59 A 115/2013 - 360

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Lucie Trejbalové a soudců Mgr. Karolíny Tylové, LL.M. a JUDr. Pavla Vacka v právní věci žalobkyně: Z.C. s.r.o., IČ XX se sídlem XX, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 7/100, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 3. 10. 2013, č. j. SVS/2013/048066-G, takto:

Výrok

I. Žaloba proti rozhodnutí Ústřední veterinární správy Státní veterinární správy ze dne 3. 10. 2013, č. j. SVS/2013/048066-G, se zamítá.

II. Návrh na upuštění nebo snížení pořádkové pokuty se zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Žaloba Žalobkyně se žalobou podanou v zákonné lhůtě domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí, jímž žalovaná k odvolání žalobkyně částečně změnila a ve zbytku potvrdila rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Liberecký kraj (dále jen „krajská veterinární správa“ nebo „správní orgán prvního stupně“) ze dne 26. 3. 2013, č. j. SVS/2013/020327-L. Tímto rozhodnutím krajská veterinární správa uložila žalobkyni podle § 53 odst. 7, § 49 odst. 1 písm. g) a u) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), za užití § 62 odst. 5 a § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, pokutu ve výši 50 000 Kč za to, že žalobkyně nesplnila povinnosti dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona tím, že dne 8. 2. 2013 v době od 11:45 hod. do 12:15 hod. neumožnila krajské veterinární správě výkon státního veterinárního dozoru v provozovně XX na adrese XX, Liberec; zároveň byla žalobkyni uložena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Částečná změna prvostupňového rozhodnutí spočívala ve vložení slov „jehož se dopustil účastník řízení tím“ před datum „8. 2. 2013“. Žalobkyně vznesla námitku nezákonnosti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty. Setrvala na tom, že nebyla povinna umožnit výkon veterinárního dozoru, pokud jí nebylo společně s oznámením o zahájení kontroly a prokázáním totožnosti služebním průkazem předloženo také konkretizované písemné pověření veterinární inspektorky k provedení dozoru. Žalobkyně obšírně rozebírala, že služební průkaz slouží pouze k prokázání totožnosti, neobsahuje však v sobě odpovídající pověření dle § 9 a § 12 odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1992 Sb., o státní kontrole. Žalobkyně nesouhlasila s názorem žalované, že služební průkazy inspektory státní veterinární správy plně opravňují ke všem úkonům státního dozoru dle § 53 veterinárního zákona. Domnívala se, že takový postup žalované může vést k nejednotnému postupu, neobjektivním kontrolám, neblahým důsledkům ztráty služebních průkazů či jejich odcizení. Odvolávala se na důvodovou zprávu k zákonu o státní kontrole, ze které plyne, že kontrolní orgány provádějí kontrolu prostřednictvím svých pracovníků, kteří jsou vybaveni pověřeními. Podle žalobkyně žádné ustanovení veterinárního zákona jako zvláštního zákona neříká, že služební průkaz inspektora je písemným pověřením k výkonu kontroly, proto je nutné, aby v souladu s § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole bylo vystaveno veterinárnímu inspektorovi písemné pověření. Žalobkyně srovnávala právní úpravy kontrol podle jiných právních předpisů a dovozovala, že veterinární zákon nestanovil, že průkaz je zároveň pověřením k výkonu veterinárního dozoru, průkaz veterinárního inspektora proto sloužil jen k prokázání totožnosti. Vyhlášku č. 342/2012 Sb., považovala žalobkyně za protiústavní, neboť Ministerstvo zemědělství při tvorbě tohoto prováděcího právního předpisu v části upravující vzor služebního průkazu zjevně překročilo zákonné zmocnění. Žalobkyně odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004-87, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že Česká inspekce životního prostředí je orgánem podřaditelným pod § 2 odst. 1 písm. d) zákona o státní kontrole a není důvod, proč by se neměla řídit ustanovením § 12 odst. 2 písm. a) tohoto zákona a neměla by oznamovat zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly. Žalobkyně také uvedla, že i nařízení ES č. 854/2004 předpokládá určitý postup, na jehož základě příslušný orgán skutečně pověří určitého veterinárního lékaře k výkonu kontrolní činnosti. Jednání žalované žalobkyně označuje za nepředvídatelné, v rozporu s požadavky legitimního očekávání i principem právní jistoty. Dále žalobkyně namítala, že v § 53 odst. 7 veterinárního zákona je sankce udělená kontrolované osobě za porušení povinnosti dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona nazývána „pořádkovou pokutou“, spíše se však jedná o pokutu za porušení zákona, jde tedy o běžný správní delikt, kterého se netýká § 62 správního řádu. Výkon veterinární kontroly není správním řízením. Pořádkovou pokutu nelze ukládat tomu, kdo poruší své povinnosti v rámci kontrolního řízení, které není správním řízením. Porušení takové povinnosti je dle žalobkyně běžným správním deliktem, za nějž má být uložena pokuta, nikoliv však pořádková pokuta. Před uložením takové pokuty pak musí být zahájeno správní řízení o uložení pokuty, což se v daném případě nestalo. Tím, že