59 A 17/2022– 75

Rubrum

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ing. Petra Šuránka a soudkyň Mgr. Martiny Kotouček Mikoláškové a Mgr. Ing. Lenky Bursíkové ve věci navrhovatele: město Říčany sídlem Masarykovo náměstí 53, 251 01 Říčany zastoupen advokátem JUDr. Tomášem Sokolem sídlem Sokolská 60, 120 00 Praha 2 proti odpůrci: Krajský úřad Středočeského kraje sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 11. 2. 2022, č. j. 130908/2021/KUSK–DOP/Bry, takto:

Výrok

I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 11. 2. 2022, č. j. 130908/2021/KUSK–DOP/Bry, se ruší dnem právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku 18 342 Kč k rukám zástupce navrhovatele JUDr. Tomáše Sokola, advokáta.

Odůvodnění

Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení 1. Navrhovatel se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž odpůrce zrušil opatření obecné povahy Městského úřadu Říčany ze dne 23. 7. 2021, č. j. 257379/2021–MURI/OSAD, kterým byla stanovena místní úprava provozu na místních komunikacích Říčany u Prahy, Říčany – Radošovice, (dále jen „OOP“). Přestože se dále v textu hovoří o napadeném „rozhodnutí“, v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015–36, č. 3460/2016 Sb. NSS, je třeba na tento správní akt nahlížet jako na opatření obecné povahy.

2. Navrhovatel má za to, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých subjektivních právech, zejména tím, že mu byl odepřen řádný proces vydání napadeného rozhodnutí, dále došlo k zásahu do jeho práva na samosprávu, tj. práva upravovat provoz na místních komunikacích, a též do jeho vlastnického práva, neboť mu bylo odepřeno vybírat poplatky související s organizací provozu.

3. Navrhovatel má za to, že je napadené rozhodnutí nezákonné z důvodu procesních i faktických vad. Předně namítá, že odpůrce nebyl oprávněn rozhodnout ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 403/2020 Sb. (dále jen „správní řád“). A i kdyby k tomu oprávněn byl, nedodržel procesní postup zkráceného přezkumného řízení, neboť nevyvěsil současně s usnesením o zahájení přezkumného řízení návrh opatření obecné povahy. Navrhovatel v souvislosti s těmito námitkami obsáhle citoval z rozsudku rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015–36. Podle navrhovatele nebyl odpůrce oprávněn využít zkrácené přezkumné řízení, neboť v případě přezkumného řízení ve věci opatření obecné povahy je nezbytné současně s usnesením o zahájení řízení uveřejnit i návrh opatření obecné povahy, avšak v případě zkráceného přezkumného řízení je prvním úkonem vydání rozhodnutí, což vylučuje rozhodování ve formě opatření obecné povahy. Jelikož je prvním úkonem při zkráceném přezkumném řízení vydání rozhodnutí, nikoliv zveřejnění usnesení o zahájení přezkumného řízení, je evidentní, že je zkrácené přezkumné řízení z povahy věci vyloučeno. Současně, i kdyby byl odpůrce oprávněn rozhodnout ve zkráceném přezkumném řízení, pak stejně nedodržel předepsaný postup při vydání napadeného rozhodnutí, neboť odpůrce po obdržení podnětu k provedení přezkumného řízení nezveřejnil ani usnesení o zahájení přezkumného řízení, ani návrh výsledného rozhodnutí, a dokonce ani neučinil výzvu dotčeným osobám k podání připomínek a námitek k návrhu napadeného rozhodnutí, nýbrž jeho prvním úkonem bylo vydání napadeného rozhodnutí.

4. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2011, č. j. 1 As 31/2011–72, pak navrhovatel ještě doplnil, že je třeba podmínky pro provedení zkráceného přezkumného řízení vykládat restriktivně. Podle navrhovatele potřeboval odpůrce pro rozhodnutí ve věci nejen spisový materiál, ale i vyjádření oznamovatele. Navrhovatel má za to, že odpůrce prováděl dokazování, neboť se seznámil s jednotlivými důkazy obsaženými ve spise, zejména podrobně analyzoval „Projekt DZ 160072021_final.pdf“ (správně je „Projekt DZ 16072021_final.pdf – pozn. soudu, dále jen „Projekt“). Navrhovatel pak ještě rozporoval, že odpůrce prováděl dokazování fotografií oznamovatele, která měla dokumentovat měření šířky komunikace, což je ve zkráceném přezkumném řízení nepřípustné.

5. Podle navrhovatele odpůrce dále porušil i § 36 odst. 3 správního řádu, neboť neumožnil navrhovateli, aby se vyjádřil k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním. Odpůrce také nedodržel subjektivní lhůtu uvedenou v § 96 odst. 1 správního řádu, jíž je vázán i ve zkráceném řízení vedeném podle § 98 správního řádu. Navrhovatel s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2015, č. j. 9 As 183/2014–34, konstatoval, že počátek běhu dvouměsíční subjektivní lhůty pro rozhodnutí v přezkumném řízení je určen dnem, kdy správní orgán disponoval veškerými dokumenty a informacemi. Odpůrci byla kompletní dokumentace doručena dne 9. 12. 2021, avšak napadené rozhodnutí vydal až dne 11. 2. 2022. Jelikož odpůrce nedodržel lhůtu pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, zatížil napadené rozhodnutí vadou, resp. nezákonností, pro kterou je třeba uvedené rozhodnutí zrušit. Navrhovatel nesouhlasí s právním názorem, podle kterého se s odkazem na § 174 správního řádu pro zkrácené přezkumné řízení neužije subjektivní lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu. Pokud by chtěl totiž zákonodárce aplikaci subjektivní lhůty vyloučit, učinil by tak výslovně.

