57 Ca 102/2008 - 131

Rubrum

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Zdeňka Pivoňky a soudkyň JUDr. Jany Daňkové a Mgr. Miroslavy Kašpírkové, v právní věci žalobkyně : Nejvyšší státní zástupkyně, se sídlem Brno, Jezuitská 4, proti žalované: Západočeská univerzita v Plzni, se sídlem Plzeň, Univerzitní 8, za účasti osoby zúčastněné na řízení : A. J., v řízení o žalobě ze dne 19.11.2008 proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22.11.2005 č. N-283/05 takto :

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 22.11.2005, č. N-283/05 se zrušuje a věc se vrací k dalšímu řízení žalované.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Žalobou ze dne 19.11.2008 (ve znění jejího doplňku ze dne 8.1.2009) podanou na základě § 66 odst. 2 zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní se Nejvyšší státní zástupkyně (dále pouze žalobkyně) domáhala přezkoumání rozhodnutí Západočeské univerzity v Plzni (dále jen žalovaná) ze dne 22.11.2005, č. N-283/05. Žalobkyně uváděla, že napadeným rozhodnutím žalovaná rozhodla o vydání osvědčení A. J. (dále pouze osoba zúčastněná na řízení) o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice. Osvědčením č.j. ZČU*N-283/05, které je přílohou citovaného rozhodnutí žalované, totiž bylo osobě zúčastněné na řízení uznáno vysokoškolské vzdělání získané na Zakarpatské státní univerzitě, ve studijním oboru Právní věda, a bylo osvědčeno, že jmenovaná obdržela diplom rovnocenný s vysokoškolským diplomem vydávaným v České republice veřejnou vysokou školou absolventům studia v magisterském studijním programu Právo a právní věda M 6805, obor právo, a že je oprávněna užívat titul „magistr práva“. V podrobně zpracovaných žalobních bodech žalobkyně především namítala, že ze správního spisu není zřejmé, zda žalovaná, kromě vyhotovení konečného rozhodnutí, činila jakýkoli úřední úkon. Způsob vedení spisu neodpovídá správnímu řádu, zákonu č.499/2004 Sb. o archivnictví a vyhlášce č. 646/2004 Sb., upravující podrobnosti výkonu spisové služby. Ze spisu není zřejmé, jak žalovaná zkoumala splnění podmínek pro uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání podle § 89 a § 90 zákona č.111/1998 Sb. , o vysokých školách (dále pouze zákon o vysokých školách). Není patrné, zda vůbec došlo k posouzení studijních programů a náplně vysokoškolského studia v zahraničí. Ve spisu také nejsou založeny doplňující informace podle § 90 zákona o vysokých školách o tom, že studijní program uskutečňovala instituce oprávněná poskytovat vzdělání srovnatelné se vzděláním poskytované podle zákona o vysokých školách. Žalobkyně dále namítala, že napadené rozhodnutí není odůvodněno nejen proto, že podle § 47 správního řádu není třeba odůvodnění uvádět, jestliže správní orgán v plném rozsahu vyhoví všem účastníkům, ale zejména proto, že správní orgán neopatřil podklady, na jejichž základě by mohl uvést náležitosti odůvodnění rozhodnutí podle § 47 odst.1,3 správního řádu, když již v rozhodnutí odůvodnění uváděl. Žalovaná tedy nepostupovala podle § 3 odst. 1, § 32 odst. 1,2, § 34 odst. 1 a § 46 správního řádu, protože rozhodnutí se neopírá o spolehlivě zjištěný stav věci. Podle názoru žalobkyně je napadené rozhodnutí žalované nezákonné pro nepřezkoumatelnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a/, b/ zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní, protože ve spisu nejsou podklady, jež vedly k vydání rozhodnutí. Měla být posouzena obdoba či odlišnosti studijních programů, a to na základě listin založených ve spisu. Soud by měl rozhodnutí bez jednání zrušit. Žalobkyně také namítala, že nelze vyloučit pochybnosti, zda rozhodnutím nebyl obcházen § 89 a § 90 zákona o vysokých školách, a zda osoba zúčastněná na řízení tedy naplňuje znaky absolvování zahraniční vysoké školy, která by uskutečňovala studijní program obsahově obdobný studijnímu programu české veřejné vysoké škody, a to z dále popsaných důvodů. Podstatná je skutečnost, že osoba zúčastněná na řízení měla získat vysokoškolské vzdělání na Zakarpatské státní univerzitě (dále jen ZSU) ve spolupráci s Mezinárodní vysokou školou podnikatelství a práva v Praze, spol. s r.o. (nyní Mezinárodní institut podnikatelství a práva, s.r.o., se sídlem Jesenice). Osoba zúčastněná na řízení získala podstatnou část vzdělání nejprve formou bakalářského studijního programu v oboru „právo“ na Moskevském institutu podnikatelství a práva, kde získala diplom bakaláře práva AVB 05614266. Toto studium ale bylo na základě soukromoprávních smluv uskutečněno na Mezinárodní vysoké škole podnikatelství a práva v Praze, spol. s r.o. (dále jen MVŠPP). Bakalářský studijní program byl ukončen závěrečnou