57 A 6/2017 - 56

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudkyň JUDr. Věry Balejové a JUDr. Marie Trnkové v právní věci žalobců: a) M. Š. bytem X zastoupená advokátem JUDr. Miroslavem Kříženeckým sídlem České Budějovice, Na Sadech 21 b) Ing. J. Š. bytem X zastoupený advokátem JUDr. Miroslavem Kříženeckým sídlem České Budějovice, Na Sadech 21 proti žalovanému: Krajský úřad – Jihočeský kraj České Budějovice sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 7. 2017, č. j. KUJCK 86257/2017ODSH za účasti: I) E. M., bytem X II) H. M., bytem X III) J. T., X takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje České Budějovice ze dne 17. 7. 2017, č. j. KUJCK 86257/2017ODSH se zrušuje pro vady řízení a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobcům náklady řízení ve výši 18.342 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet právního zástupce žalobců.

III. Zúčastněným osobám se náhrada náklů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

1. Žalobci se žalobou domáhají zrušení rozhodnutí žalovaného, jímž bylo rozhodnuto o jejich odvolání proti rozhodnutí Obecního úřadu x ze dne 27. 4. 2016, jímž bylo deklarováno, že na pozemcích parc. č. x a parc. č. x v k. ú. x existuje veřejně přístupná účelová komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, jako nedílná část pozemních komunikací, určených k obecnému užívání podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a rovněž byl zamítnut návrh navrhovatelů na vydání rozhodnutí, kterým se delkaruje, že na pozemcích parc. č. x parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x a parc. č. x v k. ú. x existuje veřejně přístupná účelová komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích jako nedílná část pozemních komunikací určených k obecnému užívání podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Napadeným rozhodnutím bylo odvolání žalobce zamítnuto a shora uvedené rozhodnutí Obecního úřadu x ze dne 27. 4. 2016 bylo potvrzeno.

2. Žalobci považují napadené rozhodnutí za nezákonné pro vady předchozího správního řízení. V žalobě poukázali na to, že v odvolání namítali, že napadené rozhodnutí neobsahuje řádné označení účastníků řízení, ačkoliv ze zákona účastníky takového řízení jsou všichni vlastníci dotčených pozemků, neboť ti mohou být rozhodnutím o deklaraci veřejné účelové komunikace dotčeni přímo na svých vlastnických právech. Touto námitkou se žalovaný nezabýval.

3. Dále bylo porušeno ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu, neboť se žalovaný nevypořádal s návrhy a námitkami účastníků k podkladům rozhodnutí.

4. Správní orgán I. stupně se ve svém rozhodnutí vůbec nezabýval doloženou fotodokumentací ze strany žalobců, nehodnotil protokol z místního šetření provedeného Okresním soudem v Českých Budějovicích v řízení vedeném pod sp. zn. 30 C 65/2015. Rovněž se nezabýval návrhem žalobců na doplnění dokazování o fotografie a videodokumentaci z tohoto místního šetření. Doložené listiny ohledně nemožnosti průjezdu nehodnotil a ani neuvedl, z jakého důvodu nepřistoupil k provedení těchto důkazů. Pokud by správní orgán provedl navrhované důkazy, musel by dospět k závěru, že v případě žalobců rozhodně účelová komunikace vedoucí po pozemkové parcele č. x nezajišťuje dopravní obslužnost. Správní orgán se rovněž nezaobíral otázkou, zda v minulosti zde neexistoval konkludentní souhlas s užíváním veřejné účelové komunikace vedené po uvedených pozemcích jednotlivých vlastníků. Vycházel pouze z tvrzení vlastníků v současně době, kteří uvádí, že nikdy souhlas nedali. Dále žalobci namítají, že byla porušena zásada koncentrace řízení, jestliže bylo připuštěno, že rozhodnutí vychází i z fotografií doložených ze strany E. M. v odvolacím řízení, aniž by žalovaný zdůvodnil, proč prolamuje zásadu koncentrace a z jakého důvodu se jedná o důkaz, který E. M. nemohl uplatnit již v řízení před správním orgánem I. stupně.

