57 A 39/2022 – 60

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce, soudkyně JUDr. Veroniky Burianové a soudce Mgr. Aleše Smetanky ve věci žalobce: F. H., nar. X, bytem X, zastoupený Mgr. Bc. Klárou Luhanovou, advokátkou, sídlem Šafaříkovy sady 2455/5, 301 00 Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, sídlem Škroupova 1760/18, 306 13 Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2022, č. j. PK–RR/417/22, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou ze dne 21. 4. 2022, doručenou Krajskému soudu v Plzni (dále jen „soud“) téhož dne, domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2022, č. j. PK–RR/417/22 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Sušice, odboru výstavby a územního plánování (dále jen „prvostupňový orgán“ nebo „stavební úřad“) ze dne 31. 10. 2021, č. j. SUS–15820/2019–13 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Prvostupňový orgán rozhodl podle § 129 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) tak, že nevyhověl žádosti žalobce ze dne 10. 6. 2019 o dodatečné povolení stavby s označením „Sušice čp. Xa, p. č. Xb, Stavební úpravy krovu a střechy – změna stavby před dokončením“ na pozemku p. č. st. Xb (zastavěná plocha a nádvoří) v obci a k. ú. X, neboť předmětnou stavbu nelze dodatečně povolit.

II. Žaloba

3. Žalobce v úvodu své žaloby zrekapituloval průběh předmětného správního řízení, jakož i obsah prvostupňového a napadeného rozhodnutí. Poté namítl, že napadeným rozhodnutím byl zkrácen na svých právech, dále že napadené rozhodnutí je věcně nesprávné, nezákonné a nepřezkoumatelné. Takto vymezené žalobní body poté rozvedl následovně.

4. Předně žalobce namítal nesprávnost a nezákonnost poslední výzvy k doplnění podkladů a porušení zásady vázanosti žádostí. Podle žalobce prvostupňové i napadené rozhodnutí stojí na skutečnosti, že žalobce nedoložil požadované podklady, a proto nebylo možné jeho žádosti o dodatečné povolení stavby vyhovět. Vůči žalobci jako stavebníkovi skutečně směřovaly tři výzvy, dvěma výzvám zcela vyhověl, nevyhověl pouze třetí výzvě, neboť ta směřovala k povolení změny užívání na ubytovací zařízení – ubytovnu, o které žalobce nežádal. Žalobce poukázal na to, že řízení o dodatečném povolení stavby je řízením na žádost a stavební úřad je žádostí stavebníka vázán. V daném případě proto stavební úřad nemohl sám přehodnotit, že stavebník žádá o povolení změny užívání na ubytovací zařízení – ubytovnu. Podle žalobce poslední výzva se tedy nevázala k předmětu řízení a nebyla zákonná. Předmět řízení byl dán žádostí žalobce, nikoliv uvážením stavebního úřadu. Není možné požadovat po stavebníkovi, aby namísto rodinného domu žádal o změnu užívání na ubytovnu, když o tento druh užívání stavebník zájem nemá. Z nesplnění požadavků poslední výzvy nelze dovodit negativní rozhodnutí vůči stavebníkovi. Žalobce dále nesouhlasil s tím, že by obsahem žádosti žalobce nebyla změna dispozičního řešení vnitřních prostor, když minimálně z doplnění ze dne 30. 7. 2021 má být zřejmé, že stavebník učinil předmětem žádosti změnu dispozičního řešení v suterénu, přízemí a podkroví. Předmět žádosti a řízení je však zřejmý již z předchozí dokumentace a dvou výzev stavebního úřadu, kterým žalobce vyhověl.

5. Za druhý žalobní bod žalobce označil porušení zásady zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností a chyby v dokazování. Žalobce nesouhlasil s tím, že by bylo prokázáno, že předmětný objekt je užíván jako ubytovna. Při kontrolní prohlídce ze dne 4. 4. 2019 se na místě skutečně zdržovalo několik cizinců. Je ovšem nerozhodné, zda se jednalo o cizince či osoby českého občanství, opačná úvaha by byla značně diskriminační. Žalobce uvedl, že se jednalo o vzdálené příbuzné manželky žalobce. Ani jedna z osob nesdělila, že by se mělo jednat o hosta ubytovny. Stavební úřad měl možnost dané osoby ztotožnit, vyslechnout, ale neučinil tak. Podle žalobce ani řešení jednotek neprokazuje, že by objekt měl být užíván v rozporu s jeho účelem. Žalobce uváděl, že se jedná o vícegenerační bydlení, a proto zvolil dané řešení zahrnující komfort pro všechny členy. V žádném případě však nebylo zamýšleno, aby bytovou jednotku obývalo více osob, než je obvyklé v běžné větší rodině. Na nemovitosti vázne břemeno bytu. Prokazovaná skutečnost nevyplývá ani z petice. Nedostatečné důkazní situace si byl vědom i žalovaný, když v původním rozhodnutí ze dne 6. 10. 2020, kterým zrušil vydané dodatečné povolení ze dne 3. 7. 2020, uvedl, že stavební úřad provede další důkazy a zjištění k faktickému užívání nemovitosti, neboť tyto jsou nedostatečné. Zde je jednoznačně použit imperativ, nikoliv doporučení, jak se snaží žalovaný uvést v napadeném rozhodnutí. Je zřejmé, že závěr o užívání nemovitosti jako ubytovny není podložen důkazy. O nesprávnosti závěru žalovaného svědčí i konstatování, že rozhodnutí o dodatečném nepovolení stavby by bylo relevantním důkazem v rámci případného řízení (přestupkového) z moci úřední, stejně jako další důkazy založené ve spise. Žalobce také zdůraznil, že nebyl za přestupkové jednání projednáván ani uznán vinným. Stavební úřad si nemůže sám učinit závěr o tom, zda byl či nebyl spáchán přestupek. Správní orgány měly možnost dát podnět k zahájení přestupkového řízení a vyčkat jeho vyřešení, přesto tak neučinily.

6. Třetí žalobní námitkou byl tvrzený nedostatek výzvy a poučovací povinnosti správního orgánu. Žalobce namítal, že nebyl nikdy správními orgány vyzván k tomu, aby podrobně vysvětlil účel užívání a vysvětlil případné rozpory. V projektové dokumentaci se sice uvádí, že účelem bude pronájem jednotky za bytovými účely, nikoliv pronájem jednotlivých pokojů. Žalobce všem výzvám, které se vázaly k předmětu řízení, vyhověl. Poslední výzva přesahovala předmět žádosti a požadavek stavebníka, tudíž nebyl důvod, proč by ji měl žalobce vyhovět. Pokud se mělo vést dokazování ke skutečnému užívání stavby, měl správní orgán žalobce jednoznačně upozornit. Odpovědnost za řádné zjištění skutkového stavu nese správní orgán, nikoliv žalobce. Pokud správní orgán konstatuje, že je objekt užíván k nepovolenému účelu a žádost má být pouze zastřením skutečného užívání, musí své domněnky jednoznačně prokázat.

