57 A 40/2018 - 34

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudkyň JUDr. Marie Trnkové a JUDr. Terezy Kučerové ve věci žalobce: X státní příslušnost Vietnamská socialistická republika ubytování zajištěno na adrese X zastoupen advokátem Mgr. Markem Sedlákem se sídlem Příkop 8, Brno proti žalovanému: Ministr zahraničních věcí České republiky, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2018, č. j. 137780-2/2018-OPL takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministra zahraničních věcí České republiky ze dne 27. 11. 2018, č. j. 137780-2/2018-OPL se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku ve výši 11 228 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Odůvodnění

Vymezení věci 1. Shora uvedeným rozhodnutím žalovaný podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále jen „zastupitelský úřad“) ze dne 27. 8. 2018, č. j. 2906/2018-HANOKO-1 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Zastupitelský úřad tímto prvostupňovým rozhodnutím zamítl žádost žalobce o upuštění od osobního podání jeho pobytové žádosti a řízení o ní zastavil postupem podle § 169d odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o pobytu cizinců“).

2. Zastupitelský úřad své rozhodnutí založil na usnesení Vlády České republiky ze dne 18. července 2018, č. 474 (dále jen „usnesení vlády“), k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik, přijatého v souladu s čl. 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) a čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále jen „Směrnice“). Tímto usnesením měla vláda České republiky dočasně pozastavit přidělování termínů k osobnímu podání žádosti, a proto nemohlo být žádosti žalobce dle zastupitelského úřadu vyhověno. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí na této argumentaci setrval.

3. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce včasnou žalobu u Krajského soudu v českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“). Žalobce uvedl, že usiluje o podání žádosti o dlouhodobý pobyt za účelem zaměstnání – zaměstnanecké karty. S ohledem na své místo pobytu je žalobce povinen podat svou žádost na zastupitelském úřadě právě v Hanoji. Dle uvedeného usnesení vlády tento zastupitelský úřad ode dne 18. 7. 2018 pozastavil příjem žádostí o dlouhodobý pobyt za účelem zaměstnání. V okamžik podání žaloby nebyl příjem žádostí obnoven a není zřejmé, jak dlouho bude tato „dočasnost“ trvat. Žalobce proto podal neúspěšně žádost o upuštění od osobního podání žádosti.

4. Úvodem žaloby popsal žalobce současnou úpravu obsaženou v § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců a poukázal na judikaturu správních soudů – rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, 3601/2017 Sb. NSS, a ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016-36, 3603/2017 Sb. NSS.

5. V kontextu čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je žalobce přesvědčen, že se může domáhat podání žádosti o dlouhodobý pobyt, o které bude rozhodnuto na základě zákona, nikoli v návaznosti na usnesení vlády, jenž povahu obecně závazného předpisu nemá (čl. 76 Ústavy). Z tohoto důvodu žalobce namítá nezákonnost, protiústavnost napadeného rozhodnutí a jeho rozpor s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.

6. Žalobce je názoru, že postupem zastupitelského úřadu mu bylo, v rozporu se zásadami právního státu, upřeno nezcizitelné právo na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny - právo na přístup ke správnímu orgánu ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010 – 106, neboť právo na přístup ke správnímu orgánu v sobě zahrnuje předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem. Postup správních orgánů žalobce shledává i v rozporu se samotnou Směrnicí, která ve své preambuli v bodě 5 deklaruje nutnost transparentního, spravedlivého a důvěryhodného systému. Žalobce se domnívá, že jestliže splní veškeré zákonné podmínky, může mu být zaměstnanecká karta vydána, bude-li mu umožněno o ni požádat a nebude-li diskriminován pro svoji vietnamskou státní příslušnost.

7. Žalobce zdůrazňuje, že se nedomáhá práva na vydání zaměstnanecké karty, jak uvádí žalovaný, který v napadeném rozhodnutí konstatuje, že na vydání zaměstnanecké karty neexistuje hmotné subjektivní právo. Žalobce se domáhá práva na podání žádosti a na přístup k orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.

8. Žalobce proto namítá i nepřezkoumatelnost odůvodnění rozhodnutí zastupitelského úřadu, neboť zcela absentuje jakákoliv reakce na důvody samotné žádosti, stejně jako se zastupitelský úřad vůbec nezabývá tím, zda byly splněny zákonné podmínky pro upuštění od osobního podání pobytové žádosti či nikoli. Správní orgány opakovaně argumentují, že bylo omezeno vydávání zaměstnaneckých karet, nicméně z usnesení vlády plyne, že bylo pozastaveno přijímání žádosti o zaměstnanecké karty. Z tohoto důvodu není žalobci zřejmé, proč by měla být jejich žádost a priori neúspěšná.

