57 Af 8/2023 – 37

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Terezy Kučerové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka ve věci žalobce: Teplárna České Budějovice, a.s. se sídlem Novohradská 398/32, 370 01 České Budějovice zastoupen Mgr. Pavlem Kandalcem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Kounicova 685/20, 602 00 Brno proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2023, č. j. 25204/23/5000–10611–712507, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby

1. Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud”) obdržel dne 14. 8. 2023 žalobu, kterou se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2023, č. j. 25204/23/5000–10611–712507, jímž žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Finančního úřadu pro Jihočeský kraj ze dne 2. 12. 2022, č. j. 2165620/22/2200–31472–307386, stanovující odvod do Národního fondu ve výši 1 046 832 Kč za porušení rozpočtové kázně a napadené rozhodnutí potvrdil.

2. Žalobce předně namítá, že neporušil rozpočtovou kázeň. Žalobce má za to, že při nevypsání řádného výběrového řízení na dodatečnou část realizované zakázky a vyhotovení výzvy k podání nabídky v jednacím řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU”) a následném zadání dodatečných prací společnosti HOCHTIEF CZ a.s. nijak nepochybil, neboť se jednalo o nutné dodatečné stavební práce, jejichž potřeba vznikla v důsledku objektivně nepředvídatelných okolností. Konkrétně z důvodu záměru Magistrátu města České Budějovice (dále jen „město ČB”) realizovat ve 3. a 4. čtvrtletí roku 2016 úplnou rekonstrukci vozovky v prostoru křižovatky ulic Průmyslová a Dvořákova v Českých Budějovicích, pod kterou byla plánována pokládka horkovodního potrubí až v rámci realizace II. etapy celého projektu. Žalobce dle svého tvrzení nemohl objektivně předvídat, že město ČB bude tento svůj záměr realizovat v takto „nestandardně rychlém postupu“, jenž by pro žalobce představoval značnou finanční újmu.

3. Důvodem, proč žalobce realizaci dodatečných stavebních prací nemohl objektivně předvídat je, že dle Investičního plánu Statutárního města České Budějovice nebyla tato úprava naplánovaná na rok 2016. Obdobně na setkání správců podzemních sítí v únoru 2016 nebyla o této realizaci zmínka. Pokládka horkovodního potrubí v křižovatce Průmyslová a Dvořákova tak měla proběhnout až po realizaci prací města ČB, tj. v rámci plánované II. etapy projektu v roce 2017, což by pro žalobce znamenalo závažnou finanční újmu, neboť by musel provést opravu komunikace v celé její šíři. Navíc, pokud by žalobce nepostupoval zvoleným způsobem, stavbu by nebylo možné dokončit do zimní uzavírky prací a v důsledku toho by byla pravděpodobně celá zakázka zpožděna. Účel dotace by tak vůbec nebyl dosažen a újma způsobená žalobci i veřejnému zájmu by byla nepoměrně vyšší. V této souvislosti žalobce opakovaně konstatoval, že podmínky uvedené v bodě 43 Pravidel pro výběr dodavatelů, č. j. MPO 33321/15/61100, platných od 1. 8. 2015 (dále jen „Pravidla pro výběr dodavatelů“) byly z jeho strany naplněny, a tedy byl oprávněn zadat dodatečnou zakázku v jednacím řízení o rozšíření předmětu původní zakázky bez uveřejnění.

4. Žalobce dále uvedl, že hlavním důvodem, proč byla realizace zadána jedinému zájemci, byla značná časová tíseň. Žalobce má za to, že pokud by postupoval dle názoru žalovaného uvedeného v bodě 37 napadeného rozhodnutí, tj. při teoretickém prodloužení doby realizace projektu by požádal o úpravu konečného termínu jeho realizace, pak by vznikla újma nejen jemu, ale i všem, kteří z výsledného projektu budou mít užitek, tedy by jednal v rozporu s veřejným zájmem, a proto byla úprava konečného termínu realizace projektu nejméně žádoucím postupem.

5. Žalobce z obavy z případného neúspěchu námitky neporušení rozpočtové kázně, napadá svou druhou námitkou výši stanoveného odvodu. Konkrétně žalobce namítá, že došlo k pochybení správce daně i žalovaného při aplikaci principu proporcionality v úvahách o výši odvodu za porušení rozpočtové kázně.