7. Další námitkou byl přepjatý formalismus, který žalobce spatřuje v tom, že žalovaný argumentoval projektovou dokumentací, kde má být nesprávně uvedeno, že „podmínky závazných stanovisek jsou dodrženy“. Podle žalobce, pokud podmínky nebyly stanoveny, pak jsou logicky i požadavky dotčených orgánů dodrženy. Jedná se o standardní konstatování v projektové dokumentaci. V tomto žalobce neviděl vadu projektové dokumentace a opačné stanovisko žalovaného je přepjatým formalismem.

8. Za další nedostatky napadeného rozhodnutí žalobce označil nepřezkoumatelnost, porušení zásady rovnosti a libovůle správního orgánu. Správní orgány sice správně stanovily, že se případ řídí § 129 odst. 3 stavebního zákona, nicméně již jednoznačně neuvedly, proč nelze z hlediska uvedeného ustanovení žádosti žalobce vyhovět. Žalobce zdůraznil, že žádal o dodatečné povolení stavebních úprav za účelem užívání objektu jako dvou bytových jednotek. Na základě kladného rozhodnutí by v žádném případě nemohl užívat objekt jako ubytovnu. Důvod pro zamítnutí žádosti tedy není zřejmý. Ostatně odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze obecně konstatuje, že žalobce nevyhověl výzvám. Žalobce namítal, že se žalovaný nevypořádal ani s jeho námitkou, že je nutné se věnovat všem částem žádosti o dodatečné povolení stavby jednotlivě (1. vikýř, 2. dispoziční řešení, 3. změna účelu užívání). Žalobce dále namítal, že správní orgány v dané věci postupovaly v neprospěch žalobce v rozporu se zásadou rovnosti a legality. Presumovaly nezákonné užívání objektu a domněnkami se snažily zjednodušit si důkazní řízení. V neposlední řadě se snažily důkazní břemeno přenést na účastníka. Podpis protokolu neznamená, že účastníci souhlasí se správností závěru, který byl dovozen, podepisují pouze, že se účastnili. A v případě sporu je třeba i obsah protokolu ověřit. Správní orgány nevysvětlily, proč ještě v rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 10. 2020 není protokol považován za jediný stěžejní důkaz, nicméně v době, kdy je vydáno rozhodnutí pro žalobce negativní, je pro žalovaného takový rozsah dokazování dostatečný.

9. Konečně žalobce namítal i nesprávné právní závěry. Podle žalobce i primární právní domněnka obou správních orgánů, že užívání nemovitosti nezákonným způsobem a priori způsobuje nemožnost dodatečného povolení užívání stavby na jiný zákonný způsob, není zcela správná. Správní orgán se vždy zabývá žádostí a posuzuje skutečnosti zde uvedené. Pokud by snad měl za to, že žádostí je sledován jiný úmysl (zastřený), a proto by i žádost byla zamítnuta, musel by takový závěr být řádně odůvodněn. Správní orgán by musel vymezit a zdůvodnit, proč má za to, že účelem žádosti není záměr proklamovaný, ale zastřený. To se zde však nestalo, naopak uvedenému se žalovaný vyhýbá, a to ze zjevné důkazní nouze.

10. Úplným závěrem žalobce navrhl, aby soud napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil a žalobci přiznal náhradu nákladů řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

11. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 13. 6. 2022 navrhl zamítnutí žaloby. Žalovaný se poté, co stručně vymezil předmět řízení, vyjádřil k jednotlivým žalobním námitkám.

12. K námitce nesprávnosti a nezákonnosti poslední výzvy k doplnění podkladů, resp. porušení zásady vázanosti žádostí, žalovaný uvedl, že řízení o dodatečném povolení změny stavby sice bylo zahájeno na základě žádosti žalobce, ale jeho předmětem není budoucí záměr stavebníka, ale změna stavby již provedená, a dokumentace stavby a všechny potřebné podklady musí odpovídat skutečnému provedení stavby. Z tohoto hlediska byly předložená dokumentace a podklady nedostatečné a neodpovídající skutečnému stavu dodatečně povolované změny stavby, a proto byl žalobce výzvou č. 3 ze dne 11. 1. 2021 vyzván k doplnění žádosti.

13. K námitce o porušení zásady zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností a chybách v dokazování žalovaný vyjádřil přesvědčení, že z dokumentace předložené žalobcem k žádosti o dodatečné povolení je zřejmé, že dispozice stavby neodpovídá definici rodinného domu uvedené v § 2 písm. a) bod 1. vyhlášky č. 501/2006 Sb. Žalovaný se tímto posouzením podrobně zabýval v odůvodnění napadeného rozhodnutí, a proto na něj odkázal. Dále uvedl, že řízení o přestupku nijak nesouvisí s řízením o dodatečném povolení změny stavby a není pro něj předběžnou otázkou, na jejíž vyřešení by stavební úřad nebo žalovaný měly vyčkávat.

14. K námitce o nedostatku výzvy a poučovací povinnosti správního orgánu žalovaný upozornil na to, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v řízení o dodatečném povolení stavby, u níž je už zřejmá dispozice, a tato dispozice neodpovídala obvyklému uspořádání stavby rodinného domu. Navíc žalobce i v této žalobní námitce sám uvádí, že hodlá pronajímat jednotky za bytovými účely, a v tom případě se nejedná o trvalé rodinné bydlení. Žalovaný rovněž upozornil na to, že v řízení o dodatečném povolení stavby je důkazní povinnost přenesena na stavebníka, který musí prokázat, že jím provedenou stavbu lze dodatečně povolit.

15. Na namítaný přepjatý formalismus žalovaný reagoval tím, že nedostatek dokumentace, na který upozornil v odůvodnění rozhodnutí, nebyl důvodem pro zamítnutí žádosti o dodatečné povolení změny stavby, což je zcela zřejmé z odůvodnění napadeného rozhodnutí.

16. Konečně pak k namítaným nedostatkům rozhodnutí, nepřezkoumatelnosti, porušení zásady rovnosti a libovůle správního orgánu žalovaný uvedl, že jde o námitky obecné a nepodložené. Při vydání napadených rozhodnutí vycházely oba správní orgány z projektové dokumentace, kterou žalobce k žádosti o dodatečné povolení předložil.

