57 A 8/2024 – 64

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Lukáše Pišvejce a soudců JUDr. Veroniky Burianové a Mgr. Aleše Smetanky ve věci žalobkyně: Ing. Š. P. bytem X zastoupena JUDr. Tomášem Plíhalem, advokátem sídlem Sedláčkova 212/11, 301 00 Plzeň proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2023, č. j. PK–RR/4950/23, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2023, č. j. PK–RR/4950/23, a rozhodnutí Městského úřadu Plasy ze dne 31. 7. 2023, č. j. MEPL–SU/2023/370–5, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 12 228 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Tomáše Plíhala, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně je vlastníkem střešní fotovoltaické elektrárny, umístěné na střeše rodinného domu č. p. Xa v obci P. (dále jen „Elektrárna“), který se nachází v Krajinné památkové zóně Plasko.

2. Řízení o žádosti žalobkyně o stavební povolení Elektrárny bylo zastaveno rozhodnutím žalovaného ze dne 6. 12. 2022, č. j. PK–RR/3575/22, sp. zn. ZN/429/RR/22 (dále jen „Rozhodnutí o zastavení“), jímž bylo současně zrušeno rozhodnutí Městského úřadu Plasy (dále jen „stavební úřad“) ze dne 3. 8. 2022, č. j. MEPL–SU/2022/1316–4, o zamítnutí žádosti žalobkyně o vydání stavebního povolení na Elektrárnu. Klíčovým důvodem pravomocného Rozhodnutí o zastavení bylo zjištění o provedení Elektrárny. Žalovaný v rozhodnutí uvedl, že bude třeba zkoumat, zda Elektrárna vyžadovala pro své provedení nějaké opatření dle zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona (dále jen „stavební zákon“), a v návaznosti na toto zjištění postupovat podle § 129 odst. 1 písm. b) nebo písm. d) stavebního zákona. V průběhu správního řízení, které předcházelo vydání Rozhodnutí o zastavení, bylo opatřeno závazné stanovisko Městského úřadu Kralovice jako dotčeného orgánu státní památkové péče ze dne 14. 4. 2022, č. j. ORR/6598/2022 (dále jen „Závazné stanovisko“), podle něhož je záměr Elektrárny z hlediska zájmu státní památkové péče podle § 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči ve znění účinném do 31. 12. 2023 (dále jen „památkový zákon“) nepřípustný. Žalovaný pak v souladu s § 149 odst. 7 správního řádu opatřil závazné stanovisko Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, ze dne 18. 10. 2022, č. j. PK–KPP/4268/22 (dále jen „Přezkumné stanovisko“), které Závazné stanovisko potvrdilo.

3. Oznámením ze dne 16. 2. 2023, č. j. MEPL–SU/2023/370, zahájil stavební úřad řízení o odstranění Elektrárny podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. V reakci na toto oznámení sdělil Městský úřad Kralovice jako dotčený orgán státní památkové péče přípisem ze dne 2. 3. 2023, č. j. ORR/5757/2023 (dále jen „Sdělení“), stavebnímu úřadu s odkazem na Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko, že Elektrárna byla realizována v rozporu s platným Závazným stanoviskem podle § 14 odst. 3 památkového zákona. Dne 15. 3. 2023 podala žalobkyně námitky, v nichž odkázala na své přiložené podání ze dne 31. 1. 2023, v němž mj. namítala, že památková ochrana nemůže být Elektrárnou dotčena, protože není viditelná ani z blízkého okolí domu, natož z větší vzdálenosti. Následně stavební úřad žalobkyni rozhodnutím ze dne 31. 7. 2023, č. j. MEPL–SU/2023/370–5 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), nařídil odstranit Elektrárnu podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, protože Elektrárna nevyžadovala územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení, ale byla provedena v rozporu s právními předpisy, konkrétně § 14 památkového zákona. Odvolání žalobkyně proti prvoinstančnímu rozhodnutí zamítl žalovaný v záhlaví tohoto rozsudku specifikovaným napadeným rozhodnutím. Žalobkyně proti napadenému rozhodnutí podala včasnou žalobu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s.

II. Žaloba

4. Žalobkyně namítala, že jí správní orgány obou stupňů v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu neumožnily seznámit se a vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, zejména ke Sdělení, o němž se žalobkyně dozvěděla až z prvoinstančního rozhodnutí, ač Sdělení bylo samostatným stanoviskem. Žalobkyně rovněž předpokládala konání ústního jednání dle oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby.

5. Negativní závazné stanovisko orgánu státní památkové péče nemůže dle žalobkyně obstát, neboť ochrana památkové zóny nemůže vždy zcela převážit nad stavbou fotovoltaické elektrárny. Elektrárna umístěná na jižní straně střechy rodinného domu směrem do ulice Manětínská je viditelná pouze z bezprostředního okolí a ze vzdálenějšího okolí není elektrárna viditelná. V Krajinné památkové zóně Plasko navíc dochází k umísťování fotovoltaických elektráren na střechy jiných rodinných domů. Negativní závazné stanovisko se dostatečně nevypořádává se střetem veřejného zájmu na ochraně památkové zóny a veřejného zájmu na výrobě elektrické energie z obnovitelných zdrojů.

6. Podle žalobkyně stavební úřad postupoval nesprávně, když zahájil řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. S ohledem na žádost žalobkyně o vydání stavebního povolení měl stavební úřad zahájit řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona a umožnit žalobkyni její dodatečné povolení. V řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona stavební úřad znemožnil žalobkyni, aby se domohla přezkumu negativních závazných stanovisek orgánů státní památkové péče.

7. Žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

8. Žalovaný v podaném vyjádření k žalobě tvrdil, že již v okamžiku zahájení řízení o odstranění Elektrárny měl stavební úřad k dispozici negativní závazná stanoviska orgánů státní památkové péče a ta byla součástí spisu. Žalobkyni byla poskytnuta možnost seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí v patnáctidenní lhůtě, které nevyužila. V odvolacím řízení nepostupoval žalovaný podle § 36 odst. 6 správního řádu (pozn. soudu: šlo o zřejmý překlep, kdy správně mělo být odkazováno na třetí odstavec), neboť v odvolacím řízení nedoplnil do spisu žádné nové podklady. V odvolacím řízení sp. zn. ZN/429/RR/22 žalovaný opatřil Přezkumné stanovisko a účastníky řízení s ním seznámil.

9. Stran negativních závazných stanovisek žalovaný tvrdil, že není oprávněn hodnotit jejich věcnou správnost. Podle žalovaného byla závazná stanoviska přezkoumatelná a bylo možné na jejich základě rozhodnout.

10. Zahájení řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona bylo dle žalovaného zákonné, neboť Elektrárna nevyžadovala autorizační úkon stavebního úřadu a byla provedena v rozporu se zákonem o státní památkové péči. Podle § 129 odst. 4 stavebního zákona neměla žalobkyně v takovém případě možnost požádat o dodatečné povolení stavby.

11. Žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Replika žalobkyně

12. V podané replice žalobkyně setrvala na svých dosavadních tvrzeních a zdůraznila, že správní orgán je povinen umožnit účastníkovi řízení vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí i v odvolacím řízení.

V. Posouzení věci soudem

13. Soud o žalobě rozhodoval ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť s tímto postupem souhlasili oba účastníci řízení (žalobkyně v podání ze dne 20. 2. 2024 a žalovaný ve svém vyjádření k žalobě).

