57 A 72/2024 – 28

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce a soudců JUDr. Veroniky Burianové a Mgr. Jana Šmakala ve věci žalobkyně: V. D., státní příslušnost X bytem X zastoupená Organizací pro pomoc uprchlíkům, z.s., IČO 45768676 sídlem Poděbradská 173/5, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 3, 170 34 Praha 7 o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v řízení vedeném žalovaným pod sp. zn. OAM–0380317/DO–2024 o žádosti žalobkyně o udělení dočasné ochrany, takto:

Výrok

I. Žalovaný je povinen do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku rozhodnout o žádosti žalobkyně o udělení dočasné ochrany v řízení vedeném pod sp. zn. OAM–0380317/DO–2024.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně podala dne 31. 7. 2024 u žalovaného žádost o poskytnutí dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „Lex Ukrajina“). Žalovaný jí tuto žádost téhož dne pod č. j. OAM–380317/DO–2024 vrátil jako nepřijatelnou z důvodů uvedených v § 5 odst. 1 písm. b) a d) Lex Ukrajina.

2. K žalobě žalobkyně určil zdejší soud rozsudkem ze dne 10. 10. 2024, č. j. 57 A 47/2024–47, který nabyl právní moci dne 11. 10. 2024, že zásah žalovaného, spočívající ve vrácení žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu dne 31. 7. 2024 pod č. j. OAM–380317/DO–2024 jako nepřijatelné, byl nezákonný, žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikázal mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni (dále jen „Zásahový rozsudek“). V bodě 62 Zásahového rozsudku soud uvedl, že (i) vrácení žádosti o udělení dočasné ochrany z důvodu, že žalobkyně získala dočasnou ochranu v jiném členském státě EU podle § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, bylo nezákonné, jelikož se opíralo o aplikaci ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina, které je pro rozpor s unijním právem nepoužitelné, (ii) vrácení žádosti o udělení dočasné ochrany z důvodu, že byla podána cizinkou, která není uvedena v § 3 Lex Ukrajina podle § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina, bylo nezákonné, protože nebyly naplněny skutkové předpoklady jeho aplikace.

3. Žalovaný ve věci následně vydal usnesení ze dne 14. 10. 2024, jímž podle § 156 odst. 2 ve spojení s § 99 odst. 3 správního řádu zrušil své sdělení o nepřijatelnosti žádosti ke dni jeho vydání.

4. Sdělením ze dne 4. 11. 2024 (dále jen „Sdělení“) žalovaný vyrozuměl žalobkyni o tom, že podle § 154 ve spojení s § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu vyčká v dalším postupu do doby rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (SDEU) o předběžné otázce, o níž je vedeno řízení pod sp. zn. C–753/23.

5. Ve Sdělení žalovaný nezmínil, že žalobkyni vrátil žádost pro nepřijatelnost nejen z důvodu uvedeného v § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina (dočasná ochrana udělená ve Španělsku), ale i z důvodu uvedeného v § 5 odst. 1 písm. b) Lex Ukrajina (žalobkyně není cizincem uvedeným v § 3 Lex Ukrajina), a ve Sdělení se věnoval jen důvodu uvedenému v § 5 odst. 1 písm. d) Lex Ukrajina.

6. Žalovaný ve Sdělení uvedl, že ustanovení § 5 odst. 1 písm. d) [dále jen „Sporné ustanovení“] je součástí účinného Lex Ukrajina, a proto je povinen podle něj postupovat ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu. Podle žalovaného sice zdejší soud v odůvodnění Zásahového rozsudku uvedl, že Sporné ustanovení nelze pro rozpor s unijním právem aplikovat, avšak žalovaný je vázán toliko výrokem rozsudku, a tak právní názor soudu vyslovený v odůvodnění Zásahového rozsudku pro žalovaného závazný není. § 78 odst. 5 s. ř. s. totiž dopadá pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu – sdělení o nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany není rozhodnutím, Zásahový rozsudek není zrušujícím rozsudkem a sdělení o nepřijatelnosti žádosti zrušil žalovaný sám usnesením, čímž splnil povinnost uloženou mu Zásahovým rozsudkem.

7. Žalovaný konstatoval, že Nejvyšší správní soud v řízení sp. zn. 8 Azs 93/2023 předložil SDEU následující dvě otázky:

1. Brání čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES, a to i s ohledem na dohodu členských států, že nebudou uplatňovat čl. 11 této směrnice, takové vnitrostátní právní úpravě, podle které je nepřijatelná žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno?

2. Má osoba požívající dočasné ochrany podle směrnice Rady 2001/55/ES právo na účinný prostředek nápravy před soudem podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie proti neudělení povolení k pobytu členským státem ve smyslu čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES? Podle žalovaného rozhodnutí SDEU o těchto předběžných otázkách bude určující pro otázku souladu Sporného ustanovení a ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) Lex Ukrajina s unijním právem, kdy do té doby může o jejich souladu s unijním právem panovat pouze pochybnost. Žalovaný by tedy měl Sporné ustanovení aplikovat a žádost vyhodnotit znovu jako nepřijatelnou, avšak soud již jednou konstatoval, že takový postup je nezákonným zásahem a do rozhodnutí SDEU o předběžné otázce není jisté, zda skutečně toto ustanovení odporuje unijnímu právu nebo ne, tudíž žalovaný vyčká rozhodnutí SDEU o uvedené předběžné otázce. Žalovaný akcentoval, že nemůže postupovat podle Sporného ustanovení, protože soud Zásahovým rozsudkem rozhodl, že podle Sporného ustanovení nemůže žalovaný postupovat, ale žalovaný nemůže Sporné ustanovení ani neaplikovat, protože z postupu Nejvyššího správního soudu ve skutkově obdobné věci je nepochybné, že rozpor Sporného ustanovení s unijním právem není jednoznačný.