17. Závěrem žalovaný označil uplatněné žalobní námitky za nedůvodné, trval na správnosti svého postupu, a proto navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

IV. Replika žalobce

18. K vyjádření žalovaného podal žalobce repliku ze dne 11. 7. 2022, ve které nejprve uvedl, že třetí výzva k doplnění podkladů směřovala k doplnění podkladů k posouzení schválení změn stavby jako ubytovacího zařízení – ubytovny. Z hlediska dodatečného povolení změn stavby užívané jako rodinný dům s dvěma bytovými jednotkami zákon neukládá povinnost doplnit podklady, které uváděla 3. výzva k doplnění. Tento požadavek by byl nad rámec zákona bez bližšího opodstatnění, nebyl by tedy zákonný a vůči žalobci by byl diskriminační.

19. Názor žalovaného, že dispozice stavby neodpovídá definici rodinného domu dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., žalobce označil za mylný, když podle jeho názoru předmětný stav splňuje definici stavby pro bydlení – rodinný dům. Vnitřní vybavení se sice může jevit atypicky (tedy že každý pokoj měl vlastní koupelnu a kuchyňský kout a dále že v bytových jednotkách chybí společný prostor), ovšem zákonodárce nijak nelimituje vlastníka v tom, jaké vybavení domácnosti zvolí. Zejména u vícegeneračního bydlení se naopak řešení žalobce jeví jako velmi vhodné. V daném případě atypické řešení volil žalobce s ohledem na skutečnost, že je předpokladem, že v budoucnu budou prostory určeny pro vícegenerační bydlení a pro starší členy rodiny a příbuzenstva. Což je u manželky žalobce, která je cizinkou, běžné. V současné době jsou navíc prostory užívány uprchlíky z Ukrajiny, kterým žalobce poskytl dlouhodobý rodinný bytový azyl. Žalobce dále uvedl, že nikdy nepronajímal (ani neměl v úmyslu) jednotlivé pokoje, jak se snaží uvést žalovaný. Pokud mělo dojít k pronájmu prostor, byly vždy pronajímány celkově jako rodinný dům – bytová jednotka, takto byla myšlena i poznámka v projektové dokumentaci.

20. Dále žalobce souhlasil s tím, že řízení o přestupku nesouvisí s řízením o dodatečné povolení stavby, avšak pokud stavební úřad vycházel z toho, že žalobce provozuje stavbu v rozporu s jejím určením jako ubytovnu, měl by svou domněnku opřít o důkazy. Doporučení krajského úřadu k provedení dalšího šetření a vyžádání dalších podkladů stavební úřad ignoroval.

21. Závěrem žalobce setrval na své žalobě.

V. Průběh řízení

22. Soud ověřil, že žaloba směřující proti napadenému rozhodnutí byla podána včas, neboť zákonná lhůta dvou měsíců byla dodržena. Napadené rozhodnutí bylo žalobci (resp. jeho právní zástupkyni) doručeno dne 21. 2. 2022 a předmětná žaloba byla soudu doručena dne 21. 4. 2022.

23. Soud dále konstatuje, že žaloba byla podána osobou k tomu oprávněnou (žalobce byl účastníkem správního řízení a žadatelem o dodatečné povolení stavby, přičemž tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl zkrácen na svých právech) proti žalovanému, který je pasivně legitimován (jako odvolací orgán, který vydal napadené rozhodnutí), po vyčerpání řádných opravných prostředků (žalobce podal proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání, o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím, proti němuž již nebylo odvolání přípustné) a obsahuje všechny požadované formální náležitosti. Soud proto mohl přistoupit k věcnému přezkoumání žaloby.

24. Vzhledem k tomu, že žalobce vyjádřil nesouhlas s rozhodnutím o věci samé bez jednání, soud konal dne 6. 6. 2023 jednání.

25. Žalobce i žalovaný při jednání setrvali na své dosavadní argumentaci a svých stanoviscích vyjádřených v písemných podáních. Žalobce při jednání trval na svém důkazním návrhu účastnickou výpovědí žalobce, přičemž žádný další důkaz při jednání nově nenavrhl. Žalovaný žádný důkazní návrh v průběhu celého řízení neučinil.

26. Soud při jednání konstatoval obsah prvostupňového a napadeného rozhodnutí, což ve spojení s obsahem správního spisu (správní spis soud k důkazu neprovádí) považoval za plně dostačující pro posouzení předmětné žaloby. Soud proto pro nadbytečnost neprovedl důkaz účastnickou výpovědí žalobce, neboť výpověď žalobce nemohla v žádném směru přispět k právnímu posouzení toho, zda napadené rozhodnutí bylo přezkoumatelné a zákonné.

VI. Posouzení věci soudem

27. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) soud vycházel při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě. Soud přezkoumal napadené rozhodnutí i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (srov. § 76 s. ř. s.), přičemž žádné takové vady napadeného rozhodnutí neshledal.

28. Po přezkoumání skutkového a právního stavu projednávané věci a po prostudování obsahu předloženého správního spisu soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

29. Vzhledem k tomu, že o průběhu správního řízení nebylo mezi účastníky řízení sporu, soud považuje za nadbytečné komplexně a podrobně rekapitulovat obsah správního spisu, resp. průběh správního řízení. Ostatně průběh správního řízení je popsán jak v prvostupňovém, tak i v napadeném rozhodnutí, přičemž žalobce ve své žalobě proti shrnutí průběhu správního řízení nic nenamítal. Z hlediska žalobních námitek soud považuje za relevantní konstatovat toliko následující skutečnosti plynoucí ze správního spisu.

30. Oznámením ze dne 6. 5. 2019 stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby na objektu (budově) č. p. Xa stojícím na pozemku p. č. st. Xb v obci a k. ú. X, který je ve vlastnictví žalobce (dále jen „předmětná budova“). Důvodem bylo, že na základě kontrolní prohlídky uskutečněné dne 4. 4. 2019 bylo zjištěno, že na předmětné budově byly realizovány nepovolené stavební úpravy, změna dispozice a změna účelu jejího užívání, když předmětná budova byla nově užívána k ubytování jako ubytovna, nikoli jako rodinný dům. Žalobce byl v oznámení poučen o možnosti podat ve stanovené lhůtě žádost o zahájení řízení o dodatečné povolení stavby.

31. Dne 10. 6. 2019 žalobce podal u stavebního úřadu žádost o dodatečné povolení stavby označené jako „X čp. Xa, p. č. Xb, Stavební úpravy krovu a střechy – změna stavby před dokončením“ (dále jen „předmětná žádost“), přičemž se označil za stavebníka. Dle žádosti se jednalo o již dokončenou změnu dokončené stavby, kterou žalobce vymezil jako „úprava střechy, změna účelu na 2 bytové jednotky a změna instalace (voda, kanalizace, vytápění, elektro)“.

