57 A 21/2023 – 67

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce, soudkyně JUDr. Veroniky Burianové a soudce Mgr. Aleše Smetanky ve věci žalobců: a) J. K., narozený dne X, bytem X, b) P. N., narozený dne X, bytem X, oba zastoupeni prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem, sídlem Revoluční 1546/24, 110 00 Praha 1 – Nové Město, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, sídlem Škroupova 1760/18, 306 13 Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2023, č. j. PK–RR/4072/22 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobci se žalobou ze dne 6. 3. 2023, doručenou Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) dne 9. 3. 2023, domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 1. 2023, č. j. PK–RR/4072/22 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí Městského úřadu Kašperské Hory, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 28. 4. 2022, č. j. 00466/2022/SU (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Prvostupňovým rozhodnutím byla podle § 51 odst. 3 správního řádu a § 94p odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) zamítnuta žádost žalobců o společné povolení na stavbu označenou jako „Novostavba rodinného domu – 2 bytové jednotky na parc. č. Xa k. ú. X“ (dále jen „předmětná stavba“). Důvodem zamítnutí předmětné žádosti žalobců bylo nesouhlasné závazné stanovisko Správy Národního parku Šumava (dále jen „Správa NPŠ“) ze dne 9. 4. 2015, zn. SZ NPS 01738/2015/3 – NPS 02529/2015 (dále jen „závazné stanovisko z 9. 4. 2015“) vydané podle § 44 odst. 1 a § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“) ve spojení s § 149 odst. 1 správního řádu.

II. Žaloba

3. Žalobci úvodem své žaloby uvedli, že napadené rozhodnutí žalovaného napadají v plném rozsahu pro jeho nezákonnost.

4. Žalobci nejprve provedli shrnutí průběhu řízení, resp. vydávání a rušení závazných stanovisek Správy NPŠ. V rámci rekapitulace průběhu řízení žalobci mj. uvedli, že Správa NPŠ v závazném stanovisku z 9. 4. 2015 vyslovila nesouhlas s vydáním územního rozhodnutí o umístění předmětné stavby rodinného domu na pozemku parc. č. Xb v k. ú. X, jehož číselné označení bylo v roce 2017 v rámci pozemkové úpravy změněno. Z tohoto závazného stanoviska stavební úřad vyšel a žádost zamítl, aniž by prováděl v této věci další dokazování. Následně podaná odvolání žalobců mířila proti obsahu nesouhlasného závazného stanoviska z 9. 4. 2015, proto si žalovaný vyžádal stanovisko Ministerstva životního prostředí (dále jen „MŽP“), které závazné stanovisko ze dne 9. 4. 2015 potvrdilo. Žalobci připustili, že žalovaný v zásadě nemohl rozhodnout jinak, než že odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V rekapitulaci průběhu vydávání a rušení závazných stanovisek žalobci uvedli, že: (i) Správa NPŠ nejprve vydala již zmíněné nesouhlasné závazné stanovisko z 9. 4. 2015 s umístěním stavby dle projektové dokumentace vypracované v lednu 2015 Ing. P. L.; (ii) dne 11. 1. 2021 Správa NPŠ vydala závazné stanovisko (dále též jen „závazné stanovisko z 11. 1. 2021“), kterým souhlasila s vydáním územního rozhodnutí, stavebního povolení nebo obdobných opatření k záměru stavby podle předložené projektové dokumentace, kterou vypracoval v srpnu 2020 Ing. P. L., a byly stanoveny podmínky souhlasného závazného stanoviska; (iii) dne 5. 2. 2021 Správa NPŠ vydala sdělení (dále též jen „sdělení z 5. 2. 2021“), že se nepřihlíží k závaznému stanovisku z 11. 1. 2021 a rovněž k závaznému stanovisku ze dne 13. 1. 2021, kterým byl žadatelům udělen souhlas ke stavbě vrtané studny na pozemku parc. č. Xa v k. ú. X (dále též jen „závazné stanovisko z 13. 1. 2021“); (iv) dne 28. 5. 2021 MŽP vydalo rozhodnutí č. j. MZP/2021/510/837 (dále též jen „rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021“), kterým podle § 149 odst. 8 správního řádu zrušilo závazné stanovisko z 11. 1. 2021 a změnilo závazného stanovisko z 13. 1. 2021.

5. Poté žalobci uvedli důvody tvrzené nezákonnosti napadeného rozhodnutí, které spatřovali v tom, že (i) podkladem rozhodnutí bylo nezákonné závazné stanovisko, (ii) zrušení souhlasného závazného stanoviska ze strany MŽP v přezkumném řízení bylo v rozporu se zákonem, a (iii) řízení trpělo vadami.

6. Podle žalobců z rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vyplývá, že přezkum závazných stanovisek z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 byl zahájen na základě podnětu Správy NPŠ, tedy dotčeného orgánu, který předmětná souhlasná závazná stanoviska sám vydal, a to pro jejich nezákonnost plynoucí z § 4 odst. 4 stavebního zákona (z důvodu existence předchozího závazného stanoviska z 9. 4. 2015), nikoli z důvodu rozporu záměru se ZOPK. Dle žalobců není možné argumentovat tím, že vydání závazného stanoviska z 9. 4. 2015 by bylo skutečností, která by mohla „vyjít najevo“ až po vydání závazných stanovisek z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021. Vydávání závazných stanovisek je vlastním projevem úřední činnosti Správy NPŠ a skutečnosti, že v minulosti bylo vydáno nesouhlasné závazné stanovisko, si musela být Správa NPŠ při vydávání závazných stanovisek z 11. a 13. 1. 2021 vědoma, a pokud ne, tak to nemůže to být přičítáno k tíži žalobců. Žalobci nesouhlasili s názorem MŽP, že by důvodem pro zrušení závazného stanoviska z 11. 1. 2021 mělo být porušení § 4 odst. 4 stavebního zákona, protože toto zákonné ustanovení nedopadá na daný případ a MŽP postupovalo nezákonně, pokud jej aplikovalo.

7. Žalobci namítali, že z obecné úpravy závazných stanovisek ve správním řádu nevyplývá, že by vydání nesouhlasného závazného stanoviska vytvářelo překážku věci rozhodnuté. Byť závazné stanovisko není samostatným rozhodnutím, přesto musí naplňovat základní požadavky kladené na rozhodnutí. V případě negativních správních aktů z teorie jasně plyne, že u nich nevzniká překážka věci rozhodnuté a o věci je možné rozhodnout opětovně, neplyne–li z právního řádu něco jiného. Osoba, jejíž žádost byla zamítnuta, může žádost po skončení předchozího řízení podat opětovně a o žádosti musí být znovu rozhodováno. Dle žalobců lze toto přiměřeně aplikovat i na závazná stanoviska. Skutečnost, že dotčený orgán vydá nesouhlasné závazné stanovisko, nebrání tomu, aby bylo o závazné stanovisko požádáno opětovně a o žádosti dotčený orgán opět rozhodl.

8. Dle názoru žalobců MŽP i Správa NPŠ vykládají § 4 odst. 4 stavebního zákona v rozporu s jeho smyslem i doslovným zněním. Smyslem je chránit stavebníky před nedůvodnými změnami závazných stanovisek ze strany dotčených orgánů, které by ztěžovaly či znemožňovaly vydání rozhodnutí ve věci samé (např. stavebního povolení nebo územního rozhodnutí). Naopak jeho smyslem není bránit stavebníkům opětovně žádat dotčené orgány o vydání souhlasného závazného stanoviska. Dotčené orgány jsou vázány svými předchozími závaznými stanovisky právě proto, aby nemohly bez vážných důvodů přijímat navazující závazná stanoviska, která by zpřísňovala podmínky dříve vydaných souhlasných závazných stanovisek. To podle žalobců vyplývá i z komentáře ke stavebnímu zákonu (žalobci citovali z komentáře Wolters Kluwer ČR z roku 2013). Žalobci rovněž odkázali na důvodovou zprávu k návrhu § 4 stavebního zákona.