5. Žalovaný pochybil při aplikaci správního práva hmotného. Žalobci mají za to, že cesta byla v terénu znatelná a využívaná řadu desítek let, kdy žádný z vlastníků dotčených pozemků proti tomu nic nenamítal. Lze proto předpokládat, že byl již před několika desítkami let konkludentním jednáním tehdejších vlastníků dotčených nemovitostí dán souhlas s užíváním takové cesty. Žalobci mají za to, že jestliže současní vlastníci, manželé M. po zakoupení nemovitostí začali činit žalobcům problémy, činí tak v rozporu se zákonem. Jejich vlastnické právo v šíři znatelné cesty totiž bylo předchozím konkludentním souhlasem vlastníka omezeno.

6. Podle žalobců vyjeté koleje svědčí o dlouhodobém užívání této komunikace, a pokud do podání návrhu žalobců nikdo neprojevoval nesouhlas s používáním těchto vyjetých kolejí, byl tedy dán tento souhlas konkludentně. Tato cesta byla užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby a je podle žalobců veřejně přístupnou komunikací. Nový vlastník nemůže jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání. Soukromá práva vlastníka jsou v tomto případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace.

7. Žalobci dále nesouhlasí s tvrzením, že veřejná účelová komunikace vedoucí po pozemkové parcele č. x a parc. č. x v k. ú. x je označena geodetickými body, které mají vyznačovat hranice mezi touto cestou a jednotlivými pozemky. Geodetické body, na které odkazuje geometrický plán vyhotovený Ing. J. K. dne 16. 6. 2001 byly částečně vytrhány majiteli sousedních pozemků, a to úmyslně, aby bylo možné manipulovat s hranicí přilehlých pozemků k pozemkové parcele KN č. x. S těmito geodetickými body bylo v průběhu správního řízení manipulováno zaměřením geodetického bodu 220 – 5730 a geodetického bodu 220 – 5727 a geodetického bodu 154 – 11 a je zřejmé, že vzdálenost mezi geodetickými body se rozchází až o 26 cm, což při šíři komunikace hraje velkou roli.

8. K tvrzené dostačující šíři veřejné účelové komunikace žalobci uvádí, že větší vozidlo po této komunikaci neprojede. Podle žalobců komunikace na pozemkové parcele č. x a č. x není v jejich hranicích využívána, ale vedle byla vytvořena komunikace nová, po které je skutečně ježděno. Toto žalobci dokládali vlastní fotodokumentací.

9. Žalobci poukazují na to, že účelová komunikace je neprůjezdná a z toho důvodu nemají možnost vývozu jímky u jejich rekreačního objektu, neboť jimi oslovené společnosti odmítly předmětnou jímku vyvézt právě z důvodu neprůjezdnosti účelové komunikace, neboť došlo k jejímu zúžení u plotu manželů M. Důkazy o tom rovněž byly poskytnuty žalobci ve správním řízení a správní orgán se jimi nezabýval. Žalobci nemají možnost danou jímku vyvážet a bylo jim již i vyhrožováno ze strany úřadů, že může být zastaveno užívání stavby. Po veřejné účelové komunikaci na pozemkové parcele č. xax tedy není zajištěna dopravní obslužnost k jednotlivým pozemkům v dané oblasti. Rovněž k lesním pozemkům i k objektům žalobců není možný přístup autem delším než 4,1 m a šíře 1,65 m, aniž by došlo k poškození karoserie. Není tedy zajištěn příjezd hasičů, zdravotní záchranné služby ani větších vozidel k lesním pozemkům.

10. Do roku 2014 nebyl problém s průjezdem větších vozidel, neboť průjezd byl zajišťován právě komunikací vedoucí přes jednotlivé pozemky dotčených vlastníků pozemků po vyježděných kolejích. Souhlas byl dán souhlasem původních vlastníků pozemkové parcely č. x v k. ú. x.

11. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby, nebo v daném případě nejsou kumulativně naplněny znaky charakterizující veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Proto byl výrok rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu potvrzen, kdy bylo konstatováno, že na pozemku parc. č. x, x, x, x, x, x, xaxvk. ú. x existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobci namítaní účastníci nejsou účastníky dle § 27 odst. 1 správního řádu, tedy nejsou přímými účastníky, jichž by se mohlo rozhodnutí správního orgánu dotknout. Tito účastníci nebyli ani dotčeni na svých právech. Podle žalovaného se správní orgány dostatečně vypořádaly s důkazy, a to zejména s předloženou fotodokumentací, když tyto fotografie byly vyhodnoceny jako doložení nesouhlasu majitelů pozemku. K námitce, že žalovaný nepřihlížel k místnímu šetření, které provedl Okresní soud v Českých Budějovicích v rámci řízení, žalovaný uvedl, že pokud si vyhodnotí obecný soud jako předběžnou otázku, že se na daném pozemku nachází veřejně přístupná komunikace, není takové posouzení pro silniční správní úřad závazné.

12. Žalovaný rovněž odmítl námitku žalobců že nevzal v potaz konkludentní souhlas předchozích majitelů pozemků, přes které má na žádost žalobce vést veřejně přístupná účelová komunikace, právě proto, že není prokazatelné, v kterých místech přesně vedla tato komunikace, to je o které vlastníky se vlastně v minulosti mělo jednat, neboť si rozsah této komunikace vytýčil sám žalobce, a to přes pozemky současných vlastníků pozemků, kteří s tímto vymezením nesouhlasí. Rovněž ze strany žalovaného nebyla prolomena zásada koncentrace řízení, jestliže žalobce měl možnost na základě usnesení žalovaného podat své sdělení k doplnění podkladů k odvolacímu řízení, což neučinil.

13. K námitce, že žalovaný pochybil při aplikaci správního práva hmotného, se ve vyjádření uvádí, že toto tvrzení není žalobcem konkretizováno. Tvrzení žalobců, že zde byl a i nyní trvá veřejný zájem na využití této cesty, žalovaný rozporuje, neboť ani jeden z účastníků, kteří by tuto komunikaci, o jejíž deklaraci žalobci usilují, nevyžaduje a ani o její deklarování za veřejně přístupnou účelovou komunikaci vyjma žalobců nežádal. Jestliže někdy v minulosti tento veřejný zájem existoval, nemusí již existovat nyní, a proto není důvod stále tuto komunikaci považovat za nutnou komunikační potřebu. Argumentace žalobců, že k nemovitosti se nedostanou vozidla IZS není namístě, neboť tato vozidla smí ze zákona jezdit i mimo vyznačené komunikace. Žalovaný vzal při rozhodování v potaz test proporcionality zájmu účastníků řízení, nyní žalobců a ostatních účastníků, a proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí. Dle žalovaného by bylo velmi výrazně omezeno vlastnické právo hned několika vlastníků, jestliže by dle požadavku žalobců byla deklarována komunikace, přičemž existuje veřejně přístupná účelová komunikace, která je na pozemku ve vlastnictví obce x, která splňuje čtyři taxativně vymezené znaky veřejně užívané účelové komunikace.

14. Ze správního spisu byly zjištěny tyto rozhodné skutečnosti:

15. Žalobci podali žádost o vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na pozemcích parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, x, parc. č. xv k. ú. x a rovněž, aby bylo deklarováno, že na pozemcích parc. č. x, a parc. č. x existuje veřejně přístupná účelová komunikace dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Dle žalobců je účelová komunikace nepoužitelná, neboť je částečně zarostlá, částečně nesjízdná a z toho důvodu si vlastníci nemovitostí, ke kterým komunikace vede, vyjezdili komunikaci částečně novou po dotčených pozemcích parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. x, parc. č. xxa parc. č. x v k. ú. a obci x. Tato cesta je dle žalobců znatelná v terénu, je používaná po desítky let a lze dle nich předpokládat souhlas vydaný konkludentně příchozími vlastníky. Důvodem podání žádosti bylo chování E. M., který staví do komunikace překážky znemožňující žalobcům komunikaci užívat.

16. Ve správním spise je protokol o ústním jednání ze dne 12. 8. 2014, kdy se konalo ohledání na místě samém.

17. Ve správním spise je rovněž založen geometrický plán vypracovaný Ing. J. K. ze dne 16. 6. 2011, ve kterém je zaměřen skutečný průběh pozemku parc. č. x v k. ú. x v terénu.