6. Dále navrhovatel vytýkal odpůrci i řadu faktických vad, ovšem s ohledem na níže uvedený zrušovací důvod se soud těmito tvrzenými vadami nemohl zabývat, proto i argumentaci navrhovatele uvádí toliko rámcově. Navrhovatel namítal, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje úvahu odpůrce ve smyslu provedení testu proporcionality. Navrhovatel rozporoval důvody, které vedly odpůrce ke zrušení napadeného OOP, konkrétně existenci překážky věci rozhodnuté, nedodržení procesních povinností při vydání OOP, rozporu s § 25 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 261/2021 Sb. (dále jen „zákon o silničním provozu“), zpracování připomínek navrhovatele nad rámec projednávaného návrhu a nakonec nepřezkoumatelnost napadeného OOP z důvodu neuvedení důvodů výroku OOP a vypořádání námitek a připomínek.

7. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že má za to, že byl oprávněn rozhodnout podle § 174 správního řádu ve zkráceném přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Podle odpůrce pak ustanovení správního řádu odkazuje přímo na postup pro přezkumné řízení a ukládá zahájit řízení usnesením, nikoliv vyvěšením záměru, jak se snaží dovodit navrhovatel. Podle § 98 správního řádu je vydání rozhodnutí prvním úkonem ve věci. Citace judikatury v návrhu se pak týká územního plánování, což je naprosto odlišná věc od stanovení místní úpravy dopravního značení.

8. Odpůrce dále uvedl, že účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení. Odpůrce provedl přezkoumání souladu OOP s právními předpisy z moci úřední. Co správní orgán použije k přezkoumání, je v jeho pravomoci. Ohledně údajného dokazování fotografiemi odkázal odpůrce na stranu šestou napadeného rozhodnutí, kde v předposledním odstavci pouze cituje, co obsahuje podnět k zahájení řízení, jehož součástí jsou i fotografie.

9. Odpůrce rovněž uvedl, že subjektivní lhůtu dvou měsíců nelze aplikovat na zkrácené přezkumné řízení ve věci přezkoumání opatření obecné povahy, neboť se uplatní speciální ustanovení § 174 správního řádu, které obsahuje lhůtu pro zahájení přezkumného řízení opatření obecné povahy. Navrhovatelem citovaný judikát nedopadá na přezkumné řízení ve věci opatření obecné povahy.

10. V replice navrhovatel uvedl, že právní názor odpůrce není podložen žádnou odbornou literaturou či judikaturou. Dále je třeba podotknout, že pokud by se uplatnil právní názor odpůrce, pak by byly zcela popřeny závěry vyjádřené v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015–36. Pokud odpůrce namítá, že uvedený judikát na věc nedopadá, neboť v dané věci se jednalo o územní plánování, pak tento svůj názor nikterak nerozvádí a neuvádí, z jakých důvodů k takovému závěru došel. Dle názoru navrhovatele není podstatné, které problematiky se daná věc týká, ale toliko to, zda je v přezkumném řízení rušeno opatření obecné povahy. Pokud je tedy v přezkumném řízení rušeno opatření obecné povahy, pak tak může být učiněno toliko opatřením obecné povahy. To vyplývá ze samé povahy rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy, neboť to dopadá na obecně vymezené adresáty (jako samo opatření obecné povahy). Není přípustné, aby rozhodnutí, které ze své podstaty dopadá na konkrétní adresáty, bylo způsobilé zrušit opatření obecné povahy, které dopadá na obecně vymezené adresáty.

11. Navrhovatel dále uvedl, že nesouhlasí s tvrzením odpůrce, že dvouměsíční subjektivní lhůta se neužije. Vyloučení subjektivní lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu z § 174 správního řádu explicitně nevyplývá, naopak je stanoveno, že se tato část použije přiměřeně. Pokud by zákonodárce chtěl subjektivní lhůty vyloučit při přezkumu opatření obecné povahy, pak by tak výslovně učinil. Naopak snahou zákonodárce bylo bezpochyby stanovit mezní datum pro počátek přezkumného řízení. Též z důvodové zprávy k uvedenému ustanovení vyplývá, že snahou zákonodárce bylo zkrátit lhůtu pro přezkum opatření obecné povahy na 1 rok, nikoliv vyloučit subjektivní lhůtu pro přezkum opatření obecné povahy. Obsah správního spisu 12. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 31. 5. 2021 zaslal navrhovatel odboru správních agend a dopravy navrhovatele žádost o stanovení místní úpravy silničního provozu. Žádost odůvodnil tím, že je nutné provést zásadní změny (podrobně specifikované pod body 1 – 11), které nebyly v době projektování „parkování pro domácí Říčany“ navrhovateli známy. Místní úprava dopravy vychází z projektu „Parkování pro domácí Říčany“, dopravní opatření č. 32/2020. Navrhovatel poukázal na to, že současné opatření obecné povahy (č. j. 145156/2021–MURI/OSAD) nezohledňuje budoucí akce a zásadní nutné změny.

