhu. Poukazuje na to, že z knihovní vložky č. 23 pro k. ú. X se podává, že pozemek parc. č. XA byl soukromou cestou, a to i pozemek parc. č. XH v k. ú. X, který je v současné době ve vlastnictví E. J. Kdyby se jednalo o veřejnou cestu, musela by být uvedená parcela vedena v tzv. veřejném statku k pozemkové knize. Odpůrkyně je v současné době vlastníkem komunikace, která se nachází na pozemcích parc. č. XI a parc. č. XH, a to od roku 2002. Charakter veřejné cesty neměl pozemek parc. č. XA v k. ú. X, který navazuje téměř kolmo na pozemek parc. č. XH v k. ú. X, ten nikdy veřejnosti nesloužil. K zařazení pozemku parc. č. XA v k. ú. X do evidence místních komunikací odpůrkyně uvedla, že seznam místních komunikací byl zpracován společností ENVI PARTNER, která ovšem neprovedla místní šetření a pouze z leteckého snímku dané lokality dovodila, že ve vlastnictví odpůrkyně je i pozemek parc. č. XA v k. ú. X. Dále odpůrce poukázal na to, že realizoval asfaltový povrch na komunikacích, které jsou ve vlastnictví obce, ovšem na vybudování asfaltového povrchu pozemku parc. č. XA v k. ú. X, který je ve vlastnictví E. J. se odpůrkyně nepodílela.

15. V rámci řízení územního plánu, který byl schválen usnesením zastupitelstva obce Zhoř dne 14. 3. 2019, došlo na základě chybných závěrů společnosti ENVI PARTNER k zařazení pozemků parc. č. XA v k. ú. X do tabulky místních komunikacích III třídy, přičemž z tabulek místních komunikací vyplývá, že šířka je proměnlivá a neodpovídá parametrům, které klade zákon o pozemních komunikacích na jich šíři. Skutečnost, že v pasportu místních komunikací je chybně zařazen pozemek parc. č. XA v k. ú. X, byla zjištěna v okamžiku, kdy E. J. umístila vjezdovou bránu na svém pozemku s ohledem na lepší parkování a garážování vozidel její rodiny. Proto se E. J. následně domáhala změny územního plánu obce Zhoř a požadovala, aby pozemek parc. č. XA, který je evidován s označením veřejné prostranství, byl změněn v územním plánu na plochu smíšenou obytnou, s tím, že je součástí souboru vlastněných pozemků označených v územním plánu plocha smíšená obytná a tento pozemek nesplňuje požadavky na veřejné prostranství.

16. Ke vzniku veřejného prostranství na pozemku ve vlastnictví soukromé osoby odpůrkyně poznamenala, že je nutný souhlas vlastníka pozemku, a to k neomezenému počtu osob. V daném případě se tedy nejedná o pozemek, který by byl veřejným prostranstvím, neboť E. J. nikdy takovýto souhlas k užívání komunikace s neomezeným počtem osob, a to ani konkludentně, nedala.

17. Odpůrkyně poukázala i na Nález Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 5/07, dle něhož v žádném případě nemůže veřejné prostranství vzniknout označením pozemku jako veřejného prostranství v územním plánu či v obecně závazné vyhlášce obce. Z toho uzavírá, že veřejné prostranství na soukromém pozemku nemůže vzniknout označením pozemku v územním plánu obce bez předchozího naplnění znaku veřejného prostranství. V daném případě nejde ani o ničím nenahraditelnou komunikační potřebu. Rovněž nebyly splněny podmínky stanovené vyhláškou o obecných požadavcích na využití území, dle které musí být minimální šířka veřejného prostranství, alespoň 6,5 m (§ 22 odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využití území). Tuto podmínku pozemek parc. č. XA v k. ú. X nesplňuje, neboť jeho šířka je v rozmezí 2,8 do 3,2 m, i proto se nejedná o veřejné prostranství.

18. Dle odpůrkyně napadené opatření obecné povahy jen narovnává nezákonný stav. Nesouhlasí s tím, že by byl nedostatečně zjištěn skutkový stav ohledně existence místní komunikace s tím, že pozemek č. parcelní XA v k. ú. X nikdy nebyl ve vlastnictví obce, když na tomto pozemku obec nerealizovala žádné dílo, jehož výsledkem by bylo zhotovení asfaltového povrchu tohoto pozemku.