státní zkouškou s tím, že toto vzdělání bylo dále nostrifikováno ZSU dne 6.9.2005 pod č. 6/1-415n. S takto získaným vzděláním byla osoba zúčastněná na řízení následně přijata ke studiu v magisterském studijním programu na ZSU. Výuka byla ale opět na základě soukromoprávních smluv realizována na MVŠPP. Podle žalobkyně je tedy zřejmé, že osoba zúčastněná na řízení studovala jak bakalářský, tak i magisterský program na ZSU jen prostřednictvím MVŠPP. Ze spisu žalovaného nelze rozpoznat, jaké vzdělání bylo osobě zúčastněné na řízení vlastně poskytnuto. Zda šlo o právo ukrajinské nebo české. Zjištění této skutečnosti je podle žalobkyně nezbytné pro posouzení, zda byly splněny podmínky pro uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání ve smyslu § 89- § 90 zákona o vysokých školách, a zda tedy mohla žalovaná výše popsané rozhodnutí vydat. Žalovaná se však ve správním řízení o uznání ekvivalence zahraničního vysokoškolského vzdělání zkoumáním těchto skutečností nezabývala. Pokud předmětem studia bylo ukrajinské právo a vzdělání v právním řádu Ukrajiny tak, jak ho ZSU poskytuje běžně svým studentům na Ukrajině, pak zde byly dány důvody pro posouzení, zda takový studijní program je obsahově obdobný studijnímu programu na české právnické fakultě, a zda jsou dány podmínky pro to, aby veřejná vysoká škola mohla v souladu s § 89 a § 90 zákona o vysokých školách vydat osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice. Za situace, kdy předmětem studia bylo právo české, pak bylo pro posouzení věci významné, zda stejné vzdělání v českém právu bylo poskytováno běžně i studentům na Ukrajině. Vzhledem k tomu, že ze správního spisu nelze tyto informace zjistit, je podle žalobkyně zřejmé, že správní orgán se tímto nikterak nezabýval přesto, že se jednalo o skutečnost zásadního významu. Z dopisu předchozího děkana Právnické fakulty žalované JUDr. Milana Kindla,CSc., č.j.DFPr 101/2003 adresovaného dne 27.1.2003 PhDr. D.Přerovské, jednatelce MVŠPP, a z dopisu ze dne 14.4.2004 adresovaného Doc. Ing. Josefu Průšovi, CSc., rektoru žalované vyplývá, že co do studijného plánu oboru „právo“ byly pro MVŠPP vzorem žalovaná a Právnická fakulta Univerzity Karlovy. Nešlo tudíž o zahraniční studijní plán, ale o studijní plán český, který byl s drobnými úpravami převzat z českých veřejných vysokých škol. V tom případě ale nebylo možné postupovat podle § 89 a § 90 zákona o vysokých školách, neboť takové vzdělání nemohlo být předmětem uznávání ve smyslu zákona o vysokých školách ani by v tomto případě nebylo co uznávat. Naopak, pokud by vzdělání v českém právu nebylo současně poskytováno i studentům na Ukrajině, měl správní orgán prověřit, zda-li ZSU je oprávněna na území České republiky poskytovat vzdělání v českém právu. ZSU poskytovala vzdělání českým studentům prostřednictvím MVŠPP. Pokud tedy poskytovala na území České republiky vzdělání v českém právu, jedná se o poskytování jiného vzdělání než toho, které běžně poskytuje na Ukrajině, a z povahy věci plyne, že se v případě českých studentů nejedná o vzdělání získané na zahraniční vysoké škole. V takovém případě má na území České republiky postavení jako kterákoli jiná zahraniční právnická osoba, a k tomu, aby mohla poskytovat vysokoškolské právnické vzdělání, musí být vybavena příslušnými oprávněními vydanými k tomu kompetentními orgány České republiky. ZSU takto vybavena nebyla. Pokud by byla akceptována praxe, že zahraniční právnická osoba by příslušnými oprávněními nemusela být vybavena, jednalo by se o zcela zjevné a nedůvodné zvýhodnění této zahraniční právnické osoby, které nemá oporu v zákoně o vysokých školách ani v souvisejících předpisech. Nezákonnost rozhodnutí lze podle žalobkyně spatřovat rovněž v tom, že osobě zúčastněné na řízení bylo uznáno celé studium, tedy i část studia, jež absolvovala na Moskevském institutu podnikatelství a práva v Rusku. Žalovaná automaticky uznala i cizí (bakalářské) vzdělání získané v třetí zemi, a to tak, že převzala nostrifikaci, kterou vydala ZSU. Takový postup zákon ani Úmluva o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (Lisabon, 11.dubna 1977) neumožňuje. Nostrifikace ZSU, kterou bylo osobě zúčastněné na řízení uznáno bakalářské vzdělání získané na Moskevském institutu podnikatelství a práva, tak nemá na území České republiky žádný právní význam. Pokud žalovaná napadeným rozhodnutím uznala shodnost studijního programu, neznamená to v žádném případě i to, že uznala rozhodnutí cizího správního orgánu. Ponechá-li žalobkyně stranou tu skutečnost, že žalovaná nemohla řádně porovnávat obsah studia a studijní program ZSU se studijním programem české veřejné vysoké školy, pokud byla podstatná