18. Ve správním spise je rovněž založena fotodokumentace komunikace, a to jejího průběhu ve sporné části s plotem manželů M.

19. Dne 29. 10. 2014 bylo vydáno prvostupňovým správním orgánem rozhodnutí, kterým nebylo žádosti navrhovatelů vyhověno. Na základě odvolání bylo toto rozhodnutí Krajským úřadem Jihočeského kraje zrušeno a věc byla vrácena k dalšímu řízení, neboť žalovaný shledal procesní vady.

20. Prvostupňový správní orgán – Obecní úřad x vydal dne 27. 4. 2016 rozhodnutí, kterým bylo deklarováno, že na pozemcích parc. č. x a parc. č. x v k. ú. a Obci x existuje veřejně přístupná účelová komunikace, když návrh navrhovatelů na vydání rozhodnutí, kterým by bylo deklarováno, že i na pozemcích uvedených shora existuje veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, jako nedílná část pozemních komunikací, určených obecnému užívání byl zamítnut. I proti tomuto rozhodnutí se žalobci odvolali, jejich odvolání bylo jako nedůvodné, rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 17. 7. 2017 zamítnuto a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno s odůvodněním, že komunikace na pozemkové parcele č. x je částečně sjízdná, když bylo v souvislosti s tím odkázáno na § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, kde se mimo jiné uvádí, že uživatel musí se přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace. Dále bylo poukázáno na to, že chybí souhlas vlastníků výše zmíněných parcel, a proto nemůže být deklarována na těchto pozemcích veřejně přístupná účelová komunikace. Pokud žalobci argumentovali tím, že zde již byla veřejně přístupná účelová komunikace vedoucí přes dotčené pozemky od roku 1955, k tomu bylo konstatováno, že silniční správní úřad situaci analyzoval a konstatoval, že zde také chybí podmínka nezbytné komunikační potřeby, která by umožnila omezit vlastnická práva třetích osob. K opomíjení důkazů bylo odvolacím orgánem konstatováno, že tato dokumentace svědčí spíše jako důkaz nesouhlasu majitele pozemku parc. č. x s přejížděním žalobců přes svůj pozemek, což je jeden z kumulativně stanovených znaků nutných k deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, kterou se žalobci dožadují deklarovat na shora uvedených pozemcích. Ze správního spisu rovněž vyplývá, že Obecní úřad x provedl dne 12. 8. 2014 místní šetření, kterého se zúčastnili vlastníci pozemků, kteří se vyjádřili tak, že nikdy nedali souhlas k využívání svých pozemků za účelem průjezdu aut.

21. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích daných žalobními body dle § 75 odst. 2 s. ř. s. a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

22. Žalobci namítají především, že rozhodnutí prvostupňového správního orgánu neobsahuje označení účastníků řízení, přestože dle žalobců ze zákona jsou účastníky řízení všichni vlastníci dotčených pozemků, neboť ty jako takoví mohou být rozhodnutím o deklaraci veřejné účelové komunikace dotčeni přímo na svých vlastnických právech. Dle žalobců by tito vedlejší účastníci dle § 27 odst. 2 správního řádu měli být v daném rozhodnutí uvedeni už právě z důvodu vymezení jejich procesních práv.

23. K této námitce žalobců soud uvádí, že žalobci jsou oprávněni domáhat se ochrany toliko svých práv, nejsou však oprávněni vystupovat na obranu cizích subjektivních práv. Nemohou se proto domáhat účastenství pro jiné osoby mající nemovitosti v předmětné lokalitě. Soud proto dospěl k závěru, že tato námitka ze strany žalobců důvodná není, neboť tuto námitku by mohl vznést pouze opomenutý účastník, nikoli žalobci, kteří nebyli nikterak dotčeni na svých právech tímto postupem správního orgánu. Žalobci jsou oprávněni hájit pouze svá práva, nikoli práva ostatních osob.

24. Dále žalobci namítají, že je zcela lichý právní názor žalovaného na provádění důkazních prostředků či odůvodnění, proč tyto prostředky nebyly ve správním řízení provedeny. Není pravdou, že správní orgán není povinen v rámci předmětného rozhodnutí uvést všechny důkazní prostředky, které byly při správním řízení předloženy, či jejich provedení navrhnuto.