8. Žalovaný posoudil uvedené řízení SDEU jako řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 odst. 2 správního řádu, neboť měl za to, že na výsledku řízení o jedné z předběžných otázek závisí další postup žalovaného ve věci žádosti žalobkyně, kdy jde o posouzení totožné právní otázky. Dále odkázal na § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a na to, že některé krajské soudy řízení o žalobách ve stejných věcech přerušují dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. (například Městský soud v Praze věci sp. zn. 3 A 102/2023 a 9 A 128/2023), přitom žalovaný postupuje podle totožné právní úpravy jako soudy. Žalovaný vyložil § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu a § 57 odst. 2 správního řádu tak, že nařizuje správnímu orgánu řízení přerušit.

9. Žalovaný dodal, že žalobkyně je oprávněna setrvat na území a získat povolení k zaměstnání, i když volný přístup na trh práce nemá. Jako zaměstnanec může žalobkyně vstoupit do systému veřejného zdravotního pojištění. Proto dal žalovaný přednost zásadě legality před zásadou rychlosti řízení, která by žalovanému velela dočasnou ochranu žalobkyni i případně v rozporu se zákonem udělit. Pokud by před SDEU obstála česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti, nemohl by žalovaný udělené oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany žalobkyni odejmout vzhledem k § 5 odst. 7 Lex Ukrajina a §§ 9 a 10 zákona o dočasné ochraně. Navíc jsou případy obdobné případu žalobkyně početně významné. Ve zbytku Sdělení žalovaný odůvodňoval formu Sdělení.

II. Žaloba

10. Žalobkyně tvrdila, že žalovaný je nečinný a přerušení řízení nedůvodné.

11. Řízení u SDEU probíhalo již během soudního řízení, které vyústilo ve vydání Zásahového rozsudku, aniž soud řízení přerušil. Bylo proto povinností žalovaného v řízení pokračovat (viz např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 8. 2024, č. j. 55 A 8/2024–69, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2024, č. j. 17 A 44/2024–25). Přerušení řízení zhatilo cíl a smysl rozsudku, který byl vydán a který zavázal žalovaného nepoužít Sporné ustanovení. Žalovaný však Sporné ustanovení přesto opětovně použil jako důvod přerušení řízení. V Zásahovém rozsudku soud uvedl, že dochází k vyloučení aplikace Sporného ustanovení, proto ani žalovaný neměl hodnotit toto ustanovení a měl pokračovat v řízení tak, jako by neexistovalo. Žalovaný je i v případě řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu vázán výsledkem a názorem soudu (výrokem a odůvodněním rozsudku), aniž by to soudní řád správní stanovil výslovně, jde totiž o základní princip vázanosti rozhodnutí soudní moci (nejen) ve správním soudnictví.

12. Navíc spor u Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti žalovaného proti Zásahovému rozsudku je přerušen právě s ohledem na předběžnou otázku u SDEU. Řízení u Nejvyššího správního soudu tak případně může znovuobnovit spor o otázce udělení dočasné ochrany v České republice po udělení dočasné ochrany v jiném státě.

13. Přerušení řízení není ani vhodné. Žalobkyně poukázala na to, že přerušení řízení vede k tomu, že nemá volný přístup na trh práce, k žádným dávkám státní sociální podpory, k bezplatnému ubytování. Žalobkyně může jen legálně pobývat na území, ač s ohledem na Zásahový rozsudek splňuje všechny podmínky pro udělení dočasné ochrany. Žalobkyně popřela, že by mohla získat povolení k zaměstnání s odkazem na § 89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti.

14. Žalobkyně navrhla, aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí do 15 dnů od právní moci rozsudku.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

15. Žalovaný měl žalobu za předčasnou.

16. Žalovaný poukázal na to, že žalobkyni vrátil její žádost jako nepřijatelnou v souladu s § 5 odst. 2 Lex Ukrajina, tudíž lhůta pro rozhodnutí dle § 5 odst. 5 Lex Ukrajina přestala běžet před jejím započetím. Lhůta pro rozhodnutí tak začala podle žalovaného běžet znovu ode dne 14. 10. 2024, kdy žalovaný zrušil sdělení o nepřijatelnosti žádosti. Je naprosto nesmyslné, aby žalovanému běžela lhůta pro vydání rozhodnutí ode dne podání žádosti jenom proto, že účinky zrušení sdělení o nepřijatelnosti žádosti nastaly ke dni, kdy bylo zrušované sdělení vydáno. Lhůta k vydání rozhodnutí tudíž ještě neuplynula a žalovaný nemůže být nečinný, a navíc k podání žaloby došlo v době, kdy žalobkyně ještě nevyčerpala všechny prostředky na ochranu proti nečinnosti.

17. Žalovaný měl žalobu i za nedůvodnou, kdy nad rámec odůvodnění Sdělení argumentoval následovně.

18. Předběžné otázky jsou podle žalovaného důkazem toho, že není vůbec jasné, zda ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) Lex Ukrajina (ne)jsou v rozporu s unijním právem a tím méně jsou dány podmínky doktríny l’acte clair, aby mohly soudy bez dalšího neaplikovat vnitrostátní právo, o němž mají za to, že je v rozporu s právem unijním. Přerušení řízení odpovídá současné správní praxi žalovaného.