9. Žalobce závěrem cituje úryvek z napadeného rozhodnutí, v němž žalovaný konstatuje, že vláda usnesení vydala s přihlédnutím k místním podmínkám ve Vietnamu a po zvážení rizik s odkazem na rozhodnutí Bezpečnostní rady státu. Žalobce namítá, že takové tvrzení žalovaného je nedostatečné a samotné rozhodnutí je tudíž překvapující a nepřezkoumatelné. Vyjádření žalovaného 10. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout.

11. Žalovaný je přesvědčen, že nemožnost osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu v důsledku pozastavení příjmů žádostí na základě usnesení vlády není důvodem pro upuštění od osobního podání žádosti. Na udělení oprávnění k pobytu není právní nárok. Usnesení vlády transparentním způsobem oznamuje žadatelům, že žádosti o zaměstnanecké karty nejsou přijímány, proto nemá ani smysl pokoušet se o jejich získání. Postup vlády měl přispět k ochraně jejich práv (např. vylučuje inkasování úplaty od prostředníků při zjevně bezvýsledném podávání žádostí).

12. Vzhledem k faktickému pozastavení vydávání zaměstnaneckých karet nepovažuje žalovaný argumentaci čl. 36 odst. 1 Listiny za přiléhavou. Nejsou-li žádosti o zaměstnanecké karty přijímány, nemůže být žádostem žalobců vyhověno. Opačný postup by žalovaný pokládal za rozporný s právem na spravedlivý proces. Uvedené argumentaci přisvědčil i Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích, který v rozsudku ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 – 57 uvedl, že ve vztahu k zaměstnanecké kartě žádný z článků Listiny nezakládá právo cizince na pobyt na území České republiky.

13. Uvedeným závěrům dle názoru žalovaného nebrání ani žalobci uváděné rozsudky rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, neboť se týkají tvrzené neschopnosti zajistit férovou soutěž mezi potencionálními žadateli v důsledku nedostatků objednávacího systému a nedostatku adekvátních informací. Uváděná judikatura tudíž vycházela z jiných skutkových okolností.

14. Usnesení vlády je dle názoru žalovaného v souladu s vnitrostátním právem a právem Evropské unie. Žalovaný je vázán zásadou zákonnosti a z žádného právního předpisu nelze dovodit povinnost stanovit limity počtu zaměstnaneckých karet obecně závazným právním předpisem. Dočasné pozastavení přidělování termínů k osobnímu podání žádostí o zaměstnanecké karty považuje žalovaný za dočasné stanovení limitu počtu zaměstnaneckých karet pro žadatele z Vietnamu ve výši nula. Vláda je k takovémuto rozhodnutí příslušná z pozice vrcholného orgánu moci výkonné dle čl. 67 Ústavy. Jedná se o projev státní suverenity a vychází z místních podmínek ve Vietnamu a bezpečnostních rizik na základě rozhodnutí Bezpečností rady státu. V tomto směru je dle žalovaného nutno zohlednit čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bezpečnosti“), který v rámci závazku státu na jeho vlastní ochranu obsahuje korektiv zákonodárce při interpretaci procesních práv cizince zaručených v čl. 36 Listiny. Procesní práva cizince nelze nadřadit základním zájmů státu – např. zajištění bezpečnosti, když neexistuje právní nárok cizince na vstup do České republiky. Proto zde není ani žádného práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci zaměstnaneckou kartu nevydá.

15. Právo Evropské unie nebrání zvolenému postupu a dle názoru žalovaného je zde možné aplikovat čl. 79 odst. 5 SFEU, což potvrdil ve výše zmíněném rozsudku i Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích. Tento článek se na projednávanou věc plně vztahuje, neboť usnesením vlády došlo fakticky ke stanovení objemu vstupů cizích státních příslušníků. Ve stejném smyslu je tento postup i v souladu s čl. 1 odst. 2 a čl. 8 odst. 3 Směrnice. Argumentace žalobce, že nebyl implementován čl. 8 odst. 3 Směrnice do českého právního řádu, není dle žalovaného na místě, neboť tato ustanovení stanovují pouze to, jakých pravomocí členských států se Směrnice nedotýká, a proto zde není implementace nutná a už vůbec ne formou obecně závazného právního aktu. Státy jsou oprávněny zvolit určitý způsob úpravy, který bude v souladu s cílem a účelem unijních předpisů a mohou přijmout procesní a organizační opatření nad rámec Směrnice. Odkaz žalobce na čl. 13 odst. 2 Směrnice není případný, neboť se týká zcela odlišné problematiky a je zde pouze uváděno, že případná příznivější právní úprava státu vůči cizincům není dotčena.