část tohoto studia vykonávána v jiné „třetí“ zemi, nemůže mít žádné cizí správní (nostrifikační) rozhodnutí platnost na území České republiky. Jakýkoli jiný přístup by byl podstatným zásahem do státní suverenity. Podobně dovodil i Nejvyšší správní soud v roce 1925 v rozhodnutí č.j. 4105/1925. Aby žalovaná mohla uznat ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, musela by podle žalobkyně uznat i tu část bakalářského vzdělání, kterou osoba zúčastněná na řízení získala na Moskevském institutu podnikatelství a práva v Ruské federaci. To ale žalovaná neučinila, a proto je její rozhodnutí také v uvedeném směru nezákonné. Zprostředkováním bakalářského a magisterského vzdělání ZSU na území České republiky MVŠPP došlo k obcházení systému povinných akreditací podle § 78 zákona o vysokých školách. Žalovaná o tom věděla a tento postup schválila. Neexistence akreditace příslušného studijního programu tak byla nahrazena vydáním nostrifikačního rozhodnutí žalované. I z uvedeného důvodu je napadené rozhodnutí nezákonné. Dalším, žalobkyní namítaným, důvodem nezákonnosti je existence dvou obsahově téměř stejných osvědčení vydaných osobě zúčastněné na řízení dne 22.11.2005, č.j.ZČU*N-283/05 o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, avšak lišící se formou vyhotovení, která žalovaná vydala. Přitom není jasné, které z obou osvědčení platí. Žalobkyně konstatovala, že napadeným rozhodnutím žalovaná porušila § 3 odst. 4, § 32 odst. 1,2, § 34 odst. 1, § 46 a § 47 zákona č.71/1967 Sb., o správním řízení ve vztahu k § 78, § 89 a § 90 zákona o vysokých školách. V žalobě žalobkyně uváděla, že závažný veřejný zájem na podání žaloby je dán zájmem nad dodržováním právních předpisů ve správním řízení, právních předpisů vydaných v oblasti vysokého školství a nutností zajištění přístupu k právnickým profesím pouze pro vysoce odborně připravené a kvalifikované právníky, kteří nabyli řádného právnického vzdělání. Z těchto důvodů žalobkyně navrhovala vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno napadené rozhodnutí žalované ze dne 22.11.2005, č.N-283/05 a věc vrácena žalované k dalšímu řízení. Náhrady nákladů řízené se žalobkyně nedomáhala. K žalobě přiložila kopie řady písemností, jež podle jejího názoru odůvodňovaly jednotlivé žalobní body. Doručením žaloby Krajskému soudu v Plzni (dále pouze soud), k čemuž došlo dne 28.11.2008, bylo zahájeno řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s.ř.s), v němž je upraveno řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Konkrétně šlo o řízení na základě § 66 odst. 2 s.ř.s., kde je upravena zvláštní žalobní legitimace k ochraně veřejného zájmu, anebo, přesněji řečeno, kde je stanoveno, že žalobu je oprávněn podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Žalovaná se k žalobě podrobně vyjádřila podáním ze dne 31.3.2009 označeným R-233-09. Především připomínala, že řízení o uznání zahraničního vzdělání a kvalifikace bylo u ní zahájeno na základě písemné žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 8.11.2005. Žalovaná uskutečňuje akreditovaný magisterský studijní program právo a právní věda, a tak byla příslušná k řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení o uznání jejího zahraničního studia podle § 89 a § 90 zákona o vysokých školách. Po obdržení žádosti žalovaná založila správní spis, v němž soustředila skutečnosti podstatné pro vydání rozhodnutí ve věci. Žalovaná uváděla, že osoba zúčastněná na řízení připojila ke své žádosti ze dne 8.11.2005 úředně ověřenou kopii diplomu, včetně jeho úředního překladu vydaného ZSU pod č. X dne 14.10.2005 a přílohu k diplomu č. X, ze které vyplývá, že absolvovaný studijní program byl magisterský studijní program právo v oboru právní věda. V příloze jsou dále uvedeny absolvované předměty, včetně jejich hodnocení, které dohromady vytváří strukturu studijního programu. Konečně příloha obsahuje potvrzení o tom, že rozhodnutím Státní atestační komise ze dne 12.10.2005 byl osobě zúčastněné na řízení udělen titul magistra práva. Těmito doklady byl nejen splněn požadavek § 90 odst. 2 zákona o vysokých školách na jejich předložení, ale tyto doklady slouží také jako doplňující informace o náplni vysokoškolského studia v zahraničí, jak citované ustanovené téhož zákona vyžaduje. Součástí příloh jsou rovněž dodatečné informace o typu vzdělávací instituce, když je uvedeno, že ZSU je státní univerzitou IV.stupně úrovně akreditace. To je pro žalovanou také jeden z dokladů, které prokazují, že studijní program uskutečňovala instituce oprávněná poskytovat vzdělání srovnatelné s vysokoškolským vzděláním podle zákona o vysokých školách. Není tedy pravdivé tvrzení žalobkyně