14. V souladu s § 75 odst. 1 a 2 s. ř. s. vycházel soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, a napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích žalobních bodů uplatněných v žalobě.

15. Žaloba je důvodná. Porušení § 36 odst. 3 správního řádu a další namítaná procesní pochybení správních orgánů 16. Okruh žalobních námitek týkající se porušení § 36 odst. 3 věty prvé správního řádu, kterého se správní orgány měly dopustit tak, že žalobkyni nevyzvaly k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, nebyl důvodný.

17. Podle § 36 odst. 3 věty prvé správního řádu platí, že nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

18. Právo účastníka řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí představuje jedno ze základních procesních práv ve správním řízení, které je současně zárukou ústavního práva vyjádřit se ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod[1]. Možnost znát podklady pro rozhodnutí a vyjádřit se k nim znamená z pohledu účastníka řízení významný moment, díky němuž se výsledek řízení stává předvídatelným, a tedy souladným s principem předvídatelnosti aktů veřejné moci a ochranou legitimních očekávání adresátů veřejné správy[2]. V obecné rovině platí, že toto právo předpokládá aktivní roli správního orgánu, který musí účastníky řízení vyzvat, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřili[3], a to bezprostředně před vydáním rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován[4]. Jeho smyslem je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci[5].

19. Výjimky z uvedeného pravidla lze rozdělit do tří kategorií: 1) účastník řízení je se všemi podklady rozhodnutí již obeznámen (srov. rozsudek ze dne 10. 9. 2009, č. j. 9 Azs 33/2009–95); 2) rozhodnutí je prvním úkonem v řízení (srov. rozsudek ze dne 23. 2. 2011, č. j. 4 As 22/2010–54) a 3) kdy tak stanoví zákon (např. v řízení o žádosti, když se žádosti vyhovuje, nebo v odvolacím řízení, když odvolací správní orgán nepořídil nové podklady rozhodnutí). Některá rozhodnutí mohou patřit do více uvedených kategorií. V těchto případech by trváním na povinnosti umožnit účastníkům řízení seznámit se s podklady rozhodnutí nebyl naplněn cíl a smysl § 36 odst. 3 správního řádu. Účastníci řízení se mohou seznámit s podklady rozhodnutí dodatečně formou nahlížení do správního spisu dle § 38 správního řádu. Následně mohou podat odvolání v těch případech, kde je přípustné, popřípadě se obrátit s žalobou ke správnímu soudu. Uvedený postup nelze považovat za protizákonný, ani porušující práva účastníků[6].

20. Pokud správní orgán nepostupuje podle § 36 odst. 3 správního řádu, zpravidla se jedná o vadu řízení. Judikatura Nejvyššího správního soudu však v několika případech dospěla k závěru, že za určitých okolností o vadu řízení nejde. V rozsudku ze dne 23. 3. 2011, čj. 8 As 40/2010–59, NSS také zdůraznil, že nezákonnost rozhodnutí může způsobit toliko situace, kdy účastník má možnost seznámit se s podklady rozhodnutí až ze samotného rozhodnutí. To vše za situace, kdy se ve správním spise nalézaly podklady, o nichž účastník řízení neměl povědomí a nemohl se k nim vyjádřit[7].

21. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že správní řízení na prvním i druhém stupni tvoří jeden celek[8], a že procesní pochybení musí dosáhnout určité intenzity, aby ovlivnilo zákonnost napadeného rozhodnutí; vždy je nutné poměřovat míru procesního pochybení a jeho vliv na zákonnost správního rozhodnutí[9].

22. Soud ze správního spisu zjistil, že stavební úřad učinil součástí správního spisu Sdělení, nevyzval žalobkyni k seznámení se s žádným podkladem pro vydání rozhodnutí a v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí stavební úřad uvedl, že Sdělení potvrdilo platnost Přezkumného stanoviska, které bylo stejně jako Závazné stanovisko jako podklad prvoinstančního rozhodnutí opatřeno před zahájením řízení. Stavební úřad dodal, že o možnosti seznámit se s podklady rozhodnutí byla žalobkyně marně seznámena v oznámení o zahájení řízení[10]. Žalovaný dodal, že Sdělení nebylo podkladem prvoinstančního rozhodnutí, jímž bylo Závazné stanovisko[11].

23. Žalobkyně namítala, že se v průběhu řízení před stavebním úřadem nedozvěděla, zda se podkladem rozhodnutí stala stanoviska dotčených orgánů, podaných v reakci na oznámení o zahájení řízení ze dne 16. 2. 2023. Podle žalobkyně stavební úřad pochybil, když jí před vydáním prvoinstančního rozhodnutí nedal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, kdy o to navíc žalobkyně výslovně stavební úřad v námitkách ze dne 15. 3. 2023 žádala. Žalobkyně tak byla s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 ca 258/2008–55, č. 2664/2012 Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS 329/04, připravena o možnost brojit zejména proti Sdělení jakožto samostatnému stanovisku.

24. Soud konstatuje, že správní orgány porušily procesní právo žalobkyně zakotvené v § 36 odst. 3 správního řádu.

25. Soud přisvědčuje žalobkyni, že za řádnou výzvu k vyjádření k podkladům rozhodnutí naplňující povinnost dle § 36 odst. 3 správního řádu nelze považovat oznámení o zahájení řízení ze dne 16. 2. 2023, č. j. MEPL–SU/2023/370. Stavební úřad v průběhu řízení doplnil podklady pro vydání rozhodnutí o Sdělení, vyjadřující se k platnosti negativních závazných stanovisek dotčených orgánů státní památkové péče, o něž správní orgány opřely svůj závěr o rozporu provedení Elektrárny s právními předpisy. Sdělení tak mohlo mít význam pro závěr správních orgánů o nezákonnosti stavby (pro stavební úřad navíc evidentně mělo[12]). S žalovaným nelze souhlasit, že Sdělení nebylo podkladem rozhodnutí, neboť i bez Sdělení by bylo rozhodnuto stejně. Podkladem pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 50 správního řádu je totiž vše, co může přispět k objasnění věci. Teprve hodnocením podkladů rozhodnutí může správní orgán dospět ke skutkovým zjištěním, relevantním pro rozhodnutí. Účastník má však právě právo na to, aby měl možnost seznámit se se všemi podklady rozhodnutí tak, aby případně mohl v rámci svého vyjádření k nim poukázat mj. na jejich (i)relevanci. § 36 odst. 3 správního řádu nelze vykládat tak, že účastník nemá právo na seznámení s takovými zdroji informací, založenými ve správním spisu, které správní orgán pro rozhodnutí nevyužil, ale jen s takovými, které využil. Sdělení tudíž bylo jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí (stavební úřad z něho zjistil, že negativní závazná stanoviska dotčených orgánů státní památkové péče jsou stále platná, a je tak dán rozpor provedení Elektrárny s právními předpisy), a Sdělení se stalo součástí správního spisu až po zahájení řízení. Lze shrnout, že žalobkyni měla být dána možnost seznámit se se Sdělením a s touto možností nemohla být stavebním úřadem seznámena v oznámení o zahájení řízení, neboť v době jeho vyhotovení Sdělení neexistovalo.

26. Žalovaný v podaném vyjádření k žalobě tvrdil, že již v okamžiku zahájení řízení o odstranění Elektrárny měl stavební úřad k dispozici Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko, kdy obě stanoviska byla v době zahájení řízení součástí spisu.