16. Nastalá situace není dle názoru žalovaného ani projevem diskriminace na základě národností, etnické a státní příslušnosti (čl. 8, 10 a 18 SFEU). Zákaz diskriminace je základním pravidlem unijního práva ve vztazích k občanům Evropské unie, k čemuž žalovaný ve své podstatě uvádí, že v tomto případě není rozlišování na základě státní příslušnosti projevem relevantní diskriminace (srov. bod 29 odůvodnění Směrnice).

17. Co se týče námitky nepřezkoumatelnosti rozhodnutí zastupitelského úřadu, žalovaný toto rozhodnutí přezkoumal v mezích rozkladových námitek a žalobce tuto námitku vznesl až nyní v řízení před správním soudem. Z tohoto důvodu je žalovaný přesvědčen, že krajský soud by se touto námitkou neměl zabývat. Nadto je žalovaný přesvědčen, že touto vadou není rozhodnutí zastupitelského úřadu stiženo, neboť je jasné, na jakých úvahách je toto rozhodnutí založené. Obsah správních spisů 18. Ze správních spisů vyplynuly pro nyní projednávanou věc následující podstatné skutečnosti: 8. 8. 2018 požádal žalobce o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Usnesením zastupitelského úřadu ze dne 27. 8. 2018, č. j. 2906/2018 – HANOKO-1 byla žádost zamítnuta a řízení o žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu bylo zastaveno. Žádosti nemohlo být vyhověno, neboť přidělování termínů k osobnímu podání žádostí o zaměstnaneckou kartu je dočasně pozastaveno, přičemž toto usnesení bylo přijato v souladu s čl. 79 odst. 5 SFEU a v souladu s čl. 8 odst. 3 Směrnice.

19. Usnesení žalobce napadl rozkladem.

20. Žalobou napadeným rozhodnutím rozhodl žalovaný o rozkladu žalobce. Napadené rozhodnutí je založeno na absenci veřejného subjektivního práva hmotného na vydání zaměstnanecké karty, z čehož žalovaný dovozuje nemožnost zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce. Usnesení vlády dle jeho názoru nemíří proti procesním právům žalobce, ale jedná se o stanovení počtu vydávaných zaměstnaneckých karet. Námitky žalobce týkající se nedostatku kompetence vlády shledal žalovaný irelevantními, nicméně poukázal na čl. 67 odst. 1 a čl. 76 Ústavy, § 28 odst. 1 zákona č. 2/1969, o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“). Zastupitelský úřad byl rozhodnutím vlády v souladu s uvedenými předpisy vázán. Co se týče argumentace čl. 79 odst. 5 SFEU, tato v rozhodnutí zastupitelského úřadu zazněla dle žalovaného pouze podpůrně pro zdůraznění souladnosti postupu s právem Evropské unie, přičemž postup, který vláda zvolila, není ani v rozporu s odst. 6 preambule a čl. 1 odst. 2 Směrnice, ze kterých neplyne povinnost stanovit regulaci počtu vstupu na území obecně závazným předpisem, který by ani nebyl schopen reagovat na aktuální potřeby a hrozby.

21. Z usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474, k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik, které je veřejně dostupné v informačním systému Oběhu dokumentů mezi ústředními orgány státní správy dostupného z www.odok.cz, mj. plyne, že vláda stran přijímání žádostí o zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu v Hanoji rozhodla následovně: vláda „bere na vědomí informace obsažené v části III materiálu čj. V202/2018 - Imigrace do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik“ a ukládá „1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra ve spolupráci s ministrem zahraničních věcí omezit, s účinností ode dne schválení tohoto usnesení, na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji náběr žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění pouze na žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, studia a vědeckého výzkumu vyplývající z evropských směrnic a dále na žádosti podávané na základě migračních projektů schválených vládou České republiky nebo Koordinačním orgánem pro řízení ochrany státních hranic a migraci. Přijímání ostatních žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění se s přijetím uvedeného opatření dočasně pozastavuje.“ Právní názor soudu 22. Krajský soud v řízení vedeném podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

23. Krajský soud rozhodl ve věci bez jednání, neboť pro byly splněny podmínky podle § 76 s. ř. s.

24. Žaloba je důvodná.

25. V nyní projednávané věci byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od jeho osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Správní orgány své rozhodnutí založily na uvedeném usnesení vlády, neboť, zjednodušeně řečeno, dospěly k závěru, že nemůže-li být zastupitelským úřadem přijata sama žádost o zaměstnaneckou kartu, není účelné rozhodovat o žádosti o upuštění od osobního podání žádosti. Správní orgány tak nepřistoupily k posouzení důvodnosti samotné žádosti a v ní obsažených tvrzení žalobce.

26. Krajský soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, resp. zastupitelského úřadu, jejíž důvodnost by zpravidla sama o sobě byla důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí. Jedná se přitom o vadu, ke které je krajský soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti.

27. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005-65 (rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013-25).

28. Předně je nutné připomenout, že předmětem přezkumu v projednávané věci je rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Předmětem přezkumu tedy není meritorní rozhodnutí o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty. Zastupitelský úřad a žalovaný tak byli povinni zabývat se pouze tím, zda byly splněny podmínky pro upuštění od osobního podání žádosti. V tomto směru je tedy nutné hodnotit, zda jsou jejich rozhodnutí, tvořící jeden celek, přezkoumatelná.

29. Krajský soud v intencích shora citované judikatury přezkoumal napadené rozhodnutí a dospěl k závěru, že toto rozhodnutí trpí vadou nepřezkoumatelnosti, která je způsobena nedostatečným vypořádáním pro věc podstatných rozkladových námitek, jakožto i absencí reflexe konkrétního obsahu samotných žádostí o upuštění od osobních podání žádostí o pobytová oprávnění.

30. Žalobce měl za to, že objektivní nemožnost sjednat si termín pro osobní podání žádosti naplnila podmínku pro upuštění od povinnosti osobního podání, neboť se jednalo o odůvodněný případ ve smyslu § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný své rozkladové rozhodnutí postavil na obhajobě postupu zastupitelského úřadu založeného na předmětném usnesení vlády a vyzdvižení vlády jako vrcholného orgánu moci výkonné. Tato argumentace však přímým způsobem nereaguje na žalobcem namítané porušení zásady vázanosti zákonem. Vedle toho nelze rovněž opomenout, že rozhodnutí zastupitelského úřadu a samo žalobou napadené rozhodnutí nereagují na důvody samotné žádosti tak, jak plyne z § 169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

31. Rozhodnutí správních orgánů jsou z tohoto důvodu nepřezkoumatelná, neboť ve vztahu ke konkrétním okolnostem daného případu neobsahují žádnou přímou argumentaci k podané žádosti, v čemž krajský soud spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V tomto směru lze poukázat i na závěry komentářové literatury: „O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů lze hovořit v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí řádně nevypořádá se všemi námitkami účastníků řízení, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec nebo nedostatečně vzhledem k požadavkům zákona (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. 2 As 37/2006). Tuto vadu přitom nelze zhojit ve vyjádření k žalobě, případně v kasační stížnosti (viz rozsudky NSS ze dne 19. 12. 2008, sp. zn. 8 Afs 66/2008, a ze dne 13. 10. 2004, sp. zn. 3 As 51/2003). Jak již judikoval VS v Praze (viz rozsudek ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 [SJS 27/0; SP 27/1994]), z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů…“ (ŠEBEK, Petr. § 76 [Rozhodování bez nařízení jednání]. In: BLAŽEK, Tomáš, JIRÁSEK, Jan, MOLEK, Pavel, POSPÍŠIL, Petr, SOCHOROVÁ, Vendula, ŠEBEK, Petr. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016.).

32. Ačkoli již uvedené pochybení postačuje ke zrušení napadeného rozhodnutí, krajský soud přesto přistoupil k vypořádání těch žalobních námitek, které jsou od nepřezkoumatelné části rozhodnutí oddělitelné a mohou být pro další posouzení věci významné. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS, totiž „důvod nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího orgánu posuzujícího více oddělitelných skutkových nebo právních otázek může být [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] dán i toliko ve vztahu k některým z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní otázky krajský soud přezkoumá vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci.“ 33. Samotné jádro argumentace žalovaného, jak jej i žalobce rozporuje, tvoří předmětné usnesení vlády, na jehož základě správní orgány přistoupily k zamítnutí žádosti o upuštění od osobního podání pobytové žádosti.

34. Krajský soud předesílá, že nikterak nezpochybňuje argumentaci žalovaného, ani pobočky krajského soudu v Pardubicích, týkající se suverenity státní moci. V kontextu základních zásad právního státu a zásady vázanosti zákonem má však rozdílný právní názor na to, jakým způsobem mohou orgány moci výkonné regulovat podávání žádostí o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnanecké karty.

35. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka. Podle čl. 2 odst. 3 státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V souladu s čl. 3 Ústavy je pak součástí ústavního pořádku i Listina základních práv a svobod, která ve svém čl. 2 odst. 2 stanovuje, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, přičemž v souladu s čl. 1 věty druhé Listiny jsou základní práva a svobody nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.

