57 Af 35/2013 - 40

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla a soudkyň Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Ing. Veroniky Baroňové v právní věci žalobce OMEGA Krijcos, a.s., se sídlem Květoslava Mašity 409, Všenory, zastoupeného Mgr. Pavlem Říčkou, advokátem, se sídlem Litevská 8, Praha 10, proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 6. 2013, čj. VVŽÚ/3817/13 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 7.6.2013, čj. VVŽÚ/3817/13 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Kdyně (dále též jen „městský úřad“) ze dne 8.3.2013, čj. S/1558/2012 (dále jen “prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla v souladu s § 43 odst. 5 písm. b) zákona č. 202/1990 Sb., zákona o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „ZOL“ nebo „zákon o loteriích“) provedena změna rozhodnutí Městského úřadu Kdyně ze dne 5.12.2011, čj. S/1558/2011, VHP: 1/2012, kterým bylo žalobci povoleno provozování 1 ks výherního hracího přístroje (dále též „VHP“) VHP CRISS CROSS CASH, a to v části upravující povinnost odvodů z loterií a jiných podobných her. Žalobce navrhoval zrušení i prvostupňového rozhodnutí a přiznání mu práva na náhradu nákladů řízení.

II. Důvody žaloby

2. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů žalobce napadal proto, že jimi bylo rozhodnuto formálně správně za použití na věc dopadajícího zákona, který však je dle žalobce v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, neboť porušuje jednu ze základních zásad „se stejným zacházet stejně, s rozdílným rozdílně“, zásadu rovného zacházení a zásadu zákazu diskriminace. Formálně správný postup správních orgánů je věcně nesprávný. Správní orgány tak porušily zásadu materiální pravdy a ve správním řízení rozhodly v rozporu se základními principy právního řádu. Došlo tak k porušení práv žalobce, která jsou garantována v ústavní rovině.

3. Žalobce žádal městský úřad o změnu rozhodnutí ze dne 5.12.2011, čj. S/1558/201a jeho uvedení do souladu se zákonem z důvodu změny právní úpravy, ke které došlo po vydání tohoto rozhodnutí. Žalobce se domáhal vrácení správního poplatku za vydání povolení k provozování VHP, který v sobě obsahoval část konzumační; avšak tento poplatek nebyl a nemohl být konzumován v důsledku změny příslušného právního předpisu.

4. Podstatné je dle žalobce posouzení zákona o loteriích, který s účinností od 1.1.2012 provedl změny v podmínkách pro provozování VHP. Žalobce nenapadal právo státu změnit podmínky pro vydání povolení k provozování VHP. Uvedl, že do 31.12.2011 byla povolení vydávána na základě žádosti podané na období od 1.1.2012 počátkem prosince 2011. Vydání povolení trvá až 30 dní a bez povolení není možné VHP provozovat, provozovatel by se dopustil deliktu. Žádost tedy byla podána před účinností změny zákona o loteriích, která od 1.1.2012 zásadním způsobem změnila pravidla hry. Podle dosavadní právní úpravy zaplatili provozovatelé na rok 2012 poplatek podle toho, zda žádali povolení na 3/6/12 měsíců a jeho výše byla násobkem. S ohledem na změnu zákona od 1.1.2012 stát negoval zaplacení poplatků na různě dlouhé období roku 2012 a většinou po vydaných rozhodnutích nastavil režim, kdy diskriminačním způsobem nebral v potaz, kdo kolik zaplatil. Tímto způsobem porušil zásadu rovného zacházení a zásadu nediskriminace, nemluvě o zásadním narušení podnikatelského prostředí, protože samozřejmě ten, kdo požádal o povolení po 1.1.2012 tyto poplatky neplatil, zatímco subjekty, které zaplatily na 12 měsíců byly znevýhodněny. Sumy, o které se jedná, se pohybují v řádech milionů korun na jednotlivé subjekty. Pokud by stát zachoval zásadu nediskriminace a rovného zacházení, pak by měl stanovit stejnou částku pro všechny subjekty, či přechodné období.

5. S ohledem na tuto skutečnost, která se projevuje i tím, že od 1.1.2012 se za přijetí žádosti o vydání povolení či jeho změnu vyměřuje poplatek nikoliv konzumační za jednotlivý přístroj, ale poplatek za celou žádost a zároveň od 1.1.2012 provozovatel VHP odvádí poplatky jiné, nahrazující poplatky vyměřované do 31.12.2011, je tedy na místě, aby část příslušného správního nekonzumovaného poplatku byla upravena na částku platnou od 1.1.2012 a zbývající část byla vrácena. Protože nedošlo k úpravě rozhodnutí v intencích § 43 odst. 5 ZOL v plném rozsahu, je dle žalobce třeba poplatek vrátit. Správní orgán sice aplikoval platný předpis řádně, ale tento předpis je v rovině ústavněprávní nonkonformní a tato nonkonformista měla být v rámci daného řízení řešena a mělo být takto i rozhodnuto. Pokud by byla všem subjektům stanovena za rok 2012 stejná poplatková povinnost, pak by tato právní úprava byla zcela logická a správná a těžko by proti ní bylo možné cokoliv namítat. Pokud však byla různým subjektům stanovena různá poplatková povinnost, avšak žádnému nebylo plněno, pak jsou logicky a nedůvodně některé subjekty vůči jiným zvýhodněny.