19. Žalovaný poukázal na to, že žalobkyně není osobou, která by nutně potřebovala dočasnou ochranu v České republice, neboť je již její držitelkou ve Španělsku, a nemusí se tedy v důsledku postupu žalovaného vracet na Ukrajinu. Pokud jde žalobkyni o čerpání výhod spojených s dočasnou ochranou, může si požádat o vydání pobytového oprávnění podle zákona o pobytu cizinců, například zaměstnaneckou kartu bez nutnosti osobního podání na zastupitelském úřadě.

20. Žalovaný akcentoval, že některé krajské soudy přerušují pro řízení SDEU řízení o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem – věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 59 A 51/2023, 11 A 29/2024, 15 A 144/2023, 15 A 143/2023, 15 A 1/2024, 10 A 121/2023, 17 A 5/2024 nebo Krajským soudem v Plzni sp. zn. 77 A 55/2023.

21. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu pro předčasnost odmítl, příp. aby ji pro nedůvodnost zamítl.

IV. Rozhodnutí bez nařízení jednání

22. Vzhledem k tomu, že žalobkyně ve lhůtě jí k tomu soudem poskytnuté výzvou ze dne 5. 11. 2024, č. j. 57 A 72/2024–13, nevyjádřila svůj nesouhlas s rozhodnutím o věci samé bez jednání a žalovaný s tímto postupem vyslovil výslovný souhlas ve vyjádření k žalobě, rozhodl soud v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání.

V. Posouzení žaloby soudem

23. V rámci zkoumání podmínek řízení soud zjistil, že žaloba byla podána včas podle § 80 odst. 1 s. ř. s., osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené.

24. Žalobkyně bezvýsledně vyčerpala prostředek, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanovil k ochraně proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně podala dne 4. 11. 2024 návrh na opatření proti nečinnosti k nadřízenému orgánu žalovaného, Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Komise usnesením ze dne 29. 11. 2024, č. j. MV–165421–3/SO–2024, návrhu žalobkyně nevyhověla výlučně s odkazem na přerušení řízení (nikoli z důvodu neuplynutí lhůty k vydání rozhodnutí). Nadřízený správní orgán tedy žádosti žalobkyně podle § 80 odst. 6 věty druhé správního řádu nevyhověl a žalobkyně se u něj ochrany před nečinností žalovaného nedomohla. Soud dodává, že Ústavní soud judikoval v nálezu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, č. 144/2021 Sb. ÚS, „správní soud je povinen přihlížet ke skutečnosti, že v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nastal stav bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně před nečinností správního orgánu (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Došlo–li k bezvýslednému vyčerpání těchto prostředků v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, je porušením práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), odmítne–li ji soud proto, že v době jejího podání nebyla splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání zmíněných prostředků ochrany.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7.2024, č. j. 4 As 327/2023–33, bod 17). Stav bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti nastal v průběhu soudního řízení správního a žaloba tak z tohoto důvodu nebyla předčasná a tomu odpovídající námitka žalovaného nebyla důvodná.

25. Měl–li žalovaný podle vyjádření k žalobě žalobu za předčasnou z důvodu, že mu dosud neuplynula lhůta k vydání rozhodnutí, nešlo z povahy věci o námitku nedostatku podmínky řízení (předčasnost žaloby), nýbrž o námitku nedůvodnosti žaloby. Otázka, zda je správní orgán nečinný, tj. zda mu marně uplynula lhůta pro vydání rozhodnutí, je totiž předmětem meritorního posouzení důvodnosti žaloby.

26. Soud tedy přistoupil k věcnému posouzení žalobní argumentace, přičemž v souladu s § 81 odst. 1 s. ř. s. vycházel ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Při tomto věcném posouzení soud musel posoudit, zda žalovanému ke dni vydání rozsudku uplynula lhůta k vydání rozhodnutí o žádosti žalobkyně, příp. zda žalovaný přerušil řízení důvodně.

27. Podle § 5 odst. 5 věty druhé Lex Ukrajina vydá ministerstvo rozhodnutí o dočasné ochraně bez zbytečného odkladu, ve zvlášť složitých případech ve lhůtě do 60 dnů ode dne podání žádosti o udělení dočasné ochrany.

28. Pro posouzení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí byly významné tyto momenty řízení žalovaného. Dne 31. 7. 2024 podala žalobkyně žalovanému svou žádost a téhož dne ji žalovaný žalobkyni vrátil jako nepřijatelnou z důvodů uvedených v § 5 odst. 1 písm. b) a d) Lex Ukrajina. Dne 11. 10. 2024 nabyl právní moci Zásahový rozsudek, jímž soud přikázal žalovanému, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni. Dne 14. 10. 2024 žalovaný vydal a doručil žalobkyni usnesení, jímž zrušil své sdělení o nepřijatelnosti žádosti ke dni jeho vydání.

29. Soud konstatuje, že lhůta k vydání rozhodnutí žalovanému ke dni vydání rozsudku uplynula. Lhůta započatá podáním žádosti dne 31. 7. 2024 skončila ještě téhož dne vrácením žádosti žalobkyně. Znovu se však lhůta rozběhla dnem 11. 10. 2024, kdy nabyl právní moci Zásahový rozsudek, kterým soud přikázal žalovanému, aby obnovil stav před vrácením žádosti. Šedesátidenní lhůta k vydání rozhodnutí tak marně uplynula dne 10. 12. 2024.