9. Žalobci poté akcentovali, že závazné stanovisko z 11. 1. 2021 bylo novým závazným stanoviskem, nikoli navazujícím závazným stanoviskem ve smyslu § 4 odst. 4, věty druhé, stavebního zákona, když bylo vydáno na základě jiné projektové dokumentace než závazné stanovisko z 9. 4. 2015. Správa NPŠ byla povinna posoudit soulad záměru se zájmy chráněnými ZOPK s ohledem na skutkový stav existující v době vydání závazného stanoviska, a nikoli se izolovaně zabývat otázkou, jak se změnily podmínky od doby vydání nesouhlasného závazného stanoviska z 9. 4. 2015, jak tvrdí MŽP ve svém rozhodnutí. Argumentaci na str. 4 rozhodnutí MŽP vede dle žalobců k absurdním závěrům. Termíny „nové“ a „navazující“ závazné stanovisko nelze užívat promiscue, jak to nesprávně činí MŽP.

10. Podle žalobců z § 4 odst. 4 stavebního zákona vyplývá, že k navazujícím stanoviskům vydaným v rozporu s tímto ustanovením se nepřihlíží. Orgánem, který by k takovým navazujícím závazným stanoviskům neměl přihlížet, je správní orgán, který by byl jinak závazným stanoviskem vázán, tedy stavební úřad, popř. žalovaný. To neplatí pro dotčený orgán, který vydal závazné stanovisko v rozporu se zákonnými podmínkami, a proto Správa NPŠ neměla svým sdělením z 5. 2. 2021 sdělovat, že se k závaznému stanovisku nepřihlíží. Jestliže se k nějakému úkonu nepřihlíží, lze dovodit, že úkon právně neexistuje. Jestliže MŽP jako důvod zrušení závazného stanoviska z 11. 1. 2021 shledalo porušení podmínek stanovených § 4 odst. 4 stavebního zákona, nemělo by vlastně co rušit.

11. Žalobci rovněž poukázali na to, že v rozhodnutí MŽP se akcentuje porušení zásady legitimního očekávání a dále že „správa o stejné věci uvážila odlišně, aniž by zdůvodnila, proč se od své předchozí rozhodovací praxe odchýlila.“ K tomu namítali, že legitimní očekávání zpravidla svědčí žadatelům či účastníkům řízení, nikoli správním orgánům či abstraktnímu veřejnému zájmu. Konstantní rozhodovací praxi nezakládá jedno nesouhlasné závazné stanovisko z roku 2015 vydané v konkrétní věci. MŽP ze základních zásad činnosti správních orgánů opominulo například zásadu šetřit práva nabytá v dobré víře. Zrušení závazného stanoviska značným způsobem zasáhlo do právní jistoty žalobců. Žalobci odkázali na úpravu přezkumného řízení v § 94 odst. 4 a 5 správního řádu s tím, že i kdyby snad závazné stanovisko bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, jeho zrušení v přezkumném řízení by bylo značně neproporcionální.

12. Podle názoru žalobců se MŽP dostatečně nevypořádalo s otázkou dobré víry žalobců, která vznikla vydáním závazného stanoviska ze dne 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021. Správa NPŠ na rozdíl od roku 2015 souhlasné závazné stanovisko vydala, žalobci investovali do nové projektové dokumentace nemalé finanční prostředky, došlo k podstatným změnám záměru, a žalobci by do nového projektu neinvestovali své prostředky v případě, kdy by tento projekt neměl mít šanci na schválení. MŽP se nezabývalo otázkou, jaká konkrétní újma by vznikla veřejnému zájmu v případě, že by závazné stanovisko z 11. 1. 2021 bylo ponecháno v platnosti. Přestože závazná stanoviska nevyvolávají přímé právní účinky, zrušení závazného stanoviska z 11. 1. 2021 zasáhlo do práv žadatelů, a to tím, že jim znemožnilo získat společné povolení ke stavbě. V rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 nejsou uvedeny žádné věcné důvody, které by odůvodňovaly zrušení závazného stanoviska z 11. 1. 2021.

13. V dalším okruhu svých námitek se žalobci vymezili proti postupu žalovaného v odvolacím řízení. Žalobci upozornili, že jejich odvolací námitky byly konkrétní a věcně se zabývaly obsahem nesouhlasného závazného stanoviska, jakož i otázkou zrušení kladného závazného stanoviska v přezkumném řízení. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí však dle žalobců nelze zjistit, jakým způsobem byly vypořádány jejich odvolací námitky. Skutečnosti uváděné v závazných stanoviscích Správy NPŠ a MŽP, ze kterých žalovaný vycházel, se nepropsaly do odůvodnění napadeného rozhodnutí, tudíž z něj nelze zjistit, jakým způsobem se MŽP s námitkami žalobců vypořádalo, jakými úvahami se řídilo a z jakého důvodu došlo k potvrzení závazného stanoviska z 9. 4. 2015. Tyto nedostatky činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Kromě jiného se měl žalovaný zabývat i zákonností rozhodnutí MŽP, kterým bylo zrušeno závazné stanovisko z 11. 1. 2021.

14. V závěru své žaloby žalobci namítali, že podkladem rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 mělo být souhlasné závazné stanovisko z 11. 1. 2021, nikoli nesouhlasné závazné stanovisko z 9. 4. 2015. Závazné stanovisko z 9. 4. 2015 bylo navíc vydáno na základě jiné projektové dokumentace, než která byla předložena v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. Tato vada však nebyla způsobena žalobci, ale nezákonným postupem MŽP. Žalobci navrhli, aby soud vyslovil závazný právní názor, že po vrácení věci jsou správní orgány povinny se řídit obsahem závazného stanoviska z 11. 1. 2021, které splňuje všechny požadavky kladené na závazné stanovisko a je plně v souladu s právními předpisy. Jelikož správní orgány obou stupňů vycházely z rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021, žalobci požádali soud, aby přezkoumal i zákonnost uvedeného rozhodnutí MŽP.

15. Z uvedených důvodů žalobci navrhli, aby soud zrušil napadené i prvostupňové rozhodnutí a žalovanému uložil povinnost k náhradě nákladů řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

16. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 5. 4. 2023 (doručeném soudu dne 11. 4. 2023) navrhl zamítnutí žaloby. Žalovaný nejprve stručně vymezil předmět řízení a poté se vyjádřil k obsahu žaloby.

17. Předně poukázal na to, že žalobci v žalobě uvádějí, že jejich odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního úřadu mířilo proti obsahu nesouhlasného závazného stanoviska z 9. 4. 2015. Na základě vyžádání žalovaného správní orgán nadřízený Správě NPŠ, kterým je MŽP, podle § 149 odst. 7 správního řádu potvrdilo předmětné nesouhlasné závazné stanovisko z 9. 4. 2015. Z toho vyplývá, že žalovaný, coby odvolací orgán, v zásadě nemohl rozhodnout jinak, než že odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

18. Poté se žalovaný stručně vyjádřil k jednotlivým žalobním námitkám, které nejprve zrekapituloval. Dále uvedl, že námitky obsažené v části nazvané „Zrušení souhlasného závazného stanoviska“ směřují proti postupu Správy NPŠ a MŽP a k těm se žalovaný vyjadřovat nemůže. K části nazvané „Postup v odvolacím řízení“, kde žalobci namítají, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí nelze zjistit, jakým způsobem byly vypořádány odvolací námitky žalobců, žalovaný uvedl, že není oprávněn věcně posuzovat, jakým způsobem se příslušný nadřízený orgán vypořádal s námitkami, které směřovaly proti napadenému závaznému stanovisku. Žalovaný byl povinen zjistit, zda se nadřízený orgán těmito námitkami zabýval a zda je vypořádal přezkoumatelným způsobem. Tuto povinnost žalovaný splnil, přičemž došel k závěru, že námitky žalobců byly přezkoumatelným způsobem vypořádány, a proto na základě závazných stanovisek rozhodl o podaném odvolání.

19. Závěrem žalovaný označil uplatněné žalobní námitky za nedůvodné, a proto navrhl zamítnutí předmětné žaloby.

IV. Průběh řízení

20. Soud ověřil, že žaloba směřující proti napadenému rozhodnutí byla podána včas, neboť zákonná lhůta dvou měsíců byla dodržena. Napadené rozhodnutí bylo žalobcům doručeno dne 11. 1. 2023, resp. 17. 1. 2023. Předmětná žaloba byla soudu doručena dne 9. 3. 2023.