správní orgán nezahájil správní řízení o uložení pokuty dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona, neumožnil žalobkyni realizovat všechna procesní práva, která jí přiznává platný správní řád. Postupem správního orgánu prvního stupně tak bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces. Žalobkyně také tvrdila, že žalovaná při ukládání pokuty nebrala v úvahu důsledky, jaké může mít uložení pokuty na podnikání žalobkyně. Žalobkyně upozornila na množství pokut, které žalovaná žalobkyni postupně uložila. Uvedla, že celkové náklady plynoucí z porušování zákona ze strany žalované sice nejsou pro žalobkyni likvidační, nicméně znamenají značný zásah do její majetkové sféry. Tyto skutečnosti nebrala žalovaná ani správní orgán prvního stupně při ukládání pokuty v potaz. Uloženou pokutu proto žalobkyně považuje za nezákonnou. Závěrem žalobkyně namítala, že v protokole o kontrole ze dne 8. 2. 2013 je jako předmět kontroly uvedeno „místní šetření k registraci provozovny“. Takto vymezený předmět kontroly žalobkyně nepovažuje za dostatečně jasný, určitý a srozumitelný. Kontrolní protokol přitom v projednávaném případě slouží jako jediný důkaz, o nějž se opírá rozhodnutí o uložení pokuty. Z uvedených důvodů žalobkyně navrhovala zrušení napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro nezákonnost a žádala náhradu nákladů řízení. II. Vyjádření žalované Skutkový stav věci byl dle žalované dostatečně zdokumentován protokolem o kontrolním zjištění, žalobkyně nezpochybňovala skutečnost, že zmařila provedení veterinární kontroly, resp. neposkytla k provedení nezbytnou součinnost, když nevpustila inspektorku krajské veterinární správy do své provozovny. Že se tak děje, vyplývá i z interního pokynu jednatele žalobkyně. Žalovaná odmítla žalobní námitky týkající se předložení konkrétního pověření k provedení veterinárního dozoru. Podle žalované žalobkyně nevyjádřila žádnou pochybnost o tom, že vstupu do provozovny se domáhal veterinární inspektor. S argumenty žalobkyně žalovaná nesouhlasila, odkázala zejména na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 127/2005-41, který spornou otázku pověření k výkonu státního veterinárního dozoru řešil, a na který navazuje další judikatura správních soudů. Žalovaná zopakovala argumenty uvedené již v napadeném rozhodnutí. Dle žalované má postup žalobkyně obstrukční charakter, neboť v minulosti probíhaly kontroly provozoven stejným způsobem, tedy na základě písemného pověření ve formě služebního průkazu bez problémů a až po věcně prohraném soudním řízení správním začala žalobkyně znemožňovat provádění veterinárního dozoru. K žalobkyní zmíněnému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004-87 žalovaná uvedla, že jeho použitelnost na právní postavení veterinárních inspektorů sám Nejvyšší správní soud odmítl v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012-69. Žalovaná naopak poukázala na aktuální judikaturu krajských soudů i Nejvyššího správního soudu ve věci prokazování pověření k provedení státní kontroly ve smyslu § 9 zákona o státní kontrole, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012-34, v němž soud dovodil, že povinnost kontrolních pracovníků předložit pověření k provedení kontroly je třeba interpretovat v souladu se zvláštním právním předpisem, kterým byl v daném případě živnostenský zákon, který v § 60a hovoří o rovněž obecném pověření zaměstnanců živnostenských úřadů k výkonu kontrolní činnosti. Tyto závěry lze potom aplikovat i na daný případ. Že služební průkaz je pověřením ke kontrole nejnověji potvrzuje i již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012-69. K namítanému nezahájení správního řízení o uložení pořádkové pokuty žalovaná uvedla, že pořádková pokuta byla uložena pro nesplnění „procesních“ povinností při výkonu státního veterinárního dozoru stanovených veterinárním zákonem. Při ukládání pořádkové pokuty ve smyslu § 53 odst. 7 veterinárního zákona je třeba postupovat ve věcech neupravených veterinárním zákonem podle správního řádu. V daném případě tak bylo správně postupování podle § 62 odst. 5 správního řádu, vydání prvostupňového rozhodnutí bylo prvním úkonem v řízení. Použití právní úpravy procesu vydávání pořádkových pokut upravené ve správním řádu i na další pořádkové pokuty jako souladný se zákonem potvrdil i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 19. 6. 2013, č. j. 59 A 71/2012-164 nebo Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 12. 12. 2013, č. j. 45 A 14/2012-192. Žalovaná se dále podrobně vyjadřovala k výši uložené pokuty. Uvedla, že výši pokuty žalobkyně sice v odvolání napadla, nicméně konkrétní námitky či nedostatky neuváděla a zůstala na úrovni obecných tvrzení. Protože veterinární zákon nemá zvláštní ustanovení týkající se pořádkových pokut, bylo podpůrně postupováno podle správního řádu. Žalovaná posoudila uloženou pokutu, uvedla další okolnosti případu, a to vzhledem k významu předmětu kontroly a závažnosti následku protiprávního jednání, a neshledala její výši nepřiměřenou. Žalovaná znovu obšírně vypočetla důvody pro uložení pokuty v dané výši. Zdůraznila, že žalobkyně ve správním řízení neuváděla žádné argumenty pro to, že by uložená pokuta měla být likvidační. Vzhledem k povaze a velikosti subjektu a malé výši pokuty 50 000 Kč je zjevné, že taková pokuta likvidační být nemůže. Pokud jde o předmět kontroly, ten byl dle žalované v protokolu o kontrolním zjištění ze dne 8. 