32. Stavební úřad posléze přerušil řízení o odstranění stavby (usnesením ze dne 3. 7. 2019) a vedl řízení o dodatečné povolení stavby. Jelikož předmětná žádost neobsahovala požadované náležitosti, stavební úřad vyzval žalobce k doplnění jeho žádosti, a to nejprve výzvou ze dne 2. 7. 2019 a poté výzvou ze dne 30. 9. 2019. Žalobce požadované náležitosti nakonec doplnil v rozsahu, s nímž se stavební úřad spokojil, ovšem pokud jde o způsob užívání stavby, pak setrval na tom, že předmětnou budovu chce užívat jako rodinný dům se dvěma bytovými jednotkami, nikoli jako ubytovací zařízení.

33. Poté stavební úřad vydal dne 3. 7. 2020 rozhodnutí, kterým dodatečně povolil stavbu s označením „X čp. Xa, p. č. Xb, stavební úpravy krovu a střechy – změna stavby před dokončením“ a stanovil podmínky pro dokončení stavby. Ovšem v následně vedeném odvolacím řízení žalovaný uvedené rozhodnutí stavebního úřadu zrušil svým rozhodnutím ze dne 6. 10. 2020 a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání. Žalovaný vytkl stavebnímu úřadu, že nedostatečně prověřil změnu užívání domu (předmětné budovy) v návaznosti na jeho nové dispoziční řešení. V domě vznikly nové prostory k bydlení. Každý pokoj je vybaven vlastním kuchyňským koutem a sociálním zařízením. Provedené stavební úpravy a změnu účelu v užívání objektu stavební úřad popsal v odůvodnění rozhodnutí a uzavřel, že je objekt užíván jako ubytovací zařízení, nikoliv jako rodinný dům, což ale bylo v rozporu s jeho povolením. Stavební úřad nicméně rozhodl v rozporu s tímto zjištěním. Žalovaný měl rovněž výtky k projektové dokumentaci a podané žádosti. Žádost nebyla úplná, obsahem nebyly dispoziční změny objektu. Nebyla doložena závazná stanoviska dotčených orgánů ke změně účelu užívání stavby. Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby nebylo dostatečně odůvodněno.

34. Po vrácení věci od žalovaného stavební úřad vydal výzvu č. 3 k doplnění předmětné žádosti o požadované náležitosti. Žalobce měl uvést projektovou dokumentaci do souladu s faktickým užíváním stavby zjištěným stavebním úřadem při kontrolní prohlídce. Při kontrolní prohlídce bylo zjištěno a ověřeno, že je stavba užívána jako ubytovací zařízení – ubytovna. Takové užívání rodinného domu je v rozporu s povolením stavby a má nepochybně odlišné dopady na své okolí. Do dokladové části projektové dokumentace bylo třeba doložit závazná stanoviska dotčených orgánů ke změně účelu užívání rodinného domu a závazné stanovisko Státní energetické inspekce. Stavebník měl upravit předmět žádosti dle skutečností, které byly předmětem projednání. Výzva obsahovala poučení, že pokud nebudou nedostatky žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude vydáno rozhodnutí, že stavbu nelze dodatečně povolit.

35. Na výzvu č. 3 reagoval žalobce podáním ze dne 30. 7. 2021, ve kterém zejména konstatoval, že předmětná budova není uvažována jako ubytovna, ale jako rodinný dům o dvou bytových jednotkách. K předmětu žádosti pak uvedl, že požadovaná změna účelu užívání spočívá ve změně z rodinného domu s jednou bytovou jednotkou na rodinný dům se dvěma bytovými jednotkami.

36. Dne 31. 10. 2021 stavební úřad vydal shora specifikované prvostupňové rozhodnutí, kterým rozhodl tak, že stavbu s označením „X čp. Xa, p. č. Xb, Stavební úpravy krovu a střechy – změna stavby před dokončením“ nelze povolit, neboť žalobce stavebnímu úřadu neprokázal, že předmětné stavební úpravy lze dodatečně povolit podle § 129 odst. 3 stavebního zákona. Stavební úřad totiž shledal důvody bránící dodatečnému povolení stavby, které žalobce neodstranil.

37. Prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu žalobce napadl odvoláním, které žalovaný zamítl napadeným rozhodnutím a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalovaný se s postupem stavebního úřadu ztotožnil. Žalovaný uvedl, že v předmětném řízení o dodatečném povolení stavby bylo třeba vyřešit hned několik sporných věcí – změnu dokončené stavby, která neodpovídala ověřené projektové dokumentaci založené v archivu stavebního úřadu, stavební úpravy krovu a střechy spočívající v navýšení počtu vikýřů ve střešním plášti, a změnu účelu užívání rodinného domu spojenou s novým dispozičním řešením (vznik nových prostor k bydlení). Žalovaný ve shodě se stavebním úřadem dospěl k závěru, že žalobce (jako stavebník) neprokázal splnění zákonných požadavků pro dodatečné povolení stavby. Žalovaný v napadeném rozhodnutí shrnul základní zjištěné skutečnosti následovně. Již při kontrolní prohlídce stavby dne 4. 4. 2019, která předcházela podání žádosti o dodatečné povolení předmětných stavebních úprav, stavební úřad zjistil, že se rodinný dům užívá k ubytovávání většího počtu osob, tedy jako ubytovací zařízení (ubytovna). Svědčily o tom provedené dispoziční změny, kdy v domě vznikly nové obytné prostory. Nová bytová jednotka v 1. a 2. NP má celkem osm pokojů, z toho každý pokoj je vybaven vlastním sociálním zařízením a samostatným kuchyňským koutem. Vedle toho v bytové jednotce chybí společná kuchyň s jídelním koutem a případně obývacím prostorem. Takové dispoziční řešení bytové jednotky v rodinném domě mající sloužit potřebám bydlení jedné rodiny je neobvyklé. Rovněž petice občanů z okolí domu stavebníka předložená stavebnímu úřadu při kontrolní prohlídce svědčí spíše pro užívání objektu k přechodnému ubytovávání více osob. Sám stavebník potvrdil, že se v jeho domě zdržovalo více osob z řad cizinců. Žalovaný dále upozornil, že ke změně dispozičního řešení objektu žalobce dostatečně neobjasnil, proč je součástí každého pokoje samostatný kuchyňský kout a sociální zařízení. Byť se v současné době v rodinných domech běžně realizují pokoje s vlastní koupelnou, není na druhou stranu obvyklé, aby měl každý pokoj v domě vlastní kuchyňský kout. V obou bytových jednotkách chybí společná kuchyň s jídelním koutem a případně obývacím prostorem. V suterénu domu se sice nachází místnost nazvaná ve výkresech jako „letní kuchyň“ s kuchyňským koutem a samostatnou umývárnou, ale jen těžko si představit, že by ji ke každodenní přípravě pokrmů užívali členové rodiny z obou (tvrzených) bytových jednotek. Takové dispoziční řešení rodinného domu stavebník dostatečně nevysvětlil. V rámci doplnění podkladů stavebník v projektové dokumentaci z 7/2021 navíc uvádí, že bude rodinný dům o dvou bytových jednotkách užívat k obytným účelům formou pronájmu. Nebylo zdůvodněno, proč stavebník navrhuje takový způsob užívání rodinného domu až po více jak dvou letech od podání žádosti v návaznosti na vývoj samotného povolovacího řízení. Podle žalovaného si předkládaná tvrzení stavebníka v řízení vzájemně odporují. Žalovaný se rovněž podrobně vyjádřil k jednotlivým odvolacím námitkám žalobce, přičemž tyto neshledal důvodnými.