21. Soud dále konstatuje, že žaloba byla podána osobami k tomu oprávněnými (žalobci byli účastníky správního řízení, jakožto žadatelé o povolení předmětné stavby, přičemž tvrdili, že napadeným rozhodnutím byli zkráceni na svých právech) proti žalovanému, který je pasivně legitimován (jako odvolací orgán, který vydal napadené rozhodnutí), po vyčerpání řádných opravných prostředků (žalobci podali proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím, proti němuž již nebylo odvolání přípustné) a obsahuje všechny požadované formální náležitosti. Soud proto mohl přistoupit k věcnému přezkoumání žaloby.

22. Vzhledem k tomu, že žalobci vyjádřili nesouhlas s rozhodnutím o věci samé bez jednání, soud konal dne 26. 3. 2024 jednání.

23. Žalobci při jednání setrvali na své argumentaci obsažené v žalobě, přičemž některé žalobní námitky akcentovali a ve zbylém odkázali na žalobu. Zejména namítali, že napadené rozhodnutí vychází z nezákonných podkladových stanovisek a rozhodnutí, tudíž se v předmětném soudním řízení domáhali i jejich přezkumu. Dále se zaměřili na tvrzenou nezákonnost rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydaného v přezkumném řízení, kterým bylo zrušeno pozdější (souhlasné) závazné stanovisko dotčeného orgánu ochrany přírody vydané v roce 2021, když argumentovali zejména zásahem do legitimního očekávání žalobců a nesprávným posouzením jejich dobré víry. Podle žalobců předmětné závazné stanovisko z roku 2021 nebylo nepřezkoumatelné. Nad rámec listin, ohledně kterých soud při jednání předestřel, že je provede k důkazu, žalobci již netrvali na zbylých důkazních návrzích učiněných v žalobě, když se jednalo o listiny, které byly součástí správního spisu, z něhož soud ve svém posouzení vychází. Při jednání pak žalobci žádný další důkazní návrh neměli.

24. Žalovaný při jednání rovněž setrval na své dosavadní argumentaci a v podrobnostech odkázal na písemné vyjádření k žalobě. Žalovaný žádný důkazní návrh v průběhu celého řízení neučinil.

25. Vzhledem k předmětu řízení soud při jednání konstatoval obsah prvostupňového a napadeného rozhodnutí, dále závazná stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody a jemu nadřízeného orgánu, a také rozhodnutí MŽP vydané v přezkumném řízení, neboť všechna tato rozhodnutí a stanoviska učinili žalobci předmětem soudního přezkumu. Soud při jednání rovněž vymezil jako nesporné následující dvě skutečnosti, proti čemuž účastníci neměli námitek: (i) předmětná stavba rodinného domu má být umístěna na pozemku č. Xa v k. ú. X, který vznikl přečíslováním z pozemku p. č. Xb v k. ú. X, a (ii) z hlediska vzdálenosti předmětné stavby od stavby rodinného domu na sousedním pozemku se její umístění podle projektové dokumentace z roku 2020 podstatně nezměnilo oproti umístění dle projektové dokumentace z roku 2015. Dále pak soud provedl k důkazu odůvodnění územního plánu obce X účinného od 18. 5. 2013. Dokazování v tomto rozsahu, ve spojení se správním spisem a skutečnostmi mezi účastníky řízení nespornými, považoval soud za plně dostačující pro posouzení předmětné žaloby.

V. Posouzení věci soudem

26. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) soud vycházel při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti, tj. vad ve smyslu § 76 odst. 2 s. ř. s. a dále vad, které by bránily přezkoumání napadeného rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84). Soud žádné takové vady neshledal.

27. Po přezkoumání skutkového a právního stavu projednávané věci soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

28. Soud ve svém posouzení žalobních námitek předně vyšel z obsahu správního spisu. Soud proto nejprve rekapituluje podstatné skutečnosti z předmětného správního řízení.

29. Dne 2. 3. 2015 žalobci podali u Správy NPŠ žádost o závazné stanovisko k územnímu řízení o umístění stavby rodinného domu na pozemku p. č. Xb v k. ú. X, a to podle předložené projektové dokumentace vypracované v lednu 2015 Ing. P. L.. Ve vztahu k této žádosti Správa NPŠ vydala závazné stanovisko z 9. 4. 2015, v němž daný orgán ochrany přírody nesouhlasil s umístěním předmětné stavby. Z odůvodnění předmětného závazného stanoviska vyplývá zejména následující. Orgán ochrany přírody po prostudování předložené projektové dokumentace, dostupných podkladů z předchozí činnosti vztahujících se k dotčené lokalitě a po provedení několika terénních šetření na místě navržené stavby a v jejím širším okolí dospěl k názoru, že navržená stavba může mít negativní vliv na zákonná kritéria krajinného rázu, definovaná v § 12 odst. 1 ZOPK. Orgán ochrany přírody proto vypracoval Posouzení vlivu navrhované stavby na krajinný ráz, přičemž dospěl k závěru, že umístění nové stavby rodinného domu v bezprostřední blízkosti stávajícího objektu, s narušením přítomné matrice s přirozenou rytmizací roztroušené zástavby, která je se svými odstupovými vzdálenostmi v harmonickém vztahu s přítomným charakterem krajinného rámce, dle názoru orgánu ochrany přírody výrazně narušuje harmonii prostorových vztahů v krajině, přičemž tento negativní vliv byl hodnocen jako velmi silný. Poukázal přitom na to, že tradiční výraz rozvolněné zástavby a volná urbanistická struktura je znakem historické a kulturní charakteristiky krajinného rázu, který s ohledem na svoji zachovalost, jedinečnost a cennost zasluhuje nejvyšší stupeň ochrany. Stávající uspořádání zástavby do několika menších volných skupin odpovídá tradičnímu uspořádání doloženému archivními mapami. Místní enkláva „U Polaufovny“ je až k hájovně doplněna několika objekty pravidelně rozloženými severně při silnici. Doplnění historické zástavby novými objekty na horní míře přijatelnosti doplňuje výraz nahloučení řídké zástavby odpovídající charakteru obce. Jedná se však o nejvyšší možnou intenzitu zástavby v této enklávě, další zahuštění není s ohledem na zachování charakteristické krajinné scény možné. Současné rozestupy mezi jednotlivými stavbami se na severní straně silnice pohybují mezi 76 až 41 metry (od západu 76 m, 41 m, 48 m a 62 m), na jižní straně silnice je mezi dvěma stávajícími objekty proluka šířky 95 m. Navržená stavba rodinného domu je navržena ve vzdálenosti pouhých 9 m od stávající stavby rodinného domu na st. p. č. Xc, která dle názoru orgánu ochrany přírody nesplňuje typický znak rozvolněné zástavby horské vsi. Do znaků kulturní a historické charakteristiky dle názoru orgánu ochrany přírody negativně zasahuje zejména umístění stavby do bezprostřední blízkosti stávajícího rodinného domu, mimo pravidelnou matrici stávající rozvolněné zástavby, která je jedním z určujících a zásadních znaků dochované urbanistické struktury obce X.

30. Dne 21. 12. 2020 žalobci opět podali u Správy NPŠ žádost o závazné stanovisko, tentokrát k vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení nebo obdobného opatření k záměru stavby rodinného domu na pozemku p. č. Xa v k. ú. X, a to podle předložené projektové dokumentace vypracované v srpnu 2020 Ing. P. L.. Ve vztahu k této žádosti Správa NPŠ vydala závazné stanovisko z 11. 1. 2021, v němž daný orgán ochrany přírody souhlasil s umístěním předmětné stavby. Orgán ochrany přírody konstatoval, že navržená stavba není v kolizi se zájmem ochrany územního systému ekologické stability krajiny ani se základními ochrannými podmínkami Národního parku Šumava, a dále že se záměr nachází v zastavěném území, vymezeném územně plánovací dokumentací obce X. Poté se vyjádřil k otázce souladu s § 45g ZOPK tak, že na dotčeném pozemku se nachází přírodní stanoviště 6520 – „Horské sečené louky“, ovšem nejedná se o prioritní typ přírodního stanoviště a navíc bude dotčeno pouze v malé části, tudíž je možné z tohoto pohledu souhlasné závazné stanovisko k navržené stavbě vydat. Ohledně posouzení z hlediska ochrany krajinného rázu dle § 12 ZOPK orgán ochrany přírody uvedl pouze to, že navržená stavba svým objemem, půdorysným poměrem stran, sklonem zastřešení a materiály použitými na vnějším obvodovém plášti respektuje typické architektonické formy, materiály a barevnost obvyklé v dotčené oblasti. To mu postačovalo k závěru, že navrhovaná stavba se nedostává do kolize s ochranou krajinného rázu. Orgán ochrany přírody své předchozí závazné stanovisko z 9. 4. 2015 vůbec nezmínil, stejně jako se vůbec nevyjádřil k otázce v dané lokalitě charakteristického rysu rozvolněné zástavby a přípustnosti dalšího zahuštění zástavby.