6. Napadené rozhodnutí potvrdilo prvoinstanční výrok, kterým bylo za porušení rozpočtové kázně stanovena povinnost vrátit 100 % poskytnuté dotace na dodatečné stavební práce. Tuto výši považuje žalobce za nepřiměřenou a odvolává se na rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2021–38, podle něhož je při stanovení odvodu třeba zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně, v čemž žalovaný podle žalobce pochybil, neboť nevzal v úvahu princip proporcionality. Navíc bylo podle žalobce věcně nesprávně konstatováno, že zadání dodatečných stavebních prací bylo učiněno bez důvodu. Žalovaný přitom nejprve správně vylíčil okolnosti svědčící ve prospěch žalobce, a to že žalobce naplnil účel dotace, dodržel termín ukončení projektu a předmět dotace byl realizován dle stanoveného harmonogramu, což jsou podle žalobce i stěžejní hlediska uvedená NSS v uvedeném rozsudku. Nicméně pak tyto okolnosti nijak nevzal v potaz při úvaze o výši odvodu za porušení rozpočtové kázně, čímž porušil princip proporcionality.

7. Závěrem žalobce shrnuje, že naléhavost a nezbytnost dodatečných prací byla objektivně dána v takové míře, že nešlo o porušení rozpočtové kázně. Zadání dodatečných prací nebylo nijak svévolné, resp. bezdůvodné. Obzvlášť žalobce nesouhlasí s tvrzením, že zadáním prací v JŘBU nezajistil alespoň minimální úroveň hospodářské soutěže, což se mělo promítnout do efektivnosti vynakládaných veřejných prostředků, přičemž byla ohrožena jejich úspora. Žalobce připomíná, že tak učinil pouze z důvodu neočekávané časové tísně ve snaze vyhnout se vzniku hrozící finanční újmy a tvrdí, že „je třeba oddělit (pouze) žalovaným tvrzené ohrožení, a faktický stav, který jednoznačně svědčí ve prospěch žalobce.“ Žalovaný a předním již správní orgán prvního stupně měli podle žalobce naopak povinnost přihlédnout ke všem žalobcem uvedeným okolnostem. Vzhledem k tomu, že účel dotace byl naplněn a byl dodržen termín ukončení projektu, stanovený odvod ve výši 100 % shledává žalobce tím nejpřísnějším možným rozhodnutím, které v kontextu všech uvedených okolností nemůže obstát.

II. Vyjádření žalovaného

8. Ve vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že zcela setrvává na svém právním posouzení věci obsaženém v žalovaném rozhodnutí, a navrhl žalobu zamítnout.

9. Žalovaný ve svém vyjádření opětovně odkázal na rozsudky NSS uvedené již v napadeném rozhodnutí, konkrétně na rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014–46, (bod 23 napadeného rozhodnutí), rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016–32, který se odkazuje na rozhodnutí NSS č. j. 1 Afs 15/2012 a nález ÚS ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, (společně viz bod 24 napadeného rozhodnutí), a nově poukázal také na rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018–32. Podle těchto rozhodnutí je tím, kdo odpovídá za dodržení podmínek dotace právě příjemce dotace, tedy žalobce, který musí naplnit nejen zákonné, ale i z rozhodnutí o poskytnutí dotace plynoucí, podmínky. Sankcí za porušení těchto podmínek je navrácení (byť i jen části) dotace, aby finanční prostředky na dotaci vyčleněné mohly opravdu sloužit určenému, dotací podporovanému, cíli.

10. Z uvedených východisek pak podle žalovaného vyplývá, že žalobce jakožto příjemce dotace byl vázán podmínkami poskytnutí dotace, kam mimo jiné spadá i podmínka řídit se Pravidly pro výběr dodavatelů. Ty ovšem žalobce porušil, když se společností HOCHTIEF CZ a.s. uzavřel v režimu JŘBU dne 17. 8. 2016 Dodatek č. 1 ke Smlouvě o dílo na provedení dodatečných stavebních prací v křižovatce ulic Průmyslová a Dvořákova v Českých Budějovicích za celkem 3 489 438 Kč, přičemž 30 % z této částky, tj. 1 046 832 Kč, činila poskytnutá dotace.