6. Žalobce proto navrhoval ve smyslu § 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“) přerušení soudního řízení a podání v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy podnětu k Ústavnímu soudu z důvodu možné neústavnosti příslušné právní úpravy, změny zákona o loteriích s účinností od 1.1.2012. V případě, že by tato změna zavedla úpravu např. v tom směru, že všichni, jimž bylo vydáno rozhodnutí na základě žádosti v roce 2011 (nejkratší období bylo povolení na 3 měsíce na každý VHP) by byli nuceni nechat státu zaplacený poplatek za 3 měsíce a delší zaplacené období by bylo vráceno v rámci přeplatku, byla by zachována rovnost účastníků a nediskriminační zacházení, protože by celá skupina byla regulována stejným způsobem a všichni by zaplatili stejnou částku za stejné situace, což by nevedlo k porušení zákazu diskriminace a rovného zacházení, jelikož by byla dodržena zásada „se stejným nakládat stejně, s rozdílným různě“ a došlo by ke sjednocení na nejnižším možném jmenovateli, tj. poplatku za 3 měsíční povolení (pokud by stát nerespektoval situaci, že i od 1.1.2012 provozovatelé odvádějí částky pevně dané a tedy je na místě jim poplatek, který byl principiálně konzumační do 31.12.2011, vrátit, protože není možné konzumovat). Zákonodárci však zcela účelově a v rozporu s ústavním pořádkem přijali variantu právní úpravy, která se řídí principem „s rozdílným zacházej stejně“ a bez ohledu na to, kolik v roce 2011 na rok 2012 který subjekt zaplatil, tak v roce 2012 budou platit od 1.1.2012 stejně, bez jakékoliv diferenciace. V tomto směru je dle žalobce zásadní a podstatná skutečnost, že i tvůrci legislativy jsou si vědomi této problematiky a přijetí právní úpravy, která odporuje Ústavě a Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“), kdy stát poté, co bylo vydáno povolení k podnikání (provozování VHP), změnil podmínky a to tak, že na ně nebylo možné ani ze strany obcí, ani ze strany podnikatelů, nijak reagovat - účinnost zákona ke dni 30.12,2011, kdy vydání změněného správního rozhodnutí trvá řádově několik týdnů a tedy se snažil tuto protiústavnost zákona obejít jeho textací, která však nemá a nemůže mít vliv na vlastní protiústavnost takto přijaté právní úpravy, s argumentací uváděnou v žalobcově původním podání. Tento stav nezapříčinila obec, jako orgán vydávající správní rozhodnutí o povolení VHP, ani provozovatel VHP, ale zákonodárné orgány, jak plyne i z důvodové zprávy, která byla ke změně položky 21c zákona o správních poplatcích připojena.

7. Dosavadní složitá struktura správních poplatků v položce 21 sazebníku správních poplatků se nahrazuje pouze dvěma správními poplatky, a to poplatkem za vydání povolení a za změnu povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry. Tyto poplatky mají ryzí poplatkový charakter a nikoliv charakter daňový, jak je tomu u většiny stávajících správních poplatků v položce 21. I z této textace je zjevné, že předmětný správní poplatek nebyl a není čistě poplatek za vydání žádosti, ale zjevně se jedná o poplatek, který byl spojen s každým jednotlivým kusem VHP a možností ho provozovat za tento poplatek na daném místě po stanovenou dobu, která se odvíjela od výše zaplaceného poplatku, který byl vázán na dobu 3 až 2 měsíců. Takovýto legislativní postup, kdy podnikatel uhradí za možnost provozovat podnikání platbu státu (děleno mezi rozpočet obce a státu) a po vydání tohoto povolení dojde ke změně právní úpravy, která zavede ještě další platbu, která již byla principiálně uhrazena - 55 Kč za každý VHP a den jeho provozování, je postupem, který porušuje veškeré zásady právního státu, které jsou Ústavou a Listinou deklarované a garantované a zejména porušuje zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. Tento postup státu zjevně porušuje i zásadu legitimního očekávání, garanci nabytých práv a je zjevně účelový, aby se tato platba vybrala dvakrát (dále již nebude vybírána, jen v souvislostí se změnou právní úpravy po vydání předmětných rozhodnutí o povolení VHP). V tomto směru ministerstvo financí selhalo, či spíše mohlo účelově problém zamlčet, vědomo si této skutečnosti, v opačném případě neexistuje žádný rozumný důvod, proč by obce a krajské či magistrátní úřady na tuto situaci nereagovaly již dříve a věc neřešily z úřední povinnosti. Správní poplatek za vydání povolení k provozování sázkových her byl vyměřován a zaplacen v souladu s položkou č. 21 písm. c) zákona o správních poplatcích, ve znění účinném do 31.12.2011, a činil podle § 2 písm. e) za každý výherní hrací přístroj na 3 měsíce v kalendářním roce 10.000 Kč, na 6 měsíců v kalendářním roce 16.000 Kč a na 1 kalendářní rok 30.000 Kč. V důsledku změny zákona, která nastala po podání žádostí v roce 2011 a po vydání rozhodnutí, bylo placeno všemi subjekty stejně, bez ohledu na to, kolik zaplatili za povolení provozování v roce 2012, z čehož je zřejmé narušení podnikatelského prostředí a rovného zacházení s účastníky, kdy subjekty, které uhradily nejdelší dobu, byly výrazně a nedůvodně diskriminovány proti subjektům, které nezaplatily buď žádné povolení a požádaly o povolení až v roce 2012, či si nechaly vystavit povolení jen na 3 měsíce roku 2012.