2. 2013 řádně a dostatečně vymezen slovy „místní šetření k registraci provozovny“. V tomto protokolu jsou uvedeny i právní předpisy, podle kterých se kontrola provádí. Námitka dle žalované nemá navíc žádnou souvislost se spáchaným protiprávním jednáním, protože to nespočívalo v porušení veterinárních podmínek dle zákona o potravinách, ani podle veterinárního zákona, ale ve zmaření kontroly, a to zcela bez ohledu na případný předmět kontroly. Ze všech shora uvedených důvodů považovala žalovaná žalobu za nedůvodnou a navrhla její zamítnutí. III. Replika V obsáhlé replice žalobkyně setrvala na svých dosavadních právních závěrech, které dále rozvedla a odůvodnila. Má za to, že nestačí, že osoba je zaměstnaná jako veterinární lékař, ale musí mít ke své činnosti předpokládané veterinárním zákonem pověření. V daném případě je zákon nejasný, a proto je třeba vybrat ten výklad, který je pro adresáta normy výhodnější. Ministerstvo zemědělství ve vyhlášce č. 296/2003 Sb., v níž je vyobrazen vzor služebního průkazu veterinárního inspektora, bez zákonného zmocnění do vzoru uvedlo, že držitel je rovněž nositelem oprávnění stanovených veterinárním zákonem. Soudy proto nemohou být touto nyní již zrušenou vyhláškou, ani účinnou vyhláškou č. 342/2012 Sb., vázány. Žalobkyně dále poukázala na přijetí nového zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, a změnu ustanovení § 53 odst. 7 veterinárního zákona, účinnou od 1. 1. 2014, podle které jsou veterinární inspektoři povinni prokazovat pověření ke kontrole podle kontrolního řádu služebním průkazem. Právní úprava platná a účinná do 31. 12. 2013 však jasně stanovila, že veterinární inspektor služebním průkazem prokazuje pouze svoji totožnost. Ačkoliv se stanovisko žalované opírá o některá soudní rozhodnutí, žalobkyně se s nimi neztotožňuje. Dovolávala se čl. 2 odst. 1 písm. f) a g) nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004/ES, které také hovoří o pověření určitého veterinárního lékaře ke kontrolní činnosti. Žalobkyně připomněla, že některé rozsudky krajských soudů byly v poslední době Nejvyšším správním soudem zrušeny, neboť ten přiznal relevanci jejím argumentům o věcné nepříslušnosti Státní zemědělské a potravinářské inspekce ke kontrole provozoven žalobkyně. Žalobkyně také zopakovala, že předmět kontroly musí být v protokole o kontrole řádně vyplněn, aby kontrolovaná osoba věděla, co přesně kontrolující osoba chce kontrolovat a zda k tomu má pravomoc. Odkaz na příslušné právní předpisy v obecné rovině, podle nichž má kontrola probíhat, neznamená uvedení předmětu kontroly. Žalobkyně dále znovu zdůraznila, že v daném případě nešlo o pořádkovou pokutu v právním slova smyslu, ale řádnou pokutou za porušení povinnosti, a správní orgány proto měly zahájit správní řízení o jejím uložení. Správní orgány pochybily i při ukládání sankce, neboť nevzaly v potaz, že žalobkyně se daných „prohřešků“ nedopustila úmyslně, ale z důvodů nesrozumitelnosti právní úpravy. Správní orgány v rozporu se zákonem nespojily správní řízení do jednoho a neuložily pokutu za pokračující protiprávní jednání, popř. úhrnnou či souhrnnou pokutu za více „deliktů“, čímž žalobkyni poškodily. Bylo také třeba vzít v úvahu majetkové poměry žalobkyně, žalovaná se však zabývala jen výší základního kapitálu a dobou působení žalobkyně na trhu. Žalobkyně setrvala na požadavku, aby soud rozhodnutí obou stupňů pro nezákonnost zrušil, případně postupoval dle § 78 odst. 2 s. ř. s. a uloženou pokutu snížil či upustil od jejího uložení. IV. Posouzení věci soudem Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí a řízení jeho vydání předcházející v řízení dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen ,,s. ř. s.“), v mezích a rozsahu uplatněných žalobních bodů, vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu v době rozhodování správního orgánu v souladu s § 75 odst. 1, odst. 2 s. ř. s. V souzené věci se jedná o další z celé řady případů uložení pořádkové pokuty žalobkyni za porušení povinností na úseku státního veterinárního dozoru. Skutkové okolnosti nejsou mezi účastníky sporné a vyplývají z obsahu předloženého správního spisu. Dne 8. 2. 2013 se inspektorka krajské veterinární správy MVDr. XX dostavila do provozovny žalobkyně na adrese XX (registrované jako zařízení podléhající veterinárnímu dozoru z důvodu bourání, zpracování masa a prodeje potravin živočišného původu konečnému spotřebiteli, dle dokladu o registraci ze dne 31. 10. 