19. Rovněž opatření obecné povahy není v rozporu s veřejným zájmem, jestliže předmětný pozemek nesplňoval podmínky veřejného prostranství a nikdy nebyl využíván veřejnosti za účelem komunikace ve smyslu přemístění k dalším pozemkům, které na tento pozemek navazují, neboť pozemek č. parcelní XA v k.ú. X v podstatě nikam nevede. Pouze navazuje na pozemky ve vlastnictví E. J., které jsou oploceny.

20. Odpůrkyně má za to, že se E. J. nedopustila protiprávních kroků, na základě kterých by změna územního plánu poskytovala legitimitu. Odpůrce připustil, že v minulosti využívali navrhovatelé s vědomím E. J. předmětný pozemek ovšem vyjma navrhovatelů nebyl předmětný pozemek nikým využíván, neboť nikam nevedl a nevede.

21. Nepravdivé je tvrzení navrhovatelů, že pro změnu opatření obecné povahy nebyly dostatečně závažné důvody, které by odůvodňovaly změnu vymezení pozemku z plochy veřejného prostranství na plochu obytnou smíšenou, neboť v daném případě se jednalo o ochranu vlastnického práva vlastníka pozemku.

22. Odpůrkyně poukázala na zápis č. 3/2021 ze zasedání zastupitelstva obce Zhoř ze dne 21. 9. 2021, při němž bylo zastupiteli obce přijato usnesení č. 23/2021, ve kterém odpůrce souhlasí s vyjmutím pozemku parc. č. XA – ostatní plocha v k. ú. X z pasportu místních komunikací obce Zhoř, neboť se jedná o soukromý pozemek v místní části Výška, vlastníkem není obec. Silničním správním úřadem nebylo vydáno rozhodnutí o místní komunikaci.

23. Za zcela nepravdivé považuje odpůrkyně tvrzení navrhovatelů, že používali předmětnou veřejnou komunikaci v dobré víře, že se jedná o místní komunikaci s odpovídajícími stavebně technickými parametry, neboť v době, kdy navrhovatelé nemovitost zakoupili v roce 1974, zde nebyl umístěn asfaltový povrch, a to na žádné z komunikací. Pokud navrhovatelé předmětný pozemek využívali k přístupu do své nemovitosti, jednalo se jen o vstřícný přístup E. J. ke svým sousedům, přičemž navrhovatelům bylo známo, že výlučným vlastníkem tohoto pozemku je E. J.

III. Právní hodnocení soudu

24. V dané záležitosti se Krajský soud v Českých Budějovicích zabýval otázkami aktivní procesní legitimace navrhovatele a zachování lhůty stanovené v § 101b) odst. 1 s. ř. s., kdy přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b) odst. 3 s. ř. s.). současně vycházel při přezkumu napadeného opatření obecné povahy z judikatury Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ao 5/2011 ze dne 7. 10. 2011, podle které „…při přezkoumání územního plánu musí soud postupovat zvlášť zdrženlivě, neboť prostřednictvím územního plánu je realizováno právo na samosprávu obce a vůle občanů obce“.

25. Podle § 101a) odst. 1 s. ř. s. platí, že „ [n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem“.

26. Soud se nejprve zabýval tím, zda navrhovatelům svědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy změny č. 1 územního plánu obce Zhoř. Navrhovatelé v návrhu uvádí, že jejich nemovitosti v k.ú. X obec X (pozemek parcelního čísla stavebního XF, pozemek parc. čísla XG, parc. čísla XD a parc. čísla XE) přímo sousedí s pozemkem, který je předmětem opatření obecné povahy, když pozemek parc. č. XE má s předmětným pozemkem společný jeden bod. Ostatní pozemky pak mají další společnou hranici. Mají za to, že schválením změny č. 1 územního plánu došlo k zásahu do jejich vlastnického práva ve smyslu článku 11 Listiny základních práv a svobod k nemovitým věcem, které bezprostředně sousedí s pozemkem, když v důsledku opatření obecné povahy ztrácejí navrhovatelé garanci přístupu ke svým nemovitým věcem přes veřejné prostranství, který měli doposud zajištěn a garantován právě přes předmětný pozemek. Mají za to, že jsou předmětným opatřením obecné povahy zkráceni na svých vlastnických právech. Jsou proto aktivně procesně legitimováni k podání návrhu na jeho zrušení.

27. Jak plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009–120, č. 1971/2010 Sb. NSS, že „[s]plnění aktivní procesní legitimace bude… dáno, bude–li stěžovatel logicky, konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“.

28. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 2 As 187/2017–264, zatímco aktivní procesní legitimace navrhovatele je podmínkou samotné přípustnosti návrhu, aktivní věcná legitimace, je již otázkou jeho důvodnosti. Aktivní procesní legitimace, která zakládá přípustnost návrhu, je založena na základě tvrzení o zkrácení na právech ve smyslu § 101a) odst. 1 s. ř. s. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mimo jiné myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení, není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Naproti tomu aktivní věcná legitimace, která vede k závěru o důvodnosti návrhu, je založena na pravdivosti tohoto tvrzení o zkrácení na právech: „pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti“. Rozšířený senát uzavřel, že aktivní věcnou legitimaci je nutné vymezit jako skutkový a právní závěr o „skutečném vztahu úpravy obsaženém v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o skutečné nezákonnosti napadené regulace uvedené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotně právních předpisů“l 29. Odmítnout návrh pro nedostatek aktivní procesní legitimace je možné za situace, pokud již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele je patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost, ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen. Není–li proto nedostatek aktivní procesní legitimace k podání návrhu zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného, musí soud propustit návrh do řízení ve věci, kdy teprve, vyjde–li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem. Posuzování aktivní procesní legitimace má svůj význam k vyloučení takových navrhovatelů, kterých se opatření obecné povahy žádným myslitelným způsobem nemůže týkat, v žádném případě nemá nahrazovat věcné posouzení návrhu. Soud uzavřel, že vzhledem k tomu, že navrhovatelé tvrdí, že jsou zkráceni předmětnou změnou územního plánu na svých právech, jakožto vlastníci sousedního pozemku, neboť nebudou mít přístup ke své nemovitosti, jestliže není veden předmětný pozemek jako veřejné prostranství, podmínky aktivní procesní legitimace splnili.

30. K posouzení otázky aktivní věcné legitimace navrhovatelů soud rovněž odkazuje na rozsudek ze dne 30. 10. 2020, č.j. 10 As 197/2019–46 Nejvyššího správního soudu, podle kterého „úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel skutečně – jak v návrhu tvrdil – byl na svých právech zkrácen přijatým opatřením obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimaci) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému zkrácení na právech skutečně došlo (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010 č. j. 1 Ao 2/2010–116, pub. pod č. 2215/2011 Sb. NSS). Úlohou soudu v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho změny je bránit jednotlivce před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů a nikoliv však územní plány dotvářet. Ke zrušení územního plánu nebo jeho změny by měl soud proto přistoupit výlučně tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost, pořízení a vydání takového opatření obecné povahy.

31. V rámci posouzení důvodnosti návrhu je třeba hodnotit, zda navrhovatel byl skutečně zkrácen na svých hmotných právech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Aos 2/2012). Požadavek přímého dotčení na subjektivních hmotných právech je zcela zásadní. Při přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z algoritmu vyjádřeného v rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2005. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, nicméně použitelnost tohoto algoritmu jako celku je v současné době omezena v důsledku novely soudního řádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (zákon č. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Aos 1/2013).

32. Veřejným prostranstvím podle § 34 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích, jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící k obecnímu užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomu prostoru.

33. Plochy, které splňují podmínky uvedené v tomto ustanovení se stávají ze zákona veřejným prostranstvím aniž by bylo nutné je zvlášť vymezovat v územním plánu (srov. např. rozsudek NSS, č.j. 1 Ao 3/2010–161). Vymezení veřejných prostranství dle vyhlášky č. 501/2006 Sb. o obecných požadavcích na využívání území tak není konstitutivní a je na uvážení obce zda, a které plochy takto v územním plánu vymezí a umožní tak jejich zvýšenou ochranu. Veřejným prostranstvím v tomto smyslu budou i pozemní komunikace včetně účelových komunikací není–li omezeno či vyloučeno jejich veřejné užívání podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích (viz rozsudek NSS č.j. 2 As 49/2010–46). Z toho vyplývá, že vymezení plochy veřejného prostranství v územním plánu není konstitutivní.

34. Soud poznamenává, že z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že soudu nepřísluší přezkoumat, zda by bylo pro určitý pozemek či území, vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Přísluší mu posoudit, zda pořizovatel územního plánu postupoval zákonem předepsaným způsobem, zda zvolené řešení není v rozporu s požadavky hmotného práva, případně, zda nejde o řešení ve vztahu k navrhovateli zjevně nepřiměřené, které představuje reálné porušení jeho vlastnického práva, a které nelze odůvodnit ani veřejným zájmem na využití území v souladu s cíli územního plánu uvedenými v § 18 stavebního zákona (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008, č.j. 9 Ao 2/2008–62).