27. Správní orgán musí vzhledem k zásadě písemnosti založit pro každé řízení spis a zakládat do něj všechny písemnosti vztahující se k dané věci[13]. Řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi[14]. Z toho vyplývá, že správní orgán musí při vydání oznámení o zahájení řízení z moci úřední založit správní spis a jeho první listinou je právě oznámení o zahájení řízení. Jakékoli listiny, které hodlá správní orgán využít jako podklad rozhodnutí, musí ve správním spisu následovat po prvotní listině o zahájení řízení a nemohou jí (logicky) předcházet. Takto stavební úřad v posuzované věci nepostupoval: Podle spisového přehledu spisu sp. zn. SÚ/370/2023–Si jako první listinu správního spisu do spisu zařadil oznámení o zahájení řízení, jako druhou listinu Sdělení a tak (chronologicky) dále. Podle spisového přehledu Závazné stanovisko ani Přezkumné stanovisko součástí správního spisu stavebního úřadu nejsou. Přesto je ve správním spisu (na konci, nečíslované, ve spisovém přehledu neobsažené) založeno Závazné stanovisko, Přezkumné stanovisko a Rozhodnutí o zastavení.

28. Soud tedy konstatuje, že obsah spisu stavebního úřadu vyvrací obranu žalovaného, že závazná stanoviska byla součástí správního spisu v době zahájení řízení a žalobkyně se tak s nimi mohla seznámit na základě oznámení o zahájení řízení. Podle spisového přehledu závazná stanoviska součástí spisu stavebního úřadu nebyla, ač se stavební úřad i žalovaný shodují v tom, že byla podkladem rozhodnutí zajištěným již v okamžiku zahájení řízení[15].

29. Správní orgány se nemohou ve vztahu k § 36 odst. 3 správního řádu odvolávat na oznámení o zahájení řízení, kde byla žalobkyně vyrozuměna o tom, že může nahlížet do podkladů rozhodnutí a že se může vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí a navrhnout jejich doplnění, i z následujícího důvodu: Uvedené poučení nelze považovat za řádnou výzvu k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť v něm chybí výslovná informace o tom, že došlo k ukončení shromažďování podkladů rozhodnutí a návazně na to chybí i adekvátní lhůta pro vyjádření se k nim[16]. Stavební úřad tak nesprávně přenesl na žalobkyni povinnost, aby si učinila úsudek, kdy budou ve své úplnosti shromážděny podklady pro vydání rozhodnutí. I kdyby všechny podklady pro vydání rozhodnutí shromáždil stavební úřad již v okamžiku zahájení řízení a následně je nedoplňoval, neměnilo by to nic na jeho povinnosti žalobkyni řádně vyzvat k seznámení se s podklady rozhodnutí, tedy výslovně žalobkyni informovat o ukončení shromažďování podkladů rozhodnutí a stanovit jí lhůtu pro vyjádření se k nim. „Účastník řízení má právo se dozvědět o tom, že správní orgán považuje opatřené podklady za dostatečné pro vydání rozhodnutí, potažmo má právo se k těmto kompletním podkladům vyjádřit. Není–li toto účastníkovi explicitně sděleno, může se oprávněně domnívat, že budou opatřovány další podklady, tedy že prozatím není smysluplné se k nekompletním podkladům vyjadřovat“[17].

30. Lze shrnout, že stavební úřad pochybil, pokud žalobkyni nevyzval k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, a zatížil tak své rozhodnutí procesní vadou. Tuto vadu prvostupňového řízení neodstranil ani žalovaný v průběhu odvolacího řízení prostřednictvím výzvy k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, ačkoliv byl takový postup nutný a možný[18].

31. Zbývalo posoudit, zda tato vada řízení mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Soud dospěl k závěru, že nemohla.

32. Z odůvodnění prvoinstančního a napadeného rozhodnutí je zřejmé, že správní orgány dovodily rozpor provedení Elektrárny s právními předpisy dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z negativních závazných stanovisek dotčených orgánů státní památkové péče, která byla dle Sdělení stále platná. Rozhodujícími a jedinými podklady pro vydání rozhodnutí, jejichž původcem nebyla žalobkyně, tak byla právě negativní závazná stanoviska dotčených orgánů státní památkové péče a Sdělení. Z podání žalobkyně, učiněných před zahájením řízení o odstranění Elektrárny a v jeho průběhu, soud zjistil, že obsah závazných stanovisek byl žalobkyni bezpečně znám. Již v písemném podání vysvětlení ze dne 31. 1. 2023 totiž žalobkyně s odkazem na tato závazná stanoviska argumentovala, že střecha domu, na němž se Elektrárna nachází, není pohledově exponovaná tak, jak tvrdily dotčené orgány v závazných stanoviscích. Na tuto argumentaci žalobkyně odkázala i v podání ze dne 15. 3. 2023 a vznesla i další argumentaci proti předmětným závazným stanoviskům. Proti závazným stanoviskům žalobkyně brojila i v odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí. Z argumentace žalobkyně v průběhu celého řízení o odstranění stavby (v prvním stupni i v odvolacím řízení) je dle názoru soudu zcela zřejmé, že si žalobkyně byla vědoma existence negativních závazných stanovisek dotčených orgánů státní památkové péče, jejich obsahu a rovněž toho, že hrají významnou roli pro posouzení souladu provedení Elektrárny s právními předpisy. Podle soudu tak pochybení správních orgánů, které nevyzvaly žalobkyni k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného (ani prvoinstančního) rozhodnutí, neboť žalobkyni bylo bezpečně známo, jaké jsou rozhodující podklady pro vydání rozhodnutí, jaký je jejich obsah a žalobkyně proti těmto podkladům obsáhle argumentovala. Prvoinstanční ani napadené rozhodnutí tak pro žalobkyni nemohla být překvapivá, neboť žalobkyně argumentovala a měla možnost argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení rozhodnutí správních orgánů spočívala, a muselo jí být zřejmé, které skutkové a právní otázky byly pro řešení věci relevantní[19].

33. Nedůvodnou byla dílčí námitka, že i žalovaný postupoval v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu, když žalobkyni nevyrozuměl o odvolacím řízení a neumožnil jí vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Postup dle § 36 odst. 3 správního řádu se podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu[20] v odvolacím řízení uplatní pouze tehdy, pořizuje–li odvolací orgán nově podklady pro vydání rozhodnutí. Pokud dojde v odvolacím řízení v souladu se zákonem k doplnění o další podklady pro vydání rozhodnutí, z nichž odvolací orgán vychází při svých zjištěních, musí být o takovém doplnění účastníci řízení informováni a musí mít možnost se k nově opatřeným podkladům pro vydání rozhodnutí vyjádřit[21]. Soud přisvědčil žalovanému, že v průběhu odvolacího řízení nepořídil žádné nové podklady pro rozhodnutí, neboť tomuto tvrzení odpovídá obsah správního spisu. Žalovaný tak s ohledem na to, že v odvolacím řízení neopatřil žádné nové podklady pro vydání napadeného rozhodnutí, nebyl v odvolacím řízení povinen postupovat dle § 36 odst. 3 ve spojení s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu.

34. Žalobkyní v žalobě odkazovaný rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 ca 258/2008–55, č. 2664/2012 Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS 329/04, výše uvedené posouzení soudu nikterak nevyvracejí.