8. Důvodnost ústavní nonkonformity napadeného rozhodnutí, a to buď v důsledku neústavní interpretace (pak je na místě zásah nadepsaného soudu a zrušení daného rozhodnutí z tohoto důvodu) či z důvodu neústavního právního předpisu (a pak je na místě přerušení řízení a předání věci Ústavnímu soudu k posouzení), byla žalobcem spatřována v porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). V té souvislosti žalobce zrekapituloval stav vyplývající z příslušného právního předpisu a jeho interpretaci ministerstvem financí a uvedl, že měli podnikatelé možnost zaplatit příslušný odvod státu za možnost provozovat VHP na dobu 1-12 měsíců s příslušným odstupňováním platby podle délky povolení k provozování. Po vydání příslušných rozhodnutí a zaplacení příslušných odvodů vstoupil v platnost zákon, na jehož základě dospěly příslušné orgány k závěru, že nebudou jakkoliv řešit otázku, kdo zaplatil státu za možnost provozování od 1.1.2012 jakou částku, tj. zda zaplatili na 1, 3 nebo 12 měsíců (kdy částka odvodů je podstatným nákladem podnikatelů - provozovatelů VHP a jedná se o částku, která má podstatný vliv na jejich podnikání) a od 1.1.2012 se všemi podnikateli diskriminačně zacházeli stejně, ačkoliv se zde jednalo o různé skupiny, které zaplatili státu dopředu různé částky. Zákon či příslušné úřady svým zásahem do podnikání přivodily stav neodůvodněné diskriminace těch, kteří zaplatili vůči těm, co nezaplatili, či těm, co zaplatili více, vůči těm, co zaplatili méně, protože od 1.1.2012 se všemi těmito podnikateli zacházely stejně. Tím došlo k porušení rovnosti před zákonem a k porušení zákazu diskriminace vyjádřeném slovy: „se stejným nakládat stejně, s různým různě“ a zároveň způsobily neodůvodněnou výhodu, resp. nevýhodu, v rámci stejné skupiny podnikatelů. K tomu žalobce citoval z rozhodnutí Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 15/02 s tím, že tam uvedená pravidla a zásady je možné beze zbytku aplikovat v oblasti jakýchkoliv hospodářských práv, včetně práva podnikat. K otázce rovnosti a nerovnosti žalobce citoval z nálezu Ústavního soudu sp.zn. Pl.ÚS 22/92, publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů ÚS ČSFR, který je aprobován i Ústavním soudem ČR, viz např. Pl.ÚS 17/10.

9. Dle žalobce napadená rozhodnutí porušují i § 2 správního řádu. Správní orgán se v napadeném rozhodnutí nedostatečně vypořádal s podaným podnětem a to jak v rámci výrokové části, kdy řešení otázky správního poplatku není součástí výrokové části, tak i v rámci odůvodnění. Správní orgán je vázán i Ústavou a Listinou. V řešené otázce je zcela zjevný rozpor v zákonném předpisu, kterým se správní orgán řídil, včetně přechodného ustanovení a mezí Ústavou a Listinou, co se týče garance základních práv. V tomto kontextu se správní orgán nedostatečně vypořádal s danou problematikou, a tedy v jeho postupu je možné shledat nedostatky předpokládané § 82, kdy je zde zjevný nedostatek v předchozím řízení. Předmětné rozhodnutí prvostupňového správního orgánu bylo napadáno i v otázce řešení správního poplatku, tj. absencí části rozhodnutí, které se mělo týkat právě změny původního rozhodnutí v části správního poplatku, jak je uvedeno výše. Dle žalobce jsou proto napadená rozhodnutí neúplná a nevypořádala se řádně a v plném rozsahu s návrhem a podnětem žalobce.

10. Ohledně účelovosti právní úpravy a její zásadní rozpornosti žalobce argumentoval metodikou a výkladem ministerstva financí obsaženou na webových stránkách ministerstva financí www.mfcr.cz/cDs/rde/xcha/mfcr/xsl/loterie odpovědi na dotazv.html.

11. Důvody pro podání této žaloby, co se týče vrácení správního poplatku, viděl žalobce i v obsahovém rozdílu pojmů poplatek a daň v jejich obecné rovině. Poplatek je zákonem stanovená platba plynoucí do veřejných rozpočtů, za níž má poplatník nárok na ekvivalentní protiplnění ze strany státu nebo samosprávy. Nemá opakující se charakter a bývá vybírán na základě podnětu poplatníka. Daň je zákonem stanovená platební povinnost do veřejného rozpočtu, kterou tento získává zdroj příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, aniž přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění. Daň má většinou opakující se charakter. V příslušných předpisech jsou pojmově některé povinné platby nazývány poplatkem, ale ve skutečnosti mají kombinovaný nebo i výhradně daňový charakter. Takové „poplatky“ je nutné platit, aniž by od veřejné instituce cokoliv poplatník obdržel. Příkladem jsou poplatky ze psa, za lázeňský nebo rekreační pobyt apod. Základním rozdílem mezi daní a poplatkem je, že u daně nemá poplatník právo na ekvivalentní protiplnění. U poplatku existuje protiplnění od toho, komu poplatek směřuje (např. vydání různých povolení, dokladů). Poplatky uplatňované při provozování podle zákona o loteriích v položce 21a vztahující se k VHP měly, podle znění zákona a totožného názoru navrhovatele, skutečně poplatkový charakter, neboť bez vydání oprávnění k provozování VHP, by navrhovatel nemohl na území příslušné obce svou činnost provozovat po stanovenou dobu. Protiplněním za správní poplatek bylo rozhodnutí, které za daný poplatek (bez zaplacení poplatku nebylo vydáno rozhodnutí a nemohl být VHP provozován) bylo možné provozovat příslušný počet VHP po stanovenou dobu (3-12 měsíců dle výše zaplaceného správního poplatku). Plněním za daný poplatek zde tedy byla reálná možnost umístit a provozovat příslušný počet VHP na území obce, v dané provozovně na danou dobu, bez dalších jiných plateb vážících se na provozování nad rámec rozhodnutí. U povinnosti odvodu části výtěžku dle rozhodnutí v procentuální sazbě, jde pak o zrušení této povinnosti jako takové s ohledem na změnu právní úpravy, která vede k rozporu platné a účinné právní úpravy povinností se zněním předmětného rozhodnutí. V tomto je možné spatřovat i protiústavnost, kdy právo, které bylo nabyto, tj. garance možnosti provozování přístroje bez dalších poplatků, bylo negováno zákonem přijatým po vydání příslušného správního rozhodnutí. V tomto směru by opět bylo možné akceptovat daný stav, pokud by nevytvořil neodůvodnitelnou nerovnost mezi jednotlivými subjekty ve stejné situaci a ve stejném postavení. Dále žalobce odkázal na jím podaný podnět na zahájení přezkumného řízení a návrh na změnu původního rozhodnutí a na podané odvolání ve věci s tím, že tam uplatněná argumentace je zcela případná i v rámci podané žaloby.