11. Žalovaný se rozhodně neztotožňuje s žalobcovo námitkou, že využil režimu JŘBU z důvodu časového tlaku způsobeného nepředvídatelnými okolnostmi. Podle žalovaného žalobce věděl o záměru města ČB rekonstruovat křižovatku ulic Průmyslová a Dvořákova již od konce roku 2015 z Oznámení o zahájení řízení. Navíc se k tomuto záměru města ČB i opakovaně vyjadřoval jako účastník řízení sp. zn. SU/9854/2015 Nn, a to konkrétně již dne 29. 9. 2014, dne 5. 8. 2015 a také dne 9. 11. 2015. Z tohoto důvodu nebyly podle žalovaného změny v prováděných pracích činěny za objektivně nepředvídatelných okolností ve smyslu zákona o veřejných zakázkách. Námitku, že realizaci těchto stavebních prací nemohl žalobce objektivně předvídat, jelikož dle Investičního plánu Statutárního města České Budějovice tato úprava nebyla v roce 2016 naplánovaná, je proto dle vyjádření žalovaného nutno odmítnout jako nedůvodnou.

12. Žalovaný dále uvádí, že z uvedeného je zřejmé, že nebyla splněna základní podmínka, tedy vznik potřeby dodatečných prací v rámci objektivně nepředvídatelných okolností, a nemá tedy žádnou relevanci žalobcovo tvrzení, že předcházel hrozící (finanční) újmě. Naopak žalovaný ve svém vyjádření tvrdí, že to byla „jen realizace pro žalobce úspornějšího a vhodnějšího řešení“.

13. Žalovaný taktéž doplňuje, že „JŘBÚ je nejméně transparentním druhem výběrového řízení, které vylučuje jakoukoliv soutěž, zvláště je–li vedeno pouze s jedním dodavatelem. Jedná se tudíž o výjimečný postup zadávání zakázek a veškeré podmínky pro jeho použití je nutné vykládat restriktivně. Potřeba stavebních prací byla tak v rozporu s výjimkou uvedenou v Pravidlech pro výběr dodavatelů, byla také „objektivně předvídaná“ a nebyla nezbytná pro provedení původní zakázky, a žalobce tak měl těmto dostupným informacím přizpůsobit proces zadávání zakázky“. Navíc co se týče „ujištění, kterého se mělo žalobci dle jeho tvrzení dostat „od stavebníka na setkání správců podzemních sítí“, tak předně jde o ničím nepodložené obecné tvrzení. Pokud tím měl žalobce na mysli setkání správců podzemních sítí dne 4. 2. 2016 (ústní jednání v územním řízení), tak se jeho tvrzení nemůže zakládat na pravdě, neboť jak vyplývá z protokolu ze dne 4. 2. 2016, č.j. SU/9854/2015 Nn, tohoto jednání se vůbec nezúčastnil“. Z toho žalovaný dovozuje, že žalobce se nechová jako řádný hospodář, když „lze usuzovat na nezájem žalobce o získání aktuálních informací, které měly vliv na celý proces zadávání zakázky“. Vhledem k tomu, že hlavním akcionářem žalobce je Statutární město České Budějovice, má žalovaný za to, že komunikace mezi žalobcem a jeho hlavním akcionářem by měla být nadstandardní, a tedy argument žalobce o nevědomosti o záměrech města je podle žalovaného zcela nevhodný.

14. K druhé námitce žalobce, směřující vůči nepřiměřenosti výše vracející se dotace, žalovaný v první řadě odkazuje na rozsudky NSS ze dne 6. 5. 2020, č. j. 1 Afs 27/2019–61, a ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, podle nichž každé porušení dotačních podmínek, nejsou–li vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně, a proto je porušením rozpočtové kázně i pokud porušení dotačních podmínek nemělo vliv na účel, který je poskytnutím dotace sledován. Zároveň z druhého uvedeného rozsudku vyplývá, že jde–li o porušení rozpočtové kázně u oddělitelné části poskytnuté dotace, bude odvod stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace.

15. Žalovaný uvádí, že ve svém rozhodnutí postupoval přesně podle uvedených rozsudků NSS a při určení výše odvodu dotace rozhodoval podle bodu 22. Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, platné od 1. 10. 2015 (dále jen „Kategorizace nedostatků“). Jelikož je možné dodatečné práce oddělit od původní zakázky, lze i vypočítat, že hodnota dotace činila 30 % z ceny dodatečných prací. Z tohoto důvodu nebylo možné stanovit související odvod v jiné výši než ve výši celkových neoprávněně vyplacených peněžních prostředků. Tento závěr žalovaný podložil odkazem na rozsudek NSS ze dne 25. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017–33.