31. Pro úplnost je třeba zmínit, že žalobci dne 21. 12. 2020 u Správy NPŠ rovněž žádali o závazné stanovisko k záměru vrtané studny na pozemku p. č. Xa v k. ú. X. Dne 13. 1. 2021 Správa NPŠ vydala závazné stanovisko, v němž daný orgán ochrany přírody souhlasil s požadovaným umístěním vrtané studny a rovněž s vydáním povolení k odběru podzemních vod z této studny. V odůvodnění tohoto svého stanoviska orgán ochrany přírody mj. uvedl, že vzhledem k charakteru stavby se nejedná o záměr uvedený v § 12 odst. 2 ZOPK, a proto souhlasu ve smyslu uvedeného ustanovení není potřeba.

32. Dne 5. 2. 2021 Správa NPŠ zaslala zástupci žalobců (a na vědomí stavebnímu úřadu a obci X) sdělení, že se podle § 4 odst. 4 stavebního zákona nepřihlíží ke dvěma závazným stanoviskům ze dne 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021. Ve vztahu k závaznému stanovisku z 11. 1. 2021 orgán ochrany přírody poukázal na to, že v uvedené věci již bylo dříve vydáno nesouhlasné závazné stanovisko z 9. 4. 2015, které zůstává v platnosti, a že je vázán tímto svých předchozím stanoviskem, neboť od jeho vydání se neobjevily žádné nově zjištěné a doložené skutečnosti, které nemohly být uplatněny dříve a kterými by se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní závazné stanovisko vydáno. Ve vztahu k závaznému stanovisku z 13. 1. 2021 se podle orgánu ochrany přírody nepřihlíží proto, že bylo podmíněno vydáním závazného stanoviska z 11. 1. 2021.

33. Bez ohledu na uvedené sdělení od Správy NPŠ žalobci dne 12. 4. 2021 podali u stavebního úřadu žádost o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního povolení ke stavebnímu záměru předmětné stavby (s označením „Novostavba rodinného domu – 2 bytové jednotky na parc. č. Xa k. ú. X“).

34. Dne 23. 4. 2021 MŽP vydalo usnesení č. j. MZP/2021/510/630, kterým zahájilo řízení ve věci přezkoumání závazných stanovisek Správy NPŠ z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021, neboť se lze důvodně domnívat, že tato stanoviska byla vydána v rozporu s právními předpisy. Uvedené usnesení bylo doručováno též zástupci žalobců.

35. Dne 28. 5. 2021 MŽP vydalo rozhodnutí, kterým podle § 149 odst. 8 správního řádu (i) zrušilo závazné stanovisko Správy NPŠ z 11. 1. 2021, a (ii) změnilo text výroku závazného stanoviska Správy NPŠ z 13. 1. 2021 tak, že slovo „souhlasí“ nahradilo slovem „nesouhlasí“ a poté zrušilo poslední větu výroku. V odůvodnění MŽP předně uvedlo, že závazná stanoviska z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 byla vydána v rozporu s právními předpisy, a to zejména se základními zásadami činnosti správních orgánů obsaženými v § 2 odst. 1 a odst. 4 správního řádu a s § 4 odst. 4 stavebního zákona. Z odůvodnění daného rozhodnutí MŽP vyplývá, že MŽP zkoumalo, zda se podmínky, za nichž byla závazná stanoviska z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 vydána, podstatně odlišují od podmínek existujících v době vydání závazného stanoviska z 9. 4. 2015, či zda byly Správou NPŠ zjištěny nové skutečnosti vyplývající z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace. Přitom zjistilo, že význačný znak historické a kulturní charakteristiky krajinného rázu předmětné lokality zůstal od roku 2015 nezměněn a rovněž že ani nedošlo ke změně v umístění stavby v předmětné lokalitě i na předmětném pozemku, když Správě NPŠ byla dne 21. 12. 2020 předložena prakticky shodná projektová dokumentace jako dne 2. 3. 2015 (MŽP provedlo porovnání výkresů znázorňujících situaci umístění stavby a připojení na inženýrské sítě, resp. situaci širších vztahů). Navíc MŽP konstatovalo, že závazné stanovisko z 11. 1. 2021 bylo nepřezkoumatelné pro absenci vymezení konkrétních znaků zákonných charakteristik krajinného rázu a vyhodnocení vlivu navržené stavby rodinného domu na tyto znaky (dané stanovisko se zabývalo pouze posouzením vnějšího provedení stavby ve vztahu k architektonickému typu staveb obvyklých pro dané území, dopadem umístění stavby na dochované urbanistické hodnoty obce se vůbec nezabývalo). MŽP rovněž uvedlo důvody, pro které mělo za to, že investorům nevznikne újma, která by byla ve značném nepoměru k výši újmy, vzniklé v důsledku nesprávného postupu Správy NPŠ na veřejném zájmu na ochranu krajinného rázu ve zvláště chráněném území (MŽP v dané souvislosti poukázalo na to, že rozhodnutí stavebního úřadu, které bylo podmíněno posuzovanými závaznými stanovisky, tehdy ještě nebylo vydáno). MŽP rovněž zdůvodnilo, proč v případě závazného stanoviska z 13. 1. 2021 přistoupilo k jeho změně, nikoli ke zrušení, jak učinilo v případě závazného stanoviska z 11. 1. 2021.

36. Dne 3. 8. 2021 stavební úřad vyzval žalobce k seznámení s podklady rozhodnutí. Žalobci tohoto svého práva nevyužili.

37. Dne 28. 4. 2022 vydal stavební úřad shora specifikované prvostupňové rozhodnutí, jímž zamítl předmětnou žádost žalobců o vydání společného povolení na předmětnou stavbu. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že stavební úřad z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska Správy NPŠ dospěl k závěru, že záměr není v souladu s požadavky uvedenými v § 94o odst. 1 písm. c) stavebního zákona a že by mohly být ohroženy zájmy chráněné zvláštním právním předpisem, konkrétně ZOPK, a proto žádost zamítl, aniž by prováděl v této věci další dokazování (§ 51 odst. 3 správního řádu).

38. Oba žalobci napadli prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu samostatnými odvoláními, která byla po obsahové stránce prakticky totožná. Namítali, že svou žádost podávali na základě kladného vyjádření a kladných závazných stanovisek Městského úřadu Sušice a Správy NPŠ a že v průběhu řízení byli stavebním úřadem informováni, že MŽP svým rozhodnutím z 28. 5. 2021 kladná závazná stanoviska zrušilo. Žalobci na jedné straně s MŽP souhlasili v barvitém popisu Šumavy, na druhé straně za nesprávný označili argument o zahuštěném uspořádání X. Žalobci poté vytýkali „správnímu orgánu“ [zřejmě myšlena Správa NPŠ – poznámka soudu], že rozhodnutí MŽP přebírá, aniž se pokusil odůvodnit názorový rozpor mezi svým předchozím stanoviskem a pozdějšími kladnými stanovisky. Změna názoru dotčených orgánů pro žalobce znamenala zásadní obrat v řízení a závažný zásah do jejich veřejných subjektivních práv. Dle žalobců bylo upřednostnění ochrany krajiny uplatněno na úkor jejich práv a bylo zcela ignorováno začlenění pozemku v územním plánu jako území určené k výstavbě rodinného domu.