35. Namítala–li dále žalobkyně, že ji žalovaný nevyrozuměl o předložení odvolacího spisu a spisové značce odvolacího řízení, ač takto v odvolacím řízení sp. zn. ZN/429/RR/22 a ZN/162/RR/23 jednal, konstatuje soud, že zákon neukládá povinnost informovat účastníka řízení o předložení spisu odvolacímu orgánu[22]. Žalovaný tak nebyl povinen informovat žalobkyni o zahájení odvolacího řízení a vyrozumět ji o spisové značce, pod níž odvolací řízení vedl. Tvrzení žalobkyně, že tak žalovaný v jiných případech postupoval, nebylo rozhodné, neboť zákon mu takovou povinnost neukládá, a proto nemohl být vadným procesní postup žalovaného či stavebního úřadu, kteří žalobkyni nevyrozuměli o předložení jejího odvolání žalovanému, o zahájení odvolacího řízení a o spisové značce, pod níž jej žalovaný vedl. Odkaz žalobkyně na dva jiné případy, v nichž žalovaný snad měl odvolateli oznámit zahájení odvolacího řízení a vyzvat jej k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, nebyl důvodný, neboť jednak žalovaný nebyl povinen informovat žalobkyni o zahájení odvolacího řízení, jednak v projednávané věci žalovaný neopatřil v odvolacím řízení žádné podklady pro vydání napadeného rozhodnutí, k nimž by žalobkyně měla dostat možnost se vyjádřit. Tato případná nepočetná kazuistika ani nesvědčila o zavedené praxi žalovaného a nemohla založit legitimní očekávání žalobkyně[23], a proto nebyl důvod zabývat se tím, nakolik šlo o srovnatelné právní případy. Z uvedených důvodů soud pro nadbytečnost neprovedl žalobkyní navržené důkazy výzvou žalovaného ze dne 20. 10. 2022, č. j. PK–RR/4151/22, a oznámením žalovaného o zahájení řízení ze dne 25. 7. 2023, č. j. PK–KPP/3637/23 (přiložené k žalobě a založené na čl. 24 a 28 soudního spisu). Jen pro úplnost soud uvádí, že žalovaný sice nebyl povinen vyzvat žalobkyni k seznámení se s podklady rozhodnutí dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu ve spojení s § 36 odst. 3 téhož zákona, byl však povinen vyzvat žalobkyni k seznámení se s podklady rozhodnutí, aby tak odstranil nedostatek prvostupňového řízení a napravil procesní pochybení stavebního úřadu, který žalobkyni bezprostředně před vydáním prvoinstančního rozhodnutí nevyzval k seznámení se s podklady rozhodnutí (srov. bod 33 tohoto rozsudku).

36. Nedůvodnými byla rovněž dílčí tvrzení, že žalobkyně neobdržela žádné vyrozumění či rozhodnutí o podaných námitkách proti oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby a že s ohledem na obsah oznámení o zahájení řízení předpokládala, že v průběhu řízení proběhne ústní jednání.

37. Stavební úřad totiž nebyl povinen žalobkyni nijak vyrozumívat o podaných námitkách, neboť se jednalo právě o podání žalobkyně samé, ani nebyl povinen o nich formálně samostatně rozhodnout, neboť toto podání bylo vyjádřením stanoviska žalobkyně v průběhu řízení, nikoliv nějakým druhem svébytné žádosti, o níž by měl stavební úřad rozhodovat. Dostačovalo tedy, pokud se stavební úřad k obsahu tohoto podání vyjádřil v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí.

38. S ohledem na obsah oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby žalobkyně nemohla důvodně předpokládat, že v jeho průběhu proběhne ústní jednání. Stavební úřad sice toto opatření označil jako Oznámení o zahájení řízení a pozvání k ústnímu jednání, nicméně jeho navazující text nemohl v žalobkyni důvodně založit domněnku konání ústního jednání, neboť o případném ústním jednání není v navazujícím textu uvedeno nic (není stanoven den ani místo jeho konání). Navíc žalobkyně netvrdila, že (a proč) by takto jí tvrzená nezákonnost postupu stavebního úřadu měla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona 39. Žalobní námitky, že správní orgány pochybily, pokud zahájily řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, též nebyly důvodné.

40. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařídí stavební úřad odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

41. Podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona nařídí stavební úřad odstranění stavby vlastníku stavby, která nevyžaduje územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby, ale je prováděna nebo byla provedena v rozporu s právními předpisy, nebo vlastníkovi pozemku, na kterém byla provedena, není–li vlastník stavby znám.

42. Stavbu podle odstavce 1 písm. b) stavebního zákona lze dodatečně povolit, pokud stavebník prokáže skutečnosti uvedené v odst. 3 písm. a) až c) stavebního zákona. Bude–li stavba dodatečně povolena, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví [viz § 129 odst. 4 stavebního zákona].

43. U stavby podle odstavce 1 písm. d) stavebního zákona stavební úřad nenařídí odstranění stavby, pokud nebylo prokázáno porušení právních předpisů nebo vlastník porušení právních předpisů dodatečně napravil; stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví usnesením poznamenaným do spisu. Dodatečné povolení se nevydává [viz § 129 odst. 3 věta druhá stavebního zákona].

44. Soud shrnuje popsanou právní úpravu tak, že nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona přichází do úvahy jen tehdy, jde–li o stavbu provedenou bez opatření vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním. Tento postup je vyloučen v případě, že stavba nevyžaduje územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby. Pokud stavba nevyžaduje územní rozhodnutí, stavební povolení ani ohlášení stavby, lze při splnění ostatních podmínek postupovat podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Dodatečně povolit lze pouze takové stavby, které pro své provedení vyžadují nějaký autorizační úkon stavebního úřadu. V případě staveb ve volném režimu nepřipadá jejich dodatečné povolení v úvahu – avšak v případě, že se neprokáže porušení právních předpisů nebo vlastník stavby porušení právních předpisů dodatečně napraví, stavební úřad jejich odstranění nenařídí a řízení o odstranění stavby zastaví. Taková právní úprava je zcela logická, neboť nelze dodatečně povolit stavbu, která pro své provedení nevyžadovala autorizační úkon stavebního úřadu[24].

45. Žalobkyně nerozporovala závěr žalovaného uvedený na str. 6 napadeného rozhodnutí, že posuzovaný záměr z hlediska stavebního zákona nevyžaduje územní rozhodnutí, územní souhlas, stavební povolení ani ohlášení stavby dle § 79 odst. 5 stavebního zákona ve vazbě na § 103 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Soud tedy vyšel z toho, že Elektrárna je stavbou v tzv. volném režimu, která nevyžaduje pro své provedení žádný autorizační úkon stavebního úřadu. Důsledkem takového právního posouzení je však závěr, že u Elektrárny nepřipadá vůbec v úvahu postup podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který je, jak je výše vysvětleno, podmíněn tím, že Elektrárna by vyžadovala opatření stavebního úřadu dle stavebního zákona.

46. Správní orgány nemohly pochybit, když vedly podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona řízení o odstranění Elektrárny jako stavby ve volném režimu, pokud měly za to, že Elektrárna byla provedena v rozporu s právními předpisy. Rozpor Elektrárny s právními předpisy správní orgány dovodily z nezpochybňovaného faktu, že se nachází v chráněném památkovém území Krajinné památkové zóny Plasko, a z toho, že Elektrárna byla provedena v rozporu s § 14 odst. 2 památkového zákona s odkazem na Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko. Žalobní námitka, že správní orgány neměly zahajovat řízení o odstranění Elektrárny tedy nebyla důvodná.