o tom, že žalovaná nečinila žádné úkony podle § 89 a § 90 zákona o vysokých školách. Žalovaná dále uváděla, že výše popsané doklady nebyly jedinými, ze kterých získala předepsanou znalost o úrovni zahraniční vysoké školy a další potřebné doplňující informace. Poukazovala na vyjádření tehdejšího děkana JUDr. Milana Kindla ze dne 14.102004 předložené rektorovi žalované, jež obsahuje právě srovnání studijního programu Právo a právní věda uskutečňovaného žalovanou (její právnickou fakultou) a studijního programu realizovaného ZSU. Okolnost, že pro ZSU zabezpečovala tento studijní program na základě smlouvy MVŠPP je nerozhodný, a je věcí soukromoprávní dohody těchto subjektů. Pro žalovanou je významné, že studijní program má řádně akreditován ZSU a nikoli to, kdo tento studijní program s uvedenou univerzitou uskutečňuje ve spolupráci. Uzavření smlouvy o zabezpečování studijního programu MVŠPP nic nebrání. Z těchto skutečností je podle žalované nepochybné, že nejen děkan, ale vědecká rada právnické fakulty, se důkladně zabývala posouzením obsahové shodnosti obdobných studijních programů. Podporou pro tato tvrzení je fakt, že obsahem vyjádření jsou detailní informace o tom, v čem konkrétně se studijní programy shodují nebo popřípadě „kosmeticky“ odlišují. Každopádně ale vyjádření obsahuje jednoznačné stanovisko v tom smyslu, že studijní program není odlišný. Při tomto hodnocení vycházel děkan i ze znalosti úrovně vysoké školy vzhledem k pedagogům na ni působícím. Žalovaná dále uváděla, že mimo tato zjištění, která pro rozhodnutí rektora předložila její právnická fakulta, se dále zabývala znalostí úrovně zahraniční vysoké školy a strukturou jí uskutečňovaných studijních programů. Postupovala přitom podle metodiky vydané Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy. Závaznost metodiky vyplývá z § 87 písm. k/ zákona o vysokých školách. Podle této metodiky se také informace o statutu a „důvěryhodnosti“ zahraniční vysoké školy zkoumají nahlédnutím do elektronické databáze NARIC/ENIC České republiky (www.enic-naric.net), která byla zřízena na účelem plnění závazků Národního informačního centra České republiky ve smyslu Úmluvy o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (Lisabon, 11.dubna 1977). Zde bylo ověřeno, že ZSU je v této databázi uvedena. Tím je osvědčeno, že studijní programy, které jsou touto univerzitou uskutečňovány, jsou uskutečňovány institucí oprávněnou poskytovat vzdělání srovnatelné s vysokoškolským vzděláním podle zákona o vysokých školách. Žalovaná připomínala, že všechny tyto podklady byly soustředěny před vydáním napadeného rozhodnutí a sloužily jako podklad pro uvedené rozhodnutí rektora žalované. Žalovaná rovněž poukazoval na sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 19.10.2008, č.j.18 754/2008-30, v němž se uvádí, že toto ministerstvo neshledalo důvody pro prohlášení nicotnosti předmětného rozhodnutí (a ani dalších rozhodnutí vydaných jiným žadatelům ve věci uznání jejich studia na ZSU). Žalovaná dále poukazovala na to, jaké okolnosti uváděla v odůvodnění rozhodnutí, čímž podle jejího názoru vyvracela námitku žalobkyně o tom, že rozhodnutí nebylo řádně odůvodněno. V další části vyjádření odkazovala žalovaná na obsah licencí, jež byly uděleny jak právní předchůdkyni ZSU, tak ZSU. V příloze jedné z licencí je uvedeno, že jedním ze zaměření ZSU je zaměření 0601 Právo, a v jeho rámci Právní věda. Jednoznačným dokladem o tom, že jde o oprávněnou instituci poskytující srovnatelné vzdělání, je doklad o udělení akreditace ZSU Ministerstvem školství a vědy Ukrajiny ze dne 4.1.2005. Z dokladu vyplývá, že ZSU je prohlášena za vysokoškolskou vzdělávací instituci IV.stupně, a že licence se uděluje pro vysokoškolské vzdělání na úrovni kvalifikačních požadavků na magistra. Akreditace je dosud platná. Popis, jakým způsobem je realizována spolupráce ZSU a Mezinárodního institutu podnikatelství a práva, rekapituluje vyjádření Ministerstva školství a vědy Ukrajiny ze dne 14.8.2007. Žalovaná popsala obsah citované rekapitulace. Žalovaná konstatovala, že ZSU je oprávněna poskytovat magisterský studijní program Právo a právní věda cizím státním příslušníkům – občanům České republiky. Přitom se jedná o akreditovaný studijní program ZSU. Jde tedy o studijní program zahraniční vysoké školy, jehož shoda s akreditovaným studijním programem žalované byla potvrzena děkanem její právnické fakulty po projednání ve Vědecké radě fakulty. Studium, které osoba zúčastněná na řízení absolvovala, tak bylo zahraničním studiem, protože ZSU má tento studijní program akreditován podle ukrajinským norem. Skutečnost, že na zabezpečení tohoto studijního programu se podílela