36. Vláda, jak žalovaný zdůraznil, je dle čl. 67 Ústavy vrcholným orgánem státní moci a náleží jí v souladu s čl. 76 Ústavy právo přijímat usnesení. K povaze usnesení vlády se v minulosti vyjádřil Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. I ÚS 482/97, 37/1998 USu., ze kterého plyne, že „usnesení vlády není obecně závazným právním předpisem, nýbrž interním aktem ukládajícím úkoly pouze členům vlády." Jde o běžný ústavně konformní prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost a vyjadřuje svou politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným ústavním orgánem.“ Ač uvedené Ústavní soud vyslovil k usnesení vlády ke Zprávě o průběhu a výsledcích jednání mezi Českou republikou a Organizací Severoatlantické smlouvy o přístupu České republiky k Severoatlantické smlouvě a k právnímu dopadu tohoto usnesení, je krajský soud přesvědčen, že citované posouzení relevantním způsobem shrnuje povahu usnesení vlády i pro nyní projednávanou věc jakožto interního normativního aktu, tj. aktu řízení v hierarchii nadřízenosti a podřízenosti bez přímých účinků na třetí osoby stojících vně interního adresáta takovéhoto aktu. Jak shrnuje komentářová literatura, „usnesení samo o sobě je interním aktem (…), který zavazuje vládu a její členy, jakož i ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy (§ 21 komp. zák.) a jejich prostřednictvím i ostatní orgány státní správy (správní úřady). Podle jednacího řádu vlády (čl. I odst. 3) „usnesení vlády zavazují všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon“.“ (SUCHÁNEK, Radovan, MIKULE, Vladimír. Čl. 76 [Rozhodování vlády]. In: SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SUCHÁNEK, Radovan, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s.

723. ISBN 978-80-7400-590-9.). Uváděný § 21 kompetenčního zákona stanovuje, že ministerstva se ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády.

37. Z předmětného usnesení vlády plyne, že na zastupitelském úřadu v Hanoji se pozastavuje přijímání žádostí o zaměstnanecké karty, a to bez další bližší konkretizace. Závěry žalobce, že se má jednat pouze o osobně podávané žádosti, nejsou ničím podložené. Správní orgány, vázány předmětným usnesením vlády, provedly výklad tohoto usnesení a dospěly k závěru, že jestliže vláda svým usnesením pozastavila příjem žádostí o zaměstnanecké karty, není účelné rozhodovat o žádostech o upuštění od osobního podání, což jistě působí logickým dojmem.

38. Krajský soud však považuje za zcela zásadní, zda takovýto postup má oporu v zákoně, k čemuž i sám žalobce směřuje převážnou část své argumentace. V těchto místech se rozsah posouzení důvodnosti námitek žalobce rozšiřuje i na zhodnocení toho, zda správní orgány byly oprávněny při své činnosti vycházet pouze z předmětného usnesení vlády, nebo zda k jeho provedení potřebovaly odpovídající zákonnou úpravu, jejíž obsah by jim umožnil usnesení vlády fakticky realizovat. V tomto směru dospěl krajský soud k závěru, že postup správních orgánů neměl oporu v zákoně o pobytu cizinců a ani v žádném jiném zákonném předpise. Krajský soud vázán ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy zákonem a řádně přijatými mezinárodními smlouvami, nikoli usnesením vlády, dospěl proto k závěru, že rozhodnutí žalovaného, stejně jako rozhodnutí zastupitelského úřadu, je stiženo zásadní vadou nezákonnosti.

39. Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, stejně jako dle § 2 odst. 1 správního řádu, správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu a smí činit pouze to, k čemu je zákonem výslovně zmocněn. Této povinnosti správní orgány v nyní projednávané věci nedostály, když jimi uváděný důvod zamítnutí žádosti žalobce o upuštění od osobního podání žádosti a na to navazující zastavení řízení o jeho pobytové žádosti, nemá oporu v zákoně. Zákon o pobytu cizinců nepředpokládá pozastavení příjmu žádostí o pobytová oprávnění rozhodnutím vlády, stejně jako nepřepokládá, aby zprostředkovaně z tohoto důvodu bylo možné žádost o upuštění od osobního podání žádosti bez dalšího zamítnout. V souladu se zásadou vázaností zákonem – enumerativností veřejnoprávních pretenzí, by správní orgány byly oprávněny k jimi zvolenému postupu za situace, kdy by v právním řádu existovalo takové ustanovení, které by jim umožňovalo předmětné usnesení vlády fakticky realizovat. Takové ustanovení však v současné době neexistuje.