47. Stavební úřad žalobkyni nemystifikoval[25], pokud s odkazem na Rozhodnutí o zastavení uvedl, že je nutné zahájit řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona[26]. Žalovaný v Rozhodnutí o zastavení ponechal na uvážení stavebního úřadu, zda zahájí řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nebo dle § 129 odst. 1 písm. d) téhož zákona, a to podle toho, jak stavební úřad posoudí, zda stavba Elektrárny vyžaduje pro své provedení autorizační úkon stavebního úřadu. Protože stavební úřad dospěl k závěru, že Elektrárna pro své provedení žádný autorizační úkon stavebního úřadu nevyžaduje[27] a že ji žalobkyně provedla v rozporu s právními předpisy, zahájil řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Jelikož vznikly důvodné pochybnosti o provedení Elektrárny v rozporu s právními předpisy, postupoval stavební úřad v souladu se zákonem, pokud zahájil řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona.

48. Významným nebylo, že žalobkyně v předchozí době podala žádost o stavební povolení na stavbu Elektrárny. Jak již správně žalobkyni vysvětlil žalovaný na str. 6 napadeného rozhodnutí, po pravomocném skončení řízení o žádosti žalobkyně o vydání stavebního povolení nabyl účinnosti zákon č. 19/2023 Sb., kterým došlo ke změně § 103 stavebního zákona, kam byl nově vložen odst. 1 písm. e), dle něhož předmětná stavba střešní fotovoltaické elektrárny nevyžadovala stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu. Zákon č. 19/2023 Sb. nabyl účinnosti dne 24. 1. 2023. Po pravomocném skončení řízení o vydání stavebního povolení tak došlo ke změně rozhodné právní úpravy. Dle stavebního zákona ve znění zákona č. 19/2023 Sb. Elektrárna pro své provedení nevyžadovala autorizační úkon stavebního úřadu. Podle ustálené judikatury správních soudů je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení rozhodující právní stav ke dni vydání rozhodnutí[28]. Protože ke dni vydání prvoinstančního rozhodnutí o nařízení odstranění Elektrárny tato stavba nevyžadovala pro své provedení žádný autorizační úkon stavebního úřadu, připadalo v úvahu nařízení jejího odstranění jedině dle § 129 odst. písm. d) stavebního zákona.

49. Dílčí námitka žalobkyně, že zahájením řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona správní orgány znemožnily, aby došlo k přezkoumání negativních závazných stanovisek dotčených orgánů státní památkové péče (Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko), nebyla důvodná. Jak je uvedeno výše, Elektrárna byla stavbou ve volném režimu, a proto bylo v případě jejího provedení v rozporu s právními předpisy možné nařídit její odstranění jedině dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Tvrzené znemožnění přezkumu negativních závazných stanovisek dotčených orgánů státní památkové péče v řízení o odstranění stavby nebylo způsobené tím, že správní orgány postupovaly dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a dle tohoto ustanovení stavebního zákona nařídily žalobkyni odstranit stavbu, nýbrž tím, že negativní závazná stanoviska využily správní orgány jako podklad pro vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, ač byla původně vydána jako závazná stanoviska v řízení o žádosti o vydání stavebního povolení. Soudního přezkumu negativních závazných stanovisek se žalobkyně se domůže v tomto soudním řízení, jak bude vyloženo dále.

50. Lze tedy uzavřít, že správní orgány nepochybily, pokud v případě, že seznaly, že Elektrárna nevyžadovala pro své provedení žádný autorizační úkon stavebního úřadu a že ji žalobkyně provedla v rozporu s právními předpisy, nařídily žalobkyni odstranit tuto stavbu podle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Zda žalobkyně provedla Elektrárnu v rozporu s právními předpisy či nikoliv bude předmětem soudního přezkumu dle odpovídající žalobní námitky níže. Závazná stanoviska dotčených orgánů státní památkové péče 51. Žalobní námitky týkající se negativních závazných stanovisek orgánů státní památkové péče byly důvodné. 52. § 50 odst. 4 správního řádu stanoví, že pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.

53. Podle § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu jsou dotčenými orgány správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu.

54. Dotčené orgány poskytují správnímu orgánu, který vede řízení, všechny informace důležité pro řízení, nebude–li tím porušena povinnost podle zvláštního zákona (viz § 136 odst. 3 správního řádu).

55. Podle § 149 odst. 1 ve spojení s § 50 odst. 4 správního řádu je závazné stanovisko učiněné správním orgánem na základě zákona závazné pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu a správní orgán ho nehodnotí jako důkaz. Náležitosti závazného stanoviska reguluje § 149 odst. 2 správního řádu. Pokud účastník v odvolání napadne obsah závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska (viz § 149 odst. 7 správního řádu). 56. § 4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona stanoví, že stavební úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů nebo tohoto zákona. Dotčené orgány vydávají závazná stanoviska pro rozhodnutí a pro jiné úkony stavebního úřadu, nestanoví–li zvláštní právní předpis jinak.

57. Podle § 4 odst. 4 stavebního zákona je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko nebo závazné stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží.

58. Podle § 14 odst. 2 památkového zákona je vlastník nemovitosti, která je v památkové zóně povinen k zamýšlené změně stavby si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností. 59. § 14 odst. 3 památkového zákona stanoví, že v závazném stanovisku podle odstavce 2 se vyjádří, zda práce tam uvedené jsou z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné, a stanoví se základní podmínky, za kterých lze tyto práce připravovat a provést. Základní podmínky musí vycházet ze současného stavu poznání kulturně historických hodnot, které je nezbytné zachovat při umožnění realizace zamýšleného záměru.

60. Podle § 14 odst. 4 památkového zákona se v územním řízení, při vydání územního souhlasu a v řízení o povolení staveb, změn staveb, terénních úprav, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby a udržovacích prací, prováděném v souvislosti s úpravou území, na němž uplatňuje svůj zájem státní památková péče, nebo v souvislosti s obnovou nemovité kulturní památky, popřípadě se stavbou, změnou stavby, terénními úpravami, umístěním nebo odstraněním zařízení, odstraněním stavby nebo udržovacími pracemi na nemovitosti podle odstavce 2, rozhoduje stavební úřad v souladu se závazným stanoviskem obecního úřadu obce s rozšířenou působností, jde–li o nemovitou národní kulturní památku, se závazným stanoviskem krajského úřadu. V souladu se závazným stanoviskem uvedených správních orgánů rozhoduje stavební úřad také ve společném územním a stavebním řízení podle stavebního zákona. 61. § 14 odst. 6 věty první památkového zákona stanoví, že orgán státní památkové péče příslušný podle odstavců 1 a 2 vydá závazné stanovisko po předchozím písemném vyjádření odborné organizace státní památkové péče, se kterou projedná na její žádost před ukončením řízení návrh tohoto závazného stanoviska. 62. § 25 odst. 1 památkového zákona stanoví, že státní památkovou péči vykonávají orgány státní památkové péče, jimiž jsou Ministerstvo kultury, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností. 63. § 29 odst. 2 písm. e), odst. 3 památkového zákona stanoví, že obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonává státní správu na úseku státní památkové péče, pokud podle tohoto zákona není příslušný jiný orgán státní památkové péče, a při plnění svých úkolů se opírá o odbornou pomoc odborné organizace státní památkové péče.