38. Soud úvodem svého meritorního posouzení uvádí, že předmětem sporu je otázka přezkoumatelnosti a zákonnosti napadeného rozhodnutí, kterým žalovaný potvrdil prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu, jímž byla zamítnuta žalobcova žádost o dodatečné povolení stavebních úprav realizovaných na předmětné budově, které byly stavebníkem (žalobcem) označeny jako „X čp. Xa, p. č. Xb, Stavební úpravy krovu a střechy – změna stavby před dokončením“ (dále též jen „předmětné stavební úpravy“). Mezi účastníky řízení přitom nebylo sporu, že žalobce provedl předmětné stavební úpravy v již existující budově v jeho vlastnictví, která měla doposud evidovaný způsob využití jako „rodinný dům“ s počtem bytů jeden, a dále že předmětné stavební úpravy byly žalobcem provedeny bez příslušného povolení vyžadovaného stavebním zákonem.

39. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť z podstaty věci vyplývá, že přezkoumat z hlediska zákonnosti lze pouze přezkoumatelná rozhodnutí. Žalobce spatřoval nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v nedostatečném odůvodnění, když tvrdil, že důvod pro zamítnutí předmětné žádosti není zřejmý a dále že se žalovaný nevypořádal s jeho námitkou o nutnosti věnovat se všem částem žádosti o dodatečné povolení stavby jednotlivě.

40. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že z hlediska soudního přezkumu činí rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jeden celek (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2021, č. j. 7 As 447/2019 – 60, bod [22]). Dále pak z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, č. j. 1 As 287/2015 – 51, bod [24]) vyplývá, že „přezkoumatelné rozhodnutí je rozhodnutí srozumitelné, s dostatkem důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel–li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomněl vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).“ Zároveň platí, že nesouhlas žalobce s výkladem učiněným správními orgány nelze zaměňovat s nepřezkoumatelností jejich rozhodnutí, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí je objektivní překážkou znemožňující soudu dané rozhodnutí přezkoumat. Uvedené vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2022, č. j. 7 As 128/2022 – 24, bod [8], v němž kasační soud k této otázce shrnul svou judikaturu následovně: „[…] nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mělo být rozhodnutí odůvodněno, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje rozhodnutí přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 – 24, ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 – 35). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy je jádro námitky posouzeno, byť není výslovně v odůvodnění rozhodnutí reagováno na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).“ Nutno doplnit, že právní závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem ohledně přezkoumatelnosti rozhodnutí se sice primárně týkaly soudních rozhodnutí, nicméně je lze vztáhnout i na rozhodnutí správních orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, bod [22]).

41. V souladu s právě uvedenými judikaturními východisky soud shledal napadené rozhodnutí žalovaného jako celek přezkoumatelným. V napadeném rozhodnutí je popsán průběh správního řízení, vymezen předmět řízení a základní sporné otázky, jakož i to, jak tyto otázky byly posouzeny. Žalovaný se rovněž zabýval žalobcem uplatněnými odvolacími důvody. Ostatně přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí vyplývá i z toho, že žalobce v rámci své žaloby argumentuje proti posouzení správních orgánů, když v rámci namítané nezákonnosti formuluje konkrétní výhrady vůči posouzení správních orgánů, což by v případě nepřezkoumatelného rozhodnutí nebylo dost dobře možné.

42. Soud dále nesouhlasil s žalobcem v tom, že by z napadeného rozhodnutí nebyl zřejmý důvod pro zamítnutí předmětné žádosti. Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že hlavní důvod pro zamítnutí předmětné žádosti byl ten, že žalobce nedostál své zákonné povinnosti uložené žadateli o dodatečné povolené stavby, a to povinnosti prokázat, že předmětné stavební úpravy (realizované žalobcem bez stavebního povolení) splňují všechny požadavky uvedené v § 129 odst. 3 stavebního zákona. Konkrétně se jednalo o výhrady týkající se nového dispozičního řešení předmětné budovy, která původně byla rodinným domem s jednou bytovou jednotkou, ovšem stavební úřad zjistil, že žalobce rodinný dům fakticky „přestavěl“ na ubytovnu, když nově vybudoval dalších osm pokojů s vlastním sociálním zařízením a kuchyňským koutem, ovšem v předmětné žádosti požadoval dodatečně povolit předmětné stavební úpravy jako úpravy rodinného domu se způsobem využití dvou bytových jednotek, a na takto vymezeném způsobu využití setrval i přes opakované výzvy stavebního úřadu k uvedení žádosti do souladu se zjištěným faktickým stavem. Z posouzení správních orgánů obsaženého v napadeném a prvostupňovém rozhodnutí lze podle názoru soudu dovodit, že správní orgány neměly od žalobce za prokázané, že předmětné stavební úpravy nejsou v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu a s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem. Jak se podává z napadeného rozhodnutí, předmětné stavební úpravy způsobily, že předmětná budova svým dispozičním řešením neodpovídá požadavkům na rodinný dům podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. a dále že nebyla doložena potřebná stanoviska dotčených orgánů, které by se vyjádřily ke skutečnému způsobu využití předmětné budovy (po neoprávněně provedených stavebních úpravách).

43. Nelze pak souhlasit ani s tvrzením žalobce o nevypořádání se s dílčí odvolací námitkou o nutnosti věnovat se všem částem žádosti o dodatečné povolení stavby jednotlivě (1. vikýř, 2. dispoziční řešení, 3. změna účelu užívání), neboť takovouto námitkou soud v odvolání nenalezl, tudíž nelze žalovanému důvodně vytýkat, že se takovou námitkou explicitně nezabýval. Pro úplnost je třeba odkázat na str. 10 napadeného rozhodnutí, kde žalovaný reagoval na část odvolání, v níž žalobce zmiňoval úpravy vikýřů, které žalobce v minulosti ohlásil stavebnímu úřadu. Žalovaný zde upozornil, že i stavební úpravy vikýřů žalobce provedl v rozporu s vydaným souhlasem stavebního úřadu a ověřenou projektovou dokumentací a dále že navýšení počtu vikýřů oproti původnímu schválení od stavebního úřadu může být případně zohledněno v rámci výroku rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.