13. Dne 31. 5. 2021 byla uveřejněna veřejná vyhláška – oznámení o návrhu opatření obecné povahy pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích a výzva k uplatnění připomínek a námitek. Vyhláška obsahovala specifikaci míst, ve kterých mělo dojít ke stanovení úpravy provozu na pozemních komunikacích s tím, že dopravní značení mělo být realizováno podle přiložené projektové dokumentace (příloha č. 2 – projekt DZ 18052021). Důvodem úpravy bylo zklidnění dopravy a zlepšení podmínek pro parkování v centru města a přilehlé oblasti pro občany města Říčan a návštěvníky města. Součástí vyhlášky bylo poučení o tom, že podle § 172 odst. 4 a 5 správního řádu může kdokoli k návrhu opatření uplatnit písemné připomínky a námitky.

14. Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Středočeského kraje (dále jen „Policie ČR“), zaslala navrhovateli připomínky ze dne 31. 5. 2021 ke stanovení místní úpravy provozu na pozemní komunikaci, ve kterých nejprve popsala princip projektování zón 30, následně uvedla seznam podrobných připomínek, ve kterých mj. upozornila na to, že v celé projektové dokumentaci nejsou zakresleny šíře jízdních pruhů, šíře parkovacích pruhů a to, zda je dodržen počet stání pro osoby tělesně postižené apod. V připomínce k úpravě v ulici Sokolská upozornila Policie ČR na to, že šíře pruhu 2,5 m není dostatečná pro průjezd vozidla zajišťujícího svoz komunálního odpadu. Dále upozornila na nevhodné opatření v ulici Široká, ve které by mělo dojít z důvodu povolení parkování na chodníku ke zúžení průchozího profilu chodníku na 0,9 m. V ulici Olšany nebyla zakótována šíře průjezdného profilu komunikace, která je obousměrná. Nakonec odkázala na ostatní připomínky, které uvedla již ve vyjádření č. j. KRPS–31670–1/ČJ–2021–011406, a upozornila na to, že opatřením dojde k zatížení jiných lokalit v rámci města Říčany a k tvorbě kolizních situací.

15. Krajská správa a údržba silnic Středočeského kraje (dále jen „KSUS“) ve vyjádření k místní úpravě na pozemní komunikaci v souvislosti s akcí „Parkování pro domácí – Říčany a na silnici II/107 v úseku Na Obci – Olšany“ ze dne 27. 4. 2021 požadovala, mj. aby byla místní úprava projednána a odsouhlasena odborem dopravy navrhovatele a Policií ČR, dále aby na úseku silnice II/107 byl dodržen minimální průjezdný profil 6 m s tím, že bude v celém úseku splněn bezpečnostní odstup pevných překážek 0,5 m od průjezdního profilu v obou směrech vozovky.

16. Správní spis obsahuje 20 stran mapového zobrazení dopravního značení pro stanovení místní úpravy obsahující označení nových, stávajících i rušených sloupků s dopravním značením, navržené i stávající vodorovné značení a též i stávající, nové i rušené svislé dopravní značení. V mapě není označena šíře ulic.

17. Dne 14. 7. 2021 byla odboru správních agend a dopravy navrhovatele doručena žádost navrhovatele o zpracování připomínek do návrhu opatření obecné povahy pro stanovení místní úpravy silničního provozu č. j. 172854/2021–MURI/OSAD, které nebyly navrhovateli v době projektování „parkování pro domácí Říčany“ známy. Navrhovatel uvedl, že pro rozsáhlost tohoto projektu nebylo možné zohlednit v době žádosti o stanovení místní úpravy silničního provozu veškeré budoucí skutečnosti plynoucí z rozvoje území, a vzít tak v potaz budoucí akce a změny, které byly teprve ve fázi příprav. V žádosti formuloval navrhovatel celkem 23 požadavků na doplnění.

18. Na č. l. 10 správního spisu je založeno vypořádání projednání návrhu OOP s dotčenými orgány, v němž je výslovně uvedeno, že je vypořádáno vyjádření Policie ČR ze dne 31. 5. 2021, č. j. KRPS–125685–3/ČJ–2021–011406, které navazuje na dříve vydané vyjádření ze dne 1. 3. 2021, č. j. KRPS–31670–1/ČJ–2021–011406.

19. Dne 23. 7. 2021 byla vyvěšena veřejná vyhláška, kterou bylo podle § 77 odst. 1 písm. c) a odst. 5 zákona o silničním provozu a vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, ve znění vyhlášky č. 84/2016 Sb. (dále jen „vyhláška č. 294/2015 Sb.“) vydáno OOP – stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích. Přílohu OOP tvoří Projekt.

20. Dne 20. 10. 2021 obdržel odpůrce podnět od Ing. J. S. (dále jen „oznamovatel“), který upozorňoval na porušení zákona, a to tím, že navrhovatel zřizuje zóny placeného stání na některých obousměrných komunikacích v rozporu s § 25 odst. 3 zákona o silničním provozu v místech, kde není dodržen 3 m široký průjezdný pruh pro každý směr jízdy, a tím vytváří opak jednoznačného zákazu ze zákona. Dále za stejným účelem umísťuje navrhovatel dopravní značení, které není v souladu s § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu, a nakonec navrhovatel na mnoha místech umísťuje zpomalovací prvky s neplatnou homologací, a vytváří tak nezákonnou překážku v plynulosti a bezpečnosti provozu. Podle oznamovatele navrhovatel nepostupuje v souladu s platnou legislativou a nedodržuje platnou metodiku ministerstva dopravy č. 423/2009–160–OST/1 pro místní úpravy podle zákona o silničním provozu a umisťování dopravního značení je nezákonné ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008–100, č. 1794/2009 Sb. NSS. K podnětu připojil listiny, kterými mělo být prokázáno, že byl navrhovatel opakovaně upozorňován na porušování zákona.