25. Z § 68 odst. 3 správního řádu plyne požadavek na řádné odůvodnění správního rozhodnutí, kdy správní řád požaduje, aby v odůvodnění byly jasným a výstižným způsobem vyjádřeny důvody, o něž správní orgán opírá své skutkové a právní závěry. Správní orgán je tedy povinen na odvolací námitky v odůvodnění svého rozhodnutí reagovat pádnou právní argumentací, jejímž cílem a smyslem je důsledné zodpovězení námitek vznesených účastníky odvolacího řízení.

26. Správní řízení vedené správním orgánem I. stupně a správní řízení o opravném prostředku, stejně jako rozhodnutí správního orgánu I. stupně a rozhodnutí orgánu rozhodující o opravném prostředku tvoří jeden celek (srov. rozsudek NSS sp. zn. 2 As 20/2008).

27. Správní rozhodnutí může být nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro tzv. nedostatek důvodů, tj., že odůvodnění správního rozhodnutí je v rozporu s výrokem a nebo uvádí jiné důvody než ty, v nichž má mít dle zákona oporu, postrádá rozhodný důvod pro výrok či neobsahuje žádné hodnocení provedených důkazů a závěr z nich učiněný, popřípadě se nevypořádává s argumentací účastníků.

28. Ze záznamu o nahlédnutí do spisu ze dne 17. 6. 2000 vyplývá, že právní zástupkyně žalobců navrhovala vyžádat fotodokumentaci a videodokumentaci ze spisu vedeného u Okresního soudu v Českých Budějovicích pod sp. zn. 30 C 65/2015, když z přípisu ze dne 11. 6. 2016 doručenému Krajskému úřadu pro Jihočeský kraj vyplývá, že žalobci zaslali správnímu orgánu jako důkaz protokol ze soudního jednání ze dne 2. 6. 2015 ohledně místního šetření, kdy dle žalobců z tohoto místního šetření vyplývá, že tvrzení správního orgánu o bezpečné sjízdnosti pozemkové parcely KN č. x zejména kolem pozemku parc. č. x jsou nepravdivá.

29. V daném případě ze strany žalobců bylo tedy navrhováno, aby byl proveden důkaz doloženou fotodokumentací, dále protokolem z místního šetření provedeného Okresním soudem v Českých Budějovicích v řízení vedeném pod sp. zn. 30 C 65/2015 a rovněž, aby byl proveden důkaz fotografiemi a videodokumentací z tohoto místního šetření provedeného Okresním soudem v Českých Budějovicích v uvedeném řízení s tím, že doložené listiny prokazují nemožnost průjezdu. Správní orgán tyto důkazy nikterak nehodnotil a ani neuvedl, z jakého důvodu nepřistoupil k jejich provedení. Rovněž tak se správní orgán nezaobíral tím, zda v minulosti zde neexistoval konkludentní souhlas s užíváním veřejné účelové komunikace vedené po uvedených pozemcích. Vycházel pouze z tvrzení vlastníků jednotlivých pozemků v současné době.

30. Uvedená námitka je důvodná, neboť důkazy uvedené shora byly v rámci správního řízení vedeného před prvostupňovým správním orgánem žalobci předloženy, ovšem jak vyplývá z odůvodnění prvostupňového orgánu, tyto důkazy nebyly nikterak hodnoceny ani nebylo zdůvodněno, proč prvostupňový správní orgán nepřistoupil k provedení těchto důkazů. Rovněž tak na základě odvolání žalobců se žalovaný touto námitkou žalobců nezabýval a rovněž jím nebyly vyhodnoceny uvedené důkazy ani nebylo zdůvodněno, proč i žalovaný nepřistoupil k provedení těchto důkazů. Soud proto učinil závěr, že se jak prvostupňový správní orgán, tak i druhostupňový správní orgán nedostatečně vypořádaly s návrhem žalobců na provedení důkazů uvedených shora. Zcela nedostatečně bylo v odůvodnění napadeného rozhodnutí reagováno na fotodokumentaci tak, že se jedná o doložení nesouhlasu majitelů pozemku. Dle soudu bylo povinností se tímto návrhem žalobců na shora uvedené důkazy zabývat.

