59 A 31/2025–41

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Karolíny Tylové, LL.M. a soudců Mgr. Lucie Trejbalové a Mgr. Zdeňka Macháčka ve věci žalobkyně: X trvale bytem X zastoupena advokátkou Mgr. Lenkou Šrámkovou sídlem Aloise Jiráska 1367/1, Teplice proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje sídlem U Jezu 642/2a, Liberec o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2025, č. j. SO/331/2025/106–inf KULK 24248/2025 takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 9. 4. 2025, č. j. SO/331/2025/106–inf KULK 24248/2025, a rozhodnutí Městského úřadu Česká Lípa ze dne 24. 3. 2025, č. j. MUCL/38112/2025, se zrušují a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 21 404 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokátky Mgr. Lenky Šrámkové.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Podanou žalobou je napadeno shora označené rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Česká Lípa, odboru správního (dále jen „správní orgán I. stupně“ či „povinný subjekt“), jakožto povinného subjektu dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ze dne 24. 3. 2025, č. j. MUCL/38112/2025. Tímto prvostupňovým rozhodnutím byla odmítnuta žádost žalobkyně o poskytnutí informací.

2. Z předloženého spisového materiálu vyplynulo, že žádostí ze dne 14. 3. 2025 žalobkyně požádala správní orgán I. stupně o poskytnutí zápisu z ústního jednání, které se u něj konalo dne 13. 11. 2024 ve věci konkrétně uvedené spisové značky. Správní orgán reagoval vydáním uvedeného rozhodnutí, v jehož odůvodnění uvedl, že žalobkyně žádá o poskytnutí informací z přestupkového spisu v rámci stále probíhajícího řízení. Uvedl, že žalobkyně nemá právo nahlížet do přestupkového spisu ve smyslu § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a poukázal na úpravu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Konstatoval, že po zvážení, zda převažuje veřejný zájem nad ochranou osobních údajů, dospěl k závěru, že žádný významný celospolečenský zájem, který by měl být upřednostněn před právem na ochranu osobnosti, není dán. Správní orgán I. stupně tedy požadovanou informaci, kterou má k dispozici, neposkytl, neboť upřednostnil právo na ochranu osobních údajů. Současně uvedl, že poskytnutí informace by mohlo ovlivnit probíhající řízení.

3. K odvolání žalobkyně přezkoumal prvostupňové rozhodnutí žalovaný. Ten v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí uvedl, že požadovaná informace se týká probíhajícího řízení o přestupku, a jedná se tedy o informaci týkající se projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů. Jde o střet mezi právem na poskytnutí informace a právem na ochranu osobních údajů. Správní orgán I. stupně se jako povinný subjekt řádně vypořádal s tím, že žalobkyně nemá právo nahlížet do předmětného přestupkového spisu. Z dostatečně provedeného testu proporcionality je zřejmé, že povinný subjekt zjišťoval okolnosti, které by mohly přispět k zodpovězení otázky, zda v daném případě nepřevažuje veřejný zájem nad ochranou osobních údajů. Dospěl k závěru, že zde převážilo právo na ochranu osobních údajů, což odůvodnil zejména tím, že poskytnutí požadované informace by mohlo probíhající řízení ovlivnit. Žalovaný se ztotožnil se závěrem, že důvod pro odmítnutí žádosti dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím lze v tomto případě aplikovat, neboť jde o informace z probíhajícího správního řízení, které budou podkladem pro vydání budoucího rozhodnutí. Předmětný protokol o ústním jednání lze vyhodnotit jako novou informaci podle posledně uvedeného ustanovení.

II. Žaloba

4. Žalobkyně ve včasné žalobě namítla, že v případě odmítnutí žádosti podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím nestanoví zákon imperativ k odmítnutí žádosti, dává pouze možnost poskytnutí informace omezit. Povinný subjekt tedy musí provést přezkoumatelnou správní úvahu nad tím, zda je takové omezení vskutku nutné. Taková úvaha učiněna nebyla. V rozhodnutí je uvedena toliko obecná teze o nutnosti ochrany osobních údajů účastníka řízení. Nutnost chránit osobní údaje účastníka řízení je však společná všem případům poskytování informace a nijak nesouvisí s tím, zda je poskytována informace, která vznikla při přípravě rozhodnutí. Proto nemůže sama o sobě odůvodňovat neposkytnutí informace z důvodu dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím.