21. Dne 14. 2. 2022 vyvěsil odpůrce veřejnou vyhlášku s napadeným rozhodnutím, kterým podle § 98 správního řádu ve zkráceném přezkumném řízení zrušil OOP navrhovatele. Rozhodnutí odůvodnil tím, že vydání OOP bylo zjevně právně nepřípustné, neboť jím posuzovaná a povolovaná část byla již posouzena a povolena jiným opatřením obecné povahy č. j. 145156/2021–MURI/OSAD. Vydání OOP tak bránila překážka věci rozhodnuté ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu. Odpůrce dále uvedl, že navrhovatel nedodržel zákonný postup vydání OOP, neboť neprojednal návrh místní úpravy s dotčeným orgánem, a to konkrétně v části, ve které byly zpracovány připomínky navrhovatele ze dne 14. 7. 2021. Odpůrce dále navrhovateli vytýkal, že se nesprávně vypořádal se stanoviskem dotčeného orgánu Policie ČR, které odpůrce považoval za nesouhlasné. Dále bylo OOP podle odpůrce vydáno v rozporu s § 25 zákona o silničním provozu, jelikož zřizovalo vyhrazená parkovací stání i na obousměrných komunikacích o šíři 5 m, ačkoli podle § 25 zákona o silničním provozu musí při stání zůstat volný alespoň jeden jízdní pruh široký nejméně 3 m pro každý jízdní směr. Odpůrce vytýkal navrhovateli i nedostatečné odůvodnění, nepřezkoumatelnost odůvodnění opodstatněnosti navrhovaných změn, ale i konkrétních řešení (např. rozšíření zóny s dopravním omezením i na ulice Škroupova a Jeronýmova). A nakonec odpůrce uvedl jako důvod zrušení OOP absenci rozhodnutí o námitkách vlastníků nemovitostí s tím, že navrhovatel ani nerozlišil, zda se jedná o námitky, nebo připomínky, ačkoli je to pro způsob jejich vypořádání důležité. Posouzení návrhu soudem Legitimace navrhovatele a splnění procesních podmínek 22. V projednávané věci je předmětem soudního přezkumu úkon odpůrce označený jako „rozhodnutí“, který byl výsledkem přezkumného řízení provedeného odpůrcem ve vztahu k místní úpravě provozu na pozemních komunikacích. Podle § 77 odst. 5 zákona o silničním provozu je místní a přechodná úprava provozu na pozemních komunikacích stanovena příslušným správním orgánem opatřením obecné povahy. Podle § 124 odst. 6 zákona o silničním provozu stanovuje místní a přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích na silnici II. a III. třídy, místní komunikaci a veřejně přístupné účelové komunikaci obecní úřad obce s rozšířenou působností. Podle § 128a zákona o silničním provozu jsou působnosti stanovené obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností podle tohoto zákona výkonem přenesené působnosti. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 5 As 85/2015 – 36 uvedl, že správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném podle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy.

23. Byť se v právní větě výše odkazovaného rozsudku rozšířený senát vyslovil toliko stran povahy aktu rušícího v přezkumném řízení územní plán, jsou jeho úvahy obecného charakteru a lze je vztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Rozšířený senát nadto výslovně počítá i s možností, že přezkoumávaným aktem je opatření obecné povahy vydané v přenesené působnosti, což je případ nyní projednávané věci. Zdejší soud tak nemá důvod pochybovat o tom, že napadený úkon je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy, jakkoliv jej odpůrce označil jako „rozhodnutí“. Podmínku existence opatření obecné povahy tak lze mít za splněnou.

24. Dále soud uvádí, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání návrhu, neboť byl iniciátorem zrušeného OOP a byl osobou oprávněnou podávat námitky v průběhu pořizování OOP, které řešilo komplexní úpravu parkování a nejvyšší povolené rychlosti na jeho území. Je tak zřejmé, že zrušení napadeného OOP je způsobilé zasáhnout do práv navrhovatele – ostatně otázka aktivní legitimace navrhovatele není mezi účastníky vůbec sporná.

25. Soud ověřil, že návrh byl podán včas ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí jeho účinnosti v souladu s § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje veškeré požadované náležitosti podle § 101b odst. 2 s. ř. s., a přistoupil tak k věcnému posouzení návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

26. Ačkoli navrhovatel nesouhlasil s postupem podle § 51 odst. 1 s. ř. s., nenařizoval soud jednání, neboť podle § 101b odst. 4 s. ř. s. byly splněny podmínky podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., který se v případě řízení o zrušení opatření obecné povahy použije přiměřeně. K důkazním návrhům soud poznamenává, že neprovedl dokazování listinami, jež jsou součástí předloženého spisového materiálu, neboť správním spisem se dokazování neprovádí. Z jeho obsahu správní soud bez dalšího vychází. Pokud jde o přípis odpůrce ze dne 3. 3. 2022, tento důkaz soud neprovedl, jelikož otázka (ne)spolupráce mezi účastníky není pro posouzení věci relevantní. Procesní pochybení odpůrce 27. Podstatou procesní části sporu mezi stranami je, jestli byl odpůrce oprávněn rozhodnout o zákonnosti OOP ve zkráceném přezkumném řízení, a pokud ano, zda dodržel podmínky, které zákon pro průběh tohoto řízení stanovuje.