jiná osoba na základě smlouvy, není pro rozhodnutí o uznání zahraničního studia nijak rozhodná. Podstatné naopak je to, že žalovaná měla před vydáním napadeného rozhodnutí k dispozici doklady předepsané zákonem o vysokých školách. Žalovaná poukazovala na to, že Lisabonský proces, který stanoví předpoklady pro uznávání studia, je založen na tzv. strukturovaném studiu, který předpokládá stupně studia – bakalářský - magisterský – doktorský, přičemž základním rysem tohoto systému je vzájemná propustnost mezi jednotlivými stupni studia. To podle žalované znamená, že osoba, která absolvovala bakalářský stupeň studia, může být přijata ke studiu magisterského studia a posléze studia doktorského, a to i v příbuzných oblastech, pokud jsou splněny podmínky přijímacího řízení. Bylo tedy výsostně na posouzení ZSU, zda má za to, že uchazeč o přijetí ke studiu magisterského studijního programu uskutečňovaného ZSU má splněny potřebné předpoklady. Je tedy nerozhodné, že v rámci zkoumání těchto předpokladů ZSU nostrifikovala bakalářské vzdělání osoby zúčastněné na řízení. Naopak pro žalovanou je rozhodné, zda osoba zúčastněná na řízení absolvovala magisterský stupeň (studijní program), což je v podstatě ve smyslu výše uvedeného samostatná úroveň studia, a zda ho absolvovala na instituci, která je oprávněna poskytovat příslušné vzdělání. To bylo v průběhu řízení doloženo a osvědčeno. Zda byly splněny podmínky pro nostrifikaci bakalářského studia, není a nemůže být předmětem zkoumání žalované, pokud měla osvědčeno, že žadatel získal magisterský titul ve srovnatelném studijním programu. Žalovaná také zaujala stanovisko k namítané existenci dvou osvědčení ze dne 22.11.2004, č.ZČU*N-283/05. Vysvětlila, z jakého důvodu bylo původní osvědčení nesprávné, a proč; proto bylo skartováno. O této skutečnosti byl učiněn záznam ve spisu. O platnosti jediného osvědčení není pochyb. Jediný platný originál má k dispozici osoba zúčastněná na řízení. V závěru vyjádření žalovaná uváděla, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě spolehlivě zjištěného stavu věci a v souladu se zákonem o vysokých školách. Z těchto důvodů navrhovala, aby soud rozsudkem žalobu zamítl. K vyjádření přiložila správní spis. Z předloženého správního spisu žalované bylo kromě jiného patrné, že osoba zúčastněná na řízení písemnou žádostí ze dne 8.11.2005 požádala o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace. Žádost, kterou konkretizovala, obsahovala přílohy. Ve správním spisu je také založeno rozhodnutí žalované ze dne 22.11.2005, č. N-283/05 o tom, že osoba zúčastněná na řízení obdrží osvědčení o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice. Rozhodnutí obsahuje odůvodnění, v němž žalovaná uvedla důvody, které jí vedly k vydání rozhodnutí. V poučení o opravném prostředku bylo vysvětleno, jakým způsobem se lze proti tomuto rozhodnutí bránit. Přílohou uvedeného rozhodnutí je osvědčení žalované ze dne 22.11.2005, č. ZČU*N- 283/05 o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice získané na ZSU, ve studijním oboru Právní věda osobou zúčastněnou na řízení. Na rozhodnutí žalované ze dne 22.11.2005, č. N-283/05 je vyznačeno, že osoba zúčastněná na řízení (označená jako žadatel) nepodala proti rozhodnutí v zákonné lhůtě odvolání, a že rozhodnutí nabylo právní moci. Pro úplnost je nutné dodat, že správní spis obsahuje osvědčení žalované ze dne 22.11.2005, č.ZČU*N-283/05 o uznání o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice získané osobou zúčastněnou na řízení na ZSU ve spolupráci s MVŠPP v Praze, ve studijním oboru Právní věda. Toto osvědčení je černou čarou přeškrtnuto a připojen údaj „skart“. K vyjádření žalované podala žalobkyně repliku ze dne 23.4.2009, v níž (stručně řečeno) trvala na žalobě. Osoba zúčastněná na řízení k věci samostatně nevyjádřila. K vyřízení věci nemusel soud nařizovat jednání, protože oba účastníci řízení (tj. jak žalobkyně, tak i žalovaná) s takovým zákonným procesním postupem předem souhlasili (souhlas osoby zúčastněné na řízení zákon nepožaduje), a když byl navíc splněn další zákonný důvod k vyřízení věci bez jednání, jež bude patrný z další části rozsudku (§ 51 odst. 1,2 s.