64. Podle § 32 odst. 1, odst. 2 písm. f) památkového zákona je odborná organizace státní památkové péče organizací pro výkon a koordinaci veškeré odborné činnosti v oboru státní památkové péče k zabezpečení jednoty kulturně politických záměrů a ideově metodických, ekonomických a technických hledisek, jakož i perspektivního rozvoje státní památkové péče, která zpracovává potřebné odborné podklady pro ostatní orgány státní památkové péče.

65. Soud na půdorysu posuzované věci, vytyčeném výše specifikovaným § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, shrnuje výše popsanou právní úpravu jako východiska soudního přezkumu napadeného rozhodnutí následovně: Stavební úřad byl povinen v řízení o nařízení odstranění Elektrárny zjistit, zda byla Elektrárna provedena v rozporu s památkovým zákonem, konkrétně zda je provedení Elektrárny z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné. Tento závěr nebyl stavební úřad oprávněn učinit sám, ale byl vázán závazným stanoviskem orgánu památkové péče. Stavební úřad mohl od orgánu památkové péče vyžadovat i všechny informace důležité pro řízení. Orgán památkové péče byl oprávněn vydat své závazné stanovisko po předchozím písemném vyjádření odborné organizace památkové péče (dále jen „NPÚ“), kdy byl povinen při zpracování svého závazného stanoviska hodnotit odborné vyjádření NPÚ jako každý jiný důkaz a nebyl jím vázán.

66. Z citovaných pasáží památkového zákona dále vyplývá, že orgán památkové péče měl v závazném stanovisku řádně odůvodnit závěr, zda, resp. jak se provedení Elektrárny negativně dotkne kulturně historických hodnot chráněných jako veřejný zájem památkovým zákonem (v tomto případě zejména ochrana hodnot památkové zóny). K takovému hodnocení jsou zapotřebí informace o konkrétním provedení Elektrárny včetně kontextu jejího umístění v památkové zóně (letecké pohledy i pohledy z odstupu) a o kulturních hodnotách chráněných v daném konkrétním případě konkrétním aktem o ochraně konkrétní památkové zóny. Z povahy věci musí být rozdílu v hodnocení téhož záměru, pokud bude zasahovat kulturní památku nebo památkovou rezervaci na jedné straně a památkovou zónu nebo jejich ochranná pásma na druhé straně[29]. Orgán památkové péče jako každý dotčený orgán musí obecně v odůvodnění svého závazného stanoviska uvést důvody svých závěrů, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil při hodnocení shromážděných podkladů a při výkladu právních předpisů. Za zákonnost přezkumného stanoviska je odpovědný orgán památkové péče, bez ohledu na to, zda a v jaké kvalitě měl k dispozici vyjádření NPÚ.

67. V řízení před stavebním úřadem žalobkyně ve vztahu k Závaznému stanovisku a Přezkumnému stanovisku namítla, že Elektrárna není v rozporu s památkovým zákonem, neboť při vážení kolidujících veřejných zájmů byl pominut veřejný zájem na vytváření zdrojů obnovitelné energie a k dotčení památkové ochrany nemohlo dojít, protože fotovoltaické panely nejsou viditelné ani z blízkého okolí, a proto nijak nenarušují střešní krajinu[30]. V posuzovaném řízení tedy žalobkyně se závěry závazných stanovisek zajištěných v jiném řízení nesouhlasila a vznesla právní i skutkovou argumentaci, která nebyla na první pohled nedůvodná. Za této situace měl stavební úřad zajistit závazné stanovisko orgánu památkové péče podle § 14 odst. 4 památkového zákona, což však neučinil. Z výše citovaného § 14 památkového zákona a § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je zřejmé, že předmět posouzení závazného stanoviska orgánu památkové péče podle § 14 odst. 2, 3 památkového zákona k přípustnosti zamýšlené Elektrárny se nemusí bez dalšího shodovat s předmětem posouzení závazného stanoviska orgánu památkové péče podle § 14 odst. 4 památkového zákona, zda je již provedená Elektrárna v rozporu s památkovým zákonem. Významné je i to, že v případě původního řízení o stavební povolení Elektrárny šlo o řízení o žádosti, avšak v nynějším řízení o nařízení odstranění Elektrárny jde o řízení zahájené z moci úřední[31], což znamená, že stavební úřad byl povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena[32]. Zjištění stavebního úřadu, že provedená Elektrárna je v rozporu s památkovým zákonem, tak vzhledem k žalobním námitkám nemohlo obstát. Závazné stanovisko bylo vydáno podle § 14 odst. 2 památkového zákona k projektu Elektrárny (k zamýšlené Elektrárně) a Přezkumné stanovisko se týkalo přezkumu závěru Závazného stanoviska. Závazná stanoviska opatřená stavebním úřadem postupem podle § 14 odst. 2 památkového zákona v jiném řízením, za situace, kdy je žalobkyně sporovala, nemohla být stavebním úřadem použita v posuzovaném řízení podle § 14 odst. 4 památkového zákona pro závěr, zda je k datu vydání nynějších správních rozhodnutí již provedená Elektrárna v rozporu s památkovým zákonem.

68. Stavební úřad se v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí nijak nevyjádřil k námitkám žalobkyně směřujícím proti závěrům závazných stanovisek, jimiž žalobkyně poukázala na veřejný zájem na vytváření zdrojů obnovitelné energie a neviditelnost fotovoltaických panelů ani z blízkého okolí stavby. Stavební úřad se omezil na konstatování nesouhlasných závěrů závazných stanovisek, aniž by odůvodnil, proč je přes námitky žalobkyně již provedená Elektrárna v rozporu s památkovým zákonem.[33]

69. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí dodal, že provedení Elektrárny je ve smyslu § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona konkrétně v rozporu s § 14 odst. 2 památkového zákona.

34. Toto odůvodnění je nepřezkoumatelné, protože § 14 odst. 2 památkového zákona se týká povinnosti vlastníka vyžádat si předem ke stavební činnosti závazné stanovisko orgánu památkové péče a netýká se toho, zda existenci Elektrárny brání nějaký obecně závazný právní předpis dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona. Soud nekomentuje Sdělení, protože žalovaný dospěl k závěru, že nebylo podkladem rozhodnutí a jeho obsah není pro rozhodnutí věci významný.[35]

70. Žalobní námitka, že správními orgány byl pominut namítaný veřejný zájem na zdrojích obnovitelné energie a namítaná pohledová neexponovanost střechy s Elektrárnou, tak byla důvodná: Tuto argumentaci žalobkyně, která není zjevně neopodstatněná, stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí nevypořádal a nevyjádřil se k ní ani žalovaný v napadeném rozhodnutí. Relevantní námitky žalobkyně tak byly správními orgány pominuty. Nebylo zapotřebí zkoumat, zda se námitkami žalobkyně zabývala opatřená závazná stanoviska, protože žalovaný ani stavební úřad žádné odůvodnění závěrů orgánů státní památkové péče o nepřípustnosti Elektrárny do prvoinstančního ani napadeného rozhodnutí neuvedl. Správní orgány byly povinny své posouzení důvodnosti námitek žalobkyně ve svých rozhodnutích přezkoumatelně odůvodnit (podle řádně opatřených závazných stanovisek), resp. odkázat na jejich vypořádání v opatřených závazných stanoviscích. Takto však správní orgány nepostupovaly a napadené rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