16. Žalovaný se taktéž vyjádřil k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2021–38, na který poukázal žalobce s tvrzením, že žalovaný nevzal v úvahu princip proporcionality (a tedy se neřídil tímto judikátem). Žalovaný k tomu ve vyjádření k žalobě sdělil, že akceptuje závěry kasačního soudu, že procentní výše odvodu za porušení rozpočtové kázně byla (v tehdy řešené věci) poskytovatelem vymezena nezákonně. Nicméně „závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v tomto rozsudku – na který žalobce poukazuje – nelze bez dalšího aplikovat na řešenou věc, neboť se nyní jedná o jiný skutkový a právní stav.“ V právě projednávané věci k nezákonnému vymezení podmínky dotace podle žalovaného nedošlo, neboť v zákoně o rozpočtových pravidlech (platném od 20. 2. 2015) již byla upravena možnost poskytovatele stanovit odvod za porušení rozpočtové kázně v pevných procentních bodech a poskytovatel tak stanovil podmínky pro poskytnutí dotace v souladu s právní úpravou platnou pro předmětné období. Žalovaný dále zdůraznil, že žalobce navíc v tomto případě porušil bod 43 písm. a) Pravidel pro výběr dodavatelů a závazné podmínky uvedené v Hlavě II, Článku II, bodu 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 6. 9. 2017, č. j. MPO 56184/17/61200, (dále jen „Rozhodnutí o poskytnutí dotace“) a zároveň při výběru dodavatele nedodržel rovný přístup v souladu s obecnými principy závazných Pravidel pro výběr dodavatelů, když výběr učinil prostřednictvím JŘBU. Z tohoto důvodu žalovaný považuje námitku žalobce, že nevzal v úvahu rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2021–38, za nedůvodnou.

III. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem

17. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí podle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) v mezích daných žalobními body.

18. Žaloba není důvodná.

19. Krajský soud se v prvé řadě zabýval tím, zda byla žalobcem porušena rozpočtová kázeň. Při posuzování této základní otázky krajský soud vycházel ze znění zákona a dalších závazných pokynů platných v daném čase, zakotvujících podmínky čerpání dotací.

20. Podle § 44 odst. 1 písm. j) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“), ve znění platném v rozhodném období, porušením rozpočtové kázně je porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, které přímo souvisí s účelem, na který byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv a které trvá v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce; prvním dnem porušení rozpočtové kázně je den jejich přijetí příjemcem; penále za porušení rozpočtové kázně se počítá ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce na základě platebního výměru odvod uhradit. (zvýraznění doplněno soudem)

21. Podle citovaného zákona je tedy porušením rozpočtové kázně porušení povinnosti stanovené v Rozhodnutí o poskytnutí dotace. Podle Hlavy I. článku I. odst. 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace stanoví Ministerstvo průmyslu a obchodu Rozhodnutím o poskytnutí dotace lhůtu, v nímž má být dosaženo požadovaného účelu, a podmínky, které musí příjemce dotace, tj. žalobce, v souvislosti s použitím dotace splnit. Podle odst. 2 téhož ustanovení se lhůty, podmínky a ostatní povinnosti stávají závaznými pro příjemce dotace, tj. pro žalobce, ode dne vydání Rozhodnutí o poskytnutí dotace.

22. Jedna ze zmíněných podmínek je v Hlavě II. článek II. odst. 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace, kde je uvedeno, že příjemce je povinen se řídit verzí Pravidel pro výběr dodavatelů platnou v den zahájení výběrového řízení. Rovněž případné krácení dotace (viz Hlava I. článek VII.) za pochybení ve výběrovém řízení, ať už se bude jednat o výběrové řízení v režimu zákona nebo Pravidel pro výběr dodavatelů, bude provedeno dle příslušné verze Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně platné v den zahájení výběrového řízení. (zvýraznění doplněno soudem)

23. Závaznost těchto předpisů posuzoval i Ústavní soud, který ve svém nálezu Pl. ÚS 12/14 ze dne 30. 6. 2015 konstatoval, že „[p]odmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace, přesněji řečeno v dokumentech, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují. Pravidelně se jedná o celou řadu příruček, podmínek a metodik, které musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat…“. Tuto formulaci následně převzal i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016–32, kde mimo jiné také uvedl, že „[j]e to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má příjemce dotace povinnost se pohybovat.“ 24. Na základě citovaného ustanovení Hlavy II. článku II. odst. 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace a ve smyslu uvedené judikatury byl tedy příjemce dotace, tj. žalobce, povinen při výběru dodavatele postupovat v souladu s pravidly určenými v dané době platnou verzí Pravidel pro výběr dodavatelů. Konkrétním ustanovením platným pro právě projednávanou věc je bod č. 43 písm. a) Pravidel pro výběr dodavatelů. Krajský soud poznamenává, že příjemce dotace, tedy žalobce, je v Pravidlech pro výběr dodavatelů označen jako zadavatel.