12. Dále žalobce provedl porovnání poplatkových povinností. Uvedl, že z údajů provozovatelů VHP a pro jednoduchost výpočtu lze vysledovat obvyklou tržbu na jeden VHP/ měsíc z předcházejících období ve výši 20.000 Kč a z ní i přibližný 20% odvod z tržeb (po odpočtu oprávněných výdajů) pro rok 2012 ve výší 68.000 na 1 VHP. Dále uvedl rozpis poplatkové povinnosti za rok 2012 pro 5 kusů VHP při podání žádosti o povolení po 1.1.2012 a dospěl k částce 5.000 Kč. Následně uvedl poplatkovou povinnost na rok 2012 pro 5 ks VHP při aplikaci povinností ze shora uvedeného rozhodnutí (30.000 Kč za roční povolení 1 VHP, (případný) místní poplatek 1/0/2012 1 VHP, odvod 6% za rok 2012 11.280 Kč) a novelizovaných povinností podle bodu I. Dospěl k částce 576.775 Kč, což představuje ekonomickou výhodu v nižší úhradě poplatků ve výši neuvěřitelných 70%. U 100 ks VHP by šlo o částku více než 4.6 mil Kč !! Pro názornost přiložil graf, kde jsou graficky vyjádřeny platební povinnosti pro 100 VHP v měsících provozovatele, který požádal před 1.1.2012 a provozovatele, který požádal po 1.1.2012. V obou případech je podstatné, že tyto poplatky bez ohledu na to, kdy bylo požádáno o povolení, se vztahují na stejné období, ve kterém jsou VHP provozovány! Není v tomto směru podstatné, kdy je požádáno, ale není jakkoliv odůvodnitelné a ospravedlnitelné, aby podnikatel za možnost provozování stejné činnosti ve stejném období platil jiné poplatky či odvody, navíc za situace, kdy právě předmětné poplatky činí zásadní náklady daného podnikání. Pro tento graf je povinnost úhrady odvodu části výtěžku (6% až 20%) z rozhodnutí datována v prosinci 2012.

13. Nevrácením v roce 2011 uhrazených poplatků za provozování VHP v roce 2012 a uhrazením povinnosti části odvodu by zcela jistě došlo k porušení obecných zásad rovného zacházení, nediskriminace a rovnosti ekonomických podmínek mezi soutěžiteli, kdy soutěžitel, který podá žádost na povolení provozování VHP od 1.1.2012, má zcela jistě výhodnější podmínky proti žadateli, který povolení obdržel v roce 2011. Je zcela zřejmé, že nové podmínky bez vrácení již uhrazených poplatků bezdůvodně zvýhodnily ostatní soutěžitele, což je v rozporu s § 2 odst. 1 DŘ, neboť jsou porušeny obecně platné zásady právního státu tedy zásada spravedlnosti, nediskriminace, práva na majetek a zásada rovného zacházení. V oblasti soukromého práva pak zcela jistě je v rozporu s § 39 zák. č. 40/1964 Sb. občanského zákoníku - dobrými mravy, neboť je nemravné požadovat úhradu za stejnou službu dvakrát. A pokud byla tato zásada inkorporována do soukromého práva, musí se jí veřejné instituce státu a obcí bezesporu sami nejenom řídit, ale i zajistit vyváženost zájmu soukromého i zájmu veřejného. Tím se poplatková část rozhodnutí a také část rozhodnutí co se týče uložení některých dalších povinností, dostala do rozporu se zákonem a tento protiprávní stav je zde objektivně dán a v tomto směru měl správní úřad reagovat sám z úřední povinnosti a tento stav napravit, byť jím nebyl zaviněn, což však není z hlediska důvodnosti odstranění protiprávního stavu podstatné.

14. Dále žalobce uváděl, že v daném směru, i s ohledem na stanoviska a „metodické“ pokyny MF ČR je na místě při uvádění daného rozhodnutí do souladu s právním řádem provést změnu všech částí, které jsou v rozporu s právním řádem od 1.1.2012, včetně úpravy poplatkových a odvodových povinností, zejména změnu poplatku za povolení VHP, kdy současná částka za povolení je zcela odlišná a z toho plyne i nutnost změnit v této části rozhodnutí, a vrátit částky, které byly uhrazeny podle neplatné právní úpravy. Podstatná jsou tak přechodná ustanovení k zákonu č. 458/2011 Sb. uvedená v padesáté deváté části tohoto zákona v čl. LXXVII, který žalobce citoval, stejně tak jako důvodovou zprávu k nim.