2012), kde předložila služební průkaz č. XX (služební průkaz veterinárního inspektora byl společně s vymezením pracovní náplně jako veterinárního lékaře – inspektora založen ve správním spisu), a oznámila zahájení kontroly. Zástupce vedoucího provozovny žalobkyně odepřel provedení kontroly tím, že neumožnil přístup do provozních a skladovacích prostor, a jako důvod neumožnění kontroly uvedl, že veterinární inspektorka nepředložila pověření k provedení kontroly. Zástupce vedoucího provozovny provedení kontroly provozovny neumožnil ani po poučení o právech veterinárního inspektora a povinnostech kontrolovaných osob dle veterinárního zákona a poučení o možnosti uložení pořádkové pokuty dle § 53 odst. 7 veterinárního zákona. Tato zjištění byla zaznamenána do protokolu o kontrolním zjištění ze dne 8. 2. 2013. Podáním ze dne 22. 2. 2013 uplatnila žalobkyně proti protokolu námitky, ve kterých uváděla, že povinností veterinárních kontrolorů je předložit také pověření k provedení kontroly, nikoli jen služební průkaz. Za nesplnění povinnosti stanovené v § 53 odst. 4 veterinárního zákona uložila krajská veterinární správa rozhodnutím ze dne 26. 3. 2013 žalobkyni pokutu ve výši 50 000 Kč. K odvolání žalobkyně bylo toto rozhodnutí zčásti změněno shora uvedeným způsobem a ve zbytku potvrzeno. Podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona kontrolované osobě, která nesplní povinnost podle odstavce 4, může orgán veterinární správy, který provádí výkon státního veterinárního dozoru, uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč. Pořádkovou pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené orgánem veterinární správy. Souhrn takto uložených pokut nesmí být vyšší než 500 000 Kč. Pokutu vybírá orgán, který ji uložil. Příjem z pokut je příjmem státního rozpočtu. Podle § 53 odst. 4 veterinárního zákona jsou kontrolované osoby povinny vytvářet vhodné podmínky pro výkon státního veterinárního dozoru a poskytovat veterinárním inspektorům nezbytnou součinnost a pomoc, zejména umožnit jim přístup na místa a do prostorů uvedených v odstavci 1 písm. a) [podle kterého jsou veterinární inspektoři oprávnění vstupovat na pozemky, do provozních, skladovacích a jiných prostorů, zařízení a dopravních prostředků sloužících k činnosti kontrolovaných osob, která je předmětem státního veterinárního dozoru, a jde-li o provádění pohraniční veterinární kontroly, do celních prostorů pohraničních celních úřadů a provádět na těchto místech potřebné úkony a šetření], odběr vzorků a poskytovat jim na požádání potřebné doklady, údaje a ústní a písemná vysvětlení, jakož i bezplatně nezbytnou věcnou, osobní a jinou pomoc. Podstatou žaloby je posouzení opakovaně judikované právní otázky, zda musí veterinární inspektor předložit kontrolovanému subjektu se služebním průkazem také pověření k provedení konkrétní kontroly, a zda lze žalobkyni za neumožnění provedení veterinárního dozoru uložit pořádkovou pokutu. Přestože žalobkyně vznáší celou řadu argumentů proti závěrům obsaženým v napadených správních rozhodnutí, a dále je rozvádí v obšírné replice, soud se zcela ztotožnil s výkladem dotčených ustanovení veterinárního zákona a zákona o státní kontrole, jaký zaujaly správní orgány. Soud předně poukazuje na to, že sporná právní otázka byla řešena v judikatuře nejen krajských správních soudů (zde jak krajská veterinární správa, tak žalovaná zcela případně odkázaly v odůvodnění svých rozhodnutí zejména na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 127/2005-41, publ. 1087/2007 Sb. NSS, existuje však řada rozsudků i ostatních krajských správních soudů, které řešily shodnou otázku), ale také v rozsudcích Nejvyššího správního soudu vydaných v řízeních o kasačních stížnostech samotné žalobkyně, jimiž se provádění kontrol v rámci státního veterinárního dozoru bez předložení pověření k provedení konkrétních kontrol bránila. Soud si dovoluje citovat především z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012- 69, dostupný na www.nssoud.cz), v němž Nejvyšší správní soud uvedl: … „Pokud jde o samotnou právní otázku, Nejvyšší správní soud se ztotožnil se žalovanou i s krajským soudem, že v souzené věci bylo pro provedení kontroly dostačující, že kontrolní pracovnice předložila průkaz veterinární inspektorky. V dané věci není sporu o tom, že ustanovení veterinárního zákona týkající se státního veterinárního dozoru jsou speciální úpravou k obecné úpravě zákona o státní kontrole. Podle § 8 odst. 2 zákona o státní kontrole podle tohoto kontrolního řádu postupují kontrolní orgány uvedené v § 2 tohoto zákona jen v těch případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup. V souzené věci stanoví jiný postup veterinární zákon. Ustanovení § 53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru, z čehož vyplývá, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního veterinárního dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusejí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole. Veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru ve smyslu § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce č. 296/2003 Sb., obsahuje text: „Držitel tohoto průkazu, pro nějž byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Tento průkaz současně představuje pověření k provedení kontroly ve smyslu § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole. Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru, že již předložením služebního průkazu prokazuje veterinární inspektor svou totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru, a proto nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření. Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožnil s obsáhlým a přesvědčivým odůvodněním rozsudku Městského soudu v Praze a dodává, že z žádného ustanovení veterinárního zákona, jež je zákonem speciálním vůči zákonu o státní kontrole, nelze dovodit povinnost kontrolního pracovníka prokazovat se zvláštním povolením jednotlivě pro každou konkrétní kontrolu. Proto veterinární inspektorka žalované nepochybila, když se před zahájením kontroly prokázala služebním průkazem.“ … Závěry citovaného rozsudku byly převzaty do řady dalších rozsudků Nejvyššího správního soudu, který opakovaně setrval na tom, že přímo z ustanovení § 53 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 52 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona plyne obecné zákonné pověření veterinárních inspektorů k výkonu veterinárního dozoru po předložení služebního průkazu. Zmíněná právní otázka je vykládána nejen krajskými správními soudu shodně, ale je o ní zcela identicky rozhodováno i jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu. Byla-li žalobkyně s některými svými kasačními stížnostmi úspěšná, pak z důvodů jiných, nikoli proto, že by byla vyslovena povinnost veterinárních inspektorů předkládat společně se služebním průkazem také písemné pověření k provedení konkrétní kontroly, jak žalobkyně opakovaně namítá. Dovolává-li se žalobkyně důvodové zprávy k zákonu o státní kontrole, pak soud zdůrazňuje, že v souzeném případu nebylo ze shora uvedených důvodů na místě aplikovat příslušná ustanovení o státní kontrole, když z citovaného ustanovení veterinárního zákona plyne obecné zákonné pověření veterinárních inspektorů k výkonu státního veterinárního dozoru. V shora citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud vypořádal také s řešením otázky předkládání pověření k provedení kontroly ve své judikatuře. Ve shodě s jeho závěry soud uvádí, že žalobkyní citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004-87, se vztahoval na provedení kontroly podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, tedy na jiný správní orgán a kontroly prováděné na jiném úseku výkonu státní správy. Jeho závěry tak není na místě aplikovat na kontroly prováděné v rámci státního veterinárního dozoru, neboť veterinární zákon jako zvláštní právní předpis obsahuje právě obecné zmocnění veterinárních inspektorů k výkonu státního veterinárního dozoru, který se vyznačuje specifiky, jež byly pregnantně popsány v odůvodnění napadených správních rozhodnutí, jež soud nemíní opakovat, a jež vycházejí ze závěrů již jednou uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 127/2005-41, na nějž navazuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, např. ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012-66, nebo ze dne 5. 6. 2014, č. j. 6 Ads 59/2013-92, jímž byla zamítnuta kasační stížnost žalobkyně proti rozsudku zdejšího soudu, který se rovněž ztotožnil s výkladem sporné právní otázky zastávaným orgány veterinární správy. Pokud tedy žalobkyně poukazovala na postup jiných správních orgánů při výkonu kontrolní činnosti, pak soud tyto argumenty musí odmítnout. Příslušné právní předpisy (např. zákony č. 258/2000 Sb., č. 435/2004 Sb., č. 183/2006 Sb., č. 108/2006 Sb., č. 456/2011 Sb., atd.) upravující jejich činnost na úseku státního dozoru mohou obsahovat právní úpravu odlišnou od zákona veterinárního, ale především se jejich kontrolní činnost může od charakteru státního veterinárního dozoru do značné míry lišit a nelze postavení subjektů, které kontrolu či dozor provádějící dle těchto právních předpisů, postavit na roveň dozoru veterinárnímu, jež má svůj specifický smysl. Soud i proto nepřistoupil k dokazování listinou, která se týkala postupů a předkládání pověření ke kontrole jiným správním orgánem. V souzené věci veterinární inspektorka splnila svou zákonnou povinnost, pokud se při oznámení kontroly v rámci provádění státního veterinárního dozoru v provozovně žalobkyně prokázala služebním průkazem, kterým nejen že prokázala svou totožnost, ale zároveň jím prokázala své oprávnění k provedení kontroly. Neměl-li zástupce vedoucího provozovny žalobkyně pochybnost o tom, že vstupu do provozních a skladovacích prostorů provozovny [jež jsou prostorem ve smyslu § 53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona] se domáhá veterinární inspektor, když účel úkonu byl nepochybný (tedy provedení státního veterinárního dozoru), a vstup do provozních a skladovacích prostor provozovny, a v důsledku tohoto provedení státního veterinárního dozoru, veterinární inspektorce odmítl na přímý pokyn žalobkyně pouze z důvodu nepředložení písemného pověření tohoto veterinárního inspektora k provedení konkrétní kontroly v dané provozovně, představovalo toto jednání porušení povinností žalobkyně jako kontrolovaného subjektu dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona, za nějž lze uložit pořádkovou pokuty podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona. Soud neshledal důvodnými ani námitky překročení zákonného