40. Krajský soud zvážil i to, zda na daný případ dopadá čl. 79 odst. 5 SFEU a čl. 8 odst. 3 Směrnice a na rozdíl od pobočky krajského soudu v Pardubicích dospěl k závěru, že nikoli a argumentaci v tomto směru neshledal přiléhavou. Jak zdejší soud vyslovil již ve svém rozsudku ze dne 12. 12. 2018, č. j. 50 A 38/2018 – 53, „předmětem sporu je forma podání žádosti o pobytové oprávnění, tedy zda bude pro nesplnění zákonných podmínek trváno na jejím osobním podání či zda správní orgán dospěje k závěru, že podmínky pro upuštění tohoto osobního podání splněny byly a na tomto způsobu podání nebude trváno. Shora uváděný článek 8 Směrnice, který žalovaný cituje v napadeném rozhodnutí, nelze na řízení o žádosti o upuštění od osobního podání aplikovat, neboť ten lze vztáhnout až na řízení o samotné žádosti o udělení pobytového oprávnění. Zastupitelský úřad ani žalovaný tak v řízení, jehož předmětem je žádost o upuštění od osobního podání žádosti nemají oprávnění přezkoumávat to, zda konkrétní žádost žadatele bude úspěšná z hlediska stanoveného objemu přijímaných státních příslušníků třetích zemí. Tato úvaha spadá až do řízení o přezkumu meritorní žádosti o udělení pobytového oprávnění, které je v kompetenci ministerstva vnitra, a které v této souvislosti zohledňuje další navazující aspekty např. v podobě míry zaměstnanosti v konkrétním místě, kam má být žadatel pro práci umístěn. Určitá “regulace” počtu žádostí o pobytové oprávnění je v daném řízení přípustná pouze co do splnění zákonem stanovených podmínek pro upuštění od osobního podání těchto žádostí. Jinými slovy řečeno, zastupitelský úřad a potažmo žalovaný mají možnost omezit počet žádostí o vydání pobytového oprávnění pouze tehdy, pokud s touto žádostí je spojena žádost o upuštění od jejího osobního podání, které ovšem nelze vyhovět z důvodu nesplnění podmínek stanovených zákonem. Pokud správní orgány v projednávané věci posuzovaly žádost žalobce mimo jiné na základě kritéria spočívajícího v porovnání stanoveného objemu přijímaných státních příslušníků třetích zemí, překročily tak své pravomoci, jimiž jsou nadány v řízení o žádosti o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění, a jednaly tak v rozporu se zákonem.“ Ač rozsudek zdejšího soudu v citované věci zabýval pouze vzdáleně obdobnou věcí, na závěru, že uvedené ustanovení unijních předpisů nelze bez dalšího automaticky aplikovat na samotnou žádost o upuštění od osobního podání žádosti o pobytové oprávnění, to nic nemění. I přesto však považuje krajský soud za vhodné se k otázce aplikace těchto ustanovení unijních předpisů krátce vyjádřit, a to i s ohledem na argumentaci žalovaného, kterou přednesl ve svém vyjádření k žalobě právě ve vztahu k zásadě vázanosti zákonem.

41. Článek 79 SFEU upravuje společnou přistěhovaleckou politiku a ve svém odstavci 5 stanovuje, že se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné. O přímé účinnosti tohoto článku nelze přitom uvažovat, je-li jeho obsahem pouze obecná deklarace možnosti členských států stanovit objemová omezení vstupu státních příslušníků cizích zemí. Toto ustanovení zakládá v souladu se zásadou vázanosti zákonem oprávnění zákonodárce k vlastní vnitrostátní úpravě. Tedy, neukládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4277/2010 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, C 12372 nebo č. j. 3 Ads 88/2006 – 72, 1160/2007 Sb. NSS). Na tento článek poté navazuje čl. 8 odst. 3 Směrnice, který udává, že žádost cizince o povolení k pobytu může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována.

42. Nelze se ztotožnit s názorem žalovaného, že stanovení objemových limitů vstupu ve smyslu uvedených unijních předpisů by bylo možné učinit v libovolné formě bez konkrétní zákonné úpravy. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě na straně 6, bod „zaprvé“, uvedl, že „z právního řádu ČR, ani z právního řádu EU (…) přitom nelze dovodit povinnost stanovit limit počtu zaměstnaneckých karet pro cizince (…) obecně závazným předpisem“, což navázal právě na zásadu vázanosti zákonem, kterou však dle názoru krajského soudu interpretuje „přesně naopak“. Samotné faktické stanovení limitu jistě nemusí být stanoveno zákonem, je však nezbytně nutné, aby příslušný zákon obsahoval ustanovení, na jehož základě může být v souladu se zásadou vázanosti zákonem limit počtu zaměstnaneckých karet stanoven. Pouze obecná ustanovení unijních předpisů nemohou bez bližší vnitrostátní úpravy takovéto oprávnění moci výkonné konstituovat. Chce-li jakýkoli orgán moci výkonné v rámci své pravomoci učinit jakýkoli úkon vůči adresátům své moci, musí tak činit výlučně na základě zákonného zmocnění a zákonem předpokládaným způsobem (ev. na základě jiného obecně závazného předpisu). V opačném případě by v nyní řešené věci mohl ad absurdum interním normativním aktem stanovit takovýto limit například i vedoucí zastupitelského úřadu, k čemuž ve své podstatě v minulosti i docházelo, když bylo žadatelům odpíráno právo k podání jejich žádostí, což správní soudy podrobily zdrcující kritice (srov. uváděné rozsudky rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu).