30. Závěr, že lhůta k vydání rozhodnutí začala běžet právní mocí Zásahového rozsudku, vyplývá z toho, že pokud je rozhodnutí správního orgánu zrušeno rozsudkem správního soudu v důsledku soudního přezkumu a věc je správnímu orgánu vrácena k novému projednání a rozhodnutí, lhůta pro vydání správního rozhodnutí běží znovu ode dne právní moci zrušujícího rozsudku, příp. ode dne právní moci rozhodnutí o zamítnutí či odmítnutí kasační stížnosti proti tomuto zrušujícímu rozsudku, měla–li kasační stížnost odkladný účinek (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 5 Ans 6/2009–82, ze dne 27. 8. 2013, č. j. 1 Ans 11/2013–51, bod 8, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Ans 14/2012–35, bod 21, ze dne 19. 8. 2020, č. j. 2 Azs 156/2020–37, bod 23, nebo ze dne 13. 9. 2023, č. j. 4 As 90/2023–22, bod 16). Zásahovým rozsudek sice nebyl rozsudkem, jímž by bylo zrušeno správní rozhodnutí, ale jeho smysl byl obdobný – správnímu orgánu bylo uloženo, aby se věcí znovu zabýval, protože o věci rozhodl (fakticky zásahem jednal) nezákonně. Pro stanovení počátku běhu lhůty tak soud analogicky vycházel z právní moci soudního rozsudku (zrušovacího – zásahového), z něhož se správní orgán mohl dozvědět, proč rozhodl (učinil zásah) nezákonně, a mohl ve věci pokračovat zákonnými úkony. Proto nemohlo mít vliv na běh lhůty to, že až dne 14. 10. 2024 žalovaný zrušil sdělení o nepřijatelnosti žádosti, neboť by se tak svým vlastním úkonem stal tím, kdo by určil počátek běhu lhůty k vydání rozhodnutí. Správní orgán by nebyl vázán žádnou lhůtou k vydání rozhodnutí, dokud by sám nezrušil po Zásahovém rozsudku sdělení o nepřijatelnosti žádosti. Soud nemohl přisvědčit argumentaci žalovaného, že by se žadatel o dočasnou ochranu i v případě úspěchu se zásahovou žalobou proti vrácení žádosti pro nepřijatelnost nemohl nečinnostní žalobou proti nečinnosti správního orgánu bránit, pokud by správní orgán (z jakýchkoli důvodů) sdělení o nepřijatelnosti žádosti nezrušil.

31. Pro úplnost soud konstatuje, že i kdyby měla lhůta k rozhodnutí začít dne 14. 10. 2024, jak tvrdil žalovaný a soud s tím nesouhlasí, stejně by uplynula před vydáním rozsudku, protože by jejím posledním dnem byl den 13. 12. 2024.

32. Dále se soud vzhledem k odpovídající žalobní námitce zabýval tím, zda nečinnost žalovaného nevylučuje Sdělením přerušené řízení, přestože by lhůta k vydání rozhodnutí měla uplynout dne 10. 12. 2024.

33. Podle ustálené judikatury správních soudů je totiž soud povinen zabývat se v řízení na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s. k žalobní námitce otázkou, zda správní řízení je přerušeno důvodně. Mají–li soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení způsobeným nečinností správního orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji případnou nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení a zablokovat tak zásah soudu, neboť je představitelné, že i to může být nezákonnou nečinností (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012–46, č. 3013/2014 Sb. NSS, zejm. bod 45). Pokud správní orgán přeruší správní řízení vzhledem k probíhajícímu řízení o předběžné otázce, musí správní soudy v případě odpovídající žalobní námitky v řízení o nečinnostní žalobě zkoumat, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně, nebo nedůvodně, popř. zda bylo přerušení řízení účelové. Aby tedy nastaly předpokládané účinky přerušení řízení, musí být nejdříve kumulativně naplněny následující podmínky: 1) důvodnost přerušení řízení, 2) trvání důvodů pro přerušení řízení a 3) k přerušení řízení se správní orgán musí uchýlit před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2024, č. j. 5 Azs 98/2024–32, body 16 a 17, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.10.2024, č. j. 10 Azs 151/2024–28, bod 16).

34. V posuzované věci není sporu o naplnění druhé ani třetí podmínky, účastníci se však neshodnou na splnění první podmínky, tedy zda je přerušení řízení důvodné.

35. Podle § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu může správní orgán řízení přerušit, probíhá–li řízení o předběžné otázce. § 57 odst. 1 správního řádu normuje postup správního orgánu v případě, že vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto.

36. Sdělením žalovaný přerušil řízení do doby rozhodnutí SDEU o předběžné otázce v řízení sp. zn. C–753/23, zda brání čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES, a to i s ohledem na dohodu členských států, že nebudou uplatňovat čl. 11 této směrnice, takové vnitrostátní právní úpravě, podle které je nepřijatelná žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno.