35. V daném případě se jedná o změnu územního plánu u pozemkové parcely č. XA v k. ú. X, která byla vymezena jako plocha veřejné prostranství, přičemž dle Změny č. 1 územního plánu obce Zhoř je zahrnuta mezi plochy smíšené obytné. Navrhovatelé dovozují, že v důsledku předmětného opatření obecné ztrácejí přístup ke svým nemovitým věcem přes veřejné prostranství, který měli dosud garantovaný tím, že předmětný pozemek byl v územním plánu veden jako veřejné prostranství.

36. V rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č.j. 6 Ao 7/2011–74 Nejvyšší správní soud shledal, že obec nemůže vydáním územního plánu rozhodnout o zařazení komunikace do kategorií pozemních komunikací. Ve vztahu k určení pozemku jako pozemní komunikace je stěžejní zákon o pozemních komunikacích, který rozlišuje v § 2 odst. 2 tyto komunikace – dálnice, silnice, místní komunikace a účelová komunikace. Pro zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice a místní komunikace je určující § 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle kterého o tom rozhoduje příslušný silniční správní úřad. Zařazení pozemní komunikace do těchto tří kategorií je proto nutné konstitutivního individuálního správního aktu příslušného silničního správního úřadu. Nedůvodně proto navrhovatelé mají za to, že v případě zařazení předmětného pozemku do veřejného prostranství měli přístup ke své nemovitosti.

37. Odlišná koncepce určení komunikace za účelovou je zvolena zákonem o pozemních komunikacích v případně účelových komunikacích, neboť zákon nestanoví žádnému orgánu veřejné moci pravomoc o této věci rozhodovat. Komunikace se stane účelovou komunikací naplněním znaků podle § 7 zákona o pozemních komunikacích, přičemž je irelevantní, jak byl pozemek v pozemkových knihách, v katastru nemovitostí, popřípadě v ostatních listinách, označován či evidován (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č.j. 5 As 27/2009–66). Z toho plyne, že vymezení pozemní komunikace v územním plánu samo o sobě nezakládá ani neosvědčuje existenci zakreslené pozemní komunikace. To platí i v případě předmětné komunikace vymezené na pozemku v územním plánu odpůrce z roku 2019.

38. V daném případě lze přisvědčit dle soudu odpůrkyni, že u pozemku vymezeném v napadeném územním plánu jako plocha smíšená obytná, který byl v předchozím územním plánu vymezen jako veřejné prostranství, nedošlo ke změně, která by jakkoliv zasáhla do práv navrhovatelů. V plochách smíšených obytných je přípustné využití mimo jiné pro stavby a zařízení dopravní infrastruktury, například stavby a zařízení pozemních komunikací, funkční třídy obslužné C a D (smíšený pozemek) opěrné zdi, mosty, parkovací plochy.

39. Skutečnost, že je předmětný pozemek zařazen do plochy obytné smíšené, neznamená, že není a nemůže být na tomto pozemku komunikace. Zda je zde neoprávněně umístěna překážka, a zda se zde nachází komunikace, je okolnost zcela mimo rámec tohoto řízení.

40. Krajský soud konstatoval výše, že vyznačení místní komunikace v dříve platném územním plánu nezaložilo ani neosvědčilo její existenci a má za to, že pokud v napadeném územním plánu je předmětná parcela vedená jako smíšené plochy obytné, přičemž v těchto plochách je zařazena mimo jiné i dopravní infrastruktura, tak pokud by se v tomto případě jednalo o místní komunikaci (což však není předmětem posouzení v rámci tohoto řízení), tak změna funkčního využití dotčeného pozemku v územním plánu na její existenci nemá žádný vliv a nemůže nijak zasáhnout do práv navrhovatelů. Proto navrhovatelé nejsou aktivně věcně legitimovaní, jestliže nejsou kráceni na právech. Navrhovatelům nesvědčí dohlížet nad obecnou zákonností ledaže by se nezákonnost projevovala v jejich právní sféře, což zde soud neshledal, proto se ani konkrétními námitkami nezabýval.

41. V daném případě odpůrce změnu funkčního využití předmětného pozemku při vypořádání námitek navrhovatelů v rozhodnutí o námitkách odůvodnil. Porušení práv navrhovatelů nelze rovněž spatřovat v tom, že ke změně dotčeného pozemku došlo z iniciativy E. J., neboť vlastní iniciativu projevil i odpůrce, když ten má pravomoc v rámci územního plánování.