43. S ohledem na zásadu vázanosti zákonem je krajský soud přesvědčen, že pokud má být užito možností čl. 79 odst. 5 SFEU a čl. 8 odst. 3 Směrnice, je nutné, aby se možnosti, které tyto články členským státům dávají, projevily v obecně závazné vnitrostátní úpravě. Stát jako takový se přitom nemůže domáhat přímého účinku netransponovaného, resp. nevyužitého článku směrnice, resp. dovolávat se možnosti regulace objemu vstupu dle čl. 8 odst. 3 Směrnice, když sám zákonodárce tuto možnost nepovažoval za nutnou do zákona o pobytu cizinců zakotvit. Jak uvedl Soudní dvůr Evropské unie například v rozsudcích 8/81 Becker, 14/86 Prétore di Salo či u C-168/95 Arcaro, tzv. obrácený přímí účinek směrnice, při kterém se stát domáhá vůči jednotlivci netransponované směrnice, není možný.

44. Článek 79 odst. 5 SFEU i předmětný článek Směrnice umožňují členským státům přijmout určitou právní úpravu, na jejímž základě budou moci stanovit objemy limitů vstupů na své území určitým osobám. Této možnosti však český zákonodárce nevyužil, nezakotvil do zákona o pobytu cizinců žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné transparentně stanovit objem vstupu či rozhodnout o plošném pozastavení přijímání pobytových žádostí. Ač to na posouzení věci nemůže nic změnit, není od věci závěrem poukázat na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, Sněmovní tisk 203/0 (veřejně dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&t=203), a který předpokládá přijetí nového § 181b zákona o pobytu cizinců, jenž by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením stanovit maximální počet žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období na příslušném zastupitelském úřadě. Jak následně uvádí důvodová zpráva, bude-li kvóta naplněna, bude žádost dle § 169h odst. 3 zákona o pobytu cizinců nepřijatelná. Cílem této úpravy má být regulace zahraniční poptávky, ekonomické migrace a reakce na personální kapacitu zastupitelských úřadů přijímajících žádosti o pobytová oprávnění, stejně jako vyhovění „požadavkům“ usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, 3601/2017 Sb. NSS, neboť jak sám předkladatel uvádí: „neumožnění osobního podání všem, kdo o to mají zájem, je nezákonným zásahem“.

45. Krajský soud se neztotožnil ani s argumentací žalovaného o tom, že žalobce s ohledem na předmětné usnesení vlády de facto pozbyl práva na přístup ke správnímu orgánu tak, jak je vykládáno v návaznosti na čl. 36 odst. 1 Listiny i pro řízení před správními orgány. Článek 36 odst. 1 Listiny zaručuje právo na spravedlivý proces, „který zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení před soudem, nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může být omezeno jen ve prospěch jiného ústavního principu.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 19/2010 – 106, 2801/2013 Sb. NSS). Samotný obsah předmětného usnesení vlády není s to toto ústavní právo popřít, tím spíše, omezuje-li se žalovaný ve své argumentaci na pouhé konstatování existence státu jako suveréna, jehož zájem je nadřazen zájmům jednotlivce, aniž by tato svá tvrzení opřel o konkrétní ústavní princip. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 – 62, 2756/2013 Sb. NSS., „žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, například bez nutnosti obracet se na neoficiální zprostředkovatele.“ Zastavení přijímání veškerých žádostí o zaměstnaneckou kartu na zastupitelském úřadě v Hanoji sice zcela jednoznačným způsobem informuje potencionální žadatele o nastalé situaci, což ale obsah tohoto zaručeného práva nevyčerpává a samo o sobě neznamená pozbytí práv v rámci řízení o žádosti o upuštění od osobního podání pobytové žádosti. Žalovaný omezení práv žalobce dle tohoto článku v napadeném rozhodnutí nekonfrontoval s jinými ústavně zakotvenými právy a učinil tak ve zcela obecné a vágní rovině až ve svém vyjádření k žalobě odkazem na čl. 1 zákona o bezpečnosti.