44. V návaznosti na výše uvedené soud shledal žalobcovu námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nedůvodnou. Soud tak mohl přistoupit k posouzení námitek nezákonnosti napadeného rozhodnutí.

45. Pro účely posouzení zákonnosti postupu správních orgánů a jejich rozhodnutí soud v prvé řadě konstatuje, že předmětem správního řízení byla žádost o dodatečné povolení předmětných stavebních úprav realizovaných na předmětné budově (rodinném domě s jednou bytovou jednotkou), kteroužto žádost žalobce podal poté, co s ním stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby. Přitom řízení o odstranění stavby bylo zahájeno na základě výsledků kontrolní prohlídky předmětné budovy vzešlé ze stížností vlastníků nemovitostí sousedících s předmětnou budovou ve vlastnictví žalobce, při které bylo zjištěno, že předmětná budova je po provedených stavebních úpravách užívána jako ubytovací zařízení (ubytovna) pro cizince.

46. Správní orgány proto správně vycházely z relevantní právní úpravy obsažené v § 129 odst. 3 stavebního zákona, podle které neoprávněnou stavbu (tj. definovanou v § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.

47. Na tomto místě je třeba poukázat na to, že výkladem uvedeného zákonného ustanovení a v něm obsažených podmínek pro dodatečné povolení (neoprávněné) stavby se již mnohokrát ve své rozhodovací praxi zabýval Nejvyšší správní soud, přičemž soud níže citovanou judikaturu vzal jako obecná právní východiska pro posouzení předmětné věci, neboť uvedené právní závěry jsou pro posuzovaný případ relevantní a soud se s nimi ztotožňuje.

48. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2018, č. j. 7 As 3/2018 – 36, bod [52] se podává následující: „Ve své ustálené judikatuře vycházející ze znění § 129 odst. 2 stavebního zákona Nejvyšší správní soud uvádí, že rozhodnutí o dodatečném povolení stavby na jedné straně nepodléhá správnímu uvážení stavebního úřadu (jsou–li splněny zákonné podmínky pro dodatečné povolení stavby, má stavební úřad povinnost takové rozhodnutí vydat – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108), na straně druhé v řízení o dodatečném povolení stavby musí být naplnění podmínek pro možnost dodatečného povolení prokázáno nepochybně a důkazní břemeno nese v těchto otázkách vždy stavebník nebo vlastník stavby (žadatel o dodatečné povolení). Zde lze opět odkázat např. na výše zmiňovaný rozsudek ze dne 16. 7. 2014, č. j. 5 As 161/2012 – 36, či na rozsudek ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108. V tomto směru zdejší soud navázal na starší judikaturu týkající se podmínek pro dodatečné povolení stavby obsažených v obdobném § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976. Podrobně se k této otázce Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém rozsudku ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 70/2011 – 74. Stanovisko, že je to vlastník stavby nebo stavebník, kdo musí sám prokázat, že byly splněny veškeré zákonem stanovené podmínky, zastává i odborná literatura (viz např. Kývalová, M. In: Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 661).“.

49. V rozsudku ze dne 26. 1. 2023, č. j. 8 As 242/2021 – 48, Nejvyšší správní soud upozornil, že: „[…] Jak uvedl například v bodě 12 svého rozsudku z 19. 9. 2019, čj. 10 As 69/2019–48, je to stavebník, který by měl před zahájením stavby požádat o vydání příslušného rozhodnutí. Při řízení o dodatečném povolení stavby, které žadatel iniciuje po zahájení řízení k odstranění stavby, je třeba zohlednit specifickou (a z hlediska stavebního práva abnormální) situaci, kdy předmětem povolovacího procesu je již dokončená stavba, která byla provedena tzv. „načerno“. Stavebnímu úřadu nepřísluší, aby z hlediska dodržení požadavků stanovených stavebním zákonem nebo na jeho základě zvláštních právních předpisů sám z vlastní iniciativy zkoumal v řízení o dodatečném povolení, zda jsou případně naplněny podmínky pro udělení výjimky z pravidla (dodatečného povolení stavby), neboť je povinností osoby žádající o dodatečné povolení tento soulad prokázat. Jak Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 10 As 69/2019–48 dodal, „[v] řízení o dodatečném povolení stavby je tedy výlučnou povinností stavebníka tvrdit a prokázat, že stavební úpravy, o jejichž legalizaci usiluje, nejsou v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem a odpovídají požadavkům stavebního zákona. Stavební úřad může stavbu, resp. stavební úpravy, dodatečně povolit jen v případě, že stavebník unese toto důkazní břemeno (srov. rozsudek ze dne 11. 11. 2014, čj. 6 As 207/2014–36, bod 10).“ […] V řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby sledoval zhojení svého předchozího protiprávního jednání. Správní orgán totiž zahájil řízení o odstranění stavby, které se opíralo o skutečnost, kterou nezpochybňoval ani stěžovatel, a to sice, že provedl stavbu spadající pod § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Aby v řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby stěžovatel zvrátil dosud pro něj nepříznivě se vyvíjející situaci, musel on sám projevit dostatečnou iniciativu. Obrazně řečeno: správnímu orgánu za takového stavu v zásadě postačovalo zaujmout „obrannou pozici“ s odkazem na dosavadní stěžovatelovo protiprávní jednání. Bylo na stěžovateli, aby tuto „obranu“ překonal tím, že on sám prokáže naplnění všech potřebných podmínek.“ (srov. body [17] a [21] cit. rozsudku).

50. Ve svém rozsudku ze dne 19. 9. 2019, č. j. 10 As 69/2019 – 48, bod [21], Nejvyšší správní soud připomněl svou judikaturu, že „pro dodatečné povolení stavby musí být splněna jak podmínka, že stavba není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, tak podmínka, že stavba není v rozporu s veřejným zájmem“ (srov. též rozsudek též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 As 58/2013 – 35).

51. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 8. 2022, č. j. 10 As 456/2021 – 82, upozornil, že vyhláška č. 501/2006 Sb. obecně stanovuje pravidla pro výstavbu a dále že dodatečné povolení neslouží k legalizaci staveb postavených v rozporu s požadavky na výstavbu.

52. V bodě 37. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2014, č. j. 8 As 108/2013 – 43, v němž se kasační soud vyjadřoval k účelu řízení o dodatečném povolení stavby, se konstatuje, že stavební úřad musí u stavby, která byla postavena v rozporu se stavebním povolením (nebo bez něj), posoudit, zda taková stavba odpovídá všem požadavkům stavebního práva, a zda ji lze dodatečně povolit, přičemž stavební úřad musí vycházet z faktického stavu, tj. stavu, v němž byla stavba skutečně postavena (přiměřeně viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2014, č. j. 5 As 161/2012 – 36).