39. Jelikož žalobci v rámci odvolání vyjádřili nesouhlas se závazným stanoviskem z 9. 4. 2015, na kterém stavební úřad založil své zamítavé prvostupňové rozhodnutí, žalovaný, coby odvolací orgán, si vyžádal postupem dle § 149 odst. 7 správního řádu závazné stanovisko nadřízeného orgánu (tj. MŽP). MŽP vydalo dne 23. 11. 2022 závazné stanovisko, kterým potvrdilo závazné stanovisko z 9. 4. 2015 vydané Správou NPŠ (dále jen „potvrzující závazné stanovisko“). V potvrzujícím závazném stanovisku MŽP nejprve shrnulo, že Správa NPŠ nejprve vydala závazné stanovisko z 9. 4. 2015 a že později vydaná závazná stanoviska z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 byla zrušena (resp. změněna) v přezkumném řízení rozhodnutím MŽP z 28. 5. 2021, přičemž shrnulo důvody, pro které tak MŽP rozhodlo. Poté se MŽP zabývalo obsahem a závěry v přezkoumávaném závazném stanovisku z 9. 4. 2015, přičemž aprobovalo úvahy Správy NPŠ týkající se negativního vlivu předmětné stavby na krajinný ráz dotčeného území, neboť je mělo za opodstatněné, dostatečné a přezkoumatelné. Navíc doplnilo, že na dotčeném pozemku a v jeho bezprostředním okolí se vyskytuje přírodní stanoviště 6520 – Horské sečené louky, které náleží mezi předměty ochrany Evropsky významné lokality Šumava, což bylo i důvodem, pro který Správa NPŠ v minulosti nesouhlasila s návrhem žalobců o zařazení dotčeného pozemku do plochy určené k výstavbě rodinného domu v rámci pořizování územního plánu X (z odůvodnění územního plánu vyplývá, že s návrhem žalobců nesouhlasilo ani zastupitelstvo obce). Nicméně toto opominutí, které by bylo jen dalším důvodem pro nesouhlas s umístěním předmětné stavby, MŽP neshledalo jako důvod pro zrušení přezkoumávaného závazného stanoviska. MŽP se rovněž podrobně vyjádřilo k námitkám žalobců uvedeným v odvolání, které směřovaly proti přezkoumávanému závaznému stanovisku, přičemž je neshledalo důvodnými. Závěrem MŽP shrnulo, že v přezkoumávaném závazném stanovisku z 9. 4. 2015 neshledalo rozpor s právními předpisy, přičemž chybějící argumentaci ohledně vymezení zájmů chráněných v řešené lokalitě samo doplnilo o skutečnosti, které vyplývají z veřejně dostupných podkladů.

40. Následně žalovaný dne 6. 1. 2023 vydal napadené rozhodnutí, kterým zamítl odvolání žalobců a potvrdil prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu. V odůvodnění žalovaný nejprve zrekapituloval průběh správního řízení u stavebního úřadu a obsah podaných odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Poté popsal svůj postup v odvolacím řízení, v rámci kterého se v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu obrátil na nadřízený orgán s žádostí o přezkum závazného stanoviska, z něhož vyšel stavební úřad, resp. s dotazem ohledně rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydaného v přezkumném řízení, jakož i odpověď, kterou od MŽP obdržel, včetně potvrzujícího závazného stanoviska. Následně se vypořádal s odvolacími námitkami. V dané souvislosti zejména uvedl, že hlavním bodem podaných odvolání je nesouhlas s vydanými závaznými stanovisky, která byla podkladem napadeného rozhodnutí. Posouzení z hlediska ochrany životního prostředí je v kompetenci orgánu ochrany životního prostředí, který k tomuto záměru vydal záporné závazné stanovisko, kterým byl stavební úřad vázán. Žalovaný v rámci ověření správnosti závazného stanoviska dotčeného orgánu oslovil příslušný nadřízený orgán, který závazné stanovisko orgánu ochrany životního prostředí potvrdil. Žalovaný provedl posouzení potvrzujícího závazného stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu (když posouzení nepodléhá odborná stránka stanoviska) a dospěl k závěru, že závazné stanovisko z 9. 4. 2015 i potvrzující závazné stanovisko MŽP splňují požadavky správního řádu na obsah závazného stanoviska, obsahují závaznou část a odůvodnění, přičemž v odůvodnění jsou uvedeny důvody, o které se opírá obsah závazné části, podklad pro jeho vydání a úvahy, kterými se nadřízený správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu aplikovaných právních předpisů. Žalovaný hodnotil závazné stanovisko nadřízeného orgánu jako jasné, přehledné, srozumitelné a reagující na odvolací námitky.

41. V návaznosti na již provedenou rekapitulaci průběhu správního řízení soud úvodem svého meritorního posouzení konstatuje, že v projednávané věci bylo podstatou sporu právní posouzení, zda napadené rozhodnutí žalovaného, které potvrdilo rozhodnutí stavebního úřadu zamítající žádost žalobců o společné povolení předmětné stavby, je zákonné a přezkoumatelné. Dříve než soud přistoupí k posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, potažmo rozhodnutí prvostupňového, je třeba s ohledem na žalobní námitky učinit dvě úvodní poznámky.

42. Za prvé, žalobci ve své žalobě brojili nejen proti napadenému, resp. prvostupňovému rozhodnutí, ale též proti nesouhlasným závazným stanoviskům dotčeného orgánu ochrany přírody, resp. jemu nadřízeného orgánu. Soud proto rovněž v řízení přezkoumal zákonnost předmětných závazných stanovisek, jak tento postup dovodila ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu. Soud v dané souvislosti poukazuje na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, ze kterého vyplývá, že závazné stanovisko není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.

43. Za druhé, žalobci ve své žalobě rovněž brojili proti rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydanému v přezkumném řízení, kterým bylo zejména zrušeno pozdější (souhlasné) závazné stanovisko Správy NPŠ z 11. 1. 2021, jehož se žalobci dovolávali v předmětném správním řízení. Judikatura Nejvyššího správního soudu, která v dané otázce obstála i při přezkumu ústavnosti před Ústavním soudem, dovodila, že rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení a přezkoumávající zákonnost závazných stanovisek dotčených orgánů nejsou samostatně soudně přezkoumatelná, tudíž je soudní přezkum odsunut až do řízení ve věci samé, ve které mělo být dané závazné stanovisko použito. Soud na tomto místě poukazuje na právní větu formulovanou v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018 – 76, která zní: „Úkon, jímž nadřízený orgán v přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 správního řádu (od 1. 1. 2021 § 149 odst. 8 správního řádu) zrušil závazné stanovisko dotčeného orgánu, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen podle § 70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti takovému úkonu soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. d) s. ř. s.“. V odůvodnění pak rozšířený senát doplnil, že „úkon, jímž nadřízený správní orgán v přezkumném řízení zrušuje závazné stanovisko dotčeného orgánu, nemůže být samostatně soudně přezkoumatelný ani žalobou proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.“. Z relevantní judikatury Ústavního soudu soud odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2023, sp. zn.

III. ÚS 534/21, v němž v bodě

18. Ústavní soud upozornil, že: „[…] postup správních orgánů vedoucí ke zrušení závazného stanoviska může být nadřízeným správním orgánem a posléze správním soudem přezkoumán při přezkumu rozhodnutí, do něhož je závazné stanovisko („rozhodnutí“ o jeho zrušení nebo změně) vtěleno. V zásadě tak nedochází ke znemožnění soudního přezkumu en bloc, ale k „posunutí“ soudního přezkumu do pozdější fáze, v níž je posuzována zákonnost rozhodnutí, pro něž je závazné stanovisko nebo „rozhodnutí“ o jeho zrušení či změně, podkladem.“. Soud proto v projednávané věci rovněž posoudil námitky žalobců směřující proti rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydanému v přezkumném řízení.

44. Žalobci ve své žalobě označili tři důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí, a to že (i) podkladem prvostupňového rozhodnutí stavebního úřadu bylo nezákonné závazné stanovisko z 9. 4. 2015; (ii) zrušení souhlasného závazného stanoviska z 11. 1. 2021 od MŽP v rámci přezkumného řízení bylo v rozporu se zákonem, a (iii) správní řízení trpělo vadami.

45. Soud se nejprve zabýval třetím namítaným důvodem nezákonnosti napadeného rozhodnutí, neboť v něm žalobci namítali nedostatečné odůvodnění napadeného rozhodnutí, tudíž se jednalo o námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Z podstaty věci vyplývá, že přezkoumat z hlediska zákonnosti lze pouze přezkoumatelná rozhodnutí, což potvrzuje i ustálená rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, podle které, přezkoumá–li krajský soud z hlediska zákonnosti nepřezkoumatelné správní rozhodnutí, pak své rozhodnutí zatíží vadou nepřezkoumatelnosti vedoucí ke zrušení takového rozhodnutí krajského soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2023, č. j. 10 As 1/2022 – 61, bod [35], resp. tam odkazovaný rozsudek téhož soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91).

46. Předně je třeba zdůraznit, že odůvodnění napadeného rozhodnutí se odvíjelo od skutečnosti, že žalovaný k odvolání žalobců přezkoumával prvostupňové rozhodnutí, kterým stavební úřad zamítl předmětnou žádost žalobců o vydání společného povolení na předmětnou stavbu, a to výhradně z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody (Správy NPŠ) vydaného za účelem posouzení zájmů chráněných podle ZOPK. Jelikož tato skutečnost znemožňovala předmětné žádosti vyhovět, stavební úřad podle § 51 odst. 3 správního řádu již neprováděl další dokazování a žádost zamítl. Na odůvodnění napadeného rozhodnutí je proto třeba klást požadavky, které zohledňují právě uvedená východiska napadeného rozhodnutí.

47. Soud v dané souvislosti odkazuje na četnou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se soudního přezkumu postupu správních orgánů a jejich rozhodnutí vydaných na podkladě závazných stanovisek dotčených orgánů, kterou reprezentují právní závěry vyslovené např. v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, č. j. 1 As 32/2021 – 64: „

37. Kasační soud připomíná, že pokud byl zpochybněn obsah závazného stanoviska, které bylo podkladem rozhodnutí stavebního úřadu, odvolací správní orgán (žalovaný) musí postupovat podle § 149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Podle tohoto ustanovení, „[j]estliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.“ Úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu tímto postupem v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014 – 30, č. 3214/2015 Sb. NSS).

38. Nadřízený dotčený orgán státní správy je primárně povolán k věcnému vypořádání odvolacích námitek směřujících proti závaznému stanovisku. Odvolacímu správnímu orgánu pak v zásadě postačí pro účely procesního vypořádání takových odvolacích námitek v rozhodnutí o odvolání odkázat na závěry potvrzujícího (případně měnícího) závazného stanoviska. Je tedy třeba, aby revizní závazné stanovisko podle § 149 odst. 4 správního řádu (nyní § 149 odst. 5 správního řádu) obsahovalo vylíčení odvolacích námitek vztahujících se k revidovanému závaznému stanovisku, dále též hodnocení důvodnosti těchto námitek a konečně i předestření úvah, které nadřízený dotčený orgán k takovému hodnocení důvodnosti vedly. Neobsahuje–li revizní stanovisko takové náležitosti, lze konstatovat, že je nezákonné (viz rozsudek NSS č. j. 2 As 230/2016–65). […]

40. Odůvodnění závazného stanoviska dle § 149 správního řádu by mělo alespoň v základních parametrech odpovídat požadavkům na odůvodnění meritorního rozhodnutí dle § 68 odst. 3 téhož zákona (viz rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009–150). Musí z něj tedy být zřejmé, jaké skutkové okolnosti dotčený orgán posuzoval a z jakých úvah vycházel při svém odborném hodnocení. Odborné posouzení musí být srozumitelné a dostatečně odůvodněné, jinými slovy musí naplňovat kritéria přezkoumatelnosti (viz rozsudek NSS ze dne 10. 1. 2019, č. j. 1 As 375/2018–26). Na soudu pak tedy je, aby přezkoumal, zda závazná stanoviska tvořící podklad napadeného rozhodnutí, uvedená kritéria splňují. Pokud dospěje k závěru, že tomu tak je, tedy že nadřízený dotčený orgán dostatečně a přesvědčivě odůvodnil své závěry a vyšel přitom z konkrétních skutkových okolností daného případu, může převzít jeho odborné věcné závěry do odůvodnění svého rozsudku.“ 48. Z citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že nemohla obstát námitka žalobců, že se skutečnosti plynoucí z potvrzujícího závazného stanoviska MŽP „nepropsaly do odůvodnění napadeného rozhodnutí“. Jak již bylo uvedeno výše, z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný provedl posouzení potvrzujícího závazného stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu a dospěl k závěru, že závazné stanovisko Správy NPŠ i potvrzující závazné stanovisko MŽP splňují požadavky správního řádu na obsah závazného stanoviska, když obsahují závaznou část a odůvodnění, přičemž v odůvodnění jsou uvedeny důvody, o které se opírá obsah závazné části, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se nadřízený správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu aplikovaných právních předpisů. Žalovaný pak hodnotil závazné stanovisko nadřízeného orgánu jako jasné, přehledné, srozumitelné a reagující na odvolací námitky. Takovéto odůvodnění napadeného rozhodnutí má soud za dostačující a plně přezkoumatelné. Navíc předmětná závazná stanoviska dotčených orgánů byla součástí správního spisu, přičemž žalobci měli možnost se s nimi seznámit (což zcela nepochybně i učinili, když proti jejich obsahu brojili i v samotné žalobě). Dále pak stavební úřad v prvostupňovém řízení i žalovaný v odvolacím řízení vždy před vydáním svého rozhodnutí řádně vyzvali žalobce k seznámení s podklady rozhodnutí.

49. Soud nesouhlasil ani s námitkou žalobců, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí nebylo možné zjistit, jak byly vypořádány odvolací námitky. Jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace obsahu správního spisu, odvolací námitky byly poměrně stručné a obecně formulované, když se jednak vyjadřovaly k posloupnosti závazných stanovisek Správy NPŠ a postupu nadřízeného orgánu, jednak odmítaly důvody, pro které MŽP nejprve zrušilo pozdější (souhlasné) závazné stanovisko Správy NPŠ a poté potvrdilo jako správné původní (nesouhlasné) závazné stanovisko Správy NPŠ. Na to výstižně reagoval žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí, když konstatoval, že hlavním bodem podaných odvolání je nesouhlas s vydanými závaznými stanovisky, která byla podkladem napadeného rozhodnutí, a tomu i uzpůsobil odůvodnění svého rozhodnutí. Zdůraznil přitom, že posouzení z hlediska ochrany životního prostředí je v kompetenci orgánu ochrany životního prostředí, který k tomuto záměru vydal záporné závazné stanovisko, kterým byl stavební úřad vázán, přičemž nadřízený orgán po přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody vydal potvrzující závazné stanovisko, které bylo srozumitelné a náležitě odůvodněné.

50. S ohledem na výše uvedené soud shledal odůvodnění napadeného rozhodnutí dostačujícím, tudíž napadené rozhodnutí hodnotil jako přezkoumatelné. Ostatně závěru o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí svědčí i to, že žalobci ve své žalobě bohatě argumentují a uplatňují námitky brojící proti důvodům, které vedly k zamítnutí jejich žádosti, z čehož je zřejmé, že napadené rozhodnutí, ve spojení s podkladovými závaznými stanovisky orgánu ochrany přírody, resp. jemu nařízeného orgánu, bylo odůvodněno dostatečně.

51. Pro úplnost soud uvádí, že v postupu žalovaného, a potažmo i stavebního úřadu, neshledal ani jiné procesní vady, které by vedly k nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Postupu stavebního úřadu, který vyšel ze závazného stanoviska z 9. 4. 2015, nelze nic vytknout, neboť již krátce po zahájení předmětného řízení (žádost podána dne 12. 4. 2021) bylo zahájeno řízení ve věci přezkoumání závazných stanovisek z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 (usnesení o zahájení přezkumného řízení bylo vydáno dne 23. 4. 2021), na která se odkazovali žalobci, přičemž v době vydání prvostupňového rozhodnutí již bylo závazné stanovisko z 11. 1. 2021 zrušeno (resp. závazné stanovisko z 13. 1. 2021 změněno na nesouhlasné). Stavební úřad za tohoto stavu věci nemohl postupovat jinak, než vycházet ze závazného stanoviska z 9. 4. 2015, které bylo srozumitelné a náležitě odůvodněné, jak konstatovalo MŽP v rozhodnutí z 28. 5. 2021, které měl stavební úřad jako součást správního spisu rovněž k dispozici při svém rozhodování. Stavebnímu úřadu přitom nepříslušelo hodnotit zákonnost rozhodnutí MŽP vydaného v přezkumném řízení (to přísluší až soudu – k otázce zákonnosti daného rozhodnutí MŽP viz níže), stejně jako stavebnímu úřadu nepříslušelo po odborné stránce hodnotit závěry dotčeného orgánu ochrany přírody (k tomu sloužil následný odborný přezkum nadřízeného orgánu v rámci postupu dle § 149 odst. 7 správního řádu). Rovněž postupu žalovaného v odvolacím řízení nemá soud co vytknout, neboť žalovaný si poté, co zjistil, že odvolání směřuje i proti rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydanému v přezkumném řízení, a potažmo i závaznému stanovisku dotčeného orgánu ochrany přírody, vyžádal v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu potvrzení či změnu napadeného závazného stanoviska, resp. vyjádření k možnému přezkumu rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021. Poté, co žalovaný od MŽP obdržel potvrzující závazné stanovisko (resp. vyjádření, že rozhodnutí MŽP vydané v přezkumném řízení nelze dále správními orgány přezkoumávat), tak z potvrzujícího závazného stanoviska vyšel, neboť jej posoudil jako jasné, přehledné, srozumitelné a reagující na odvolací námitky.

52. Z právě popsaných důvodů soud shledal okruh žalobních námitek označených jako vady řízení nedůvodným.

53. Pokud jde o namítaný důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí vymezený jako „podkladem rozhodnutí bylo nezákonné stanovisko“, pak soud předně uvádí, že v žalobní argumentaci neidentifikoval konkrétní důvody, pro které by mělo být závazné stanovisko z 9. 4. 2015 nezákonným (právě závazné stanovisko z 9. 4. 2015 bylo podkladem pro zamítající rozhodnutí stavebního úřadu, následně potvrzené napadeným rozhodnutím). Žalobní argumentace se v části IV. žaloby (Důvody nezákonnosti rozhodnutí) soustředí, kromě již výše vypořádaných námitek vad řízení, na zrušení souhlasného závazného stanoviska z 11. 1. 2021 (resp. změnu souhlasného závazného stanoviska z 13. 1. 2021 na nesouhlasné), k čemuž došlo rozhodnutím MŽP z 28. 5. 2021 v rámci přezkumného řízení. Ovšem zrušení souhlasného závazného stanoviska z 11. 1. 2021 rozhodnutím MŽP vydaným v přezkumném řízení žalobci označili jako samostatný důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí, kterému se soud bude věnovat níže. Nutno připomenout ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které platí, že není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty, konkretizoval obecná žalobní tvrzení či vybíral ze spisu ty skutečnosti, které žalobu podporují; takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, a přebíral by naopak funkci žalobcova advokáta – viz čl. 96 odst. 1 Ústavy, čl. 37 odst. 3 Listiny a § 36 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78 a dále též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2021, č. j. 1 Afs 337/2019 – 42). Soudu proto nezbylo, než se k otázce zákonnosti závazného stanoviska z 9. 4. 2015 vyjádřit pouze v obecné rovině a z pohledu vad, které by bránily přezkoumání napadeného rozhodnutí v rozsahu řádně a včas uplatněných žalobních bodů, přičemž soud žádné takové vady neshledal.

54. Soud již v rámci výše uvedené rekapitulace podstatného obsahu správního spisu shrnul obsah závazného stanoviska z 9. 4. 2015, které vydala Správa NPŠ, coby orgán ochrany přírody. Z tohoto shrnutí je zřejmé, že závazné stanovisko z 9. 4. 2015 splňuje požadavky kladené na přezkoumatelnost závazných stanovisek dotčených orgánů, když je srozumitelné a dostatečně odůvodněné, neboť jsou z něj patrné dotčeným orgánem posuzované skutkové okolnosti a jeho úvahy, z nichž dotčený orgán vyšel ve svém odborném hodnocení. Dotčený orgán své odborné posouzení provedl na základě předložené projektové dokumentace, dostupných podkladů z předchozí činnosti vztahujících se k dotčené lokalitě a po provedení několika terénních šetření na místě navržené stavby a v jejím širším okolí. Je patrný i stěžejní důvod nesouhlasu se záměrem předmětné stavby, kterým je negativní vliv na zákonná kritéria definovaná v § 12 odst. 1 ZOPK, konkrétně na krajinný ráz dotčeného území reprezentovaný znakem rozvolněné zástavby horské vsi. Navíc závazné stanovisko z 9. 4. 2015 bylo potvrzeno závazným stanoviskem nadřízeného orgánu ve smyslu § 149 odst. 7 správního řádu, konkrétně tedy potvrzujícím závazným stanoviskem MŽP ze dne 23. 11. 2022, jehož obsah soud již rovněž shrnul výše. Také potvrzujícímu závaznému stanovisku nemá soud co vytknout, pokud jde o jeho přezkoumatelnost, neboť nadřízený dotčený orgán dostatečně a přesvědčivě odůvodnil své závěry a vyšel přitom z konkrétních skutkových okolností daného případu. Nad rámec důvodů, které vedly Správu NPŠ k vydání nesouhlasného stanoviska s předmětnou stavbou, pak MŽP doplnilo i další důvod, a to že na dotčeném pozemku a v jeho bezprostředním okolí se vyskytuje přírodní stanoviště 6520 – Horské sečené louky, které náleží mezi předměty ochrany Evropsky významné lokality Šumava a které by mohlo být závažně a nenávratně poškozeno realizací předmětné stavby a jejím následným užíváním.

55. Z právě uvedených důvodů soud neshledal důvodnou ani námitku žalobců o nezákonnosti nesouhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody, které bylo podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu, resp. žalovaného.

56. Podstatou posledního okruhu žalobních námitek byla otázka zákonnosti postupu MŽP, které v přezkumném řízení zrušilo závazné stanovisko z 11. 1. 2021 (resp. změnilo závazné stanovisko z 13. 1. 2021 na nesouhlasné).

57. Předně je třeba uvést, že MŽP mělo pro svůj postup zákonný podklad, neboť § 149 odst. 8 správního řádu umožňuje nadřízenému správnímu orgánu dotčeného orgánu zrušit nebo změnit nezákonné závazné stanovisko v přezkumném řízení. Ostatně žalobci samotný postup MŽP dle § 149 odst. 8 správního řádu nezpochybnili, když „pouze“ nesouhlasili s výsledkem tohoto postupu, tedy se zrušením závazného stanoviska z 11. 1. 2021, které vyznělo v jejich prospěch.

58. Soud souhlasil s důvody, pro které MŽP v rozhodnutí z 28. 5. 2021 dospělo k závěru, že závazná stanoviska z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021 byla vydána v rozporu s právními předpisy, a to zejména se základními zásadami činnosti správních orgánů obsaženými v § 2 odst. 1 a odst. 4 správního řádu a dále s § 4 odst. 4 stavebního zákona.

59. Podle § 2 odst. 1 správního řádu zejména platí, že správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Podle odst. 4 téhož ustanovení pak platí, že správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

60. Podle § 4 odst. 4 stavebního zákona platí, že: Dotčený orgán je vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko nebo závazné stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží.

61. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu z § 4 odst. 4 stavebního zákona, jakož i ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejména zásady ochrany legitimního očekávání) vyplývá princip kontinuity závazných stanovisek a s tím související povinnost argumentačně se vypořádat s předchozím stanoviskem, zejména přehodnocuje–li správní orgán zcela své předchozí stanovisko (srov. rozsudek ze dne 30. 1. 2020, č. j. 2 As 187/2017 – 327, bod [87], resp. tam odkazovaný rozsudek ze dne 24. 10. 2013, č. j. 2 As 40/2013 – 32).

62. Soud nepřisvědčil argumentaci žalobců, že by princip kontinuity závazných stanovisek vyjádřený v § 4 odst. 4 stavebního zákona měl sloužit pouze k tomu, aby dotčené orgány nemohly přijímat bez vážných důvodů navazující závazná stanoviska zpřísňující podmínky dříve vydaných závazných stanovisek. Nic takového nevyplývá ani ze znění zákona, ani z relevantní judikatury. Podle názoru soudu princip kontinuity závazných stanovisek platí bez ohledu na to, zda je pozdější (navazující) stanovisko ve prospěch či v neprospěch žadatele. V tomto směru je pak irelevantní argumentace žalobců o tom, že vydání nesouhlasného závazného stanoviska netvoří překážku věci rozhodnuté, neboť důvodem nezákonnosti závazných stanovisek Správy NPŠ z roku 2021, kterou shledalo MŽP v rozhodnutí z 28. 5. 2021 vydaném v přezkumném řízení, nebylo to, že by vydání těchto závazných stanovisek bránila překážka rei iudicatae, ale že nebyl respektován princip kontinuity závazných stanovisek vyjádřený v § 4 odst. 4 stavebního zákona. Žalobcům nebylo bráněno opětovně požádat dotčený orgán o vydání souhlasného závazného stanoviska, ovšem k případné změně takového stanoviska by musely být splněny zákonné předpoklady uvedené v § 4 odst. 4 stavebního zákona, což v projednávaném případě nebyly, jak správně posoudily správní orgány.

63. Jak již soud uvedl výše v rámci rekapitulace průběhu správního řízení, resp. obsahu správního spisu, závazné stanovisko z 11. 1. 2021 bylo zcela opačné v otázce posouzení souladnosti záměru předmětné stavby se zákonnými kritérii dle § 12 ZOPK, než jak znělo předchozí závazné stanovisko z 9. 4. 2015, přesto se dotčený orgán s tímto zásadním názorovým obratem vůbec argumentačně nevypořádal, ba dokonce předchozí závazné stanovisko z 9. 4. 2015 ani nebylo zmíněno. Za tohoto stavu věci důvody pro zahájení přezkumného řízení zcela nepochybně dány byly.

64. V rámci přezkumného řízení pak MŽP správně posuzovalo, zda se podstatně nezměnily podmínky, za kterých bylo vydáno závazné stanovisko z 9. 4. 2015. Soud měl za prokázané, že v podstatném faktoru, tj. umístění předmětné stavby a její vzdálenosti od sousední stavby, zůstala projektová dokumentace z roku 2020 oproti projektové dokumentaci z roku 2015 nezměněna. Ostatně žalobci v tomto ohledu ani nic konkrétního netvrdili, proč by v tomto podstatném ohledu měla být projektová dokumentace z roku 2020 odlišná od té, co byla vypracována stejným zpracovatelem v roce 2015. Žalobci ustrnuli na obecném tvrzení, že pozdější závazné stanovisko bylo vydáno na základě jiné projektové dokumentace, což se z obsahu správního spisu nepodává, ba naopak. Naproti tomu MŽP provedlo porovnání výkresů znázorňujících situaci umístění stavby a připojení na inženýrské sítě, resp. situaci širších vztahů, přičemž shledalo, že v těchto podstatných faktorech byly obě projektové dokumentace prakticky stejné. Ostatně i popis stavby v porovnávaných závazných stanoviscích je prakticky stejný. Žalobci rovněž nikterak konkrétně a relevantně nezpochybnili zjištění MŽP, že znak historické a kulturní charakteristiky krajinného rázu předmětné lokality zůstal od roku 2015 nezměněn. Soud proto nemohl souhlasit s žalobci, že by závazné stanovisko z 11. 1. 2021 mělo být hodnoceno jako nové, nikoli navazující na závazné stanovisko z 9. 4. 2015.

65. Soud dále souhlasil s MŽP i v tom, že závazné stanovisko z 11. 1. 2021 bylo nepřezkoumatelné ve stěžejní otázce souladnosti předmětné stavby s požadavky § 12 ZOPK z hlediska ochrany krajinného rázu horské vsi, včetně typického znaku roztroušenosti zástavby. Závazné stanovisko z 11. 1. 2021 se totiž zabývalo pouze posouzením vnějšího provedení stavby ve vztahu k architektonickému typu staveb obvyklých pro dané území, ovšem tím podstatným (s ohledem na předchozí nesouhlasné závazné stanovisko k prakticky témuž stavebnímu záměru), tj. dopadem umístění stavby na dochované urbanistické hodnoty obce (horské vsi), se závazné stanovisko z 11. 1. 2021 vůbec nezabývalo.

66. Neopodstatněné byly i námitky žalobců, že MŽP opominulo zásadu šetřit práva nabytá v dobré víře, resp. že zrušení závazného stanoviska z 11. 1. 2021 bylo značně neproporcionální. MŽP totiž uvedlo důvody, pro které mělo za to, že žalobcům (coby investorům záměru předmětné stavby) nevznikne újma, která by byla ve značném nepoměru k výši újmy na ochraně krajinného rázu obce X vzniklé v důsledku nesprávného postupu Správy NPŠ. MŽP v dané souvislosti poukázalo na to, že rozhodnutí stavebního úřadu o žádosti žalobců o povolení předmětné stavby, které bylo podmíněno posuzovanými závaznými stanovisky Správy NPŠ, ještě v době vydání rozhodnutí v přezkumném řízení nebylo vydáno.

67. Konečně jako nedůvodnou soud hodnotil i námitku žalobců o zásahu do jejich legitimního očekávání. Za okolností daného případu žalobcům nemohlo na základě závazného stanoviska z 11. 1. 2021 (natož pak odvozeného závazného stanoviska z 13. 1. 2021 týkajícího se povolení studny) vzniknout legitimní očekávání, že předmětnou stavbu budou moci realizovat. V prvé řadě si žalobci museli být vědomi toho, že opětovně žádají o povolení předmětné stavby, která byla v podstatných faktorech stejná s tou, se kterou Správa NPŠ v roce 2015 nesouhlasila, přičemž nedošlo k žádné změně znaků krajinného rázu dané lokality. Navíc soud z provedeného dokazování (odůvodnění územního plánu X z r. 2013) zjistil, že zastupitelstvo obce X již tehdy v rámci pořizování územního plánu obce X zamítlo námitku žalobců ohledně požadavku na vymezení pozemku p. č. Xb v k. ú. X (kterýžto pozemek byl později přečíslován na p. č. Xa, což bylo mezi účastníky nespornou skutečností) jako pozemku určeného pro výstavbu rodinného domu, a to z důvodů požadavku na zachování rozptýlenosti zástavby a zároveň vyčerpání zastavěnosti daného místa stavbou rodinného domu č. p. Xd na st. p. č. Xc sousedící s předmětným pozemkem žalobců. Navíc krátce po vydání souhlasného závazného stanoviska z 11. 1. 2021 bylo zástupci žalobců zasláno sdělení, že se k tomuto stanovisku (jakož i stanovisku z 13. 1. 2021 týkajícímu se povolení vrtané study na předmětném pozemku) nepřihlíží pro rozpor s § 4 odst. 4 stavebního zákona, tudíž žalobci podávali předmětnou žádost o povolení předmětné stavby s vědomím, že existuje důvodná pochybnost o zákonnosti souhlasných závazných stanovisek z 11. 1. 2021 a 13. 1. 2021.

68. Pro úplnost soud uvádí, že vše výše uvedené ohledně stanoviska z 11. 1. 2021 platí i pro odvozené závazné stanovisko z 13. 1. 2021, které se týkalo povolení vrtané studny na předmětném pozemku žalobců.

69. S ohledem na vše shora uvedené soud uzavírá, že správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, když zamítly žádost žalobců o povolení předmětné stavby z důvodu nesouhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu ochrany přírody, přičemž toto své posouzení i náležitě odůvodnily. Soud v projednávané věci rovněž neshledal v postupu správních orgánů žádné závažné procesní pochybení, které by mělo za následek nezákonnost napadeného, resp. prvostupňového rozhodnutí.

VI. Rozhodnutí soudu

70. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že žádná z žalobních námitek směřujících proti napadenému rozhodnutí žalovaného nebyla důvodnou. Soud neshledal nezákonnost ani u závazných stanovisek dotčeného orgánu ochrany přírody a jemu nadřízeného orgánu, ani u rozhodnutí MŽP z 28. 5. 2021 vydaného v přezkumném řízení (jímž MŽP zrušilo pro nezákonnost a nepřezkoumatelnost souhlasné závazné stanovisko Správy NPŠ, jehož se žalobci v předmětném správním řízení dovolávali), kterážto stanoviska a rozhodnutí soud přezkoumával ve smyslu § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. Soud proto ve výroku I. tohoto rozsudku žalobu směřující proti napadenému rozhodnutí zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

VII. Náklady řízení

71. Výrokem II. tohoto rozsudku soud rozhodl o nákladech řízení. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. by měl právo na náhradu nákladů řízení žalovaný, když měl ve věci plný úspěch. Žalovanému nicméně žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného k žalobě IV. Průběh řízení V. Posouzení věci soudem VI. Rozhodnutí soudu VII. Náklady řízení