25. Dle bodu č. 43 písm. a) Pravidel pro výběr dodavatelů zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, kterou uzavřel na plnění zakázky. Za podstatnou se považuje taková změna, která by: a) rozšířila předmět veřejné zakázky, tím není dotčeno zadávání zakázek na dodatečné služby či stavební práce, jejichž potřeba vznikla v důsledku objektivně nepředvídaných okolností a které jsou nezbytné pro provedení původní zakázky na služby či stavební práce. Tyto dodatečné práce může zadavatel zadat stávajícímu dodavateli za předpokladu, že dodatečné stavební práce nebo dodatečné služby nemohou být technicky nebo ekonomicky odděleny od původní zakázky, pokud by toto oddělení způsobilo závažnou újmu zadavateli, nebo ačkoliv je toto oddělení technicky či ekonomicky možné, jsou dodatečné stavební práce nebo dodatečné služby zcela nezbytné pro dokončení předmětu původní zakázky a zároveň celkový rozsah dodatečných stavebních prací nebo dodatečných služeb nepřekročí 50 % ceny původní zakázky. Navýšení ceny (shodné plnění za vyšší cenu) není způsobilým výdajem“.

26. Citované ustanovení Pravidel pro výběr dodavatelů zcela jasně uvádí, že podstatnou změnou je rozšíření předmětu veřejné zakázky. Následně je konkrétně definováno, za jakých okolností je podstatná změna předmětu veřejné zakázky přípustná. Sporné mezi stranami je, zda okolnosti tímto závazným pokynem předvídané opravdu nastaly.

27. Žalobce si toto ustanovení vyložil tak, že mohl dodatečné stavební práce zadat původnímu zhotoviteli (společnosti HOCHTIEF CZ a.s.) v JŘBU, jelikož jejich vykonání dle plánu až ve II. etapě celého projektu by mu způsobilo finanční újmu – musel by po pokládce potrubí opravit komunikaci v celé její šíři. Zároveň by to pravděpodobně zpozdilo celý projekt a účel projektu by tak vůbec nebyl dosažen, což by dle žalobce znamenalo, že „újma způsobená žalobci i veřejnému zájmu by byla nepoměrně vyšší.“ Právě popsaná časová tíseň vzniklá na základě objektivně nepředvídatelných okolností, tj. neobvykle rychlého postupu města ČB při realizaci záměru opravy křižovatky ulic Průmyslová a Dvořákova, tak opravňovala žalobce (podle jeho výkladu) k zadání dodatečných prací.

28. Nicméně žalobce tímto výkladem přehlíží základní podmínku uvedenou v citovaném ustanovení bodu č. 43 písm. a) Pravidel pro výběr dodavatelů. Touto základní podmínkou je technická či ekonomická neoddělitelnost dodatečných prací od původní zakázky, tj. nemožnost dodatečné práce vykonat samostatně, nebo naprostá nezbytnost pro dokončení předmětu původní zakázky, tedy bez vykonání dodatečných prací není možné dokončit původní zakázku.

29. V posuzovaném případě ale nenastala ani jedna z uvedených podmínek. Dodatečné práce jsou svým charakterem technicky i ekonomicky oddělitelné od původní zakázky, což dokládá i skutečnost, že původně měly být vyhotoveny až v následujícím roce v rámci II. etapy projektu. Rovněž ze stejného důvodu nejsou ani nezbytné pro dokončení předmětu původní zakázky, na kterou byla poskytnuta dotace.

30. Krajský soud proto považuje za správný závěr žalovaného, že se žalobce dopustil porušení rozpočtové kázně, když stavební práce v křižovatce ulic Průmyslová a Dvořákova zadal v režimu JŘBU jako dodatečné práce zhotoviteli původní zakázky. Krajský soud souhlasí s žalovaným, že zadání dodatečných prací byla pouze realizace úspornějšího a vhodnějšího řešení, nikoliv nezbytná nutnost.