zmocnění ministerstvem zemědělství a protiústavnosti vyhlášky č. 296/2003 Sb., jakož i vyhlášky č. 342/2012 Sb. Soud předesílá, že i těmito argumenty se Nejvyšší správní soud zaobíral a nedospěl k závěru o protiústavnosti těchto podzákonných předpisů a překročení zákonných zmocnění ze strany ministerstva zemědělství. Otázkou souladu přílohy č. 2 vyhlášky č. 296/2003 Sb. a veterinárního zákona se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 – 69, kde uvedl, že „Veterinární inspektoři osvědčují své obecné oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru ve smyslu § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona služebním průkazem, který v souladu s přílohou č. 2 k vyhlášce č. 296/2003 Sb., obsahuje text: „Držitel tohoto průkazu, pro nějž byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ K rozporu vyhlášky č. 342/2012 Sb. a veterinárního zákona lze uvést, že podle § 78 veterinárního zákona bylo ministerstvo zemědělství oprávněno vydat vyhlášku k provedení vyjmenovaných ustanovení zákona, mimo jiné k provedení § 53 odst. 6 citovaného zákona, podle něhož je ministerstvo oprávněno v prováděcím právním předpisu stanovit vzor služebního průkazu veterinárního inspektora. Příloha č. 8 vyhlášky č. 342/2012 Sb. pak obsahuje vzor služebního průkazu veterinárního inspektora. V tomto ohledu tedy nelze tedy spatřovat žádný rozpor nebo překročení zákonného zmocnění, jak konstatoval i Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 5. 6. 2014, č. j. 6 Ads 59/2013-92. A takovým překročením není ani věta uvedená ve spodní části průkazu „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“. Tato věta totiž pouze informuje o významu průkazu. Na podporu svých závěrů se Nejvyšší správní soud dovolal svého rozsudku ze dne 21. 5. 2014, č. j. 6 Ads 53/2013-92, ve kterém byla posuzována obdobná kasační stížnost žalobkyně a ve kterém uvedl: „Již předložením služebního průkazu prokazuje veterinární inspektor svou totožnost a současně své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru, a proto nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření. Nejvyšší správní soud nemá důvodu odchýlit se od závěrů své konstantní judikatury ani v nyní projednávané věci a ztotožňuje se v tomto ohledu se závěry městského soudu. V nyní projednávané věci totiž správní orgány, resp. veterinární inspektoři nepostupovali podle obecné právní úpravy § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole, podle něhož jsou kontrolní pracovníci povinni předložit písemné pověření k provedení kontroly, nýbrž podle zvláštního ustanovení § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona, které ukládá inspektorům státního veterinárního dozoru prokazovat se při kontrole (toliko) služebním průkazem. Z § 45 odst. 2 nebo § 53 odst. 1 veterinárního zákona pak nelze dovozovat způsob, jakým by se měli veterinární inspektoři jako úřední osoby prokazovat při provádění kontroly v provozovnách potravinářských podniků. Ministerstvo zemědělství se tak stanovením náležitostí služebního průkazu veterinárního inspektora ve vyhlášce č. 342/2012 Sb. nedopustilo protiústavního překročení zákona, neboť text vzoru toho průkazu je zcela v souladu s výše uvedenou interpretací veterinárního zákona. Lze tedy shrnout, že gramatický výklad zákona je v tomto směru jednoznačný, a nezbývá tak prostor pro volbu mezi více možnými interpretacemi relevantních ustanovení, jak dovozuje stěžovatelky. Při posouzení této věci proto nelze zohlednit stěžovatelkou provedenou komparaci právní úpravy kontrolní činnosti v jiných oblastech veřejné správy, neboť takový systematický výklad by bylo možné aplikovat pouze v případě nejasného gramatického výkladu veterinárního zákona. Jelikož objektivně není a nebylo pochyb o tom, že kontrolující osobou byl veterinární inspektor, námitka nezákonného provedení kontroly provozovny stěžovatelky není důvodná.“ Z citované argumentace jasně plyne, že námitka žalobkyně není důvodná, text zákonného ustanovení § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona byl jasný a srozumitelný a nebylo na místě se dovolávat jiného, příznivějšího výkladu, jak žalobkyně soudu předestřela. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani přijetí nového kontrolního řádu a v této souvislosti novelizace veterinárního zákona. Shora vyslovené závěry nikterak nevyvrací ani argumentace žalobkyně týkající definice úředního veterinárního lékaře a schváleného veterinárního lékaře obsažené v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 854/2004/ES. Namítá-li žalobkyně v replice, že kontroly prodeje potravin živočišného původu provádí také Státní zemědělská a potravinářské inspekce, pak soud uvádí, že postup tohoto státního orgánu není předmětem přezkumu ze strany soudu a úspěšnost žalobkyně v jiných soudních řízeních týkajících se věcné příslušnosti tohoto státního orgánu, nemá vliv na posouzení dané právní otázky, stejně jako skutečnost, že se v praxi mohly vyskytnout případy falešných kontrolorů. Zde soud jen stručně podotýká, že v praxi jistě nelze vyloučit případy padělání služebních průkazů kontrolorů či veterinárních případů, ovšem