71. Soud shrnuje, že řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je odlišným řízením od řízení o žádosti o vydání stavebního povolení. Tato řízení mají samostatný a odlišný předmět. V řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona stavební úřad posuzuje, zda konkrétní stavba vyžadovala pro své provedení nebo provádění autorizační úkon stavebního úřadu, zda byla provedena nebo prováděna v rozporu s právními předpisy a zda vlastník případné porušení právních předpisů dodatečně napravil[36]. Odlišný předmět řízení o žádosti o vydání stavebního povolení a řízení o odstranění stavby sám o sobě nevylučuje, aby stavební úřad využil v řízení o odstranění stavby závazné stanovisko dotčeného orgánu státní památkové péče, které bylo původně vydané v řízení o žádosti o vydání stavebního povolení. Podle § 14 odst. 2 a odst. 4 zákona o státní památkové péči totiž lze stavbu v památkové zóně provést i odstranit pouze v návaznosti na závazné stanovisko dotčeného orgánu státní památkové péče, přičemž stavební úřad je povinen rozhodnout v souladu s tímto závazným stanoviskem. Nedůvodným tak bylo dílčí tvrzení žalobkyně, že trvat na vydání kladného závazného stanoviska orgánu státní památkové péče je projevem přepjatého formalismu a byrokracie. Postup stavebního úřadu, který využije v řízení o odstranění stavby závazné stanovisko vydané v řízení o žádosti o vydání stavebního povolení, může být v konkrétním případě za určitých skutkových okolností, i procesně hospodárný.

37. Nikoli však v posuzované věci, kde žalobkyně uplatnila relevantní argumentaci, vyvracející závěry závazných stanovisek, kterou stavební úřad v prvoinstančním rozhodnutí ani žalovaný v napadeném rozhodnutí nevypořádal. Z důvodu nevypořádání relevantních a řádně žalobkyní uplatněných námitek je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné.

72. Vzhledem k žalobním námitkám soud z procesní opatrnosti přezkoumal i zákonnost Závazného stanoviska a Přezkumného stanoviska podle § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.[38]

73. Žalobkyně ve správním řízení i v žalobě namítala, že jižní strana střechy domu, na níž je fotovoltaická elektrárna umístěná, není pohledově exponovaná tak, jak tvrdily dotčené orgány v nesouhlasných závazných stanoviscích. Fotovoltaické panely jsou dle žalobkyně viditelné pouze z domů v jejich bezprostřední blízkosti. Z dálkových pohledů viditelné nejsou. Tato tvrzení žalobkyně dokládala fotografiemi pořízenými z jižní strany střechy, tj. z té strany, na níž jsou panely umístěny.

74. Správní soud přezkoumává k žalobní námitce zákonnost závazného stanoviska za následujících podmínek. Správní soudy nemohou nahrazovat odborný názor správního orgánu, jenž náleží do jeho diskreční pravomoci. Soud tedy zruší napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. tehdy, překročil–li správní orgán zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil[39]. Rozhodoval–li správní orgán v mezích správního uvážení, jeho rozhodnutí musí být přezkoumatelné a musí být zřejmé, že nevybočil z mezí a hledisek správního uvážení[40]. Úkolem soudu tedy není nahrazovat odbornou činnost dotčených orgánů. Jejich úkolem je přezkoumat, zda závazné stanovisko dostatečně a přesvědčivě odůvodňuje své závěry, resp. zda v základních parametrech odpovídá požadavkům na odůvodnění meritorního rozhodnutí dle § 68 odst. 3 správního řádu[41]. Revizní závazné stanovisko musí obsahovat vylíčení odvolacích námitek vztahujících se k revidovanému závaznému stanovisku, dále též hodnocení důvodnosti těchto námitek a konečně i předestření úvah, které nadřízený dotčený orgán k takovému hodnocení důvodnosti vedly, jinak je nezákonné[42]. Obstojí–li závazné stanovisko při soudním přezkumu, může soud převzít jeho odborné věcné závěry do odůvodnění svého rozsudku[43]. Je–li však závazné stanovisko nepřezkoumatelné, trpí vadou nepřezkoumatelnosti i rozhodnutí správního orgánu.

75. Posouzení, zda stavba Elektrárny není v rozporu se zájmy státní památkové péče, náleželo do sféry správního uvážení dotčených orgánů státní památkové péče. Závazné stanovisko ani Přezkumné stanovisko nijak nevypořádávají konkrétní argumentaci žalobkyně stran pohledové expozice střechy s Elektrárnou, a proto jsou nepřezkoumatelná. Za dostačující odůvodnění nelze považovat konstatování dotčených orgánů státní památkové péče, že střecha je pohledově exponovaná a uplatňuje se v dálkových průhledech v památkové zóně, neboť z těchto tvrzení nelze zjistit, proč jsou nedůvodnými opačná tvrzení žalobkyně, doložená fotografiemi. Vznesla–li žalobkyně v průběhu řízení relevantní a nikoli zjevně neopodstatněnou námitku proti závazným stanoviskům, byly správní orgány pro limity svých odborných znalostí a kompetencí povinny obstarat odpovídající odbornou reakci dotčených orgánů[44]. Postup stavebního úřadu a žalovaného, kteří vtáhli do řízení o odstranění stavby nesouhlasná závazná stanoviska, ač tato závazná stanoviska dostatečně neodpovídala na tvrzení žalobkyně, uplatněná v řízení o odstranění stavby, že střecha, na níž se nacházejí fotovoltaické panely, není s výjimkou domů v bezprostřední blízkosti vidět, byl proto vadný. O nesouhlasná závazná stanoviska, která vydaly dotčené orgány státní památkové péče v řízení o žalobkynině žádosti o vydání stavebního povolení, mohl stavební úřad a žalovaný opřít svá rozhodnutí jedině tehdy, pokud by se závazná stanoviska dostatečně (a vzhledem ke skutkovému stavu v době rozhodování správních orgánů) vypořádávala i s argumentací žalobkyně uplatněnou v řízení o odstranění stavby. S ohledem na námitky žalobkyně vznesené v průběhu řízení o odstranění Elektrárny nepředstavovaly Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko dostatečný podklad pro závěr o rozporu existující Elektrárny s právními předpisy. I kdyby tedy nebylo napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné z důvodů uvedených v bodech 70 a 71 tohoto rozsudku, bylo by stiženo vadou nepřezkoumatelnosti proto, že se opíralo o nepřezkoumatelné Závazné stanovisko a Přezkumné stanovisko.