15. Dalším argumentem žalobce označil skutečnost, že daná změna neměla žádnou legisvakanční lhůtu, která by umožnila věc řešit jak ze strany příslušných správních orgánů, tak i ze strany žalobce. Žalobce byl nucen pro kontinuitu svého podnikání požádat o vydání rozhodnutí na provozování VHP v době, kdy zák. 458/2011 Sb. ani neprošel schvalovacím procesem v rámci legislativního procesu. Zákon 458/2011 Sb. byl Poslaneckou sněmovnou schválen 20.12.2012, prezident republiky ho podepsal 27.12.2011, vyšel ve sbírce zákonů v částce č. 158 až 30.12.2011 s účinností od 1.1.2012. Žalobce tedy z důvodu možnosti podnikání i po 31.12.2011 musel požádat o vydání rozhodnutí za účinnosti zákonů, které byly platné do 31.12.2011 a nemohl tedy jakkoliv reagovat na změnu zákona platného dne 30.12.2011 a účinného od 1.1.2012, tedy bez jakékoliv legisvakanční lhůty pro aplikaci novely a tím volby, kdy žádost o povolení provozování VHP podat. V návaznosti na zásadní změnu v režimu výběru daní a poplatků za provozování VHP má chybějící legisvakanční lhůta zásadní dopad na napadené rozhodnutí. Napadené rozhodnutí je pravomocné a bylo vydáno před platností daného zákona, je zde tedy dána presumpce správnosti správního rozhodnutí. Toto rozhodnutí však v současné době, i přes presumpci správnosti, ukládá žalobci povinnosti, které jsou v rozporu s platným a účinným hmotným právem a tyto povinnosti byly provedenou změnou změněny, a žadatel nyní musí plnit jiné, odlišné povinnosti v jiném režimu a taktéž odvody z VHP a daně doznaly zásadních změn. V daném směru je podstatné, že došlo k zásadní změně konstrukce správního poplatku a také jeho výše. Část původního poplatku, který již byl zaplacen, byla znovu začleněna do položek, které mají být v roce 2012 zaplaceny opakovaně, tj. poplatky se zcela zjevně opakují z různých titulů na stejnou kauzu platby poplatku. Tato úprava je zcela zjevně v rozporu se zásadami a Ústavním pořádkem ČR, jak je uváděno výše. Předmětnou vadnost vydaného správního rozhodnutí je možné dokumentovat na skutečnosti, že v rámci rozhodnutí byl či mohl být stanoven místní poplatek za VHP a dále povinný odvod ve výši 6-20% z výnosu z VHP, kdy však tyto povinnosti, ač jsou obsaženy v pravomocném správním rozhodnutí, zanikly a změnily se na jiné odvody - daňové s příslušným určením - rozdělením těchto daňových odvodů, které jsou v současné době ve prospěch obce v zájmu kompenzace zrušení ostatních poplatků, které byly stanoveny v dřívější právní úpravě do konce roku 2011 (poplatek za VHP a dobu jeho povolení a místní poplatek. Je tedy zcela nelogické a z hlediska legality nemožné, aby jakékoliv rozhodnutí ukládalo povinnost v rozporu s platným hmotným právem a bylo zde vyžadováno plnění, jak povinností dle starého zákona, tak i podle nového zákona. Takovýto stav by zcela popíral logiku platnosti a účinnosti právních předpisů, pokud by pouhým správním rozhodnutím zakládal možnost, že některé subjekty musí dodržovat jenom platné a účinné právní předpisy, zatímco jiné subjekty musí vedle tohoto dodržovat a plnit i již zrušené právní předpisy a povinnosti, ačkoliv všechny subjekty podnikají ve stejném oboru, ve stejném předmětu, ve zcela stejném podnikání. Najednou by stejným subjektům při stejném podnikání ve stejném čase byly stanoveny výrazně odlišné povinnosti, aniž by k tomu byl jakýkoliv právní důvod či zákonný podklad a takovýto výklad by byl zcela flagrantně v rozporu s ústavním pořádkem a právem ČR.

16. Závěrem žalobce citoval pasáž z komentáře k Ústavě a Listině (in. Wagnerová, E, a kol., Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha, Wolters Kluwer ČR, 2012 s. 322), kde se uvádí: „...Racionalitu jednotlivých politik či efektivitu daní Ústavní soud nepřezkoumává, ledaže by založily zřejmou nerovnost v daňovém zatížení jednotlivých tuzemců." Dle žalobce v daném případě došlo úmyslně ze strany zákonodárce k nastavení daně či obdobné platby tak, že vznikla zřejmá nerovnost v daňovém zatížení, které není možné odůvodnit jinak, než úmyslem zákonodárce, který tuto nerovnost zakomponoval do předpisu, aby nedošlo k výpadku příjmů na straně příjemce této daně či poplatku, tj. zejména obcí. Takovéto jednání nejenom že porušuje veškerá pravidla, ale přímo porušuje Ústavně zaručená základní práva na rovné zacházení a vyloučení bezdůvodné diskriminace. Žalobce proto navrhoval, aby bylo řízení přerušeno, a věc předložena Ústavnímu soudu.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

17. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. Uvedl, že se s obdobnými námitkami žalobce vypořádal již ve sdělení důvodů, pro které nebylo možné zahájit přezkumné řízení. Uvedl, že ke změně položky 21 sazebníku, který je přílohou zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, (dále jen „zákon o správních poplatcích“) došlo zákonem č. 458/2011 Sb. a byla tak změněna koncepce správních poplatků za povolování loterií a jiných podobných her. Součástí tohoto zákona jsou přechodná ustanovení, podle nichž správní orgány obou stupňů postupovaly. Tvrzení žalobce, že není napadené rozhodnutí v souladu s právním řádem, je proto nedůvodné. Pokud se žalobce domnívá, že mu má být správní poplatek nebo jeho část vrácena, neboť k jeho vyměření došlo v rozporu s právními předpisy, musí postupovat v souladu s § 7 zákona o správních poplatcích a požádat o vrácení přeplatku. Nemůže se toho dožadovat změnou vydaného rozhodnutí, neboť předmětem nebylo vyměření správního poplatku, ale vydání povolení k provozování VHP. Žalobce tak však neučinil.