53. V posuzovaném případě správní orgány učinily zjištění, že žalobcem v předmětné žádosti deklarované stavební úpravy neodpovídají faktickému stavu, neboť nové dispoziční řešení předmětné budovy neumožňuje deklarovaný způsob jejího využití jako rodinný dům, ale fakticky jde o ubytovací zařízení (ubytovnu), když takto byla žalobcem i předmětná budova před zahájením řízení o odstranění stavby užívána. Poté, co na základě prvních dvou výzev stavebního úřadu žalobce doplnil svou žádost a upravil projektovou dokumentaci tak, aby odpovídala skutečnému provedení předmětných stavebních úprav (žalobce totiž v původní projektové dokumentaci deklaroval stavební úpravy v rozporu se skutečným stavem), stal se předmětem sporu způsob využití předmětné budovy. I přes opakované poučení žalobce ze strany stavebního úřadu ohledně faktického stavu předmětné budovy po provedených stavebních úpravách (nové dispoziční řešení budovy nenaplňovalo způsob využití jako rodinný dům), žalobce trval na tom, že žádá o dodatečné povolení změny způsobu využití jako rodinný dům s dvěma bytovými jednotkami, nikoli jako ubytovací zařízení, tudíž výzvě č. 3 učiněné stavebním úřadem v požadovaném rozsahu nevyhověl. Stavební úřad proto předmětnou žádost zamítl z důvodu, že žalobce neprokázal, že předmětnou stavbu lze dodatečně povolit dle § 129 odst. 3 stavebního zákona.

54. Žalobce ve své žalobě namítal, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav, když dovodily, že předmětná budova je užívána jako ubytovna. Soud se s touto námitkou žalobce neztotožnil.

55. Obsah správního spisu poskytuje dostatečnou oporu pro zjištění správních orgánů, že předmětné stavební úpravy neodpovídaly ani dosavadnímu ani žalobcem v předmětné žádosti deklarovanému způsobu využití předmětné budovy, tj. jako rodinný dům (původně s jednou bytovou jednotkou, dle žádosti nově se dvěma bytovými jednotkami). Součástí správního spisu je protokol o kontrolní prohlídce provedené dne 4. 4. 2019 v předmětné budově za účasti žalobce, jakož i pořízená fotodokumentace a vyjádření (petice) vlastníků nemovitostí sousedících s předmětnou budovou žalobce, z nichž je patrné, že byly provedeny předmětné stavební úpravy a že předmětná budova nebyla po těchto stavebních úpravách žalobcem užívána jako rodinný dům, ale jako ubytovací zařízení (ubytovna) pro cizince. I z předložené projektové dokumentace zachycující skutečný rozsah stavebních úprav je zřejmé, že nové dispoziční řešení neodpovídá požadavkům na rodinný dům, neboť předmětná budova má v suterénu, v přízemí a v podkroví celkem 12 pokojů (v každém patře 4 pokoje), z nichž má každý vlastní sociální zařízení a kuchyňský kout, zatímco místnosti pro společné setkávání rodinných příslušníků zcela absentují. Takovéto zjištění je podle názoru soudu plně dostačující pro závěr, že předmětná budova po předmětných stavebních úpravách provedených bez stavebního povolení byla určena k užívání jako ubytovací zařízení, nikoli jako žalobcem deklarovaný rodinný dům se dvěma bytovými jednotkami.

56. Pokud žalobce v žalobě v obecné rovině namítal, že cizinci, kteří se v předmětné budově při kontrolní prohlídce prokazatelně zdržovali, byli vzdálenými příbuznými jeho manželky, pak je třeba oponovat, že takovéto své vysvětlení žalobce ve správním řízení ani blíže nekonkretizoval, ani ničím nedoložil. Navíc i soudu se jeví tvrzení žalobce o vícegeneračním rodinném domě jako ryze účelové, neboť žalobce ani netvrdil, ani nedokládal, o jaké konkrétní příbuzné by se mělo jednat, kolik jich má, od kdy a jak dlouho by měli příbuzní v předmětné budově bydlet, zda by platili nájemné a v jaké výši, kdo by nesl náklady na služby spojené s užíváním pokojů atd. Navíc v doplněné projektové dokumentaci sám žalobce připustil, že v předmětné budově bude realizováno nájemní bydlení, aniž by toto bylo žalobcem ve správním řízení jakkoli blíže vysvětleno. Na tomto místě je třeba opětovně zdůraznit, že to byl žalobce, koho ve správním řízení tížilo důkazní břemeno.

57. Soud nesouhlasil s žalobcem ani v tom, že by výzva č. 3 učiněná stavebním úřadem vůči žalobci dne 11. 1. 2021 měla být hodnocena jako nezákonná. Jak je patrné z obsahu správního spisu, stavební úřad přistoupil k této výzvě poté, co žalovaný, jako nadřízený orgán, zrušil prvé rozhodnutí stavebního úřadu a zavázal jej, aby při posouzení předmětných stavebních úprav náležitě zohlednil faktické užívání předmětné budovy po provedených stavebních úpravách, jak toto bylo zjištěno při kontrolní prohlídce. Jak je patrné z bodu 1. předmětné výzvy č. 3, stavební úřad, vázán právním názorem odvolacího orgánu, opětovaně vyhodnotil zjištěné skutečnosti a dospěl k závěru, že provedené stavební úpravy nesměřovaly k deklarovanému způsobu využití budovy, jako rodinného domu, ale ke změněnému způsobu využití jako ubytovacího zařízení (ubytovny), když zajišťovala potřeby krátkodobého ubytování většího počtu osob. Takovéto odlišné užívání může nepochybně mít odlišné dopady na své okolí v podobě přímých a nepřímých imisí. Bylo tudíž zřejmé, že předmětné stavební úpravy nelze povolit způsobem, který žalobce požadoval, tedy že by se jednalo o rodinný dům se dvěma bytovými jednotkami. Stavební úřad tak ve výzvě č. 3 poskytl žalobci možnost předmětnou žádost doplnit a upravit tak, aby při splnění zákonných požadavků mohl dosáhnout dodatečného povolení stavby jako ubytovacího zařízení, čemuž odpovídal faktický stav provedených stavebních úprav. Soud neshledal tento postup stavebního úřadu jako nezákonný, ba naopak jej hodnotil jako vůči žalobci vstřícný a předvídatelný. S žalobcem pak nelze souhlasit v tom, že by stavební úřad sám přehodnotil předmět žádosti. Předmět žádosti byl dán tím, že žalobce žádal o dodatečné povolení předmětných stavebních úprav, přičemž podstatný byl faktický stav provedených stavebních úprav, nikoli to, jak žalobce stavební úpravy ve své žádosti označil a vymezil (zvláště když žalobce ve své původní žádosti zásadní změny dispozičního řešení předmětné budovy zcela zamlčel).