ř.s). Úvodem soud předesílá, že v posuzované věci se jednalo o problematiku uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace (tzn. o nostrifikaci) získaného na ZSU na Ukrajině. Základní právní úpravu dané problematiky obsahuje zákon o vysokých školách, pro tuto věc ve znění účinném v době od 8.11.2005 do 19.12.2005, konkrétně § 89 - § 90. Podle § 106 stejného zákona se ustanovení tohoto zákona použijí, pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Pro Českou republiku vstoupila dnem 1.2.2000 v platnost mnohostranná mezinárodní smlouva – Úmluva o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, uzavřená v Lisabonu dne 11.4.1997 (publikace ve Sb.m.s. pod č.60/2000 - dále pouze Úmluva), jejíž jednou ze smluvních stran je i Ukrajina (pro Ukrajinu se stala Úmluva platnou dnem 1.6.2000). Na základě § 106 zákona o vysokých školách tudíž mají ustanovení Úmluvy přednost před ustanoveními zákona o vysokých školách. Na vlastní nostrifikační řízení dopadala s ohledem na § 105 zákona o vysokých školách procesní ustanovení obecných předpisů o správním řízení, tj. zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád)), a to za předpokladu, že zákon o vysokých školách nestanovil jinak, tzn. neobsahoval vlastní (dílčí) procesní úpravu. Podle § 89 zákona o vysokých školách Na žádost absolventa zahraniční vysoké školy vydá osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání nebo jeho části v České republice veřejná vysoká škola, která uskutečňuje obsahově obdobný studijní program (odst. 1 písm. b), a to na základě znalosti úrovně zahraniční vysoké školy nebo na základě rozsahu znalostí a dovedností osvědčených vysokoškolskou kvalifikací (odst. 3). Podle § 90 odst. 1 téhož zákona Ve věcech uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace veřejnou vysokou školou rozhoduje rektor. Co slouží jako podklad pro uznání stanoví zákon v odst. 2 stejného ustanovení. Zjistí-li veřejná vysoká škola, že jsou studijní programy po jejich srovnání v podstatných rysech odlišné, žádost o uznání zamítne (odst. 4).Vnitrostátní právní úprava s Úmluvou nekoliduje. Vzhledem k obraně uplatněné žalovanou ve vyjádření k žalobě, považuje soud dále za nutné se zmínit k otázce existence napadeného rozhodnutí, resp. k tomu, zda netrpí nicotností (tzv. nulitou). Podle právní teorie a soudní judikatury je nicotným správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami [např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoli však pouhý nedostatek funkční příslušnosti), zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva „něčemu“, co v právním slova smyslu vůbec neexistuje (není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu k vydání správního aktu (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu)], že jej vůbec za správní akt (např. za rozhodnutí) nelze ani považovat. Tyto vady jsou natolik závažné, že způsobí faktickou neexistenci samotného správního aktu; za dané situace tu není tedy nic, co by mohlo zakládat jakákoli práva či povinností subjektů. Prvním právním předpisem v českém právním řádu formulujícím ve shodě s teorií a judikaturou některé důvody nicotnosti je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (viz jeho § 77). Z § 76 odst. 2 s.ř.s. plyne, že k nicotnosti soud přihlíží nejen k námitce žalobce, ale i z úřední povinnosti (např. zčásti rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22.7.2005, č.j.6A 76/2001-96 a ze dne 21.2.2008, č.j.7Afs 68/2007, které jsou dostupné na www.nssoud.cz., a dále právnická učebnice, Dušan Hendrych a kolektiv, Správní právo, obecná část, 6.vydání, str. 212 a násl., C.H.BECK, 2006, jež je dostupná ve veřejně přístupných knihovnách). Žalobkyně napadenému rozhodnutí vytýká řadu vad, mimo jiné tvrdí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné, protože jeho odůvodnění je velmi kusé, neobsahuje odkaz na podklady, ze kterých při svém rozhodování správní orgán vycházel, a jaké důkazy správní orgán shromáždil, a zda vůbec provedl dokazování. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 9.6.2004, č.j. 5A 157/2002-35, nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem rozhodnutí. K tomu, aby soud takový závěr učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal (publikováno ve Sb.NSS pod č.359/2004). V rozsudku ze dne 23.7.2008, č.j. 3As 51/2007-84 Nejvyšší správní soud dále vyslovil právní názor, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost předchází případné nepřezkoumatelnosti pro nedostatek jeho důvodů; důvody rozhodnutí lze zkoumat toliko u rozhodnutí srozumitelného (dostupný na www.nssoud.cz). V posuzované věci bylo nostrifikační řízení zahájeno na žádost osoby zúčastněné na řízení, kterou se tato osoba domáhala uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace získaného na Ukrajině, v Užhorodu, na ZSU, v létech 2000-2005, ve studijním programu Právo/právní věda. K žádosti přiložila přílohy. Rektor žalované o této žádosti rozhodl dne 22.11.2005 žalobou napadeným rozhodnutím.Jeho výroková část zní: Západočeská univerzita v Plzni podle § 89 odst. 1b,3 a § 106 zákona č.111/1998 Sb.,o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) ve