37. Při posouzení důvodnosti přerušení řízení vycházel soud z odůvodnění Sdělení a vyjádření žalovaného k žalobě. Zde žalovaný vymezil následující skutečnosti, o něž opřel svůj závěr o existenci předběžné otázky a vhodnosti přerušení řízení: Žalovaný není vázán odůvodněním Zásahového rozsudku, protože § 78 odst. 5 s. ř. s. dopadá pouze na zrušující rozsudky ve věcech žalob proti rozhodnutí správního orgánu. Žalovaný nemůže Sporné ustanovení jako součást právního řádu v souladu s § 2 odst. 1 správního řádu aplikovat, protože by žádost znovu vyhodnotil jako nepřijatelnou a opět by neuspěl v řízení o zásahové žalobě. Žalovaný nemůže Sporné ustanovení ani neaplikovat, protože rozpor Sporného ustanovení s unijním právem není jednoznačný, což je zřejmé z předložení předběžných otázek Nejvyšším správním soudem na SDEU, které vyvrací podmínky doktríny acte clair. Rozhodnutí SDEU vyloučí panující nejistotu o souladu Sporného ustanovení s unijním právem a určí další postup žalovaného. Některé krajské soudy řízení o žalobách ve stejných věcech přerušují podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. – Městský soud v Praze věci sp. zn. 3 A 102/2023, 9 A 128/2023, 59 A 51/2023, 11 A 29/2024, 15 A 144/2023, 15 A 143/2023, 15 A 1/2024, 10 A 121/2023, 17 A 5/2024 a Krajský soud v Plzni věc sp. zn. 77 A 55/2023, kdy žalovaný je vázán totožnou procesní úpravou jako soudy. Žalovaný dal přednost zásadě legality před zásadou rychlosti řízení. Stávající neudělení dočasné ochrany žalobkyni jí umožní setrvat na území, kdy je žalobkyně držitelkou dočasné ochrany ve Španělsku. Nebude mít sice volný přístup na trh práce, ale může požádat o zaměstnaneckou kartu bez nutnosti osobního podání na zastupitelském úřadě a tím vstoupit do systému veřejného zdravotního pojištění. Pokud by před SDEU obstála česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti, zákon neumožňuje žalobkyni a ostatním početně významným cizincům dočasnou ochranu odejmout.

38. Soud žalovanému nepřisvědčil a důvody přerušení řízení neaproboval.

39. Řízení před SDEU bylo iniciováno usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023–37, a bylo zahájeno dne 7. 12. 2023. K podání žádosti žalobkyně došlo dne 31. 7. 2024, tedy po více než sedmi měsících trvání řízení před SDEU. Žalovaný, ač si mohl a měl být vědom řízení u SDEU, řízení o žádosti žalobkyně nepřerušil, ač všechny jím zmiňované důvody přerušení řízení měly být dány již v době podání žádosti žalobkyně. Otázku, kterou nyní žalovaný označuje za nejasnou, tedy přípustnost aplikace Sporného ustanovení, si žalovaný posoudil sám, žádost žalobkyně posoudil jako nepřijatelnou a na rozhodnutí SDEU nevyčkával. Tímto svým postupem vyvolal fakticky řízení před zdejším soudem, kdy se soud na základě zásahové žalobě žalobkyně vyjádřil ke Sporném ustanovení, musel jeho aplikovatelnost posoudit a v Zásahovém rozsudku uzavřel, že žalovaný není oprávněn Sporné ustanovení při posuzování žádosti žalobkyně použít. Z popsaného průběhu řízení o žádosti žalobkyně je naprosto zřejmé, že skutečným důvodem přerušení řízení je nesouhlas žalovaného s právními závěry soudu v Zásahovém rozsudku. K tomu však přerušení řízení o žádosti žalobkyně sloužit nemůže.

40. Žalovaný podal proti Zásahovému rozsudku kasační stížnost a Nejvyšší správní soud přerušil řízení o ní svým usnesením ze dne 30. 10. 2024, č. j. 9 Azs 212/2024–22. SDEU o relevantní předběžné otázce rozhodne buď tak, že potvrdí nosný důvod Zásahového rozsudku, nebo rozhodne, že Sporné ustanovení unijnímu právu neodporuje. V prvém případě není důvod správní řízení přerušovat (nosný důvod Zásahového rozsudku nebude zpochybněn). V druhém případě kasační soud Zásahový rozsudek zruší vzhledem k nesprávnému právnímu posouzení aplikovatelnosti Sporného ustanovení. 41. § 54 odst. 6 s. ř. s. stanoví, že výrok pravomocného rozsudku je závazný pro účastníky, osoby na řízení zúčastněné a pro orgány veřejné moci. § 78 odst. 5 s. ř. s. stanoví, že právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.

42. Z těchto zákonných ustanovení dovozuje žalovaný, že není vázán odůvodněním Zásahového rozsudku, protože § 78 odst. 5 s. ř. s. dopadá pouze na zrušující rozsudky ve věcech žalob proti rozhodnutí správního orgánu. S tímto výkladem soud nesouhlasí, neboť podle něj pomíjí smysl uvedených zákonných ustanovení.

43. Podle § 64 s. ř. s. ve spojení s § 156 odst. 3 o. s. ř. je správní soud vázán svým rozsudkem, nikoli jen jeho výrokem.

44. Závaznost rozsudku (vázanost rozsudku) je nutno chápat šířeji než jen ve vztahu k výroku rozsudku, který zní často zkratkovitě („žaloba se zamítá“, „žalovaný je povinen zaplatit žalobci částku xxx Kč“ apod.). Pro stanovení skutečností, o kterých soud rozsudkem závazně rozhodl, je určující výrok rozsudku dotvořený nosnými důvody rozsudku. Typicky jde o to, že jeden účastník (ne)má něco plnit druhému účastníkovi z určitého právního důvodu vyplývajícího z určitého skutkového stavu. Právě to, proč jeden účastník (ne)má druhému účastníkovi něco plnit [(ne)má vůči němu nějak jednat], je nutno zjistit z nosných důvodů rozsudku. Jen tak ostatně lze posoudit, zda soud již o určitém skutkovém stavu rozhodl nebo ne [srov. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Účinky rozsudku včetně rozsahu jeho závaznosti lze tedy stanovit jedině podle komplexu jeho výroku i odůvodnění. Pro stanovení takových účinků rozsudku je významný nosný důvod rozsudku (ratio decidendi). Nejvyšší správní soud judikoval, že rozhodovací důvody představují „názor soudu, vyslovený vrchnostenským způsobem: formou individuálního právního aktu. Tato forma rozhodnutí je závazná jako celek, a nelze proto apriori vyloučit, že část označená jako obiter dictum tuto povahu mít nemůže.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2008, č. j. 2 Afs 67/2008–112).

