57 A 37/2024 – 110

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce a soudců JUDr. Veroniky Burianové a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobce: F. S. bytem X zastoupen Mgr. Štěpánem Ciprýnem, advokátem sídlem Rumunská 1720/12, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 5. 2024, č. j. PK–RR/2030/24, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Městský úřad Rokycany (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 29. 1. 2024, č. j. MeRo/706/OST/24 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), nařídil podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) odstranění stavby označené jako „Novostavba rodinného domu na p.p.č. Xa, k.ú. X, obec X“, jejímž vlastníkem je žalobce, nejpozději do 4 měsíců od právní moci rozhodnutí. Podle správního orgánu prvního stupně stavba vyžadovala vydání rozhodnutí ve společném územním a stavebním řízení podle § 94j stavebního zákona, případně vydání společného územního souhlasu a souhlasu s provedením stavby dle § 96a stavebního zákona. Žalobce stavbu provedl bez takového autorizačního úkonu stavebního úřadu. Žádost žalobce o dodatečné povolení stavby byla pravomocně zamítnuta. Správní orgán prvního stupně tak považoval podmínky pro nařízení odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona za splněné.

2. Žalobcovo odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí zamítl žalovaný shora uvedeným napadeným rozhodnutím a prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce včasnou žalobu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s.

II. Žaloba

3. Žalobce v žalobě nepopíral, že stavbu provedl bez vyžadovaného autorizačního úkonu stavebního úřadu a že žádost žalobce o dodatečné povolení stavby byla pravomocně zamítnuta. Podle žalobce je však nutno testem proporcionality poměřit stavbou dotčený dílčí veřejný zájem na ochraně lesa a hospodaření v lese s žalobcovým zájmem na ochraně jeho obydlí podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 12 LZPS.

1. Žalobce odkázal na rozsudek ESLP ze dne 21. 4. 2016, č. 46577/15, ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku. K jednotlivým zde uvedeným kritériím uvedl žalobce následující: Žalobce umístil stavbu za účelem bydlení na pozemek před obdržením řádného povolení stavebního úřadu, avšak poté, co mu byly vydány povolení na stavbu vrtané studny, domovní čističky odpadních vod a montované garáže. V té době ale žalobce mobilhaus na pozemek pouze složil, a nejednalo se tak o stavbu či o výrobek plnící funkci stavby. Takové jednání nebylo nezákonné, a přesto správní orgán prvního stupně nařídil odstranění stavby. V návaznosti na rozhodnutí o dodatečném povolení stavby začal žalobce stavbu užívat a bydlet v ní, kdy v důsledku předchozích pravomocných rozhodnutí o povolení stavby vrtané studny, domovní čističky odpadních vod a montované garáže a kladných závazných stanovisek, subsumovaných v rozhodnutí o povolení stavby, měl legitimní očekávání řádného povolení stavby. Nezákonné jednání žalobce vykazovalo nízkou míru závažnosti, neboť spočívalo pouze v tom, že stavbu začal užívat před právní mocí rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Rozdíl v absolutní výškové bonitě přilehlých dřevin a vzdálenosti stavby od hranice lesa je jen v jednotkách metrů, tudíž zanedbatelný. K tíži žalobce nemůže jít nedochování dohody o vzdání se nároku na náhradu škody. Stavba je jediným možným a myslitelným žalobcovým bydlením, v případě jejího odstranění žalobce nebude mít kde bydlet. Žalobce uváděl údaje o prodeji svého původního bytu, svých závazcích z úvěrů, věku, zdravotním stavu, příjmech a nutných pravidelných výdajích a odkazoval na nepravomocné dodatečné povolení stavby. Zásah stavby do zájmu na ochraně lesa a hospodaření v lese lze řešit nutnými opatřeními podle § 22 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (vykácením nízkého rozsahu lesa), neboť se oproti odstranění jediného žalobcova obydlí jedná o mírnější řešení. Žalobce je rovněž ochoten strpět provedení opatření k zajištění bezpečnosti na jeho pozemku a finančně se na nich podílet do výše přiměřené jeho příjmu a mandatorním výdajům. V lokalitě, kde se stavba nachází, je obvyklé, že se stavby nacházejí v blízkosti lesních pozemků.

4. Žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

5. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že v řízení o odstranění stavby není prostor pro posouzení stavby z žalobcem tvrzených hledisek. Protože bylo pravomocně rozhodnuto, že stavbu nelze dodatečně povolit, správní orgány musely nařídit její odstranění. Soukromé zájmy stavebníka nelze zohlednit ani v řízení o dodatečném povolení stavby.

6. Podle žalovaného je napadené rozhodnutí zákonné a přezkoumatelné.

IV. Rozhodnutí bez nařízení jednání

7. Vzhledem k tomu, že oba účastníci vyjádřili souhlas s rozhodnutím o věci samé bez jednání (žalovaný ve vyjádření k žalobě a žalobce v podání ze dne 17. 2. 2025), rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání.

V. Posouzení věci soudem

8. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě, přičemž neshledal žádné vady napadeného rozhodnutí, k nimž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti.

9. Soud předznamenává, že z hlediska soudního přezkumu představují napadené a prvoinstanční rozhodnutí jeden celek.[2]

10. Žaloba není důvodná.

11. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

12. Předmětem řízení v projednávané věci je rozhodnutí o odstranění stavby vydané podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Předmětem tohoto řízení není rozhodnutí o dodatečném (ne)povolení stavby. Řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby jsou dvě rozdílná samostatná řízení s odlišným předmětem a účelem a stavební úřad v těchto řízeních zkoumá splnění různých podmínek.[3]

13. Účelem řízení o odstranění stavby vedeného podle § 129 odst. 1 stavebního zákona je uvedení právního a skutečného stavu do souladu se stavem existujícím před provedením stavby. Řízení o odstranění stavby zahajuje stavební úřad, který také odpovídá za úplnost skutkových zjištění nezbytných k prokázání existence zákonných předpokladů k vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.[4] „Pro vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby je ve smyslu § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona podstatné to, zda 1) dotčená stavba je stavbou, jejíž provedení podléhá rozhodnutí, opatření či jinému úkonu vyžadovanému stavebním zákonem, 2) stavba byla provedena bez tohoto povolení a 3) k potřebnému povolení nedošlo ani dodatečně.“[5]

14. Zákonné podmínky pro vydání rozhodnutí o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona určují obsah žalobních námitek, které mohou potenciálně založit důvodnost žaloby proti rozhodnutí o odstranění stavby vydaného podle tohoto ustanovení stavebního zákona. Žalobce tak může úspěšně namítat pouze to, že odstranění stavby nebylo nařízeno jejímu vlastníkovi nebo s jeho souhlasem stavebníkovi, že provedení stavby nepodléhá autorizačnímu úkonu stavebního úřadu, že stavbu provedl v souladu se zákonem vyžadovaným autorizačním úkonem stavebního úřadu nebo že stavba byla dodatečně povolena. „Základním předpokladem úspěchu žaloby proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby je uplatnění námitky, podle níž odstranění stavby nebylo nařízeno jejímu vlastníku (popř. s jeho souhlasem stavebníkovi), nebo že stavba byla provedena na základě a v souladu s povolením, nebo že povolení nebylo pro projednávanou stavbu třeba, nebo že stavba byla dodatečně povolena“.[6]

15. Žalobce výslovně v žalobě připustil, že posuzovaná stavba je černou stavbou podle § 129 odst. 1 stavebního zákona. Zároveň nijak nezpochybnil závěry správních orgánů, že je vlastníkem stavby a že stavba vyžadovala pro své umístění a provedení autorizační úkon stavebního úřadu (srov. str. 2 a 3 prvoinstančního rozhodnutí a str. 5 napadeného rozhodnutí). Soud tak považoval za splněné podmínky pro nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona spočívající v tom, že odstranění stavby bylo nařízeno vlastníku stavby, že provedení stavby podléhalo autorizačnímu úkonu stavebního úřadu a že stavba byla provedena bez tohoto úkonu.