58. Žalobce rovněž namítal nesprávné právní závěry žalovaného a stavebního úřadu, které podle názoru žalobce měly své posouzení založit na právní domněnce, že užívání nemovitosti nezákonným způsobem a priori způsobuje nemožnost dodatečného povolení stavby. Takto ovšem v posuzovaném případě podstata posouzení správních orgánů, resp. stěžejní důvod pro zamítnutí žalobcovy žádosti o dodatečné povolení předmětných stavebních úprav, nebyly postaveny. Soud již výše poukázal na odůvodnění napadeného i prvostupňového rozhodnutí, z nichž lze dovodit, že správní orgány neměly za prokázané, že předmětné stavební úpravy nejsou v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu a s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem, což je podle § 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona důvod, pro který nelze stavbu dodatečně povolit. Stěžejní tedy byl zjištěný skutečný stav a rozsah neoprávněně provedených stavebních úprav.

59. Jak se podává z napadeného rozhodnutí, jakož i z obsahu správního spisu, předmětné stavební úpravy způsobily, že předmětná budova svým novým dispozičním řešením (po provedení předmětných stavebních úprav) neodpovídá požadavkům na rodinný dům podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Žalobce totiž rodinný dům fakticky „přestavěl“ na ubytovnu o 12 samostatných pokojích, každý pokoj s vlastním sociálním zařízením a kuchyňským koutem, zatímco místnost pro společné setkávání rodiny (jako např. kuchyně s jídelnou či obývací pokoj) v předmětné budově není žádná. Takovéto nové dispoziční uspořádání předmětné budovy neodpovídá požadavkům na trvalé rodinné bydlení a předmětná budova zjevně k tomuto účelu ani nebyla po provedených stavebních úpravách určena. Z toho je patrné, že předmětné stavební úpravy neodpovídaly obecným požadavků na výstavbu. K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 174/2014 – 59, dle kterého: „Dodatečně povolovaná stavba současně nesmí být v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu. Dle § 169 odst. 1 stavebního zákona právnické osoby, fyzické osoby a příslušné orgány veřejné správy jsou povinny při územně plánovací a projektové činnosti, při povolování, provádění, užívání a odstraňování staveb respektovat záměry územního plánování a obecné požadavky na výstavbu [§ 2 odst. 2 písm. e)] stanovené prováděcími právními předpisy. Předpisem, kterým je provedeno toto ustanovení, je vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území.“ 60. Podpůrně pak lze odkázat na § 132 odst. 3 písm. b) stavebního zákona, podle kterého veřejným zájmem se rozumí požadavek, aby stavba byla užívána jen k povolenému účelu. Pokud tedy správní orgány v přezkoumávaném řízení o dodatečné povolení předmětných stavebních úprav kladly důraz na faktické užívání předmětné budovy poté, co žalobce v rámci nepovolených stavebních úprav zásadním způsobem změnil dosavadní dispoziční řešení v předmětné budově, pak nepochybily. Pro dodatečné povolení stavby je totiž nutné, aby stavebník prokázal nejen to, že stavba není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, ale současně že není v rozporu s chráněným veřejným zájmem.

61. V posuzovaném případě proto správní orgány nepochybily, pokud odmítly dodatečně povolit předmětné stavební úpravy zahrnující nové dispoziční řešení předmětné budovy tak, že došlo ke změně způsobu využití předmětné budovy z rodinného domu na ubytovací zařízení o 12 samostatných pokojích s vlastním sociálním zařízením a kuchyňským koutem, které žalobce minimálně po určitou dobu užíval k ubytování cizinců. Žalobce neprokázal, že by předmětné stavební úpravy nebyly v rozporu s požadavky na výstavbu a veřejným zájmem na tom, aby stavba byla užívána jen k povolenému účelu.

62. K námitce žalobce, že jej správní orgány nevyzvaly k tomu, aby podrobně vysvětlil účel užívání, soud uvádí, že správní orgány k tomu vyzývat žalobce nemusely. Jak je patrné z výše citované judikatury, z povahy řízení o dodatečné povolení stavby vyplývá, že v tomto typu řízení je důkazní břemeno na žadateli, přičemž bylo plně v jeho dispozici, jaké důkazy navrhne ke splnění zákonných požadavků ve smyslu § 129 odst. 3 stavebního zákona. Žalobci se v předmětném řízení postupně dostalo třech výzev k odstranění vad žádostí, což soud shledává jako plně dostačující. Je třeba si uvědomit, že: „Oproti obecně ve správním řízení uplatňované zásadě materiální pravdy, kdy je za zjištění skutkového stavu v rozsahu dostatečném pro vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení odpovědný stavební úřad, leží v řízení o dodatečném povolení stavby tato odpovědnost na stavebníkovi.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2022, č. j. 2 As 97/2020 – 96, bod [32]).

63. Pokud žalobce namítal přepjatý formalismus, když žalovaný konstatoval, že v projektové dokumentaci bylo nesprávně konstatováno dodržení závazných stanovisek, pak soud souhlasil s žalovaným v tom, že se nejednalo o nosný důvod pro zamítnutí předmětné žádosti, tudíž žalobce nemohl být v tomto ohledu zkrácen na svých právech.

64. Konečně soud neshledal postup žalovaného v rozporu se zásadou rovnosti a legality, neboť správní orgány nepresumovaly nezákonné užívání předmětné budovy, jak namítal žalobce, ale jednalo se o skutkové zjištění na základě podkladů pro rozhodnutí shromážděných ve správním řízení. Z obsahu správního spisu vyplývá, že správní orgány vyšly jednak z výsledků kontrolní prohlídky předmětné budovy (kterou žalobce stvrdil svým podpisem na pořízeném protokolu, vůči jehož obsahu se v počátku správního řízení nijak nevymezoval), jednak z projektové dokumentace zachycující nové dispoziční řešení předmětné budovy po provedení nepovolených stavebních úprav, které neumožňovalo předmětnou budovu nadále užívat jako rodinný dům.

VII. Rozhodnutí soudu

65. S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že všechny žalobní námitky směřující proti napadenému rozhodnutí jsou nedůvodné. Soud proto ve výroku I. tohoto rozsudku zamítl žalobu směřující proti napadenému rozhodnutí dle § 78 odst. 7 s. ř. s.

VIII. Náklady řízení

66. Výrokem II. tohoto rozsudku soud rozhodl o nákladech řízení. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. by měl právo na náhradu nákladů řízení žalovaný, když měl ve věci plný úspěch. Žalovanému nicméně žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu soud právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného k žalobě IV. Replika žalobce V. Průběh řízení VI. Posouzení věci soudem VII. Rozhodnutí soudu VIII. Náklady řízení