31. Správní orgán byl povinen navržené důkazy provést nebo srozumitelně vysvětlit, proč provedení takovýchto důkazů není třeba (srov. rozsudek NSS č. j. 1 As 18/2009 – 59, bod 27).

32. Žalobci zcela nedůvodně namítají, že byla prolomena zásada koncentrace řízení, neboť účastníci byli uvědoměni usnesením o tom, do kdy se mohou seznámit s podklady a vyjádřit se (viz usnesení ze dne 12. 6. 2017). Žalobci však byli nečinní, seznámili se s podklady dne 10. 6. 2017, nevyužili ovšem možnost doplnit důkazy.

33. Soud přisvědčil žalobcům, že v daném případě se správní orgány ani nezabývaly tím, zda v minulosti zde neexistoval konkludentní souhlas s užíváním veřejné účelové komunikace vedené po předmětných pozemních, zcela nesprávně bylo pouze vycházeno z místního šetření, při kterém se jednotliví vlastníci vyjadřovali pouze k okolnosti, zda dali souhlas k užívání pozemku jako veřejné komunikace.

34. K tomu soud poukazuje na to, že souhlas vlastníka s obecným užíváním pozemku může mít různé formy. Souhlas s obecným užíváním může dát vlastník cesty i mlčky, nebo-li konkludentně, když k udělení konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost. Jestliže tedy vlastník dostatečně dlouhou dobu toleruje užívání svého pozemku k dopravním účelům a nic zjevného proti tomu nečiní, pak se má za to, že se vznikem veřejné cesty na svém pozemku souhlasí. Potíž při konkludentním souhlasu spočívá v tom, že skutečnou vůli vlastníka neznáme a je vždy třeba ji dovodit z jeho jednání, respektive nekonání. Soud se ztotožnil se žalobci, že se správní orgán v předmětném řízení nezabýval tím, jak byla zajišťována dostupnost k jednotlivým pozemkům v minulosti, a zda právě tento souhlas nebyl dán konkludentně ze strany jednotlivých vlastníků.

35. Dle žalobců je komunikace, která vede po pozemkové parcele č. x, a je ve vlastnictví obce x, nevyhovující a nepoužitelná, přičemž ve skutečnosti je po dobu desítek let využívána vyježděná cesta, která vede přes pozemky ve vlastnictví jiných osob, když žádný z vlastníků dotčených pozemků proti tomuto užívání nic nenamítal. Krajský soud poukazuje na to, že veřejně přístupná účelová komunikace je charakterizována čtyřmi znaky, a to stálost a patrnost dopravní cesty v terénu, účel vymezený v zákoně, souhlas vlastníka s obecním užíváním cesty a naplňování nutné komunikační potřeby. Aby bylo možné určitou cestu označit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí být naplněny všechny tyto společné znaky. Jestliže není splněn byť i jeden jediný z nich, o veřejně přístupnou účelovou komunikaci se jednat nemůže.

36. V daném případě bylo tedy povinností správního orgánu zodpovědět, zda vlastníci umožnili v minulosti spornou cestu užívat blíže neurčenému okruhu osob, či zda cestu zde užívaly pouze konkrétní osoby. Za jednoznačně veřejné užívání lze považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu a pokračující dále užívají vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti též ostatní osoby. V souvislosti s tím soud poukazuje i na to, že konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že by vlastníci či právní předchůdci vlastníků tuto komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Je proto na správních orgánech, aby se zabývaly tím, jak velký okruh osob spornou cestu v minulosti užíval a na kolik je tato skutečnost prokázána.

37. V souvislosti s tím, soud poukazuje na rozsudek NSS č. j. 5 As 140/2014 – 85, dle něhož při zjišťování existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, je nezbytné posoudit splnění podmínky nutnosti komunikační potřeby i v případě, že právní předchůdce vlastníka komunikace souhlasil s jejím veřejným užíváním.

38. Právní povaha veřejně přístupné účelové komunikace závisí na tom, zda je skutečně třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků.