31. Vzhledem k tomu, že z výše popsaného je zřejmé, že nebyly splněny podmínky pro možnost využití výjimky ze zákazu podstatné změny práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, není dle soudu relevantní zkoumat, zda zadání dodatečných prací bylo zapříčiněno objektivně nepředvídanými okolnostmi.

32. Druhou námitkou žalobce je nepřiměřenost stanoveného odvodu. Žalobce považuje vrácení 100 % přijaté dotace na dodatečné práce, tj. částku ve výši 1 046 832 Kč, za nepřiměřeně vysoký odvod. Odkazuje přitom na rozsudek Nejvyššího správního soud ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2016–38, který považoval za stěžejní hlediska naplnění účelu dotace, dodržení termínu ukončení projektu a realizaci předmětu dotace dle stanoveného harmonogramu. „Nejvyšší správní soud podotýká, že je rozdíl v tom, zda je předmět dotace v době překročení termínu už v provozu, fakticky dosáhl cíle dotace a příjemce dotace pouze čeká na kolaudační souhlas, oproti situaci, v níž cíl dotace v době překročení ani dosažen nebyl. V souzené věci stěžovatelka zdůraznila, že k dosažení účelu dotace (k ekologizaci kotlů spočívající zejména ve snížení emisí) došlo již k datu zahájení zkušebního provozu. Důvod prodlení spočíval v možném překročení hlukových limitů, které ale nijak nebránily splnění účelu poskytnuté dotace – snížení emisí kotlů. Jakkoliv tedy stěžovatelka prokazatelně porušila podmínky, bylo třeba zohlednit, zda za porušení v její specifické situaci mělo dojít k odvodu ve stejné výši, jako v případě, že by k odsíření kotlů ve stanoveném termínu dokončení nedošlo.“ 33. Žalobce v žalobě poukázal na skutečnost, že naplnění účelu dotace, dodržení termínu ukončení projektu a realizování předmětu dotace dle stanoveného harmonogramu potvrdil v napadeném rozhodnutí i žalovaný. Nicméně poté tyto hlediska nezohlednil při stanovování výše odvodu a zmíněné rozhodnutí NSS vůbec nevzal v úvahu. Z tohoto důvodu považuje žalobce stanovený odvod za neproporcionální. Avšak žalobce již neuvádí, že tyto předpoklady se vztahovaly k § 14 odst. 7 rozpočtových pravidel, ve znění platném do 19. 2. 2015. V právě posuzovaném případě již platila novelizace podle zákona č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, která změnila ustanovení § 14 rozpočtových pravidel tak, že původní odst. č. 7 se stal odst. č. 6 a jeho znění se změnilo následovně: „V rozhodnutí o poskytnutí dotace (…) Při stanovení nižšího odvodu uvede poskytovatel procentní rozmezí nebo pevný procentní podíl vztahující se buď k celkové částce dotace, nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň, nebo stanoví pevnou částku odvodu…“, a proto rozsudek Nejvyššího správního soudu na projednávanou věc nedopadá. (zvýraznění doplněno soudem)

34. Krajský soud zde považuje za důležité zdůraznit, že při posuzování druhé námitky vycházel ze skutečnosti, že žalobce porušil rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel, když ve smyslu bodu č. 43 písm. a) Pravidel pro výběr dodavatelů zadal dodatečné stavební práce bez důvodu. Za toto jednání následuje povinnost odvodu obdržené dotace. Konkrétní úprava je obsažena v § 44a odst. 3 písm. a), odst. 4 písm. b) a odst. 9 rozpočtových pravidel, ve znění platném v rozhodném období. Právnická osoba jiná než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. j) (§ 44a odst. 3 písm. a) rozpočtových pravidel). Odvod za porušení rozpočtové kázně činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň (§ 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel). Odvod za porušení rozpočtové kázně nemůže být vyšší než celková částka dotace, která byla vyplacena ke dni porušení rozpočtové kázně; ustanovení § 44 odst. 1 písm. j) není tímto dotčeno (§ 44a odst. 9 rozpočtových pravidel).

35. Z Hlavy II. článku II. odst. 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace, příjemce (tedy žalobce) je povinen se při stanovení výše odvodu při porušení rozpočtové kázně řídit příslušnou verzí Kategorizace nedostatků (viz odst. 22 tohoto odůvodnění).