28. Podle § 174 správního řádu platí pro řízení podle této části obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé (odst. 1). Soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci (odst. 2).

29. Podle § 98 správního řádu, jestliže je porušení předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3.

30. Soud nepřisvědčuje navrhovateli, že v případě přezkumu opatření obecné povahy není možné postupovat ve zkráceném přezkumném řízení. Navrhovatel dovozuje, že zkrácený přezkum není možný proto, že je třeba v případě přezkumu OOP nejprve uveřejnit návrh OOP, avšak zkrácené přezkumné řízení předpokládá, že prvním úkonem ve věci je vydání meritorního rozhodnutí. Soud předně konstatuje, že § 174 správního řádu otázku, zda lze opatření obecné povahy přezkoumávat i ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu, výslovně neřeší, pouze stanoví obecnou možnost použití přezkumného řízení, speciální lhůtu pro jeho zahájení (k tomu viz níže) a odkazuje na přiměřené použití části druhé správního řádu, tedy i ustanovení o přezkumném řízení. Dále je třeba zdůraznit, že navrhovatelem odkazovaný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 5 As 85/2015–36 tuto možnost výslovně přepokládá, jelikož v bodě 48 odůvodnění uvádí, že „[p]rávo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení ‚přezkumného řízení‘ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného ‚rozhodnutí‘ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně).“ Nejvyšší správní soud tak připustil, že by mohlo být OOP přezkoumáváno ve zkráceném přezkumném řízení. Podle soudu se přezkum OOP ve zkráceném přezkumném řízení nevylučuje s možností postupu podle § 98 věty poslední správního řádu, tedy že prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst.

3. Navazující judikatura správních soudů pak v souladu s citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu přezkum opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení běžně akceptuje (srovnej např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2017, č. j. 50 A 9/2017–56, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 4. 2. 2021, č. j. 61 A 31/2020, nebo rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 5. 2021, č. j. 30 A 11/2021–57). To, že nelze jako první úkon ve věci vydat rozhodnutí ve věci samé, neznamená, že by bylo automaticky vyloučeno zkrácené přezkumné řízení. Jak uvedl rozšířený senát v rozsudku č. j. 5 As 85/2015–36 v bodu [33]: „Zvláštní povaha přezkoumávaného aktu vylučuje, aby se přezkum územního plánu vedl shodným způsobem jako ‚běžné řízení‘, resp. některá ustanovení druhé části správního řádu včetně § 95 odst. 4 tohoto zákona na tento postup vůbec aplikovat nelze. Jde sice o dozorčí prostředek, jeho předmětem je však dozor nad zcela jinou formou činnosti veřejné správy, než je tomu u ‚běžného řízení‘.“ V rámci přezkumného řízení je tak ustanovení § 98 správního řádu modifikováno v tom smyslu, že z podstaty konkrétního typu přezkoumávaného správního aktu – opatření obecné povahy – plyne, že nebude prvním úkonem v řízení vydání rozhodnutí, ale nejprve vydání usnesení o zahájení řízení (společně s uveřejněním návrhu rozhodnutí; ohledně aplikace případné modifikace dalších ustanovení přezkumného řízení srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013–35). Soud se se závěry shora citovaných rozhodnutí ztotožňuje a neshledal důvody, na jejichž základě by dospěl k závěru, že by nemohlo být ve zkráceném přezkumném řízení přezkoumáváno i opatření obecné povahy. Ačkoli je argumentace navrhovatele ohledně nemožnosti zkráceného přezkumu opatření obecné povahy založena na tom, že ve zkráceném přezkumném řízení není prostor pro vyjádření dotčených osob, soud předesílá, že se v souladu s § 174 správního řádu úprava zkráceného přezkumného řízení uplatní toliko přiměřeně, přičemž nutnost umožnit dotčeným osobám vyjádřit se k věci není na překážku přiměřené aplikovatelnosti § 98 správního řádu (k průběhu zkráceného přezkumného řízení viz následující části rozsudku). Námitka navrhovatele týkající se nemožnosti provedení zkráceného přezkumného řízení u opatření obecné povahy tak není důvodná.

31. Dále se soud zabýval otázkou, zda se při přezkumu opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení uplatní dvouměsíční subjektivní lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu, přičemž dospěl k závěru, že nikoliv.

32. Podle § 96 odst. 1 správního řádu lze usnesení o zahájení přezkumného řízení vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.