39. Krajský soud připomíná povinnost silničního správního úřadu ve věci místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, že podle § 7 zákona o pozemních komunikacích je jeho povinností posoudit, zda taková komunikace splňuje znaky stanovené v citovaném ustanovení, a to že je pozemní komunikací, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Za účelem vydání takového rozhodnutí je potřeba posoudit zásadní otázky a k tomu shromáždit dostatek důkazů způsobem a postupem stanoveným ve správním řádu. Prvostupňový správní orgán se musí zabývat existencí základních definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace a jejich přítomnost musí zkoumat na základě důkazů opatřených ve správním řízení, a to 1) zda se jedná o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2016 č. j. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 27. 10. 2016 č. j. 9 As 141/2016-30); 2) zda tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákon o pozemních komunikacích (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013 č. j. As 89/2013-21, bod 18; ze dne 21. 8. 2014 č. j. 9 As 147/2013-48, bod 35); 3) zda vlastník pozemku souhlasil s jeho obecným užíváním (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II ÚS 268/06, bod 33); 4) a je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015 č. j. 6 As 213/2015-14, zejména bod 9, popř. komunikační spojení není zajištěno soukromoprávním institutem jako například zřízení věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů apod. (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017 č. j. 2 As 337/2016-64).“ (k čemuž lze odkázat kupříkladu na rozsudek NSS sp. zn. 7 As 70/2018).

40. Přitom jak je uvedeno ve výše citovaném rozsudku, uvedené znaky musejí být splněny kumulativně. K naplnění podmínky souhlasu vlastníka s obecným užíváním vysvětlil NSS, že může být udělen jak výslovným prohlášením, tak konkludentně. Postačuje, že vlastník neprojevil kvalifikovaný nesouhlas s obecným užíváním cesty (v případě naplnění předchozích znaků veřejně přístupné účelové komunikace), nebránil se tomuto užívání a pak platí, že tento souhlas byl dán.

41. V daném případě prvostupňový správní orgán rozhodl na základě nedostatečných skutkových zjištění. Na základě místního šetření, kdy v protokolu je pouze učiněn stručný záznam o tomto místním šetření, které však neproběhlo způsobem předvídaným v § 54 správního řádu. K objasnění sporných otázek nebylo vedeno dokazování, jak je stanoveno v § 51 správního řádu, nebyly provedeny svědecké výpovědi k existenci přístupové cesty k pozemkům v minulosti. Soud poznamenává, že na základě čestných prohlášení, která byla předložena v rámci soudního řízení, nelze nahradit institut svědeckých výpovědí, neboť čestná prohlášení nepatří mezi důkazní prostředky, která připouští ve svém výčtu správní řád.

42. Jestliže se tedy správní orgány nevypořádaly s návrhem žalobců na doplnění dokazování, byl dán důvod ke zrušení napadeného rozhodnutí dle § 78 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud proto rozhodnutí žalovaného zrušil, k meritu věci se vyjádřit nemohl, a to s ohledem na to, že nyní bude věcí správních orgánů vypořádat se s navrženými důkazy a na základě nich rozhodnout, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci se zřetelem na náležitou interpretaci § 7 zákona o pozemních komunikacích shora podanou.

43. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 věta první s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o úspěšné žalobce, v jejich případě jsou náklady řízení představovány zaplacenými soudními poplatky a odměnou advokáta.

44. Žalobci byli v řízení úspěšní, a proto jim byla přiznána náhrada nákladů řízení ve výši 18.342 Kč. Jednalo se o odměnu zástupce žalobců za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, účast na jednání), celkem v částce 9.300 Kč (§ 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů a v náhradě hotových výdajů za tři úkony právní služby v částce 900 Kč (§ 13 odst. 3 téže vyhlášky); celkem tedy 10.200 Kč. Právní zástupce žalobců je plátcem DPH, proto patří k nákladům řízení rovněž částka odpovídající této dani a to 2.142 Kč. Žalobcům náleží rovněž 6.000 Kč za soudní poplatky (dvakrát 3.000 Kč za každého žalobce). Celkovou částku nákladů řízení ve výši 18.342 Kč je žalovaný povinen zaplatit do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců. Osobám zúčastněným na řízení nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s., neboť jim soud neuložil žádnou povinnost, a tudíž jim v této souvislosti žádné náklady řízení nevznikly.

Poučení