36. Dokument Kategorizace nedostatků obsahuje ve svém záhlaví tzv. Návodku, tj. pravidla, podle nichž jsou následně vykládána a aplikována jednotlivá ustanovení daného předpisu. Bod 3. Návodky Kategorizace nedostatků uvádí, že závažnost pochybení je posuzována ve vztahu k těmto faktorům: úroveň hospodářské soutěže, transparentnost a rovný přístup. Jestli má nedodržení pravidel odrazující vliv na potencionální uchazeče, či nedodržení pravidel vede k zadání zakázky jinému dodavateli, než kterému měla být zadána, atd. Pokud má pochybení pouze formální charakter bez jakéhokoliv skutečného nebo potencionálního finančního dopadu, nebude udělena žádná sankce. (zvýraznění převzato spolu s textem přímo z dokumentu Kategorizace nedostatků)

37. Podle bodu 4. Návodky Kategorizace nedostatků, sankce ve výši 100 % bude udělena pouze v nejzávažnějších případech, kdy dané pochybení zvýhodňuje určité dodavatele a/nebo když pochybení naznačuje/směřuje k podvodnému jednání.

38. Bod 22. Kategorizace nedostatků upravuje sankce za zadání dodatečných stavebních prací bez důvodu. Typ porušení rozpočtové kázněSankce22.Zadání dodatečných stavebních prací/služeb/dodávek bez důvoduZadání dodatečných stavebních prací/služeb/dodávek bez důvodu (pokud toto zadání představuje podstatnou změnu původní zakázky) bez soutěže v případě neexistence jedné z následujících podmínek:– naléhavost způsobená nepředvídatelnými událostmi;– nepředvídané okolnosti pro dodatečné .stavební práce, služby, dodávky.– Původní veřejná zakázka byla zadána v souladu se ZVZ/PpVD, ale dodatečné stavební práce nebo služby byly zadány bez důvodu.– Pokud celková výše dodatečných zakázek na stavební práce/služby/dodávky (ať již byly formalizovány písemně, či nikoli) nepřekročí 20 % hodnoty původní zakázky.100 % z hodnoty dodatečné zakázky25 % (zvýraznění doplněno soudem)

39. Výši odvodu a postupem, jak určit výši odvodu se zabýval i rozšířený senát NSS, který usnesením ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, konstatoval následující: I. Každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně [§ 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla), ve znění do 29. 12. 2011]. II. Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. III. Týká–li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění do 29. 12. 2011). (zvýraznění doplněno soudem)

40. Žalovaný v napadeném rozhodnutí (odst. 42–45) uvedl, že v prvé řadě podle principu proporcionality ve smyslu usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, zvažoval závažnost pochybení, přičemž dospěl k závěru, že míra porušení rozpočtové kázně není pouze formálního charakteru, naopak se jedná o pochybení s nejvyšší mírou závažnosti „naplňující definici nezpůsobilého výdaje.“ Tím je umožněno sankcionovat příjemce dotace, tedy žalobce, ve smyslu bodu 4. Návodky Kategorizace nedostatků odvodem ve výši 100 % obdržené dotace. To podle napadeného rozhodnutí vylučuje, že by se jednalo o tzv. snížený odvod dle § 14 odst. 6 rozpočtových pravidel (viz odst. 33 tohoto odůvodnění), a tedy je vyloučeno i použití § 44a odst. 4 písm. a) rozpočtových pravidel, které použil správní orgán prvního stupně. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, že je nutné odvod stanovit podle § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel, tj. že odvod za porušení rozpočtové kázně činí částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň. Na základě těchto skutečností žalovaný postupoval podle bodu 22. Kategorizace nedostatků ve smyslu usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018 (především pak výroku č. III) a určil, že porušení povinnosti se týká pouze oddělitelné části poskytnuté dotace, která lze jednoduše vyčíslit. Odvod za porušení rozpočtové kázně proto stanovil pouze ve výši odpovídající částce poskytnuté dotace. Konkrétně žalovaný v napadeném rozhodnutí (odst. 45) uvedl, že „[z] tohoto důvodu nebylo možné stanovit související odvod v jiné výši než ve výši celkových těchto neoprávněně vyplacených peněžních prostředků, tj. ve výši 1 046 832,00 Kč (30 % z 3 489 438,00 Kč).“ Krajský soud se s tímto postupem plně ztotožnil.