stejně nelze vyloučit ani padělání případného pověření k vykonání určité kontroly. Soud proto neprováděl dokazování ani elektronickou podobou protokolu Státní zemědělské a potravinářské inspekce ani elektronickou podobou tiskových zpráv Státní zemědělské a potravinářské inspekce týkajících se falešných inspektorů. Soud nepřitakal ani námitkám žalobkyně směřujícím proti nedostatečnému vymezení předmětu kontroly v kontrolním protokolu, kde je jako předmět kontroly uvedeno „místní šetření k registraci provozovny“. Žalobkyně v námitkách do protokolu ani v odvolání netvrdila, že by předmět kontroly byl nejasný. Netvrdila, že by kontrola byla odmítnuta z důvodu, že jí nebyly jasné kompetence (pravomoc) kontrolního orgánu při provádění kontroly nebo, že by snad došlo k jejich překračování. Spekulace žalobkyně, zda veterinární inspektorka náhodou nechtěla provádět kontrolu mimo pole své působnosti, uplatněná teprve v replice k vyjádření žalované, se jeví jako účelová, neboť o tom, že by se veterinární inspektorka skutečně domáhala kontroly mimo veterinární oblast, žalobkyně nic neuvádí. V protokolu o kontrolním zjištění jsou zaznamenány pouze okolnosti prokazující, že žalobkyně neumožnila veterinární inspektorce přístup na místa a do prostorů výkonu své činnosti, o čemž není sporu. Ani eventuální formální vady protokolu proto nemohou mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. V další části žaloby žalobkyně zpochybnila samotnou povahu pořádkové pokuty ukládané na základě § 53 odst. 4 a 7 veterinárního zákona. Domnívá se, že se z materiálního hlediska nejedná o pořádkovou pokutu, ale o pokutu – sankci – ukládanou za porušení zákona spácháním „běžného“ správního deliktu, na který nedopadá § 62 správního řádu. Ani tato část žaloby není důvodná. Pokuta ukládaná podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona je totiž nepochybně pořádkovou pokutou. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 As 110/2013 – 62 „Aby se mohlo jednat o klasický správní delikt, musel by jej zákonodárce v relevantním právním předpisu zavést jako skutkovou podstatu přestupku či správního deliktu. To se ale v daném případě nestalo... Ukládání pořádkových pokut je specifickým institutem správního řízení a z hlediska procesního režimu je nelze zaměňovat s pokutami za správní delikty. I přes částečný represivní charakter má pořádková pokuta především funkci zajišťovací: má prosadit splnění porušených povinností. Jejím cílem nebylo potrestat stěžovatele, ale naopak dosáhnout toho, aby veterinární kontrola mohla v každém jednotlivém případě vůbec proběhnout. Uložení pořádkové pokuty za porušení procesních povinností je pro správní orgán, a to na rozdíl od správního deliktu, možností, a nikoli povinností (podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona „může“ orgán veterinární správy uložit pořádkovou pokutu). Ukládání pořádkových pokut je specifické i v tom, že se zde neuplatní trestně právní zásada ne bis in idem. Jak již bylo uvedeno, primárním účelem uložení pořádkové pokuty není uložit sankci za určité jednání (či nekonání), ale vynutit splnění určité (byť při opakovaném ukládání stejné, neb dosud nesplněné) povinnosti.“ Soud se s touto argumentací Nejvyššího správního soudu zcela ztotožňuje. Z formálního hlediska je řízení o uložení pořádkové pokuty řízením zahajovaným z moci úřední a v tomto případě je prvním úkonem v řízení rovnou vydání rozhodnutí o pořádkové pokutě v souladu s § 62 odst. 5 správního řádu, jež je třeba aplikovat z důvodu absence vlastní procesní úpravy pořádkových pokut ve veterinárním zákonu. Znamená to, že vydání takového rozhodnutí nepředchází ani oznámení o zahájení řízení, ani výzva správního orgánu, aby se účastník řízení, tj. ten, komu je pokuta ukládána, vyjádřil k podkladům pro rozhodnutí. K porušení práva žalobkyně na spravedlivý proces proto nedošlo. Soud neshledal důvodnou ani žalobní argumentaci ve vztahu k výši uložené pořádkové pokuty a jejímu odůvodnění. Jakkoli má podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, č. j. 1 As 9/2008-156, správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování, mezi něž patří také úplné odůvodnění uložené sankce, tedy odůvodnění sankce způsobem, který nepřipouští rozumné pochybnosti o tom, že právě zvolená výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem případu. Byť bylo rozhodnutí a zmíněné principy vztaženy na případ uložení pokuty jako sankce za jiný správní delikt, nic nebrání uvedené požadavky aplikovat také na případy uložení pořádkové pokuty. Na rozdíl od žalobkyně má soud za to, že správní orgán odůvodnil výši žalobci uložené pokuty naprosto srozumitelným a přesvědčivým způsobem. Zdejší soud nesouhlasí s tvrzením žalobkyně, že se deliktního jednání nedopustila úmyslně. Žalobkyně bránila provedení veterinárních kontrol zcela záměrně, což prokazuje i jí vydaný závazný jednotný postup při provedení kontrol, kterým zakázal vstup do svých provozoven kontrolujícím osobám, které nepředloží písemné pověření. Žalovaná se také v intencích závěrů usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, zabývala tím, zda uložená