45. Ve věci žalobkyně soud výrokem Zásahového rozsudku žalovanému přikázal, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu žalobkyni, kdy nosným důvodem tohoto rozsudku byl právní názor, že žalovaný nesmí pro posouzení žalobkyně použít Sporné ustanovení pro rozpor s unijním právem. Soud již ve věci žalobkyně tedy otázku, zda lze použít Sporné ustanovení na případ žalobkyně, pravomocně rozhodl. Posouzením této otázky je zdejší soud vázán, ledaže by po vydání Zásahového rozsudku došlo ke změně skutkových zjištění či právních poměrů nebo k podstatné změně judikatury na úrovni, kterou by byl zdejší krajský soud povinen respektovat v novém rozhodnutí (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007–56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Jelikož je posouzení otázky aplikace Sporného ustanovení na žádost žalobkyně závazné pro soud, je stěží představitelná konstrukce žalovaného, že jej na rozdíl od soudu neváže, a to i proto, že v případném následném řízení nesmí soud posoudit spornou otázku jinak než v Zásahovém rozsudku, nedojde–li ke změně skutkových či právních poměrů (které žalovaný netvrdí).

46. Podle soudu je nutno závaznost rozsudku o zásahové žalobě a zrušujícího rozsudku o žalobě proti správnímu rozhodnutí kvalifikovat podle účelu té které žaloby. V prvním případě, je–li zásah správního orgánu shledán nezákonným, je pro správní orgán závazný zákaz soudu takový zásah opakovat, kdy, co konkrétně a proč správní orgán nesmí učinit, je uvedeno v odůvodnění rozsudku. Důvody zákazu opakovaní zásahu jako nosné důvody rozsudku o zásahové žalobě přirozeně pro správní orgán závazné jsou. Takovým rozsudkem totiž správní soud zavazuje správní orgán, jaké úkony nesmí vůči účastníkovi učinit, a proč. Toto „proč“ je pro správní orgán závazné stejně jako pro soud. Z toho vyplývá, že správní orgán nesmí vůči účastníkovi jednat (jak dalším zásahem, nečinností, tak i vydáním rozhodnutí) tak, že by pominul nosný důvod rozsudku o zásahové žalobě (tj. proč šlo o zásah nezákonný). Jinak by totiž došlo k částečnému vyprázdnění účelu zásahové žaloby a ta by se stala (naprosto nesmyslně a neefektivně) pouhým prvním krokem ochrany proti postupu správního orgánu – nejprve by účastník úspěšně napadl faktický úkon správního orgánu zásahovou žalobou a následně by musel podat žalobu proti jeho dalším úkonům či nečinnosti, ač by otázka, jež byla rozhodná pro zásah i další postup správního orgánu, byla posouzena správním soudem již u první žaloby a to tak, že se od jejího posouzení správní soud u posouzení všech následných žalob v zásadě nemůže odchýlit. Jednalo by se tedy o „druhé kolo“ sporu, které však nemůže dopadnout jinak než první. Proto se soud domnívá, že nosný důvod Zásahového rozsudku, tj. proč byl zásah nezákonný (tj. že Sporné ustanovení nesmí žalovaný aplikovat), je závazný nejen pro soud, ale i pro žalovaného. Výrok rozsudku nelze bez dalšího oddělovat od jeho důvodů, o něž se opírá. Soud shrnuje, že žalovaný je vázán nosným důvodem Zásahového rozsudku a nesmí v řízení o žádosti žalobkyně Sporné ustanovení aplikovat. K prolomení právě uvedeného závěru může dojít jen tehdy, změní–li se skutkové nebo právní poměry po vydání Zásahového rozsudku. Nic takového však žalovaný netvrdí. K popsanému prolomení samozřejmě nemůže dojít tak, že žalovaný bude „vyčkávat“ v důsledku přerušení řízení, zda v budoucnu ke změně skutkového nebo právního stavu třeba nedojde. Takový postup by odporoval § 54 odst. 6 s. ř. s. i § 2 odst. 1, 3 a 4 a § 6 odst. 1 a 2 správního řádu.

47. Pro vyloučení všech pochybností soud dodává, že v posuzované věci vyhodnotil přerušení řízení Sdělením jako nedůvodné, čili nezákonné, vzhledem k nosným důvodům Zásahového rozsudku. Zdejší soud se tím nikterak nevyjadřuje k případům, kdy by správní orgán přerušil řízení, aniž by předtím cizinci pro nepřijatelnost vrátil žádost o dočasnou ochranu a aniž by správní soud určil takový zásah správního orgánu jako nezákonný v důsledku aplikace Sporného ustanovení.