16. Co se týká poslední podmínky pro nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, a sice že stavba nebyla ani dodatečně povolena, žalobce v žalobě připustil, že stavba nebyla dodatečně povolena. Zároveň opět nezpochybnil závěr správních orgánů, že žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 9. 2023, č. j. PK–RR/2643/23, pravomocně zamítl žalobcovu žádost o dodatečné povolení stavby (srov. str. 3 prvoinstančního rozhodnutí a str. 4 a 5 napadeného rozhodnutí). Soud k tomu dodává, že mu je z úřední činnosti známo, že rozsudkem ze dne 28. 11. 2024, č. j. 55 A 60/2023–39, který nabyl právní moci dne 2. 12. 2024, byla zamítnuta žalobcova žaloba proti tomuto rozhodnutí žalovaného o dodatečném nepovolení stavby. Soud tak považoval za splněnou i poslední podmínku pro nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, a sice že stavba nebyla dodatečně povolena.

17. Žalobce tak připustil naplnění všech zákonných podmínek pro nařízení odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, resp. naplnění těchto zákonných podmínek nijak v žalobě nezpochybňoval.

18. K jednotlivým žalobním námitkám soud uvádí následující.

19. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že námitky týkající se proporcionality odstranění stavby nejsou pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o odstranění stavby relevantní.

7. Dodržení principu proporcionality při odstraňování černých staveb je zajištěno prostřednictvím existence řízení o dodatečném povolení stavby.

8. V rozsudku ze dne 30. 3. 2022, č. j. 10 As 312/2020–36, bod 20, Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že test proporcionality se týká řízení o dodatečném povolení stavby, a nikoli řízení o jejím odstranění, a v rozsudku ze dne 8. 2. 2019, č. j. 5 As 301/2017–74, bod 27, Nejvyšší správní soud obdobně konstatoval, že princip proporcionality je na místě uplatnit v řízení o dodatečném povolení stavby. Námitky týkající se zásahu do žalobcova jediného obydlí tak měly místo v řízení o dodatečném povolení stavby. V řízení o odstranění stavby je nelze věcně přezkoumat.

20. I kdyby snad námitky týkající se proporcionality odstranění stavby byly v projednávané věci věcně přípustné, nebyly by důvodné.

21. Pojem obydlí ve smyslu čl. 8 Úmluvy je autonomním pojmem Úmluvy a jeho kvalifikace není závislá na vnitrostátním právu. Zda je určité místo obydlím ve smyslu čl. 8 Úmluvy záleží na skutkových okolnostech toho kterého případu, konkrétně na tom, zda má osoba k takovému místu dostatečné a trvající vazby.

9. Určitý prostor či místo může spadat pod rozsah pojmu obydlí ve smyslu čl. 8 Úmluvy i přesto, že je obsazeno (occupied) nebo zřízeno (estabilished) v rozporu se zákonem.[10]

22. Ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku žili tehdejší stěžovatelé v domě, jehož odstranění bylo nařízeno, zhruba osm let.

11. Rovněž z další judikatury Evropského soudu pro lidská práva se podává, že aby stavbu, místo či prostor bylo možné považovat za obydlí ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutné, aby k ní osoba měla dostatečné a trvající vazby po dobu alespoň několika let.[12]