IV. Posouzení věci krajským soudem Z čeho soud vycházel

18. Při přezkoumání napadeného rozhodnutí soud vycházel podle § 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s.ř.s.“) ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, podle § 75 odst. 2 s.ř.s. přezkoumal napadený výrok rozhodnutí v mezích žalobou včas uplatněných žalobních bodů, neshledal při tom vady podle § 76 odst. 2 s.ř.s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. O věci samé rozhodl soud podle § 51 odst. 1 s.ř.s. bez nařízení jednání, neboť žalobce i žalovaný s tím vyslovili souhlas.

19. Žaloba není důvodná. Skutkový základ věci 20. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že žalobce požádal u Městského úřadu Kdyně (žádostí doručenou 1.12.2011) o povolení k provozování výherního hracího přístroje Criss Cross Cash příslušně specifikovaného v období od 1.1.2012 do 31.3.2012, a to v souladu s ustanovením § 18 a § 19 ZOL. Městský úřad vydal dne 5.12.2011 pod čj. S/1558/2011 rozhodnutí o povolení provozu uvedeného 1 ks VHP, ve kterém krom jiného potvrdil, že žalobce před vydáním tohoto rozhodnutí zaplatil dne 2.12.2011 správní poplatek 10.000 Kč, v souladu s ustanovením § 18 odst. 6 ZOL, účinného do 31. 12. 2011, podle položky 21 písm. c) sazebníku správních poplatků, který je přílohou zákona o správních poplatcích, ve znění účinném do 31. 12. 2011. Jelikož rozhodnutí o povolení provozování VHP bylo vydáno až po zaplacení uvedeného správního poplatku, nebylo v něm o povinnosti tento poplatek zaplatit rozhodováno. Jeho zaplacení bylo konstatováno pod bodem 3 tohoto rozhodnutí.

21. Podáním ze dne 30.3.2012 žalobce navrhoval, aby městský úřad v rámci přezkumného řízení změnil povolení ze dne 5.12.2011tak, že „zruší žalobci na rok 2012 povinnost uhradit správní poplatky za vydaná povolení na provozování VHP podle zákona o správě poplatků, povinnost odvodu části výtěžku, povinnost předložit vyúčtování o provozování VHP a vyměřil správní poplatek ve výši 5.000 Kč za vydání povolení provozovat VHP podle ZSDP (míněno zřejmě zákona o správních poplatcích – poznámka soudu) platném od 1.1.2012.“ 22. Na základě tohoto podání vydal městský úřad rozhodnutí, kterým změnil původní povolení. K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutí městského úřadu jako nepřezkoumatelné zrušil a věc vrátil k novému projednání. Dne 25.10.2012 vydal městský úřad usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), neboť se žádost stala zjevně bezpředmětnou. K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 17.1.2013, čj. VVŽÚ/9825/12 usnesení městského úřadu zrušil a věc vrátil k novému projednání. Městský úřad vázán podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu právním názorem odvolacího orgánu, posoudil podání žalobce ze dne 30.3.2012 jako podnět ke změně rozhodnutí ze dne 5.12.2011, přičemž dospěl k závěru, že je tento podnět částečně důvodný, proto rozhodnutím ze dne 12.3.2013 (viz prvostupňové rozhodnutí) změnil rozhodnutí ze dne 5.12.2011 s odůvodněním, že bylo rozhodnutí ze dne 12.3.2013 vydáno v souladu s právní úpravou účinnou v době rozhodnutí. V souvislosti se zákonem č.458/2011 Sb., s jehož ústavní konformitu žalobce opakovaně polemizoval, městský úřad uvedl, že nemá jinou možnost, než zcela respektovat zákonná ustanovení tohoto právního předpisu, neboť příslušným k takovému posouzení je pouze Ústavní soud a městský úřad je povinen respektovat základní zásady správního řízení, zejména zásadu legality zakotvenou v § 2 odst. 1 správního řádu, tedy postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, což učinil. Městský úřad proto dospěl k závěru, že je s ohledem na zachování právní jistoty žadatele nezbytné změnit rozhodnutí městského úřadu ze dne 5.12.2011 tak, aby bylo, pokud jde o povinnosti žadatele, v souladu se zněním zákona o loteriích účinným od 1.1.2012. Postupoval proto podle § 43 odst. 5 písm. b) ZOL, podle něhož „orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Uvedl, že po opakovaném posouzení předmětné otázky dospěl k závěru, že je ve veřejném zájmu, aby byla rozhodnutí státní správy transparentní, dobře čitelná a zejména zbytečně nenavozovala stav právní nejistoty. Uvedl, že zákonem č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl zrušen § 16 ZOL, který upravoval použití části výtěžku loterie a jiné podobné hry. Proto městský úřad změnil rozhodnutí ze dne 5.12.2011 tak, že ve výroku označil vypuštění ustanovení zákona o loteriích týkajících se odvedení části výtěžku.

23. V odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí žalobce argumentoval obdobně jako v žalobě. Požadoval, aby došlo ke změně povinnosti zaplatit správní poplatek s tím, že je prvostupňové rozhodnutí ústavně nonkonformní a neobstojí z hlediska zásady rovného zacházení.