48. Soud k odůvodnění přerušení řízení žalovaným uvádí, že žalovaný nesmí, dokud nedojde ke změně skutkových nebo právních poměrů, při posouzení žádosti žalobkyně aplikovat Sporné ustanovení, neboť jeho povinnost podle § 2 odst. 1 správního řádu, jíž se dovolává, je určena a konkretizována nosným důvodem Zásahového rozsudku. V případě žalobkyně zdejší soud žádnou nejasnost neshledal a žalovaný ji nemůže, ač netvrdí žádnou nastalou (nikoli hrozící) změnu skutkových nebo právních poměrů, nyní nově konstruovat. Jinak řečeno za použití slov žalovaného, postup žalovaného v této věci byl již určen zdejším soudem v Zásahovém rozsudku, a dokud nedojde ke skutkové nebo právní změně, žalovaný je povinen to respektovat. Jelikož soud v Zásahovém rozsudku určil žalovanému mantinely § 2 odst. 1 správního řádu, žalovaný se nemůže dovolávat zásady legality. Soud nesouhlasí s východiskem žalovaného, že je žalovaný vázán vnitrostátním právem do doby, než bude rozhodná otázka unijního práva ze strany SDEU vyjasněna. Žalovaný i zdejší soud mají povinnost uplatňovat unijní právo přímo, pokud pro to jsou splněny podmínky (srov. rozsudek C–378/17 Minister for Justice and Equality a Commissioner of An Garda Síochána ze dne 4. 12. 2018, odst. 38).

49. Soud poukazuje i na to, že zdejší soud v Zásahovém rozsudku přes návrh žalovaného nepřerušil řízení o zásahové žalobě žalobkyně mj. z důvodu, že SDEU bude o předběžných otázkách rozhodovat ve standardním řízení, což může trvat i více než dva roky.

50. Argumentace žalovaného, že § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu nařizuje správnímu orgánu řízení přerušit, je v rozporu s ustálenou judikaturou. „Podle § 57 správního řádu postupuje správní orgán za situace, kdy se v řízení vyskytnou otázky, které nepřísluší správnímu orgánu, aby si je rozhodl sám, a o kterých nebylo doposud rozhodnuto. Pro posuzovanou věc klíčový § 64 správního řádu pak umožňuje správnímu orgánu přerušit řízení, probíhá–li před příslušným správním orgánem nebo před jiným příslušným orgánem veřejné moci řízení o předběžné otázce nebo jestliže k takovému řízení podal správní orgán podnět nebo vyzval účastníka řízení, popř. jinou osobu, k zahájení řízení před příslušným orgánem. Podle judikatury NSS § 57 odst. 2 správního řádu správnímu orgánu umožňuje řízení přerušit, neukládá mu však takovou povinnost. Je tedy na něm, zda tak učiní, či nikoli. Správní orgán proto nemusí přistoupit k přerušení řízení právě s ohledem na zásady hospodárnosti a rychlosti řízení.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024–28, bod 15). Správní orgán nesmí automaticky jím vedené správní řízení přerušit, pokud shledá, že u příslušného orgánu veřejné moci probíhá řízení o předběžné otázce, jelikož § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu normuje jeho oprávnění řízení přerušit, a to na rozdíl od § 64 odst. 2 správního řádu, které správnímu orgánu přerušení řízení přikazuje. Odkazoval–li žalovaný na § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., pomíjel, že zde je stanovena podmínka odlišná od § 64 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 57 odst. 2 správního řádu: Soud může přerušit řízení, pokud výsledek jiného probíhajícího řízení může mít vliv na rozhodování soudu. Správní orgán však může přerušit řízení tehdy, pokud vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky řešené jiným orgánem. Míra spojitosti mezi předmětem předběžné otázky a rozhodnutím (soudu x správního orgánu) je tedy odlišná (otázka může mít vliv x vydání rozhodnutí na otázce závisí).

51. Žalovaný tedy nebyl povinen řízení přerušit a měl při úvahách o tom, zda přerušit řízení, uplatnit správní uvážení. V tom měl zohlednit zásady hospodárnosti a rychlosti řízení, ale i přiměřenost rozhodnutí podle § 6 a § 2 odst. 4 správního řádu. Každé přerušení řízení znamená oddálení rozhodnutí ve věci, které se může dostat do rozporu s ústavním právem na řízení bez průtahů podle čl. 38 odst. 2 LZPS. Rychlost správního řízení, jak již bylo uvedeno, není jediným kritériem, které by mělo být ve správním uvážení bráno v potaz. V úvahu je nutno vzít i důsledky přerušení řízení. Na jedné straně nepřerušení řízení a současně posouzení Sporné otázky ze strany SDEU odlišně od Zásahového rozsudku povede, jak bylo výše uvedeno, ke zrušení Zásahového rozsudku. Posoudí–li SDEU Spornou otázku stejně jako Zásahový rozsudek, není přerušení řízení nezbytné. Na žalovaném bylo, aby všechny popsané skutečnosti pečlivě uvážil a náležitě ve svém Sdělení odůvodnil, které skutečnosti do úvahy zahrnul a proč se přiklonil k přerušení řízení jako k přiměřenému řešení.

52. Žalovaný takto ve Sdělení nepostupoval.

53. Při úvahách o přiměřenosti rozhodnutí žalovaný akcentoval, že žalobkyně může setrvat na území a požádat o zaměstnaneckou kartu. Žalobkyně však poukázala na to, že nemá volný přístup na trh práce, k žádným dávkám státní sociální podpory, ani k bezplatnému ubytování. Rozdíl v tom, zda bude žalovaný vyčkávat na rozhodnutí SDEU, kdy není vyloučeno, že půjde řádově o roky, a v tom, zda bude žalovaný respektovat nosný důvod Zásahového rozsudku, pokud jde o právní postavení žalobkyně, je zřejmý a nesporně citelný. V případě žalobkyně nese odpovědnost za dikci Sporného ustanovení zákonodárce a za jeho právní výklad zdejší soud, nikoli žalovaný. Soud dodává k argumentaci žalovaného, že pokud by před SDEU obstála česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti, v případě žalobkyně by se to promítlo do (pro žalovaného příznivého) rozsudku Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti žalovaného proti Zásahovému rozsudku.