23. Žalobce netvrdil, jak dlouho stavbu užívá za účelem bydlení a jak pevné a dlouhotrvající jsou jeho vazby ke stavbě. Již s ohledem na obecnost žalobní argumentace nelze dospět k závěru, že by stavba byla žalobcovým obydlím ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Žalobce v žalobě tvrdil, že začal stavbu užívat k bydlení po vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Správní orgán prvního stupně vydal rozhodnutí o dodatečném povolení stavby (které bylo následně změněno pravomocným rozhodnutím ze dne 26. 9. 2023, č. j. PK–RR/2643/23) dne 24. 4. 2023. Podle vlastních tvrzení žalobce tedy žalobce začal ve stavbě bydlet po datu 24. 4. 2023 a začal ve stavbě bydlet více než rok po zahájení řízení o odstranění stavby dne 28. 3. 2022 (viz doručenka k oznámení o zahájení řízení o nařízení odstranění stavby ze dne 23. 3. 2022, č. j. MeRo/2986/OST/22). Napadené rozhodnutí o odstranění stavby nabylo právní moci dne 13. 5. 2024. Nepřipadá tak v úvahu, že by žalobce stavbu užíval za účelem bydlení po dostatečně dlouhou dobu tak, aby se mohlo jednat o žalobcovo obydlí ve smyslu čl. 8 Úmluvy, resp. čl. 12 LZPS.

24. Protože stavba, jejíž odstranění správní orgány nařídily, není obydlím žalobce ve smyslu čl. 8 Úmluvy, není v projednávané věci tento článek Úmluvy a v návaznosti na něj v rozsudku ve věci Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku Evropským soudem pro lidská práva vytvořený metodologický postup aplikovatelný a nařízení odstranění této stavby nemůže být v rozporu s tímto článkem Úmluvy. Žalobcovy dílčí námitky odpovídající předmětnému metodologickému testu týkající se toho, zda žalobce stavbu vybudoval vědomě nezákonně, jaká je povaha a závažnost žalobcova nezákonného jednání, jaká je povaha zájmu sledovaného odstraněním stavby, zda má žalobce k dispozici jiné přiměřené ubytování a zda existují mírnější možnosti, jak situaci řešit, tak nemohly založit důvodnost žaloby. Soud připomíná, že tyto námitky ani nemohly spadat do okruhu potenciálně úspěšných námitek směřujících proti rozhodnutí o odstranění stavby (srov. bod 19 tohoto rozsudku).

25. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 24. 4. 2023, č. j. MeRo/3382/OST/23, byla stavba dodatečně povolena, avšak rozhodnutím ze dne 26. 9. 2023, č. j. PK–RR/2643/23, žalovaný v odvolacím řízení toto rozhodnutí změnil tak, že žádost žalobce o dodatečné povolení stavby pravomocně zamítl. Rozhodnutí žalovaného o dodatečném nepovolení stavby obstálo i v soudním přezkumu před zdejším soudem v řízení vedeném pod sp. zn. 55 A 60/2023. Nezměnitelnost a závaznost rozhodnutí je spojená až s jeho právní mocí.

13. Žalobci tak na základě nepravomocného dodatečného povolení stavby nemohlo svědčit ani legitimní očekávání, že bude dodatečně povolena.

14. Žalobní námitka, že na základě předchozích pravomocných rozhodnutí, kterými byla povolena stavba vrtané studny, domovní čističky odpadních vod a montované garáže, a na základě kladných závazných stanovisek, subsumovaných rozhodnutím ze dne 24. 4. 2023, svědčilo žalobci legitimní očekávání řádného povolení stavby, míjela předmět řízení v projednávané věci. Nynějším předmětem řízení je nikoliv dodatečné povolení stavby, nýbrž nařízení odstranění stavby. Žalobcovo případné legitimní očekávání v povolení stavby nijak nesouvisí se zákonnými podmínkami pro její odstranění. Námitku, že žalobci svědčilo legitimní očekávání na řádné povolení stavby, mohl žalobce uplatnit v řízení o dodatečném povolení stavby (srov. bod 19 tohoto rozsudku). V projednávané věci taková námitka nemůže být důvodná. Totéž lze uvést k námitce žalobce, že v lokalitě, kde se stavba nachází, jsou stavby umisťovány v blízkosti lesních pozemků.