spojení s „Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu“, podepsanou dne 11.dubna 1997 v Lisabonu, rozhodla, že slečna/paní A. J., narozená X. v O., obdrží osvědčení o ekvivalenci zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, které je přílohou tohoto rozhodnutí. Zákon o vysokých školách obsahové náležitosti rozhodnutí o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace nepředepisoval (na rozdíl např. od rozhodnutí o právech a povinnostech studentů - § 68 odst. 3 stejného zákona), a proto byla žalovaná povinna aplikovat v tomto rozsahu ustanovení správního řádu (z roku 1967). Podle § 47 odst. 1 správního řádu musí rozhodnutí obsahovat výrok, odůvodnění a poučení o odvolání (rozkladu).Podle § 47 odst. 2 správního řádu výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Rozhodnutí vydané v nostrifikačním řízení je individuálním správním aktem vydaným v oblasti veřejné správy buď orgánem moci výkonné (ministerstvem podle § 89 odst. 1 písm. a/ zákona o vysokých školách) nebo právnickou osobou, které zákon o vysokých školách svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy (veřejnou vysokou školou podle § 89 odst. 1 písm. b/ zákona o vysokých školách) deklaratorní povahy (práva a povinnosti jsou úředně zjišťovány nebo potvrzovány nikoli zakládány, měněny či rušeny) se závažnými právními účinky pro účastníka řízení, jemuž je určen. Podle názoru soudu (kladné) nostrifikační rozhodnutí úřední potvrzuje, že zahraniční vysokoškolské vzdělání je rovnocenné s příslušným českým vysokoškolským vzděláním. Takto nazíráno je rozhodnutím povahy deklaratorní, neboť jím jsou práva a povinnosti úředně zjišťovány nebo potvrzovány, nikoli zakládány, měněny či rušeny. Na povahu nostrifikačního rozhodnutí však lze nahlížet také tak, že teprve nostrifikační rozhodnutí zakládá absolventu zahraniční vysoké školy veřejné subjektivní právo na to, aby pro účely kvalifikace bylo jeho zahraniční vysokoškolské vzdělání posuzováno stejně, jako vzdělání získané na veřejné vysoké škole v České republice. V tomto smyslu by mělo nostrifikační rozhodnutí povahu konstitutivní, protože by jím bylo právo stejné kvalifikace zakládáno. Soud proto zastává názor, že rozhodnutí o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace má smíšenou (hybridní) povahu. Bez ohledu na povahu rozhodnutí však vždy platí, že vlastní autoritativní úpravu práv či povinností v sobě nese výrok, který je součástí výrokové části rozhodnutí a jádrem celého správního rozhodnutí. Ve výroku správní orgán (zde veřejná vysoká škola) vyjadřuje, jakým způsobem v projednávané věci, jež byla předmětem řízení, rozhodl. Z uvedeného důvodu musí být výrok jasný, srozumitelný, přesný a určitý, aby nemohly ani v budoucnu vzniknout pochybnosti o tom, které fyzické osobě (komu) je zahraniční vysokoškolské vzdělání uznáváno, kde a kdy tato osoba zahraniční vysokou školu absolvovala (stát a vysoká škola), a jaký studijní obor zahraničního vzdělání získala. Podstatné je dále to, že toliko tato část rozhodnutí je závazná, schopná právní moci a vykonatelnosti. Obdobný závěr stran významu a nároků na výrok rozhodnutí přijal Ústavní soudu v nálezu ze dne 3.11.2003, sp. zn. IV.ÚS 772/02 (uveřejněný pod N 126/31 SbNU 133). Ústavní soud konstatoval, že „Výrok rozhodnutí je ústředním bodem celého rozhodnutí, kterým se přiznává účastníkovi určité právo nebo se mu stanoví určitá povinnost, popř. závazně deklaruje, že určité právo nebo povinnost je či není. V některých případech zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů stanoví, co musí být obsaženo ve výroku, v jiných rozhodnutích obsah výroku vyplývá z jejich charakteru (§ 32 odst. 7 téhož zákona). Právě z uvedeného důvodu je nutné, aby výrok rozhodnutí, kterým je stanovena daňová povinnost (nově doměřována), byl zcela konkrétní, jednoznačný a srozumitelný…“ Ačkoli se předmětný nález Ústavního soudu vyjadřoval k daňovému rozhodnutí, mají jeho závěry podle názoru soudu obecnou platnost i pro rozhodnutí vydaná ve správním řízení. To ostatně potvrzuje jak starší soudní judikatura (např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 8.11.2001, sp. zn. 30Ca 394/99, který je dostupný v Soudní judikatuře ve věcech správních, rok 2001, č.901), tak novější judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 22.7.2008, č.j.2As 20/2008-73, jež je dostupný na www.nssoud.cz) či judikatura krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví (např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12.3.1999, č.j. 22Ca 333/2008-46) i teorie správního práva (právnická učebnice, Dušan Hendrych a kolektiv, Správní právo, obecná část, 6. vydání, str. 372 a násl., C.H.BECK, 