33. Soud dává navrhovateli za pravdu potud, že judikatura dovodila, že subjektivní lhůta dle § 96 odst. 1 správního řádu se uplatní i ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 2 As 74/2013–45, publ. pod č. 3166/2015 Sb. NSS), soud ovšem také připomíná, že úprava zkráceného přezkumného řízení se u přezkumu opatření obecné povahy uplatní toliko přiměřeně, a navíc § 174 odst. 2 správního řádu obsahuje vlastní lhůtu pro zahájení přezkumného řízení, a je tak je vůči § 96 odst. 1 správního řádu speciálním ustanovením (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013–35). Jelikož není správní orgán při přezkumu opatření obecné povahy ve standardním přezkumném řízení vázán subjektivní lhůtou, není důvodu, proč by jí měl být vázán právě při zkráceném přezkumném řízení. Pokud jde o šetření práv účastníků, pak soud konstatuje, že tato otázka je vyřešena tím, že § 98 správního řádu je aplikován toliko přiměřeně způsobem, který práva dotčených osob šetří dostatečně (srov. odůvodnění v odstavci níže). Soud tak shrnuje, že rozhoduje–li správní orgán při přezkumu opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení, není vázán subjektivní lhůtou dle § 96 odst. 1 správního řádu a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 74/2013–45 na tuto situaci nedopadají. Námitka není důvodná 34. Naopak jako důvodný vyhodnotil soud návrhový bod, ve kterém navrhovatel poukázal na to, že odpůrce neuveřejnil usnesení o zahájení přezkumného řízení a současně návrh opatření obecné povahy, a neumožnil tak dotčeným osobám uplatňovat námitky proti tomuto OOP. Rozšířený senátu Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 5 As 85/2015 v bodech [47] – [53] dovodil, že i ve zkráceném přezkumném řízení týkajícím se opatření obecné povahy svědčí dotčeným osobám (obci/navrhovateli) právo vstoupit do tohoto řízení prostřednictvím námitek a připomínek, a to v obdobném rozsahu, v jakém je mohly podávat k návrhu přezkoumávaného opatření obecné povahy. V odkazovaných pasážích uvedl Nejvyšší správní soud argumenty, se kterými se zdejší soud plně ztotožňuje, a na jejichž základě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že dotčené osoby mají mít i ve zkráceném přezkumném řízení možnost vyjádřit se k předmětu řízení, a to konkrétně prostřednictvím námitek nebo připomínek, přičemž možnost uplatnění námitek a připomínek dotčených osob je bezprostředně spjata s povinností odpůrce vyvěsit usnesení o zahájení přezkumného řízení spolu s návrhem výsledného rozhodnutí na své úřední desce, neboť právě toto usnesení obsahuje poučení o právu dotčených osob uplatnit námitky a připomínky. Nezveřejnění usnesení o zahájení přezkumného řízení tak má zásadní dopad do práv dotčených osob, a tedy i navrhovatele, neboť mu tímto pochybením odpůrce bylo odepřeno právo na uplatnění námitek. Ačkoli byl tento závěr přijat na základě odlišných skutkových a právních okolností, neboť ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 5 As 85/2015 šlo o územní plán, tj. výkon rozhodovacích pravomocí obce v samostatné působnosti, je právní závěr plně aplikovatelný i pro nyní projednávanou věc, ve které se jedná o výkon přenesené působnosti. Nejvyšší správní soud považoval za zásadní, že „[z]rušení územního plánu se dotýká jak obce samotné, tak dalších subjektů.“ A právě možné dotčení jiných subjektů je důvodem, proč nebyl připuštěn závěr, že by se pouze obec mohla stát účastníkem přezkumného řízení, resp. mohla hájit prostřednictvím námitek svá práva. Nejvyšší správní soud uvedl, že „[z]ásah do práva obce na samosprávu nemá za následek ‚překlopení‘ postupu dle části šesté správního řádu do formalizovaného řízení dle části druhé, v rámci kterého by obec byla jediným účastníkem řízení s oprávněním podat proti výsledku přezkumu odvolání. Takový výklad by byl v rozporu s materiálním pojetím opatření obecné povahy a navíc by zakládal nerovnost v právech obce a blíže neurčeného počtu dotčených osob, do jejichž práv je zrušením územního plánu v přezkumném řízení zasahováno (zejm. vlastníků pozemků).“ Tento názor Nejvyššího správního soudu byl následován i navazující judikaturou, a to právě i ve vztahu k opatřením obecné povahy, která byla vydána v přenesené působnosti (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2017, č. j. 50 A 9/2017–56). Vzhledem k tomu, že OOP, kterým došlo k místní úpravě provozu na pozemních komunikacích, mohlo dojít k dotčení práv dalších subjektů (zejména vlastníků pozemků, na nichž mělo k úpravě dojít, ale i uživatelů dotčených pozemních komunikací) může se zrušení tohoto OOP dotknout totožného okruhu osob. Proto je nezbytnou procesní podmínkou, aby i v případě přezkumu OOP vydávaného v přenesené působnosti odpůrce uveřejnil veřejnou vyhlášku, ve které vyzve dotčené osoby k podání námitek a připomínek proti návrhu OOP. Odpůrce tak byl povinen při přiměřené aplikaci § 98 správního řádu zveřejnit návrh napadeného rozhodnutí a dát navrhovateli (a dalším dotčeným osobám) možnost uplatnit námitky a připomínky.

35. Jelikož odpůrce neuveřejnil usnesení o zahájení řízení ani návrh napadeného rozhodnutí, a neumožnil tak navrhovateli (a dotčeným osobám) podat proti tomuto návrhu námitky nebo připomínky, resp. nevyzval navrhovatele (dotčené osoby) k podání námitek a připomínek k tomuto návrhu, které měl následně postupem podle § 172 odst. 4 a 5 správního řádu vypořádat, porušil podstatným způsobem ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (resp. opatření obecné povahy). Soud proto rozhodl podle § 101d s. ř. s. za použití § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a napadené opatření obecné povahy zrušil. V dalším řízení bude odpůrce při určování osob oprávněných k podání námitek a připomínek vycházet z § 172 odst. 4 a 5 správního řádu.