46. Žalobcem namítané porušení čl. 13 odst. 2 Směrnice krajský soud neshledal. Toto ustanovení pouze stanovuje možnost odchylné příznivější úpravy a obsah tohoto ustanovení se proto s předmětem přezkoumávané věci míjí. Žalobce vedle toho vyjádřil přesvědčení o rozporu tuzemské úpravy týkající se sjednávání termínů osobních podání se Směrnicí s tím, že mu svědčí právo dovolávat se přímého účinku Směrnice a podání jeho žádosti bez dalšího. S tímto názorem se však nelze ztotožnit, neboť je na každém z členských států, jakým způsobem podávání a přijímání žádostí konkrétně upraví. Ostatně sám žalobce v této části své žaloby zůstává pouze u zcela obecné a vágní argumentace. K posouzení legitimnosti této úpravy a její souladnosti s ústavním pořádkem je možné odkázat na bod 94 a násl. rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016 – 52, 3601/2017 Sb. NSS, který tuto úpravu shledal ústavně konformní.

47. Ani argumentaci žalobce vztahující se k nárokovosti vydání zaměstnanecké karty neshledal krajský soud důvodnou. Tuto argumentaci vnesl žalobce již v rámci samotné žaloby v návaznosti na údajný diskriminační charakter jednání správních orgánů vůči vietnamským státních příslušníků. Ve vztahu k právnímu nároku na vydání víza je vhodné poukázat na shora citované závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze dne 30. 8. 2012, který neshledal právní nárok cizince na vstup na území České republiky; dílčím způsobem je pak možné odkázat i na shora uváděný rozsudek téhož senátu ze dne 30. 5. 2017, který v bodě 69 odůvodnění shrnul dílčí podmínky pro vydání zaměstnanecké karty. Ustanovení § 42g odst. 6 zákona o pobytu cizinců sice stanovuje, že Ministerstvo vnitra vydá zaměstnaneckou kartu cizinci, který splní zákonem stanovené podmínky. I přesto se však nelze ztotožnit se zcela zjednodušeným názorem žalobce o jeho nároku na vydání zaměstnanecké karty, splní-li zákonem stanovené předpoklady. Řada zákonem stanovených předpokladů je zcela mimo kontrolu žalobce, např. spolehlivost budoucího zaměstnavatele či obsah závazného stanoviska úřadu práce, a proto jsou úvahy žalobce o tom, že bude-li mu umožněno svou žádost podat, bude mu vyhověno, pouhými neúčelnými spekulacemi, které přesahují meritum nyní projednávané věci.

48. Co se týče žalobcem zmiňovaného diskriminačního charakteru postupu správních orgánů i samotné vlády, resp. usnesení vlády, je možné, že žalobce v tomto postupu shledává prvky nepřímé diskriminace, neboť jako osoba s trvalým pobytem ve Vietnamu může svoji žádost podat právě jen na zastupitelském úřadě v Hanoji. Samotné usnesení vlády a rozhodnutí správních orgánů, ač se s nimi krajský soud neztotožnil, nejsou založeny na diskriminačních prvcích a nerozlišují mezi pohlavím, rasou, barvou pleti, etnického nebo sociálního původu apod. (srov. bod 29 preambule Směrnice). Jsou založeny na plošném pozastavení přijímání žádostí o zaměstnanecké karty na konkrétním zastupitelském úřadě. I osoby jiné státní příslušnosti s trvalým pobytem ve Vietnamu nemohou na předmětném zastupitelském úřadě své žádosti podat, stejně jako osoby, kterým podzákonná úprava umožňuje podání žádosti o pobytové oprávnění na libovolném zastupitelském úřadě. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani to, že žalovaný ve svém vyjádření k žalobě hovoří o pozastavení příjmu žádostí cizinců vietnamské státní příslušnosti, což považuje krajský soud za nepříliš vhodně zvolené zjednodušení. S ohledem na shora uvedené závěry, které činí tyto námitky žalobce do jisté míry bezvýznamnými, se krajský soud touto argumentací žalobce více nezabýval. Závěr a náklady řízení 49. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem krajský soud shledal podanou žalobu důvodnou, a proto podle § 76 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil žalobou napadené rozhodnutí.

50. Ve světle shora uvedeného je proto nutno v dalším řízení opětovně posoudit žádost žalobce o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, a to v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o pobytu cizinců. Správní orgán je v dalším řízení vázán závazným právním názorem krajského soudu podle § 78 odst. 5. s. ř. s.

51. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč v rámci podané žaloby a odměnou advokáta.

52. Náklady zastoupení žalobce spočívají v odměně za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) celkem v částce 6 200 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) advokátního tarifu] a v náhradě hotových výdajů za dva úkony právní služby v částce 600 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 6 800 Kč. Vzhledem k tomu, že advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok o částku odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Částka daně činí 1 428 Kč. Celkem jde tedy o částku 8 228 Kč. K této částce se připočítává částka 3 000 Kč vynaložená na soudní poplatek. Celková částka náhrady nákladů řízení žalobce činí 11 228 Kč. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci celkem 11 228 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce.

Poučení