24. Žalovaný napadeným rozhodnutím odvolání žalobce zamítl s odůvodněním totožným jako v obou předchozích odvolacích rozhodnutích. Uvedl, co je předmětem poplatku (§ 2 zákona o správních poplatcích), zmínil se o sazebníku poplatků, uvedl, kdo je poplatníkem (§ 3 zákona o správních poplatcích), zabýval se splatností poplatků (§ 5 zákona o správních poplatcích) a povinností stanovenou do 31.12.2011 zaplatit správní poplatek před vydáním povolení (§ 18 odst. 6 zákona o loteriích). Dále uvedl, domnívá-li se žalobce, že mu má být správní poplatek nebo jeho část vrácena, neboť k jejich vyměření došlo v rozporu s právními předpisy, pak musí postupovat v souladu s § 7 zákona o správních poplatcích a požádat o vrácení přeplatku. Nemůže se toho však dožadovat změnou vydaného rozhodnutí, neboť předmětem řízení nebylo vyměření správního poplatku, ale vydání povolení k provozování VHP. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí rovněž vysvětlil, že ke změně správních poplatků došlo zákonem č. 458/2011 Sb., o změně zákonů souvisejících se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů. Touto novelou došlo ke změně položky 21 sazebníku, který je přílohou zákona o správních poplatcích. V důsledku této změny došlo ke změně koncepce správních poplatků za povolování loterií a jiných podobných her. Žalovaný citoval přechodná ustanovení zákona č. 458/2011 Sb. s tím, že řízení, která byla předmětem uvedených správních poplatků, a byla zahájena před 1.1.2012, tedy včetně daného správního řízení, musí být zpoplatněna podle zákona o správních poplatcích ve znění účinném přede dnem 1.1.2012. Uvedl, že výkladem pomocí standardních interpretačních metod dospěl k závěru, že přechodná ustanovení zákona č. 458/2011 Sb. byla aplikovaná v souladu s právními předpisy, jak stanoví § 2 správního řádu. Uzavřel, že se jedná o zákonné ustanovení, které je nutné respektovat, proto tvrzení žalobce, že není prvostupňové rozhodnutí v souladu s právním řádem, posoudil jako nedůvodné. Právní hodnocení A.

25. V posuzované věci není mezi účastníky řízení spor o skutkovém stavu věci, ale klíčovou otázkou je posouzení žalobcem tvrzené protiústavnosti intertemporální normy obsažené v čl. LXXVIII odst. 1 zákona č. 458/2011 Sb., kterým došlo k novelizaci některých ustanovení zákona o správních poplatcích. Změněna byla mj. položka 21 sazebníku, který je přílohou uvedeného zákona, kdy v důsledku této změny došlo ke změně koncepce správních poplatků týkajících se povolování loterií a jiných podobných her. Dle čl. LXXVIII odst. 1 předmětných přechodných ustanovení platí, že bylo-li řízení, které je předmětem správního poplatku podle položky 21 písm. a), c), e) nebo f) přílohy k zákonu č. 634/2004 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti článku VII tohoto zákona, zahájena přede dnem nabytí účinnosti článku VII tohoto zákona, postupuje se při stanovení sazby a výpočtu tohoto poplatku podle dosavadních právních předpisů, a to i v případech, kdy se správní poplatek stane splatným ode dne nabytí účinnosti článku VII tohoto zákona.“ Článek VII zákona č. 458/2011 Sb. nabyl účinnosti dnem 1.1.2012.

26. Ze znění citovaného přechodného ustanovení vyplývá, že pokud byla řízení o povolení k provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu položky 21 Sazebníku, který je přílohou zákona o správních poplatcích, zahájena před 1.1.2012, musela být zpoplatněna podle zákona o správních poplatcích, ve znění účinném přede dnem 1.1.2012.

27. Žalobce v této souvislosti namítal, že zákonodárce zakotvil intertemporální pravidla obsažená v čl. LXXVIII do zákona č. 458/2011 Sb. takovým způsobem, že zakládají protiústavní nerovnost adresátů v právech a povinnostech. K tomu krajský soud konstatuje, že tato otázka již byla předmětem rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, a to v rozsudku ze dne 3.4.2014, čj. 1Afs 98/2013 - 41, dostupném na www.nssoud.cz, na který krajský soud v plném rozsahu odkazuje a z něhož cituje následující závěry: „Stěžovatelka se domnívá, že zákonodárce zakotvil intertemporální pravidla takovým způsobem, že způsobují nestejné působení právní normy na její různé adresáty, čímž je prý narušena jejich právní jistota a založena jejich nerovnost v právech a povinnostech. K tomu nutno především zdůraznit, že aplikace různých právních norem na srovnatelné případy v závislosti na tom, kdy se udála rozhodná právní skutečnost (zde započetí řízení), je přímo podstatou intertemporálních norem. Koncepce nyní posuzované intertemporální normy, podle níž se starý právní režim plně uplatní na žádosti podané přede dnem účinnosti nového zákona, je pravidelnou součástí procesních i hmotněprávních norem. Princip vyjádřený v napadeném čl. LXXVIII odst. 1 je ostatně zákonu o správních poplatcích vlastní již od jeho schválení v roce 2004 (viz § 11 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích)“.

28. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dále pokračoval, že takto vyslovené stanovisko by v podstatě zpochybnilo ústavnost valné části intertemporálních norem, které by (jak i v této věci žalobce namítal) porušovaly princip rovnosti. Takovýto výklad však Nejvyšší správní soud shledal absurdním a krajský soud se s jeho posouzením v plném rozsahu ztotožňuje. Ústavní soud mnohokráte odmítl absolutní chápání principu rovnosti, kdy zdůraznil, že rovnost občanů je nutno vnímat jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy (k tomu srovnej již nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 36/93, publikovaný pod č. 132/1994 Sb. a dostupný na http://nalus.usoud.cz). Nejvyšší správní soud dále poukázal na skutečnost, že zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii subjektů oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má značný prostor k úvaze ohledně rozlišovacího kritéria pro jinak srovnatelné skutkové situace v případech časového střetu nové a staré právní úpravy (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, publikovaný pod č. 220/2012 Sb. a dostupný na http://nalus.usoud.cz, ve věci zdanění elektřiny z fotovoltaických - solárních elektráren).

29. Výše uvedené platí tím spíše, že posuzování koncepce daňového zatížení a správních poplatků náleží zákonodárci, přičemž do této politiky státu může soudní moc zasahovat jen na základě striktně vymezených podmínek (k tomu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/08, publikovaný pod č. 181/2009 Sb., ve věci ústavnosti daně z převodu nemovitostí). Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) pak plyne pro zákonodárce relativně široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní (k tomu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03, publikovaný pod č. 512/2004 Sb. a dostupný na http://nalus.usoud.cz). Soud proto ani nemohl namísto zákonodárce posuzovat nastavení intertemporální normy.