36. S výše uvedeným návrhovým bodem pak úzce souvisí námitka navrhovatele, že odpůrce porušil ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu, pokud mu neumožnil vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí před jeho vydáním. Soud konstatuje, že ani ve standardním zkráceném přezkumném řízení podle § 98 odst. 3 správního řádu, ve kterém je vydání rozhodnutí prvním úkonem řízení, se § 36 odst. 3 správního řádu neuplatní. Zároveň v případě přezkumu opatření obecné povahy jsou práva dotčených osob chráněna odlišným způsobem (prostřednictvím institutu námitek a připomínek – srov. odůvodnění výše), ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu se proto neaplikuje. Tento návrhový bod tak není důvodný.

37. Nakonec se soud zabýval tím, z jakých podkladů může správní orgán provádějící zkrácené přezkumné řízení opatření obecné povahy vycházet.

38. Soud předně uvádí, že při postupu dle § 98 správního řádu platí, že není třeba vysvětlení účastníků a neprovádí se dokazování. Přezkoumávající správní orgán rozhoduje na základě spisové dokumentace s přihlédnutím k podnětu k zahájení přezkumného řízení, je–li takový podnět podán. Podnětem je třeba rozumět informaci o možném porušení právního předpisu, přičemž zkrácené přezkumné řízení je založeno na tom, že je toto porušení právního předpisu zjevné, tj. patrné na první pohled. Potřeba doplnění vysvětlení anebo provádění dokazování by tak popírala tuto zjevnost. Zároveň nelze vysvětlení ztotožňovat s podnětem k zahájení přezkumného řízení, a to ani tehdy, je–li podnět obsáhlý. Podstatné bude to, zda správní orgán na základě tohoto podnětu identifikuje zjevné porušení právního předpisu, a bude tak moci vést zkrácené přezkumné řízení, anebo zda pouze získá pochybnosti o možném porušení právního předpisu a bude potřeba zjišťovat další skutečnosti, aby mohl konstatovat, zda k porušení právního předpisu došlo, či nikoli (tj. bude žádat od ostatních účastníků vysvětlení anebo bude provádět dokazování, protože bude nezbytné zjistit skutečnosti, které nejsou ze spisu patrné, ale zároveň jsou pro rozhodnutí podstatné). Názor navrhovatele, že zkrácené přezkumné řízení nelze provést, přihlíží–li správní orgán k podnětu účastníků, tak nelze přijmout, jelikož by vylučoval vést zkrácené přezkumné řízení na základě podnětu, což je přitom jeden ze základních způsobů iniciace přezkumného řízení. Zároveň není přiléhavý ani názor navrhovatele, že v okamžiku, kdy se správní orgán podnětem zabývá a analyzuje ho, se z podnětu stává vyjádření. Pro správní orgán je podstatné, zda je porušení právního předpisu zjevné ze správního spisu, nikoli to, jak ho případný oznamovatel popsal v podnětu. Ustanovení § 98 správního řádu je proto třeba chápat tak, že po obdržení podnětu a spisové dokumentace je správní orgán schopen rozhodnout, aniž by musel vyžadovat další vysvětlení od účastníků.

39. V projednávané věci navrhovatel dále namítá, že bylo dokazováno Projektem a vyjádřeními dotčených orgánů. Ani této námitce nelze přisvědčit. Soud sice dává navrhovateli za pravdu, že odpůrce v napadeném rozhodnutí z Projektu vychází, nicméně navrhovatel již přehlíží, že Projekt představuje grafickou část samotného OOP [dle výroku OOP se místní úprava provozu stanovuje „na výše uvedených místních komunikacích na území města Říčany, v rozsahu dle přiložené projektové dokumentace (příloha – Projekt DZ 16072021_Final.pdf)“] a je součástí spisové dokumentace. Pokud tedy odpůrce vycházel z Projektu, který tvoří grafickou část OOP a je součástí správního spisu, neprováděl dokazování. Totéž platí o argumentu, že odpůrce vycházel z vyjádření dotčených orgánů, jelikož i tato vyjádření jsou obsahem spisové dokumentace.

40. Odlišná je ovšem situace v případě námitky, že odpůrce prováděl dokazování fotografiemi, které oznamovatel přiložil k podnětu. Jak soud zjistil ze správního spisu, součástí podnětu je i CD, které obsahuje několik složek s fotografiemi. Odpůrce přitom v napadeném rozhodnutí na str. 6 uvedl, že „OD KUSK doplňuje, že jemu předložený správní spis obsahoval jen projekt na formátu papíru A4, nikoliv tedy projekt v uváděném měřítku 1:

500. To OD KUSK neumožnilo 100 % ověření uváděných údajů. O pravdivosti uváděných hodnot v připojených projektech má s ohledem na níže uvedené OD KUSK důvodné pochybnosti. Pan Skála poskytl ke svému podnětu na přezkum opatření obecné povahy i fotografie, na kterých je zdokumentováno měření šířky komunikací a šířek vytvořených parkovacího stání. Z tohoto měření vyplývá, že ne všechny parkovací pruhy mají šíři 2,00 m (některé mají dokonce i méně než 1,8 m) a jízdní pruhy šíři 3,00 m, což je ale v rozporu s tvrzeními uvedenými v napadeném OOP (dále viz část II. odůvodnění odstavec 3). Protože není založen projekt v deklarovaném měřítku 1:500, opět nemají tvrzení MěÚ Říčany oporu ve spise, jsou nepřezkoumatelná a tím činí opatření obecné povahy nezákonným.“ Z citovaného je patrné, že odpůrce nezjistil ze správního spisu, jak široké jsou jízdní pruhy nebo parkovací stání, správní spis mu to totiž neumožňoval, a až z podnětu zjistil, že v OOP deklarované vzdálenosti nemusí odpovídat skutečnosti. Oznamovatel přitom svá tvrzení podložil fotografiemi, které měly zachycovat konkrétní měření vzdáleností. Odpůrce považoval za porušení právního předpisu nikoli to, že by bylo prokázáno, že určitá parkovací místa nebo jízdní pruhy mají jinou vzdálenost, než bylo uvedeno v OOP, ale to, že z OOP nelze zjistit, jaká je skutečná šíře zbytkových jízdních pruhů vedle parkovacích míst. Pokud by bylo možné z OOP zjistit konkrétní vzdálenosti parkovacích míst a jízdních pruhů, bylo by případně na místě provést dokazování jednotlivými fotografiemi (případně doplnit dokazování o místní šetření), jimiž by mohly být ověřeny informace uváděné v podnětu, resp. vyvráceny informace, které by byly zjistitelné z OOP. Odpůrce se prokazatelně seznámil s obsahem předložených fotografií, což ještě nutně nemusí znamenat, že prováděl dokazování. Správní orgány se seznamují i s přílohami podnětů, aby mohly vyhodnotit, zda se jedná o listiny či jiné dokumenty, kterými je třeba provádět dokazování. Ovšem tím, že odpůrce v napadeném rozhodnutí citoval konkrétní skutečnosti zjištěné z předložených fotografií, již fakticky provedl dokazování, ačkoli nakonec zrušovací důvod nebyl výslovně založen na těchto zjištěných skutečnostech, ale na tom, že tyto skutečnosti nelze ze správního spisu ověřit. Soud tak nedává za pravdu odpůrci, že pouze citoval obsah podnětu pro zahájení řízení. Podnět obsahuje toliko konstatování, že „[m]ěsto zřizuje zóny placeného stání na některých obousměrných komunikacích v rozporu s § 25, odst. 3 zákona 361/2000 Sb. v místech, kde není dodržen 3m široký průjezdný pruh pro každý směr jízdy, tím zákaz stání porušuje a vytváří tak opak jednoznačného zákazu ze zákona.“ Pokud by odpůrce pouze konstatoval obsah podání, mohl by citovat z uvedeného podnětu, případně doplnit informaci o tom, že k podnětu bylo přiloženo i CD, které obsahovalo fotografie, ovšem v okamžiku, kdy odpůrce uvedl již i konkrétní skutečnosti zjištěné z fotografií (tj. konkrétní rozměry parkovacích stání anebo jízdních pruhů), prováděl dokazování a není rozhodné, zda zjištěné informace nakonec vedly ke zrušení OOP, anebo byly pouze podpůrně zjištěnou skutečností. Zkrácené přezkumné řízení sice vylučuje provádět v jeho průběhu dokazování, odpůrce tak porušil ustanovení o řízení, ovšem vzhledem k tomu, že zjištěná informace nebyla nezbytná ke zrušení OOP, nemohlo mít toto pochybení odpůrce za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé, takže návrh není v této části důvodný.

41. Zbývající návrhové body se týkají nezákonnosti samotného napadeného OOP. Navrhovateli však nebylo umožněno odpovídající námitky a připomínky vznést v řízení před odpůrcem. S ohledem na zásadu subsidiarity správního soudnictví proto není na místě zavazovat odpůrce právním názorem soudu v situaci, kdy se s námitkami a připomínkami dosud sám nevypořádal (obdobně srov. např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2017, č. j. 50 A 9/2017–56, bod 63). Soud se proto návrhovými body uvedenými v části II návrhu, které se týkaly zjevné právní nepřípustnosti, rozporu OOP s § 25 zákona o silničním provozu, zpracování připomínek navrhovatele, nepřezkoumatelnosti OOP a absence rozhodnutí o námitkách, nemohl meritorně zabývat. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 42. S ohledem na výše uvedené závěry soud za přiměřeného použití § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (§ 101b odst. 4 s. ř. s.) zrušil napadené rozhodnutí v celém rozsahu pro podstatné porušení ustanovení o řízení, které předcházelo jeho vydání, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (§ 101d odst. 2 s. ř. s.)

43. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch. Navrhovateli, který naopak byl ve věci plně úspěšný, náleží náhrada nákladů řízení. Náhrada nákladů řízení v celkové výši 18 342 Kč je tvořena mimosmluvní odměnou advokáta za tři úkony právní služby po 3 100 Kč (příprava a převzetí zastoupení, podání návrhu a repliky) podle ustanovení § 7 bodu 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), k čemuž je dále třeba přičíst tři režijní paušály po 300 Kč jako náhradu hotových výdajů zástupce a náhradu za 21 % DPH podle § 57 odst. 2 s. ř. s. ve výši 2 142 Kč, neboť zástupce odpůrkyně je jejím plátcem. Navrhovateli dále přísluší náhrada za zaplacené soudní poplatky za návrh a za podání návrhu na vydání předběžného opatření v celkové výši 6 000 Kč. Celkem tedy byla navrhovateli vůči odpůrci přiznána náhrada nákladů ve výši 18 342 Kč. Náhrada nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.) k rukám zástupce navrhovatele (§ 149 odst. 1 o. s. ř. užitý na základě § 64 s. ř. s.).

Poučení

Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení Obsah správního spisu Posouzení návrhu soudem Legitimace navrhovatele a splnění procesních podmínek Procesní pochybení odpůrce Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení