57 A 23/2024–75

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudce Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka v právní věci navrhovatelky: SINED BAU s.r.o. sídlem Dolní Chaloupky 25/7, Záběhlice, 106 00 Praha 10 zastoupené JUDr. prof. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem sídlem Revoluční 1546/24, 110 00 Praha 1 – Nové Město proti odpůrkyni: Obec Přední Výtoň sídlem Přední Výtoň 30, 382 73 Vyšší Brod zastoupené Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem sídlem Klokotská 103/13, 390 01 Tábor za účasti: Z. P. bytem X o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Přední Výtoň ze dne 5. 6. 2024, č. 35/2024, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy Územní plán obce Přední Výtoň schválené usnesením zastupitelstva obce Přední Výtoň ze dne 5. 6. 2024, č. 35/2024 se dnem právní moci tohoto rozsudku ruší v rozsahu textové a grafické části, v níž je na pozemcích parc. č. XA, parc. č. XB, parc. č. XC, parc. č. XD a parc. č. XE v katastrálním území X, obec X, vymezená plocha ZZ – zeleň – zahrady a sady.

II. Odpůrkyně je povinna navrhovatelce nahradit náklady řízení ve výši 17 342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího právního zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení návrhu a stručný obsah žaloby

1. Odpůrkyně ve formě opatření obecné povahy dne 5. 6. 2024 vydala územní plán, a to usnesením zastupitelstva č. 35/2024.

2. Navrhovatelka napadá tento územní plán v rozsahu, ve kterém jsou její pozemky par. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X, obec X, zařazeny do plochy s funkčním využitím zeleň – zahrady a sady (ZZ). Tento územní plán byl vyhlášen veřejnou vyhláškou dne 19. 6. 2024 a nabyl účinnosti dne 4. 7. 2024.

3. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, neboť je vlastníkem dotčených pozemků. Pozemky parc. č. XF, XG, XH, XI a XJ byly v katastru nemovitostí vedeny pod parc. č. XA a XB, když na základě souhlasu Městského úřadu Vyšší Brod ze dne 25. 11. 2021 došlo k jejich rozdělení na 10 pozemků, což odpovídá dnešnímu stavu. Dle navrhovatelky je územní plán ohledně jejich pozemků nezákonný a zkracuje ji na svých právech, neboť ji omezuje ve funkčním využití dotčených pozemků oproti předešlému územnímu plánu z roku 2005.

4. Z výpisu z katastru nemovitostí vyplývá, že druhem dotčených pozemků je ostatní plocha a způsoby využití pozemků je sportoviště a rekreační plocha. Tyto pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu a dotčené pozemky podléhají těmto způsobům ochrany: chráněná krajinná oblast, evropsky významná lokalita, ptačí oblast. Dotčené pozemky jsou součástí bývalého rekreačního areálu a nachází se na něm dnes již nefungující sportoviště.

5. V územním plánu z roku 2005 byly dotčené pozemky zařazeny do plochy s funkčním využitím rekreace a sport, když se nacházely uvnitř zastavěného území obce. Odpůrkyně rozhodla o pořízení nového územního plánu dne 5. 2. 2019, když dle návrhu územního plánu zveřejněného 18. 10 2019 byly předmětné pozemky zařazeny do plochy s funkčním využitím občanské vybavení (kódové označení O). Návrh územního plánu pro veřejné projednání však zařadil dotčené pozemky do plochy přestavby SO 16 s funkčním využitím plochy smíšené obytné. Dne 29. 12. 2023 byla zveřejněna veřejná vyhláška, když oproti návrhu pro první veřejné projednání dostál návrh územního plánu zásadních změn, které se dotýkaly pozemků ve vlastnictví navrhovatelky (pozemku parc. č. XB, XC, XD a XE a část pozemku parc. XA, které byly podle návrhu zařazeny do plochy s funkčním využitím zeleň – zahrady a sady (kódové označení ZZ) s tím, že se nacházejí mimo zastavěné území či zastavitelné plochy. Pozemky parc. č. XF, XG, XH, XI, XJ a zbylá část pozemku parc. č. XA byly zařazeny do návrhové plochy s označením BV 12 s funkčním využitím bydlení venkovské a zároveň mezi zastavitelné plochy. Plocha BV12 a s ní sousedící plocha ZZ není tvořena pouze pozemky navrhovatelky, ale i pozemkem parc. č. XK, který je ve vlastnictví jiné osoby. Zhruba polovina tohoto pozemku byla zařazena do plochy BV12 a zbylá část do plochy ZZ spolu s dotčenými pozemky. Jak dotčené pozemky, tak pozemky parc. č. XF, XG, XH, XI, XJ a zbylá část pozemku parc. č. XA bezprostředně navazují na zastavěné území vymezené územním plánem.

6. Navrhovatelka poukázala na to, že zahájila projektové práce na zástavbu pozemků stavbami pro rodinnou rekreaci, když jí bylo vydáno i souhlasné závazné stanovisko dne 24. 4. 2019 Městským úřadem v Českém Krumlově. Podle závazného stanoviska záměr představuje zástavbu lokality 9 objektů novostaveb pro rodinnou rekreaci s garážemi a příslušenstvím.

7. Navrhovatelka vznesla připomínky proti územnímu plánu v říjnu 2019, rovněž tak námitky podala dne 22. 10. 2021 a dne 2. 2. 2024. Zejména namítala, že návrh územního plánu, který pozemky přeřazuje do plochy BV a ZZ znemožňuje realizaci jejího záměru. Tyto pozemky byly pořízeny se záměrem vytvoření developerského projektu – výstavby rodinných domků nikoli rekreačních sezónních chatek. Navrhovatelka vznesla požadavek – navrženou plochu ZZ změnit na plochu BV12, kdy požadovala navýšit zastavitelnost pozemků zařazených v lokalitě A o 4 rodinné domy.

8. Navrhovatelka namítá, že došlo k zásahu do jejích práv v případě, že došlo ke změně funkčního využití pozemků, což je i v rozporu s principem kontinuity územního plánování.

9. Dotčené pozemky byly dle územního plánu z roku 2005 součástí zastavěného území obce a jednalo se o pozemky, na které bylo možno umístit stavbu, přičemž územní plán pozemky zařadil do plochy ZZ, která není určena k zastavění a možnosti funkčního využité této plochy jsou značně omezené. Například na dotčené pozemky nelze umístit rekreační objekty, ani nelze dotčený pozemek využít ke stavbě rodinného domu. Jedinou stavbou, kterou lze na dotčených pozemcích postavit, jsou přízemní stavby pro zahradnické a sadovnické využití do plochy 20 m2, bez pobytových místností. Další změnou oproti územnímu plánu z roku 2005 je vyjmutí dotčených pozemků ze zastavěného území obce, aniž by došlo k převedení mezi nezastavitelné plochy a jejich zařazení do nezastavěného území. Předmětná změna funkčního využití pozemků rovněž výrazně snižuje jejich hodnotu a negativně se projevuje v majetkové sféře navrhovatelky. Územní plán z roku 2005 dotčené pozemky řadil do zastavitelného území obce a umožňoval jejich zastavění, proto předmětný územní plán zcela nedůvodně a nelogicky vyjmul je ze zastavěného území obce a učinil z nich pozemky nezastavitelné.

10. Územní plán rovněž narušuje i legitimní očekávání navrhovatelky, že bude na dotčených pozemcích možné zrealizovat stavební záměr a tím je zhodnotit, což vyplývalo i ze závazného stanoviska orgánu územního plánování z 24. 4. 2019. Zařazení dotčených pozemků do plochy ZZ je rovněž neproporcionálním zásahem jejího vlastnického práva, který odpůrkyně řádně ani neodůvodnila a s námitkami se řádně nevypořádala. Nevysvětlila nezbytnost vyjmutí dotčených pozemků ze zastavěného území a nezabývala se proporcionalitou tohoto kroku.

11. Podle navrhovatelky nelze zařazení do nezastavěného území obce odůvodnit stanoviskem orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, jestliže návrh územního plánu pro veřejné projednání dne 21. 10. 2021 řadil dotčené pozemky do plochy SO16 a zároveň do zastavěného území obce. Ze stanoviska krajského úřadu jako orgánu ochrany zemědělského půdního fondu ze dne 12. 10. 2021 vyplývá, že tento příslušný orgán ochrany ZPF udělil souhlas s předloženým návrhem územního plánu a nevznesl žádné požadavky pro úpravu návrhu pro veřejné projednání z roku 2021. Navrhovatelka má za to, že k redukci zastavitelných ploch na pozemcích v jejím vlastnictví došlo svévolně bez ohledu na stanovisko orgánu ochrany ZPF. Není pravdou, že by k zařazení dotčených pozemků do nezastavěného území mělo dojít po veřejném projednání územního plánu konaném v říjnu 2021 na základě nesouhlasného stanoviska orgánu ochrany ZPF.

12. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tím, že by ve schválené verzi územního plánu z roku 2024 oproti návrhu na společné a veřejné projednání z roku 2021 došlo k celkové redukci rozsahu vymezených zastavitelných ploch. Dotčené pozemky jsou zařazeny do nezastavěného území, ovšem zároveň jsou výrazně navýšeny zastavitelné plochy i zábor zemědělského půdního fondu, proto jedná ve vztahu k navrhovatelce odpůrkyně diskriminačně.

13. Navrhovatelka namítá, že dotčené pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu, neboť dle katastru nejde o zemědělskou půdu, ale o ostatní plochu se způsobem využití sportoviště a rekreační plocha. Zařazení dotčených pozemků do zastavěného území neznamená žádný zábor zemědělského půdního fondu. Jestliže odpůrkyně vycházela z toho, že dotčené pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu, nesplnila tak povinnost zjistit řádně skutkový stav. Není zřejmo, na základě, čeho odpůrkyně dospěla k závěru, že dotčené pozemky by měly být považovány za součást zemědělského půdního fondu, neboť žádné rozhodnutí, kterým by byly dotčené pozemky zařazeny do jakékoli třídy ochrany ZPF nebyla vydána.

14. Navrhovatelka dále namítá, že odpůrkyně neodůvodňuje zásah do vlastnictví práva navrhovatelky veřejným zájmem. Vyjmutí dotčených pozemků ze zastavěného území a jejich zařazení do nezastavěného území je neproporcionálním zásahem do jejího vlastnického práva a není odůvodněno žádným veřejným zájmem. K vyjmutí pozemků ze zastavěného území a k jejich zařazení do nezastavěného území by mělo docházet jen ve výjimečných a řádně odůvodněných případech. O takový případ se však v daném případě nejedná a je pouze projevem libovůle. V průběhu procesu přijímání územního plánu byla navrhovatelka aktivní a podala včasné námitky i připomínky, proto je soud oprávněn přezkoumat napadené opatření obecné povahy i z hlediska proporcionality.

15. Zařazení do plochy ZZ je i v rozporu s koncepcí odpůrkyně na podporu bydlení. Jestliže si odpůrkyně vytyčila za cíl podporu bydlení, pak si protiřečí, jestliže dotčené pozemky, jinak vhodné pro zastavění rodinným domem, řadí do plochy ZZ. Tato podoba ZZ navazující na plochy BV12 není odůvodnitelná ani stanovisky dotčených orgánů.

16. Podle navrhovatelky by do plochy BV.12 mohly být bez dalšího zahrnuty i dotčené pozemky, jestliže do plochy BV12 byla vložena parc. č. XD na základě vypořádání námitky č. 36 Z. P., který je vlastníkem tohoto pozemku Jestliže nebyl problém rozšířit zastavitelné plochy i na pozemek č. XK, který je v zemědělském půdním fondu, o to spíše by měly být do zastavitelných ploch zařazeny i dotčené pozemky ve vlastnictví navrhovatelky, které nejsou v zemědělském půdním fondu. Nesprávně je i odpůrkyní uvedeno, že na dané ploše mohou být vymezeny pouze dva obrovské stavební pozemky, neboť není vyřešen příjezd do vnitřní části zastavitelné plochy. Toto odůvodnění není validním argumentem pro redukci zastavitelné plochy, neboť v rámci územní studie US.04 bude řešen i návrh dopravní a technické infrastruktury.

17. Navrhovatelka považuje přístup odpůrkyně za diskriminační a nepředvídatelný, protože předmětným územním plánem dochází k záboru půdy i v první třídě ZPF, přičemž usiluje o ochranu zemědělského půdního fondu na dotčených pozemcích, které vůbec do zemědělského půdního fondu zařazeny nejsou. Za nepředvídatelný postup označuje to, že v průběhu přijímání územního plánu se dle původního návrhu pro veřejné projednání jejich zařazení bylo považováno za vhodné a není spojeno se záborem ZPF, aby následně byly dotčené pozemky zařazeny do nezastavěného území s odkazem na ochranu ZPF.

18. Dále navrhovatelka poukazuje na to, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj podléhal již návrh na veřejné projednání z roku 2021, který dotčené pozemky zahrnoval do plochy přestavby SO16, když ze SEA vyplynulo, že využití dotčených pozemků k tehdy navrhovanému funkčnímu využití bylo z hlediska vlivů na udržitelný rozvoj území možné.

II. Stručné vyjádření odpůrkyně a replika navrhovatelky

19. Odpůrkyně navrhovala zamítnutí žaloby. Připustila, že předmětné pozemky byly zařazeny pro rekreaci a sport a následně v roce 2019 byly zařazeny ve stabilizované ploše O plochy občanské vybavení. Toto vymezení však bylo chybné, jestliže se na těchto pozemcích nenacházejí žádné stavby, ani zde nebyly žádné stavby povoleny, a proto byly následně zařazeny do plochy SO16 jako plochy smíšené obytné. Následně si odpůrkyně uvědomila, že toto nadměrné množství smíšených obytných ploch by nemuselo vést k rozvoji bydlení obce Přední Výtoň, a proto následný návrh pro opakované veřejné projednání z roku 2023 tuto koncepci opustil a namísto smíšených ploch obytných preferoval plochy určené primárně pro bydlení (viz strana 80 textové části odůvodnění územního plánu). Proto byla následně vymezena již jedna smíšená obytná plocha a 38 menších rozvojových ploch bydlení, kdy pozemky navrhovatelky byly vymezeny v zastavitelných plochách BV12 a BV27, kdy pak zastavitelná plocha BV12 nebyla vymezena na pozemcích navrhovatelky v ploše ZZ.

20. V rámci vymezení zastavitelné plochy BV12 podle odpůrkyně nedochází ke zmenšení rozsahu zastavitelných ploch, ale ke změně uspořádání, kdy se zastavitelná plocha bydlení BV12 přibližuje k veřejně přístupné pozemní komunikaci a plochy vzdálenější od přístupové komunikace směrem do volné krajiny jsou vymezeny v zastavitelné ploše ZZ. Podle odpůrkyně se pozemky navrhovatelky nachází na vysoce exponovaném místě a intenzivní zástavba by zde mohla mít významný vliv na krajinný ráz. Dále územní plán preferuje zachování vesnického charakteru obce, a proto je omezena výstavba rodinných domů v tzv. závleku. Pozemky navrhovatelky v ploše BV12 jsou z veřejně přístupné komunikace přístupné pouze z východu, kdy pozemky dosahují šíře pouze 24 metrů, a proto jakákoli vícečetná zástavba na těchto pozemcích navrhovatelky by musela být realizována v závleku. Dále je nevyřešený a problematický příjezd do vnitřní části předmětných pozemků. Navrhovatelka pak zcela přehlíží, že v rámci územního plánu naopak získala nové zastavitelné plochy v rámci plochy BV27. Celkový rozsah zastavitelných ploch na pozemcích navrhovatelky je tak zcela přiměřený a v souladu se zásadami proporcionality, a to ve srovnání s předešlým územním plánem.

21. K porušení principu kontinuity a zásady proporcionality odpůrkyně uvedla, že v rámci nového územního plánu došlo ke změně celkové koncepce a je preferován rozvoj ploch bydlení namísto ploch určených pro rekreaci. Původní pozemky byly určeny k zastavění téměř po dobu téměř dvaceti let, kdy za tuto dobu nedošlo k umístění žádné stavby na předmětných pozemcích, proto mohlo legitimně dojít k revizi využití předmětných pozemků a stanovení jejich jiné regulace. Princip kontinuity nelze chápat jako absolutní právo vlastníka pozemku na zachování určitého způsobu využití stanovené územním plánem. Aplikace principu kontinuity územního plánování dopadá na jiné situace. Plocha rekreace na pozemcích navrhovatelky nepředstavuje konkrétní veřejný prospěšný záměr, který by byl přebírán kontinuálně územními plány v nezměněné podobě. Předmětné pozemky nesplňují podmínky pro jejich zařazení do zastavěného území, neboť se nejedná o stavební pozemky a ani nejsou obklopeny jinými stavebními pozemky. Dle odpůrkyně je tak zcela přiměřené a proporcionální, když došlo k přesunu zastavitelné plochy BV12 určené pro bydlení do blízkosti přístupově veřejné přístupné pozemní komunikace. Podle odpůrkyně rozvoj bydlení musí být odpovědný a citlivý ve vztahu k původní venkovské zástavbě.

22. K ochraně zemědělského původního fondu odpůrkyně uvedla, že skutečně na pozemcích navrhovatelky v ploše BV12 není evidována ochrana zemědělského půdního fondu. Se záborem zemědělského půdního fondu již počítal předešlý územní plán z roku 2005, územní plán v roce 2024 vyhodnotil, že zábor zemědělského půdního fondu v rámci plochy BV12 činí 0,2085 ha, přičemž celková výměra této plochy činí 0,4854 ha. Nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu mělo vliv na celkovou revizi a redukci zastavitelných ploch v rámci návrhu územního plánu na celém území, v rámci této revize pak došlo ke změně vymezení zastavitelné plochy BV12. Toto stanovisko se tedy stalo prvotní příčinou a impulsem pro změnu urbanistické koncepce a snahu nerozšiřovat zastavitelné plochy obecně.

23. Navrhovatelka v replice setrvala na svých námitkách v žalobě a uvedla, že způsob, jakým se s námitkami navrhovatelky odpůrkyně vypořádala, nelze považovat za řádný, jestliže jen odkázala na to, že z důvodu nesouhlasného stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu došlo k redukci zastavitelných ploch. Navrhovatelka nebrojí proti stanovení podmínek omezujících intenzivní hustou zástavbu, ale brojí proti tomu, že dotčené pozemky v jejím vlastnictví byly zařazeny do plochy ZZ a oproti územnímu plánu jsou vymezeny jako nezastavitelné, čímž dochází ke snížení jejich hodnoty. Navrhovatelka požadovala buď zachování členění podle územního plánu z roku 2005, anebo rozšíření plochy BV12, tj. plochy bydlení venkovského i na dotčené pozemky, navrhovatelka tedy netrvala na zachování možnosti husté rekreační zástavby.

III. Právní hodnocení krajského soudu

24. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích navrhovaných bodů (§ 101d odst. 1 s.ř.s.), vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s.ř.s.). Krajský soud rozhodl ve věci bez jednání dle § 51 s.ř.s.

25. Návrh je důvodný.

26. K námitkám nepřezkoumatelnosti změny územního plánu, které se prolínají celou návrhovou argumentací, soud odkazuje na obecná judikaturní východiska, týkající se požadavků na odůvodnění územních plánů a jejich změn, kdy aktuálně platí, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách by svou kvalitou v zásadě mělo odpovídat odůvodnění správního rozhodnutí.

27. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2018 sp. zn. I US 178/15, vyplývá, že „výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný: opatření obecné povahy v takových případech totiž zpravidla a přes své zvláštnosti bude materiálně rozhodnutím ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (SRVN bod 20 nálezu spisové značky IV US 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 N57/52 sbírky NU 267). Je pak nasnadě, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně, v konkrétně vymezených poměrech věci, jak bylo již výše vyloženo“. Jakkoli Ústavní soud vyslovil shora uvedené souvislosti přezkumem zásad územního rozvoje, tedy nástrojem územního plánování na území krajů, lze tyto závěry vztáhnout i na územní plán a jeho změny, neboť základní principy jeho přijímání jsou totožné.

28. Navrhovatelka podala podrobně odůvodněné námitky, které se částečně překrývají i s návrhovými body. Navrhovatelka zpochybňovala vhodnost zvoleného řešení, když poukazovala na to, že v roce 2005 dle územního plánu byla předmětná plocha zařazena do rekreace a sport, když navrhovatelka zakoupila pozemek za účelem výstavby rekreačních chatek a na tento její stavební záměr bylo vydáno již i souhlasné závazné stanovisko stavebním úřadem. Soud zjistil, že dle územního plánu z roku 2005 se jednalo o pozemky, na které bylo možno umístit stavbu (např. rekreačního objektu), přičemž dle územního plánu z roku 2024 byla část dotčených pozemků zařazena do plochy ZZ, která není určena k zastavění, tedy možnosti využití této plochy jsou pro vlastníka značně omezené. Jedinou stavbou, kterou lze na dotčený pozemek umístit, jsou přízemní stavby pro zahradnické a sadovnické využití do plochy 25 m bez pobytových místností. Další změnou oproti územnímu plánu z roku 2005, která zasahuje do práv navrhovatelky, je pak vyjmutí dotčených pozemků ze zastavěného území obce, aniž by došlo k převedení mezi nezastavitelné plochy. Tím je snížená hodnota těchto pozemků a negativně se toto projevuje v majetkové sféře navrhovatelky. Navrhovatelka včasnými námitkami reagovala na návrh pro veřejné projednání i na návrh pro opakované veřejné projednání. Soud se proto ztotožňuje s navrhovatelkou, že zařazení dotčených pozemků do plochy ZZ a mimo zastavitelné území obce je v rozporu s principem kontinuity územního plánování, jestliže dotčené pozemky v roce 2005 byly zařazeny do zastavitelného území obce a umožňovaly jejich zastavení, pročež tento územní plán i narušuje legitimní očekávání navrhovatelky, že bude na dotčených pozemcích možné zrealizovat stavební záměr a tím zhodnotit pozemek, neboť dle závazného stanoviska orgánu územního plánování z 24. 4. 2019 byl tento záměr výstavby devíti objektů pro rodinnou rekreaci na předmětných pozemcích přípustný.

29. K námitkám navrhovatelky odpůrkyně uvedla v odůvodnění územního plánu, že toto funkční využití odpovídá nastavené koncepci rozvoje obce, neboť obec by se neměla rozvíjet rozšiřováním staveb, hotelů a penzionů, tedy využívání nemovitostí pouze pro rekreační účely, ale měla by se rozvíjet v oblasti podpory bydlení, což by mělo přinést stabilizaci nebo navýšení počtu trvale bydlících obyvatel v obci nikoli pouze rekreantů. Dále je uvedeno k námitce, že požadavek na realizaci rodinných domů je možný, ale ne již v takovém rozsahu dle předchozího územního plánu, ale v redukované podobě s ohledem na stanovisko dotčeného orgánu.

30. Dle soudu zařazení těchto dotčených pozemků mezi plochy ZZ je neodůvodněným zásahem do jejího vlastnického práva, neboť toto zařazení do plochy ZZ nemá žádný legitimní důvod. Zařazením těchto dotčených pozemků do plochy BV by naopak byla podpořena koncepce podpory rodinného bydlení. Jestliže nebyly tyto dotčené pozemky zařazeny do plochy BV 12, je to v rozporu s požadavkem na podporu bydlení, která byla obcí vytýčená, jestliže řadí dotčené pozemky do plochy, která je nezastavitelná. Z toho je zřejmé, že námitky navrhovatelky nebyly řádně a důvodně vypořádány za situace, že navrhovatelka nechce využít pozemky pro rekreační účely.

31. Navrhovatelka důvodně namítá, že nelze odůvodnit zařazení předmětných pozemků do plochy ZZ stanoviskem orgánu ochrany zemědělského půdního fondu k návrhu územního plánu, jestliže u těchto pozemků není evidována ochrana zemědělského půdního fondu.

32. Předmětné pozemky byly původně zařazeny do plochy rekreace a sport, přičemž návrh územního plánu pro veřejné projednání ze dne 21. 10. 2021 zařadil předmětné pozemky do plochy SO16 a zároveň do zastavěného území obce, přičemž i orgán ochrany zemědělského půdního fondu Krajského úřadu Jihočeského kraje dne 12. 10. 2021 souhlasil s předloženým návrhem územního plánu, tedy se zařazením dotčených pozemků do plochy SO16. Proto není dán důvod pro zařazení dotčených pozemků do nezastavěného území z důvodu ochrany zemědělského půdního fondu.

33. Krajský úřad jako orgán ochrany zemědělského půdního fondu uplatnil dne 5. 2. 2024 stanovisko i k návrhu pro opakované veřejné projednání, které se konalo dne 29. 1. 2024, kdy dotčené pozemky byly zařazeny do plochy ZZ a zároveň do nezastavěného území, přičemž stanovisko krajského úřadu k návrhu pro opakované veřejné projednání bylo sice nesouhlasné, ovšem výhrady ve stanovisku ze dne 5. 2. 2024 se netýkaly dotčených pozemků, proto je nesprávné odůvodnění námitky, že k zařazení dotčených pozemků do nezastavěného území mělo dojít po veřejném projednání územního plán v říjnu 2021 na základě nesouhlasného stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Argumentace odpůrkyně stanoviskem orgánu k zařazených dotčených pozemků do nezastavěného území je proto neopodstatněná.

34. Správně je proto argumentováno navrhovatelkou, že dotčené pozemky nejsou součástí zemědělského půdního fondu, což i odpůrkyně ve vyjádření k návrhu připustila. Jak vyplývá i z katastru nemovitostí nejedná se o zemědělskou půdu, ale o ostatní plochu, kde je způsob využití sportoviště a rekreační plocha. Proto nelze odůvodňovat změnu zařazení v případě pozemků ve vlastnictví navrhovatelky ochranou zemědělského půdního fondu, jestliže součástí zemědělského půdního fondu nejsou. Zařazení těchto pozemků do zastavitelné plochy by neznamenal zábor zemědělského půdního fondu.

35. Rovněž se nelze ztotožnit se závěrem, že by ve schválené verzi územního plánu oproti návrhu na společné a veřejné projednání z roku 2021 došlo k celkové redukci rozsahu vymezení zastavitelných ploch. V územním plánu z roku 2024 došlo k navýšení zastavitelných ploch z 14,1 ha na 26,5 ha a rovněž tak i došlo k navýšení záběru zemědělské původní zemědělského půdního fondu pro tyto plochy bez ohledu na stanovisko dotčených orgánů. Proto zcela nesprávně odpůrkyně s ohledem na nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu uvedla, že došlo k celkové redukci vymezení zastavitelných ploch oproti návrhu pro společné a veřejné projednání, jestliže tyto zastavitelné plochy byly naopak navýšeny. Soud se proto s navrhovatelkou v tomto zcela ztotožňuje, že odpůrkyně územním plánem navyšuje zastavitelné plochy i zábor zemědělského půdního fondu, a proto je tento postup vůči navrhovatelce diskriminační. Navíc s ohledem na výměru dotčených pozemků je tato plocha zcela nevýznamná v případě, kdyby byla zařazena do zastavěného území obce.

36. Základní otázkou je, zda územní plán odpůrkyně v části týkající se zařazení pozemku ve vlastnictví navrhovatelky jako zahrady a zeleň obstojí z hlediska své zákonnosti, zejména, zda lze funkční zařazení těchto pozemků v územím plánu považovat za proporcionální. Soud byl v daném případě povinen posoudit, zda mezi navrhovaným využitím území a z toho plynoucí omezení dotčeného vlastníka nemovitostí neexistuje zjevný nepoměr, který odpůrkyně ani neodůvodňuje veřejným zájmem na optimální využití území obce. Výsledné funkční a prostorové uspořádání totiž musí obsahovat kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými a soukromými zájmy navzájem. V daném případě soud dovodil, že novým územním plánem došlo k zásahu do vlastnického práva navrhovatelky, která je pro navrhovatelku natolik intenzivní, že nelze po něm spravedlivě žádat, aby bez dalšího toto určité omezení vlastnického práva nesl. Odpůrkyně řádně v územním plánu neodůvodňuje zásah do jejího vlastnického práva, proto je územní plán nezákonný již z tohoto důvodu.

37. Krajský soud v daném případě vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011–42, kdy v souvislosti s tím považuje za vhodné reprodukovat zejména bod 30 tohoto rozsudku. (…)zde je nutno předeslat, že každý zásah do výkonu vlastnických práv, k němuž dochází v průběhu procesu územního plánování podle stavebního zákona, by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Územní plánování je složitý proces, o němž rozhoduje obec ve své samostatné působnosti. Při jeho pořizování musí dodržet příslušná ustanovení zejména stavebního zákona, ale i celé řady dalších zvláštních zákonů. Územní plán určuje základní koncepci rozvoje územní obce, ochranu hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny, veřejné infrastruktury, vymezuje zastavěné území, plochy, koridory a tak dále. Jednotlivé fáze schvalování jsou detailně upraveny a jsou na ně kladeny přísné zákonné požadavky, aby se pohybovaly v určitých urbanistických, ekologických či ekonomických mantinelech…. a dále bod 31 … Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje rovnováhu, kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených orgánů, vlastníků pozemků a staveb sousedních obcí. Cílem je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů při harmonickém využití území. Takový kompromis může nabýt celé řady podob a konkrétní volba využití určitého území reflektuje i aktuální politickou vůli v orgánech obce. Ke stávajícímu způsobu využití dotčených pozemků, musí orgány samospráv z povahy věci, přihlížet v souladu se zásadou legitimního očekávání, vzhledem k územnímu a společenskému vývoji však nelze očekávat absolutní neměnnost poměrů…. a bod 32… Nejvyšší správní soud zároveň s odkazem na svou ustálenou judikaturu podotýká, že k otázce přiměřenosti v pátém kroku algoritmu, je třeba k soudnímu přezkumu přistupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu, což inherentně obsahuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ zákonem vymezeným mantinelech. Územní plánování však na druhé straně představuje natolik závažný zásah do vlastnických a jiných majetkových práv, že se Nejvyšší správní soud nemůže zříci svého úkolu a je povinen bdít nad zjevnými excesy a extrémní zásahy do ústavních práv jednotlivce. Naplňuje tak svou přirozenou roli ochránce práv v celém komplikovaném procesu a dbá na to, aby případný zásad byl v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a minimalizací zásahu.

38. Soud proto konstatuje, že dojde–li k zásahu do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených práv tak, jako v nyní posuzovaném případě, je třeba přistoupit k provedení místní proporcionality dle výše popsaných kritérií vhodnosti, potřebnosti a porovnání obou soupeřících základních práv či základního práva a veřejného práva. K principu proporcionality se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009–120. Výrokem IV. tohoto usnesení rozšířený senát judikoval, že „podmínka zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a) a násl. s.ř.s. je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývajících mají ústavně, legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Ve výroku V. předmětného usnesení rozšířený senát konstatoval, že „za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv pozemků či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnout–li spravedlivou míru, taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka, a tento je povinen strpět je bez náhrady“. Rozšířený senát také v odůvodnění citovaného usnesení upřesnil, že pokud jde o „zásahy, jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (článek 1 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden“.

39. V daném případě podle odpůrkyně má být část předmětná lokalita B12 zařazena jako zahrady a zeleň a proti tomu stojí vlastnické právo navrhovatelky, aby ovšem došlo k omezení tohoto práva, je třeba dle soudu, aby mu konkuroval skutečně silný v kolizi stojící veřejný zájem, aby toto omezení obstálo i z hlediska subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva a jeho proporcionality. V daném případě proti vlastnickému právu však stojí vágně formulovaný důvod ochrana ZPF, kdy odpůrkyně konkrétně změnu nespecifikovala žádným odůvodnitelným veřejným zájmem. Rovněž o dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu do vlastnického práva navrhovatelky se nelze dozvědět téměř ničeho. Z územního plánu je pouze zřejmé, že odpůrkyně připustila změnu funkčního využití, a tím se navrhovatelka dostala do situace, kdy je výrazně omezen způsob využití předmětných pozemků, oproti předchozímu využití rekreace a sport, kdy mohla pozemek celý zastavět rekreačními domky. Jde tedy o intenzivní zásah do vlastnických práva navrhovatelky.

40. Soud uzavřel, že zařazení dotčených pozemků do plochy ZZ a jeho vyjmutí je proto neproporcionálním zásahem do vlastnického práva navrhovatelky, který nebyl ani řádně odůvodněn, neboť odpůrkyně řádně nevysvětlila nezbytnost vyjmutí dotčených pozemků ze zastavěného území a jejich zařazení do plochy ZZ a nezabývala se proporcionalitou tohoto kroku.

41. Volba konkrétní podoby využití určitého území, je vždy výsledkem politické procedury schvalování územního plkánu ovšem tato politická procedura musí mít své právní limity a ve vztahu k omezení práv jednotlivce musí mimo jiné obstát v testu proporcionality. Soud v daném případě uzavřel, že u předmětných pozemků nebyl splněn test proporcionality. Jak bylo již výše řečeno základními kritérii testu proporcionality jsou nezbytnost zásahu legitimnost cílů, které jej ospravedlňují, minimalizace zásahu, ve spojení se zásadou subsidiarity, vyloučení libovůle a diskriminace. Změnou funkční plochy pozemku určeného pro rekreaci a sport na plochu ZZ však došlo k podstatnému omezení vlastnického práva navrhovatelky zejména k vyloučení možnosti realizovat zde stavbu. Soud proto uzavírá, že odpůrkyně byla výrazným způsobem diskriminována na svém vlastnickém právu a poklesla ji i cena pozemku, a proto naznala, že v případě pozemků navrhovatelky je na místě, aby postup odpůrkyně korigovala.

42. Soud poznamenává, že k vyjmutí pozemků ze zastavěného území a jejich zařazení do jejich nezastavěného území by mělo docházet jen ve zcela výjimečných a řádně odůvodněných případech (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009 č.j. 1 Ao 1/2009–120). Z toho pak vyplývá, že zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře.

43. Jak vyplývá z námitek, navrhovatelka požadovala zachování funkčního využití rekreace a sport nebo převedení do plochy BV12 (plochy venkovského bydlení) na dotčené pozemky.

44. Jak bylo již výše uvedeno, vymezení plochy, co by ZZ je pro vlastníka významným omezením pro budoucí využití pozemku. Takováto změna je v zásadě možná z povahy věci, ovšem představuje intenzivní zásah do vlastnického práva navrhovatelky se to tím spíše s přihlédnutím k namítánu původnímu způsobu využití tohoto pozemku, který byl určen v zástavbě. Změna využití této plochy je tak zcela radikální. Tím spíše je však nezbytné trvat na řádném přesvědčivém zdůvodnění přijatého řešení, jak i dovodil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 24. 3. 2016 č.j. 2 as 295//22015–83 kdy je nezbytné zásadní funkční změny, které se dotýkají vlastnických práv subjektu v územních plánech odůvodnit naprosto přesně, jasně, určitě a srozumitelně, aby nebylo možno mluvit o zneužití práva a nevoli, proto bylo nutno z pohledu uměřenosti přijatého řešení opřít tuto změnu o silné a přesvědčivé důvody a nikoli pouze o obecné stanovisko a neopodstatněné důvody. Tyto důvody pak musí srozumitelně vyjádřit v odůvodnění územního plánu, především pak v rozhodnutí o námitkách, které jsou jejich součástí. Určení sporné plochy z pohledu přiměřenosti zásahu do vlastnického práva navrhovatelky neobstojí.

45. Rovněž i důvodně je poukázáno navrhovatelkou na to, že jestliže nebyl problém rozšířit se sestavitelné plochy sousední pozemek parc. č. XK, který byl v zemědělském půdním fondu, pak ani nebyl důvod do zastavitelných ploch nezařadit celý dotčený pozemek, který v zemědělském půdním fondu zařazen není.

46. Nedůvodná je rovněž argumentace odpůrkyně, že s ohledem na nevyřešený příjezd do vnitřní části této zastavitelné plochy bylo stanoveno, že na dané ploše můžou být jen dva obrovské pozemky určené k zástavbě, neboť je na navrhovatelce, jakým způsobem si zajistí přístup na předmětný pozemek a jakým způsobem vůbec bude pozemek využit pro zástavbu.

47. Soud se ztotožnil se stanoviskem navrhovatelky, že zařazení dotčených pozemků odpovídá i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj – SEA, ze kterého vyplývá, že využití dotčených pozemků k tehdy navrhovanému funkčnímu využití bylo z hlediska vlivů na udržitelný rozvoj území možné, jak vyplývá ze stanoviska pro návrh na veřejné projednání z roku 2021, kdy dotčené pozemky byly zahrnuty do plochy přestavby SO16, která se měla nacházet v zastavěném území.

V. Závěr a náklady řízení

48. Na základě shora uvedeného krajský soud dospěl k závěru, že návrh na zrušení opatření obecné povahy ohledně pozemků, které jsou uvedeny ve výroku rozhodnutí je důvodný.

49. O nákladech řízení bylo rozhodnuto dle § 60 odst. 1 s.ř.s., kdy navrhovatelka byla v řízení úspěšná, a proto jí byla tato náhrada nákladů přiznána. Náklady řízení představuje zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, 3 úkony právní pomoci po 3 100 Kč, 3 x 300 režijní paušál. Vzhledem k tomu, že je právní zástupce navrhovatelky plátcem DPH, je nutno k této náhradě nákladů rovněž připočítat daň z přidané hodnoty. Celkem je tedy povinna odpůrkyně nahradit navrhovatelce náklady na řízení ve výši 17 342 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Poučení

I. Vymezení návrhu a stručný obsah žaloby II. Stručné vyjádření odpůrkyně a replika navrhovatelky III. Právní hodnocení krajského soudu V. Závěr a náklady řízení