54. Žalovaný tvrdil, že Městský soud v Praze přerušil řízení o žalobách ve stejných věcech sp. zn. 3 A 102/2023, 9 A 128/2023, 59 A 51/2023, 11 A 29/2024, 15 A 144/2023, 15 A 143/2023, 15 A 1/2024, 10 A 121/2023 a 17 A 5/2024. Žalovaný nepředložil tvrzená usnesení dokládající přerušení soudní řízení správní a soud žádná taková rozhodnutí v dostupných právnických databázích nenalezl. Své tvrzení tudíž žalovaný neosvědčil a soud se k němu dále nevyjadřuje.

55. Pokud žalovaný tvrdil, že Krajský soud v Plzni přerušil řízení v obdobné věci sp. zn. 77 A 55/2023, uvádí soud, že z databáze zdejšího soudu zjistil, že dne 6. 11. 2024 zdejší soud vydal usnesení č. j. 77 A 55/2023–68 o pokračování v řízení. Argumentace žalovaného tedy není důvodná.

56. Soud doplňuje, že jeho závěry jsou v souladu s rozsudky jiných senátů zdejšího soudu i jiných krajských soudů v obdobných věcech (viz rozsudky zdejšího soudu ze dne 31. 7. 2024, č. j. 77 A 13/2024–67, zejména bod 48, ze dne 24. 6. 2024, č. j. 77 A 15/2024–57, zejména bod 39, ze dne 28. 8. 2024, č. j. 55 A 8/2024–69, zejména bod 25, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2024, č. j. 17 A 44/2024–25). Z posledně uvedeného rozsudku odkazuje soud souhlasně zejména na bod 23 (zde Městský soud v Praze konstatoval, že řízení o předběžné otázce se zabývá problematikou, která byla pro nynější řízení o žádosti již závazně vyřešena tamním zásahovým rozsudkem, a není proto důvod pro přerušení řízení), bod 24 (zde Městský soud v Praze konstatoval, že správní orgán se může od právního názoru soudu odchýlit v případě změny skutkového nebo právního stavu anebo změny relevantní judikatury, za niž nelze považovat položení předběžné otázky SDEU).

57. Soud shrnuje, že žalovaný přerušil řízení nezákonně. Zaprvé, nesouhlas žalovaného s nosným (právním) důvodem Zásahového rozsudku nemůže být zákonným důvodem pro přerušení řízení. Případné nesprávnosti takového nosného důvodu se může žalovaný dovolat u Nejvyššího správního soudu cestou kasační stížnosti. Vydání rozhodnutí ve věci žalobkyně nezávisí na výsledku řízení o předběžných otázkách u SDEU ve smyslu § 57 odst. 1 správního řádu. Žalovanému nic nebrání ve věci rozhodnout – může o žádosti žalobkyně rozhodnout, aniž má k dispozici rozhodnutí SDEU o předběžných otázkách. Žalovaný je při vydání rozhodnutí vázán nosným důvodem Zásahového rozsudku, tedy nesmí použít Sporné ustanovení (ledaže do doby vydání rozhodnutí nastane skutkový, právní nebo relevantní judikaturní zvrat). Zadruhé, i kdyby žalovaný nosným důvodem Zásahového rozsudku vázán nebyl, náležitě neodůvodnil správní úvahu o přiměřenosti přerušení řízení, v níž by přihlédl zejména k zásadě rychlosti řízení, variantám procesních důsledků (ne)přerušení řízení a důsledkům (ne)přerušení řízení na právní postavení žalobkyně a na veřejný zájem. Žalovaný přitom vyšel z nesprávného východiska, že je povinen řízení přerušit.

58. Obiter dictum soud dodává, že žadatel o dočasnou ochranu by neměl být rukojmím právní bitvy exekutivy a různých orgánů soudní moci, neboť ten jakožto prchající před válečným konfliktem nejméně ze všech zúčastněných nese odpovědnost za přijatou právní úpravu, její nejasnosti a výklad.

59. Soud uzavírá, že byly splněny všechny podmínky vyhovění žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, neboť žalovanému marně uplynula lhůta pro vydání rozhodnutí, na jejíž běh nemělo vliv nedůvodné přerušení řízení, kdy nápravu nepřinesla ani žádost žalobkyně o uplatnění prostředku proti nečinnosti dle správního řádu.

60. Soud shledal, že žaloba je důvodná. Proto výrokem I tohoto rozsudku podle § 81 odst. 2 s. ř. s. uložil žalovanému, aby ve věci žádosti žalobkyně o udělení dočasné ochrany rozhodl. Při určení třicetidenní lhůty, v níž tak má učinit, vyšel soud jednak z toho, že zákonná lhůta pro rozhodnutí o podané žádosti činí 60 dní. Soud přihlédl k tomu, že žalovaný původně žalobkyni nezákonně vrátil její žádost jako nepřijatelnou, a k tomu, že žalovaný v řízení netvrdil žádný jiný důvod, který by mu bránil rozhodnout ve věci, než je jeho neochota respektovat nosný důvod Zásahového rozsudku.

VI. Náklady řízení

61. Procesně úspěšná žalobkyně měla podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení proti procesně neúspěšnému žalovanému. Žalobkyně však žádné náklady řízení neuplatnila, proto soud výrokem II nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného k žalobě IV. Rozhodnutí bez nařízení jednání V. Posouzení žaloby soudem VI. Náklady řízení