42. Poznamenává se, že správní soudy jsou bez pochyby povolány k ochraně vlastnického práva, k jehož změně či omezení dochází i přijetím územního plánu. Opakovaně bylo i Nejvyšším správním soudem judikováno, že správní soudy mají zabránit prvkům libovůle při přijímání územního plánu, a to i co do rozsahu časového omezení vlastnického práva (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 1 Ao 1/2009). Toto stanovisko pak má odraz i ve správním řádu, který v ustanovení § 174 odst. 1 pro řízení o přijetí opatření povahy formuje použitelnost části první zákona č. 500/2004 Sb., kdy v části první § 2 odst. 3 a § 4 správního řádu je uvedeno, že správní orgán šetří nabytá práva v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob. V daném případě shora uvedené zásady porušeny nebyly, jestliže se výše uvedená Změna č. 1 územního plánu navrhovatelů vlastně nedotýká, jestliže se v ploše smíšené obytné může nacházet komunikace. Hlavní využití plochy smíšené obytné je převážně pro bydlení, pro občaské vybavení, pro drobnou výrobu a výrobní služby a pro veřejná prostranství.

43. Z rozhodnutí NSS č. j. 5 As 94/2015–79 vyplývá, že přestože § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. o obecných požadavcích na využívání území, stanoví minimální šířku veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek rodinného domu, náleží do části třetí této vyhlášky, která stanoví požadavky na vymezování pozemku a umisťování staveb, tak není vyloučeno, aby rovněž orgány územního plánování přihlédly k tomuto ustanovení v případě, kdy v územním plánu vymezují prostranství pro pozemní komunikaci v rámci plochy určené pro zástavbu rodinnými domy.

44. Dále soud poznamenává, že jeho úkolem není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, aktivně dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. Úlohou soudu je tedy bránit jednotlivce před excesy v územního plánování a soudu proto nepřísluší přezkoumávat, zda byl pro určitý pozemek zvolen nejvhodnější způsob funkčního využití či regulace (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020 č. j. 10 As 197/2019–46).

45. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011 č. j. 6 Ao 6/2010–103). Ze zásady zdrženlivosti pak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit pouze tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, respektive v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a vydaného opatření obecné povahy.

46. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu s ohledem na § 174 odst. 1 správního řádu jsou na rozhodnutí o námitkách v tomto smyslu kladeny přiměřeně jeho povaze srovnatelné požadavky jako na odůvodnění individuálního správního aktu dle § 68 odst. 3 správního řádu.

47. Soud neshledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách ani jejich nedostatečné vypořádání. Způsob vypořádání námitek, případně odkaz na právní úpravu, podle které bylo postupováno, nepřezkoumatelnost rozhodnutí nezpůsobuje, stejně jako skutečnost, že navrhovatelé odůvodnění zamítnutí vznesených námitek neakceptují. S ohledem na rozsah, význam a způsob posuzování schválené požadované změny územního plánu ve vztahu k předmětné pozemkové parcele, považuje soud rozhodnutí o námitkách za srozumitelné a vyhovující.

48. Ze schválené změny územního plánu ve vztahu k pozemkové parcele č. 1105 nelze hodnotit námitku navrhovatelů, že odpůrce upřednostňoval zájmy jednotlivce a rezignoval na ochranu veřejného zájmu jako důvodnou. Soud neshledal rozpor změny územního plánu se zákonem. Námitku poukazující na hledisko proporcionality soud posuzovat nemohl, jestliže nebyli navrhovatelé zkráceni na svých právech. Otázka komunikace s územním plánem přímo nesouvisí. Návrhy navrhovatelů na doplnění dokazování předloženými listinnými důkazy, které nejsou obsahem správního spisu, soud zamítl pro nadbytečnost.

IV. Závěr a náklady řízení

49. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že návrh navrhovatelů není důvodný, a proto jej podle § 101d) odst. 2 s. ř. s. zamítl.

50. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelé neměli v řízení úspěch, a proto nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce byl v řízení úspěšný, a proto mu byla přiznána náhrada nákladů řízení za 5 úkonů právní pomoci po 3 100 Kč, 5 x 300 Kč režijní paušál, cestovné z Příbrami do Českých Budějovic na dvě jednání v celkové výši 1 683 Kč, náhradu za promeškaný čas 1 200 Kč. Celkem (včetně DPH ve výši 4 175 Kč) náklady řízení činí 24 058 Kč a je povinností navrhovatelů je uhradit na účet právní zástupkyně odpůrkyně do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení

I. Vymezení věci a shrnutí návrhu II. Shrnutí vyjádření odpůrkyně III. Právní hodnocení soudu IV. Závěr a náklady řízení