2006). Výrok rozhodnutí je tak vlastně kvalifikovanou odpovědí správního orgánu o vyřízení předmětu řízení. Pokud rozhodnutí nemuselo ze zákona obsahovat odůvodnění (§ 47 odst. 1 věta druhá správního řádu), o to větší pozornost musel podle názoru soudu soustředit správní orgán na výrok rozhodnutí. Ten musel mít oporu v podkladech, které jsou součástí správního spisu, a jež měl správní orgán k dispozici při vydání rozhodnutí, a nikoli v podkladech, jež byly získány později. V dané věci je ze spisu žalované patrné, že osoba zúčastněná na řízení se žádostí ze dne 8.11.2005 domáhala uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace, která je popsána v předchozí části tohoto rozsudku. Právní možnost k podání takové žádosti vyplývala z § 89 odst. 1 zákona o vysokých školách. Jinak řečeno, předmětem posuzovaného správního řízení byla žádost osoby zúčastněné na řízení na uznání konkrétního zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace. Výrok uvedeného rozhodnutí ovšem podle názoru soudu vyjadřuje pouze jakýsi zcela nekonkrétní příslib, že osoba zúčastněná na řízení obdrží osvědčení o ekvivalenci přesně nespecifikovaného vysokoškolského vzdělání získaného v zahraničí, aniž by opět vyjadřoval kde. Výrok napadeného rozhodnutí tak zcela rezignuje na požadavek přesnosti a určitosti, postrádá hmotné vyjádření rozhodnutí o věci, je nesrozumitelný, a z tohoto důvodu fakticky nepřezkoumatelný. Dovedeno ad absurdum, napadené rozhodnutí teoreticky umožňuje nostrifikaci zcela libovolného zahraničního vzdělání, neboť bližší údaje o zahraničním vysokoškolském vzdělání jsou obsažené až v odůvodnění rozhodnutí, které však již nemá autoritativní povahu. V napadeném rozhodnutí je s určitým stupněm určitosti označena osoba zúčastněná na řízení. Vzhledem k tomu dospěl soud k závěru, že napadené rozhodnutí žalované je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Takové rozhodnutí je soud povinen bez nařízení jednání zrušit, protože nesrozumitelné rozhodnutí není možné věcně přezkoumat (viz např. zčásti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.7.2008, č.j.3As 51/2007-84, který je dostupný na www.nssoud.cz). Soud proto zrušil (pro vady řízení) rozhodnutí žalované ze dne 22.11.2005, č. N-283/05 a věc vrátil k dalšímu řízení žalované (§ 76 odst. 1 písm. a/,§ 78 odst. 1,4 s.ř.s.- výrok I. rozsudku). V dalším řízení bude žalovaná vázána právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s.ř.s.). Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí žalované bylo zrušeno pro vady (správního) řízení provedeného na základě (starého) správního řádu, nemohl soud v tomto rozsudku zaujmout závazný právní názor k právním možnostem rozhodování žalované o žádosti osoby zúčastněné na řízení podle (nového) správního řádu ani k otázce aplikace hmotného práva žalovanou (viz např. zčásti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.10.2008, č.j.2As 12/2008-63, který je dostupný na www.nssoud.cz). Právo na náhradu nákladů řízení měla žalobkyně (proti žalované). Vzhledem k tomu, že žalobkyně náhradu nákladů řízení nežádala, soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s.ř.s. – výrok II. rozsudku). Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil splnění konkrétní povinnosti, při jejímž splnění jí vznikly náklady řízení, a proto dále rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s.ř.s. – výrok III. rozsudku). Soud neprováděl žalobkyní navržené důkazy (konkretizované žalobě), protože jejich provedením by stejně nemohla být odstraněna zjištěná podstatná vada napadeného rozhodnutí žalované - jeho nesrozumitelnost. Dokazování tedy bylo shledáno nadbytečným. Pro posouzení věci není právně významné, že v napadeném rozhodnutí, v části poučení o opravném prostředku (podle tehdejší právní úpravy mělo být správně uvedeno „poučení o odvolání či rozkladu“) byl proveden i odkaz na zákon č.500/2004 Sb., správní řád. Zákon sice byl v době vydání napadeného rozhodnutí žalované již platný, avšak účinnost nastala až dnem 1.1.2006 (§ 184). V uvedeném směru ale bylo rozhodující, že osoba zúčastněná na řízení byla poučena o právní možnosti podat odvolání ve lhůtě do 15 dnů od doručení rozhodnutí k Ministerstvu školství, mládeže a sportu, prostřednictvím rektora žalované s uvedením odpovídajícího ustanovení § 105 a § 87 písm. k/ zákona o vysokých školách. V zájmu korektního posouzení věci soud dodává, že žalovaná při vydání napadeného rozhodnutí postupovala podle metodiky, jež vypracovalo v měsíci srpnu 2004 Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Tato okolnost však nic nemění na právním názoru soudu, který je vyjádřený v tomto jeho rozsudku.

Poučení