pořádková pokuta 50 000 Kč může být pro žalobkyni likvidační, přičemž zde vycházela z délky působení žalobkyně na trhu, počtu provozoven a zapsaného základního kapitálu ve výši 10, resp. později 30 mil. Kč. Tomuto postupu se v souzeném případu nedá ničeho vytknout, neboť v odvolání proti pokutě žalobkyně vznesla pouze námitku nedostatečného odůvodnění výše pokuty ze strany krajské veterinární inspekce, aniž by uváděla jakékoli konkrétní skutečnosti svědčící o možném likvidačním charakteru uložené pokuty vzhledem k dalším pořádkovým pokutám, které jí bylo uloženo uhradit. Dále soud uvádí, že pořádkový delikt byl vymezen nejen konkrétním porušením povinnosti umožnit veterinární dozor, ale byl vymezen také časově a místně. Z těchto důvodů nelze hovořit o pokračujícím či trvajícím pořádkovém deliktu. Jak také uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 As 110/2013 – 62 „S ohledem na vymezený účel pořádkové pokuty a její odlišnost od správních trestů je třeba, aby byly v případě potřeby ukládány samostatné pokuty, v jejichž důsledku bude žalobkyně v každém jednotlivém případě motivována poskytnout součinnost veterinárním inspektorům při provádění konkrétní státní kontroly.“ Pro případ, že by soud neshledal žalobní body důvodnými, žalobkyně v replice uplatnila stručný návrh na upuštění, případně snížení uložené pořádkové pokuty. Důvody pro takový postup soudu nijak nerozvedla a nekonkretizovala. Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě. Uvedené ustanovení zakládá moderační právo soudu pro případ uložení zjevně nepřiměřeného trestu na návrh žalobce. Smyslem a účelem moderace pak není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce. V případě sankcí z obecných hledisek méně závažných proto bude moderace sankce zpravidla vzácnější než v případě sankcí výrazných (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23, publ. Sb. NSS 2672/2012). Při posouzení, zda uložená pořádková pokuta 50 000 Kč nebyla zjevně nepřiměřenou, soud zohlednil specifickou právní úpravu obsaženou v ustanovení § 62 odst. 5 správního řádu. Toto ustanovení výslovně umožňuje správnímu orgánu, který pravomocně o uložení pořádkové pokuty rozhodl, aby ji novým rozhodnutím prominul či snížil, jestliže žalobkyně bude v dalším průběhu řízení, tj. v rámci dalšího provádění veterinárního dozoru, své povinnosti řádně plnit. Toto moderační oprávnění správního orgánu snižuje potřebu zásahu soudu ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s. Ze skutečností uváděných žalobkyní i žalovanou neplyne, jaký byl další postup krajské veterinární správy při provádění veterinárního dozoru v předmětné provozovně, a bude především na správních orgánech na úseku veterinárního dozoru zvážit, zda následně došlo k řádnému plnění zákonných povinností ze strany žalobkyně, k jejich naplnění uložená pořádková pokuta směrovala. Dále soud zohlednil, že se ze strany žalobkyně jednalo o úmyslné a úplné odepření součinnosti při veterinárním dozoru, což je nejzávažnějším porušení povinností dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona. Přitom důvodem postupu žalobkyně byl pouze jiný právní náhled na otázku prokazování oprávnění veterinárních inspektorů k provedení veterinárního dozoru, nikoli konkrétní pochybnosti o oprávněnosti konkrétní veterinární inspektorky, jež se prokázala služebním průkazem, k provedení kontroly. Přitom žalobkyni byly dány k dispozici právní prostředky, kterak se jakýmkoli pochybením ze strany veterinární inspektorky při provádění veterinárního dozoru následně bránit. S ohledem na význam veterinárního dozoru prováděného v provozovnách, kde dochází k bourání a zpracování masa a prodeji potravin živočišného původu konečnému spotřebiteli, a s ohledem na několikanásobně vyšší pokuty, jež lze uložit za konkrétní správní delikty, k jejichž odhalení mohou vést kontroly v rámci státního veterinárního dozoru, byla uložená pořádková pokuta 50 000 Kč přiměřeným prostředkem k vynucení plnění povinností dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona ze strany žalobkyně. Žalobkyni tak nezbývá než odkázat na velmi podrobné odůvodnění výše uložené pořádkové pokuty správními orgány obou stupňů, které zohlednily význam předmětu kontroly a závažnost následku protiprávního jednání žalobkyně. V. Závěrečné posouzení a náklady řízení Ze všech shora uvedených důvodů soud žalobě nevyhověl, napadená správní rozhodnutí neshledal nepřezkoumatelnými ani nezákonnými z hlediska žalobních námitek a žalobu proto zamítl postupem dle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou. Rovněž nebyl shledán důvod k upuštění či snížení uložené pořádkové pokuty ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s., proto byl zamítnut návrh na moderaci. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 věta prvá s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Neúspěšná žalobkyně neměla na náhradu nákladů řízení právo a žalované, která byla ve věci úspěšná, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť náklady, které musela žalovaná v souvislosti se soudním řízením správním vynaložit, nepřevýšily běžný rámec její činnosti.

Poučení