41. Z uvedené tabulky (bod 22. Kategorizace nedostatků) tedy vyplývá, že za žalobcem provedené porušení rozpočtové kázně zadáním dodatečných stavebních prací v režimu JŘBU bez důvodu je sankce stanovena odvodem ve výši 100 % obdržené dotace. Tento postup je v souladu s usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, který odvod omezuje na oddělitelnou část poskytnuté dotace. Nelze proto aplikovat polehčující okolnosti dle hledisek uvedených v rozsudku NSS ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2016–38, (viz odst. 32 tohoto odůvodnění). Z uvedeného vyplývá, že žalovaný při určení výše odvodu postupoval správně.

42. Hodnota dodatečných stavebních prací taktéž překračuje 20 % hodnoty původní zakázky, konkrétně představuje 48 % původní ceny a 30 % hodnoty samotné dodatečné zakázky. Není tedy možné ani ukládat odvod ve výši 25 % hodnoty dotace (viz poslední odrážka bodu 22. Kategorizace nedostatků).

43. Důvodem pro takovouto přísnost je jak skutečnost, že podle § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel není na dotaci nárok, tak i fakt, že dotací je podporován určitý veřejný zájem, což vyplývá i z rozsudku NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016–32: „Rozhodnutí o poskytnutí dotace a podmínky poskytnutí dotace zakládají mezi příjemcem a poskytovatelem dotace veřejnoprávní vztah. Za dodržení podmínek dotace odpovídá zásadně příjemce dotace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 15/2012)“ a „podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je příjemce dotace povinen při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonné podmínky, ale též podmínky stanovené ve smlouvě či rozhodnutí o poskytnutí dotace“. Z uvedeného tak vyplývá základní předpoklad poskytování dotací. Příjemce dotace (zde osoba žalobce) dbá na splnění/dodržení všech podmínek, za nichž má možnost dotaci čerpat. Jejich nedodržení, např. porušením rozpočtové kázně, je proto sankcionováno. Postihem je vrácení poskytnuté dotace, neboť peněžní prostředky skrze dotaci poskytnuté neslouží danému veřejnému zájmu, a cílem odvodu je jejich navrácení do státního rozpočtu. Totéž opakovaně konstatoval i Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014–46, a ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018–32. „Hlavním cílem odvodu za porušení rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity k určenému účelu a v souladu s podmínkami, které stát (či Evropská unie) pro čerpání těchto prostředků stanovily. Proto následkem nevyužití dotace pro stanovený účel či její použití v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak, aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému původnímu účelu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5 2018, č. j. 2 Afs 366/2017–33)“ (rozsudek ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018–32)

44. Z výše popsaného je zřejmé, že žalobcova námitka nepřiměřenosti stanoveného odvodu je zcela nepřípadná, neboť žalovaný ani nemohl postupovat jinak, než se řídit ustanoveními § 44a odst. 3 písm. a) a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel, Hlavy II. článku II. odst. 1 Rozhodnutí o poskytnutí dotace, bodu 4. Návodky Kategorizace nedostatků, bodu 22. Kategorizace nedostatků a usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33.

45. Žalobcovu námitku, že žalovaný nevzal v úvahu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2023, č. j. 1 Afs 316/2021–38, považuje krajský soud za nedůvodnou (viz odst. 33 tohoto odůvodnění). Na projednávanou věc dopadá zákon č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, přičemž tato novela umožnila poskytovateli stanovit odvod za porušení rozpočtové kázně v procentních bodech a nikoli jen rozmezím. Odkaz na rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2023 tak na projednávanou věc není přiléhavý.

IV. Závěr a náklady řízení

46. Krajský soud uzavírá, že správní orgány správně rozhodly, že žalobce porušil rozpočtovou kázeň zadáním dodatečných stavebních prací bez důvodu, za což bylo žalobci zcela v souladu se zákonem a závaznými pokyny nařízen odvod ve výši 100 % obdržené dotace na dodatečné práce, tedy částka ve výši 1 046 832 Kč. Žádná z žalobních námitek tak není důvodná.

47. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Soud rozhodl rozsudkem bez jednání, neboť účastníci projevili s takovým procesním postupem souhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).

48. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo tvrzeno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci a shrnutí žaloby II. Vyjádření žalovaného III. Skutková zjištění a právní hodnocení věci krajským soudem IV. Závěr a náklady řízení