26. Žalobce si byl vědom nezákonnosti umístění stavby na pozemek. V bodech 20 a 22 rozsudku ze dne 5. 12. 2023, č. j. 57 A 51/2023–47, vydaném v řízení mezi týmiž účastníky, soud konstatoval, že žalobce na svůj pozemek umístil rodinný dům v rozporu s územně plánovací dokumentací, ač byl s tímto zákazem seznámen již přípisem ze dne 5. 5. 2021, č. j. MeRo/5315/OST/21, a že žalobce provedl stavbu montované garáže v době řízení o odstranění a dodatečném povolení rodinného domu. V bodě 15 rozsudku ze dne 8. 11. 2024, č. j. 10 As 327/2023–37, jímž Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti rozsudku zdejšího soudu, kasační soud uvedl, že neznalost zákona neomlouvá a pouhý pokročilejší věk pachatele nemůže být důvodem, pro který by pokuta měla úplně pozbýt své preventivní a represivní funkce. Nelze přisvědčit žalobci, že se do situace, kdy má být předmětná stavba odstraněna, nedostal pouze vlastním přičiněním. Žalobci totiž bylo předem známo, že na svůj pozemek nemůže nyní posuzovanou stavbu umístit. Věkové a majetkové poměry žalobce, jak bylo výše opakovaně vysvětleno, nejsou relevantními skutečnostmi při posuzování podmínek dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.

27. Žalobcem k žalobě přiložené listiny (odvolání ze dne 13. 2. 2024, rozhodnutí dne 24. 4. 2023 a 26. 9. 2023, prvoinstanční a napadené rozhodnutí a oznámení o zahájení řízení ze dne 23. 3. 2022) byly součástí správního spisu, jímž se dokazování neprovádí.

15. Soud k důkazu pro nadbytečnost neprovedl žalobcem k důkazu navržené a k žalobě přiložené listiny týkající se majetkových poměrů žalobce (smlouva o prodeji bytu čl. 53 soudního spisu, výplatní lístky čl. 22 a 58 soudního spisu, potvrzení o výši důchodu čl. 59 soudního spisu, dvě úvěrové smlouvy čl. 28 a 32 soudního spisu a doklad o výdajích na elektřinu čl. 45 soudního spisu). Majetkové poměry žalobce nemohly mít vliv na posouzení soudu, zda je napadené rozhodnutí z důvodu žalobních bodů uplatněných žalobcem nezákonné. Ze stejného důvodu soud neprovedl k důkazu žalobcem k důkazu navržené a k žalobě přiložené ortomapy čl. 8, 12, 13, 23 a 27 soudního spisu. Pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí byly irelevantní i podklady a rozhodnutí navržená žalobcem a přiložená k žalobě, týkající se řízení o dodatečném povolení stavby a povolení domovní čistírny odpadních vod, studny a garáže, tj. závazná stanoviska čl. 10 a 46 soudního spisu a rozhodnutí ze dne 26. 7. 2021, 28. 11. 2022, 13. 4. 2023 čl. 18, 30 a 34 soudního spisu. Soud neprovedl k důkazu ani anotaci rozsudku ESLP přiloženou žalobcem k žalobě na čl. 43 soudního spisu, protože veřejně dostupnou soudní judikaturou se dokazování neprovádí. Důkaz navržený žalobcem v závěru bodu II žaloby [rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 26. 10. 2023, č. j. 136244/2023/KUSK (sp. zn. SZ103079/2023/KUSK ÚSŘ/LŽ)], soud neprovedl pro nadbytečnost, jelikož z žaloby nevyplývala žádná souvislost mezi navrženým důkazem a žalobními tvrzeními. Z žaloby nebylo zřejmé, jak navržený důkaz souvisí s posuzovanou věcí.

28. Vzhledem k výše uvedenému soud neshledal žádnou žalobní námitku důvodnou, a proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

VI. Náklady řízení

29. Výrokem II tohoto rozsudku soud rozhodl tak, že žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť žalobce ve věci neměl úspěch (srov. § 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario) a žalovaný se práva na náhradu nákladů řízení vzdal ve vyjádření k žalobě, zároveň mu nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.