30. Se žalobcem je možno souhlasit, že dva různí provozovatelé stejného počtu výherních hracích přístrojů mohli za povolení k jejich provozu v roce 2012 zaplatit na správním poplatku výrazně rozdílné částky. Změna v legislativě, jež toto způsobila, však nebyla svévolná. Zákonodárce stanovil legitimní rozlišovací kritérium, tj. moment zahájení řízení o povolení provozování výherních hracích přístrojů. Toto kritérium je neutrální povahy a zjevně ve vztahu ke konkrétním osobám nediskriminuje (viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 1 Afs 98/2013 - 41). Hovořit nelze ani o narušení právní jistoty, neboť interpretované ustanovení je formulováno naprosto jednoznačně. Krajský soud se proto neztotožnil s námitkou žalobce o protiústavnosti čl. LXXVIII odst. 1 zákona č. 458/2011 Sb. z důvodu jeho diskriminační povahy vedoucí k porušení ústavní zásady rovnosti v právech a povinnostech adresátů této normy. Krajskému soudu proto nevznikla povinnost postupovat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a předložit Ústavnímu soudu otázku souladu dané právní úpravy s ústavním pořádkem. Tento postup není zahajován na základě žádosti účastníka, ale soud k němu přistoupí pouze tehdy, pokud uzavře, že „zákon, jehož má být při řešení použito“, je v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 95 odst. 2 Ústavy). B.

31. Žalobce v žalobě rovněž namítal (viz odst. 9), že se městský úřad, resp. žalovaný, nedostatečně vypořádali s obsahem jeho podnětu ze dne 30.3.2012 a tím porušili ustanovení § 2 správního řádu.

32. Uvedená námitka není důvodná, neboť jak je zřejmé z obsahu odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (viz odst. 22) a z odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz odst. 24) oba správní orgány se zcela správně zabývaly podáním žalobce ze dne 30.3.2011 tak, že bylo učiněno vůči rozhodnutí o povolení provozování výherního hracího přístroje ze dne 5.12.2011 a podle obsahu jím byla požadována změna tohoto rozhodnutí, a to vzhledem ke změně právní úpravy povolování provozování VHP. Městský úřad tak správně postupoval podle § 43 odst. 5 písm. b) ZOL a v odůvodnění svého rozhodnutí řádně zdůvodnil, že změnu rozhodnutí ze dne 5.12.2011 vyžaduje veřejný zájem na transparentnosti veřejné správy. Žalovaný pak v odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně uvedl, že předmětem daného správního řízení byla změna rozhodnutí o povolení provozování VHP, nikoli žádost žalobce o vrácení správního poplatku (viz odst. 24). Městský úřad i žalovaný vycházeli při svém rozhodování ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu z právní úpravy účinné od 1.1.2012, v daném případě z přechodných ustanovení k zákonu č. 458/2011 Sb. (viz odst. 25 a 26) a zejména žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí tento postup podrobně zdůvodnil. Potřeba změny rozhodnutí o vydání povolení k provozování VHP ze dne 5.12.2011 nenastala ve vztahu k zaplacenému správnímu poplatku, neboť pro žádosti podané do 31.12.2011 nedošlo ke změně výše správního poplatku, ale tento poplatek zůstal nadále stanoven podle předpisů platných do 31.12.2011. C.

33. Další námitkou žalobce bylo, že zákon č. 458/2011 neměl žádnou legisvakanční lhůtu, která by umožnila věc řešit jak ze strany příslušných správních orgánů, tak i ze strany žalobce.

34. Rovněž tuto námitku shledal krajský soud nedůvodnou. Obdobnou námitkou se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27.11.2013, čj. 8 Afs 38/2013 - 61, dostupném na www.nssoud.cz, s tím rozdílem, že v citovaném rozsudku byla tato námitka uplatněna až v rámci kasační stížnosti, proto se jí Nejvyšší správní soud nezabýval věcně, uvedl však: „Pro úplnost lze dodat, že s ohledem na výše uvedené závěry, podle kterých nová úprava správních poplatků zavedená zákonem č. 458/2011 Sb. není rozhodná pro nyní posuzovanou věc, by tato námitka prima facie nemohla být úspěšná ani tehdy, byla-li by uplatněna včas.“ V této právní věci byla námitka krátké legisvakanční lhůty uplatněna včas, proto se jí krajský soud zabývá.

35. Legisvakanční lhůta je časové období, ve které je předpis platný, ale není účinný (z latinského vacatio legis). Období legisvakance je určeno k tomu, aby se adresáti právního předpisu seznámili s jeho obsahem tak, aby se jím okamžitě od nabytí jeho účinnosti mohli řídit. Zákon č. 458/2011 nabyl platnosti dne 30.11.2011 a účinnosti dne 1.1.2012. Pro posouzení této námitky však rovněž platí závěr, že pro žádosti o povolení provozování výherních hracích přístrojů podané do 31.12.2011 nedošlo ke změně výše správního poplatku, ale tento poplatek zůstal nadále stanoven podle předpisů platných do 31.12.2011. Proto délka legisvakanční lhůty není pro posouzení dané právní věci rozhodná. Závěr 36. Žalobu soud shledal nedůvodnou, proto ji podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

V. Náklady řízení

37. Náhradu nákladů řízení soud žádnému z účastníků podle § 60 odst. 1 s.ř.s. nepřiznal, protože žalobce ve věci úspěch neměl a žalovaný se práva na náhradu nákladů řízení výslovně vzdal.

Poučení