76. Vzhledem k tomu, že žaloba byla důvodná, soud napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Jelikož vadami, které soud shledal ve vztahu k napadenému rozhodnutí, je zatíženo i prvoinstanční rozhodnutí, soud přistoupil rovněž k jeho zrušení. S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí, soud současně vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Správní orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil zejména v bodech 77 až 79 tohoto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

77. Stavební úřad pochybil, když u dotčeného orgánu státní památkové péče nevyžádal závazné stanovisko podle § 14 odst. 4 památkového zákona pro účely řízení o odstranění Elektrárny, které by posoudilo poměr (soulad či rozpor) existujícího provedení Elektrárny s právními předpisy na úseku památkové ochrany a vypořádalo se se všemi tvrzeními, důkazy (prozatím jen doložené fotografie) a námitkami žalobkyně, uplatněnými v řízení o odstranění stavby a týkajícími se otázek posuzovaných orgánem státní památkové péče. Stavební úřad měl mít na zřeteli, že řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je řízením o uložení povinnosti, zahajovaným z moci úřední, a tudíž v němž opatřuje podklady pro vydání rozhodnutí správní orgán, který je zároveň odpovědný za zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti[45]. Soud na tomto místě připomíná, že závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu představuje specifický závazný kvalifikovaný podklad, který zásadním způsobem předurčuje a ovlivňuje výrok na něj navazujícího správního rozhodnutí, a proto je nezbytné, aby obsah závazného stanoviska odpovídal požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí. Závěry závazného stanovisko musí přezkoumatelně vyplývat z vyhodnocení zjištěných skutečností a relevantní právní regulace a odůvodnění závazného stanoviska musí přezkoumatelně vypořádat tvrzení, důkazy a námitky vznesené účastníky. Nesplnilo–li by závazné stanovisko tyto požadavky, je na správních orgánech, aby od dotčeného orgánu žádali nápravu[46].

78. Správní orgány měly vyžadovat, aby dotčený orgán vzhledem ke konkrétním námitkám žalobkyně zjistil, zda je střecha, na níž se nachází fotovoltaická elektrárna, pohledově exponovaná tak, jak dosud tvrdil dotčený orgán, a provedl (se zohledněním zjištěného a komplexně vyhodnoceného konkrétního zásahu do památkově chráněných hodnot v důsledku existence Elektrárny) vážení veřejného zájmu na ochraně památkové zóny a veřejného zájmu na výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů. Na tomto místě soud konstatuje, že kasační stížnost proti žalobkyní odkazovanému rozsudku zdejšího soudu byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2024, č. j. 9 As 45/2023–28, přičemž kasační soud v bodě 22 svého rozsudku uvedl, že orgán památkové péče je povolán vážit veřejný zájem na ochraně kulturního dědictví proti veřejnému zájmu, jehož ochrana nespadá do jeho odbornosti. Ač hlavním úkolem orgánu památkové péče samozřejmě zůstává posuzovat záměr umístění fotovoltaických panelů optikou ochrany historického a kulturního dědictví a s tím souvisejících právních předpisů, jeho posouzení předpokládané § 14 odst. 3 památkového zákona se neobejde bez považování primárního chráněného zájmu (památkových hodnot) s legitimními zájmy jinými. To z orgánu památkové péče pochopitelně nedělá orgán ochrany oněch dalších zájmů, které by měl rovněž podrobně znát a vyhodnocovat. Pouze je tím řečeno, že orgány památkové péče nemohu na veřejný zájem na památkové ochraně nahlížet izolovaně, nýbrž jej musí vnímat a poměřovat v kontextu jiných právem hájených hodnot, přičemž zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů a tím realizovaná vyšší míra ochrany životního prostředí jedním z takových veřejných zájmů je. Soud v této souvislosti poukazuje na Nařízení rady (EU) 2022/2577, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů, z jehož čl. 3 odst. 1 vyplývá vyvratitelná domněnka převažujícího veřejného zájmu na zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů ve vztahu ke směrnicím EU o ochraně životního prostředí.

79. Ve správním řízení po vrácení věci tímto zrušujícím rozsudkem musí správní orgány vypořádat i žalobní argumentaci, že na jiném domě v dané lokalitě orgán památkové péče neměl nic proti pohledově exponované střešní fotovoltaické elektrárně. Zde soud poukazuje na bod 17 rozsudku kasačního soudu citovaného v předchozím bodě, podle něhož dotčený orgán památkové péče musí při posuzování střetu veřejných zájmů do své rovnice započíst rovněž faktický stav památkové zóny. Dotčené orgány státní památkové péče jistě nemusí souhlasit s umístěním fotovoltaických panelů na střechu žalobkyně jen proto, že takto postupovaly u domu v jiné části krajinné památkové zóny. Ochranu střešní krajiny, tedy tvar, barevnost, konstrukci střech atp. v památkové zóně Plasko lze jistě zahrnout pod veřejný zájem na ochraně památkové zóny, jak vyplývá z § 3 písm. d) vyhlášky o prohlášení území vybraných částí krajinných celků za památkové zóny[47]; střešní krajinu totiž lze považovat za hodnotu historického prostředí krajinné památkové zóny, která spoluvytváří historický charakter a vzájemné prostorové uspořádání jednotlivých objektů, sídelních útvarů a krajiny. Hodnota území může být jistě snížena i jen znehodnocením pohledů na chráněný statek, ale dotčený orgán musí při rozhodování na úseku památkové ochrany vždy pečlivě vážit, zda veřejný zájem na minimalizaci zásahů do vlastnického práva realizujícího veřejný zájem na výrobě elektřiny z obnovitelných zdrojů je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality. „Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty, a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.“[48]

80. Závěrem soud dodává[49], že neprovedl důkaz listinami připojenými žalobkyní k žalobě: Doplnění odvolání ze dne 8. 9. 2023, rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 3. 8. 2022, č. j. MEPL–SU/2022/1316–4, prvoinstanční rozhodnutí, napadené rozhodnutí a podání žalobkyně ze dne 31. 1. 2023 byla součástí správního spisu, jímž se v soudním řízení správním nedokazuje. Rozsudek zdejšího soudu ze dne 24. 11. 2022, č. j. 57 A 7/2022–30, nemůže být jako judikatura důkazním prostředkem, byl součástí správního spisu, a navíc byl navíc soudu znám z úřední činnosti. Závazným stanoviskem Městského úřadu Kralovice ze dne 21. 9. 2022, č. j. ORR/19035/2022, založeným na čl. 26 soudního spisu, soud důkaz též neprovedl, neboť případná skutečnost, zda příslušný orgán státní památkové péče souhlasil s umístěním střešní fotovoltaické elektrárny na jiném rodinném domě na jiném místě v Krajinné památkové zóně Plasko, nebyla s ohledem na důvody tohoto rozsudku významná.

VI. Náklady řízení

81. Výrokem II tohoto rozsudku soud procesně úspěšné žalobkyni přiznal právo na náhradu nákladů řízení proti procesně neúspěšnému žalovanému (srov. § 60 odst. 1 s. ř. s.).

82. Celkové žalobkyní účelně vynaložené náklady řízení ve výši 12 228 Kč sestávaly z odměny zástupce žalobkyně jako advokáta za dva úkony právní služby [převzetí a příprava zastoupení a podání žaloby dle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu] po 3 100 Kč za jeden úkon dle § 9 odst. 4 písm. d), § 7 bod 5 advokátního tarifu (celkem 6 200 Kč), dvou paušálních náhrad hotových výdajů po 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu (celkem 600 Kč), to vše zvýšené o DPH ve výši 21 % dle § 57 odst. 2 s. ř. s., neboť zástupce žalobkyně je plátcem DPH (celkem 1 428 Kč), a zaplacených soudních poplatků za žalobu ve výši 3 000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč. Soud žalobkyni nepřiznal odměnu advokáta za repliku, neboť replika neobsahovala žádnou relevantní argumentaci, jež by mohla být posouzena jako důvodně (účelně) uplatněná v reakci na vyjádření k žalobě (srov. § 60 odst. 1 větu první s. ř. s.).

83. Lhůtu k zaplacení náhrady nákladů řízení soud určil podle § 160 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. s přihlédnutím k možnostem žalovaného tuto platbu realizovat a platební místo soud určil podle § 149 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.