5. Je třeba rozlišovat mezi omezením práva na informace dle § 8a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a § 11 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Zatímco prvé ustanovení směřuje k ochraně osobních údajů, druhé ustanovení směřuje k ochraně rozhodovací činnosti správního orgánu. Žalovaný potvrdil odmítnutí informace z důvodu dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, avšak argumentuje důvody pro odmítnutí dle § 8a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. K ochraně osobních údajů však důvod dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím nesměřuje. V napadeném rozhodnutí nelze nalézt argument, proč by měla být rozhodovací činnost správního orgánu poskytnutím informace narušena.

6. Správními orgány provedený test proporcionality je nepřezkoumatelný. Takovým přezkoumatelným testem není neodůvodněné tvrzení o tom, že právo na ochranu osobních údajů převážilo nad veřejným zájmem na poskytnutí informace. Není ani zřejmé, jak mohl žalovaný posoudit, zda převažuje právo na ochranu osobních údajů nad veřejným zájmem na poskytnutí informace, když od žalobkyně ani nezjišťoval, zda je tento veřejný zájem dán, resp. v čem jej žalobkyně spatřuje. Z rozhodnutí pak nelze zjistit, proč bylo poskytnutí informace odmítnuto zcela. Ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím dává správnímu orgánu možnost informace omezit. To bez dalšího neznamená, že informace může být zcela neposkytnuta. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti musí obsahovat úvahu, proč nebylo možné informaci poskytnout alespoň v omezeném rozsahu. Ke své argumentaci žalobkyně odkázala na komentářovou literaturu.

III. Vyjádření žalovaného

7. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný navrhl, aby soud podanou žalobu zamítl. Uvedl, že předmětný protokol o ústním jednání v přestupkové věci je podkladovou informací, tedy novou informací, která vznikla při přípravě rozhodnutí o přestupku. Žalovaný odmítnutí žádosti akceptoval, neboť měl za to, že případná ochrana identifikátorů a osobních údajů konkrétních osob spojených s projednáváním předmětného přestupku a obava, že by poskytnutí (a zveřejnění) požadované informace mohlo řízení ovlivnit, má přednost před právem žalobkyně na poskytnutí informace. Jakým konkrétním způsobem by k uvedenému ovlivnění řízení mohlo dojít, nemohly správní orgány konkrétně uvést, neboť by se jednalo o spekulaci, nicméně obecně jistě nelze vyloučit, že poskytnutí a zveřejnění předmětného protokolu by mohlo ovlivnit probíhající řízení, např. různými ataky jednotlivců či skupin vůči povinnému subjektu.

8. S odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2024, č. j. 14 A 149/2023–39, žalovaný uvedl, že existuje veřejný zájem na řádném fungování povinného subjektu, který rozhoduje jako orgán první instance v řízení o přestupcích. Byly přitom splněny všechny tři podmínky testu proporcionality tak, jak je stanovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. 6. 2023, č. j. 4 As 111/2023–32. I dle Nejvyššího správního soudu je ochrana řádného průběhu rozhodování správních orgánů legitimním důvodem pro omezení poskytnutí podkladové informace. Vzhledem k charakteru předmětného protokolu o ústním jednání bylo třeba žádost odmítnout zcela, neboť nebylo možné použít šetrnější způsob. K tomu žalovaný znovu odkázal na výše zmíněný rozsudek Městského soudu v Praze. Veřejným zájmem v projednávané věci byla předběžná ochrana informací, identifikátorů a osobních údajů osob zúčastněných na projednávání předmětného přestupku, dále pak ochrana řádného výkonu veřejné moci. Proto má žalovaný za to, že nebylo možné vyhovět informační žádosti žalobkyně, u které nebyl veřejný zájem na poskytnutí předmětného protokolu zjištěn, když dle správního řádu je ústní jednání neveřejné.

IV. Replika

9. V podané replice žalobkyně uvedla, že argumenty žalovaného o ochraně osobních údajů jsou mimoběžné s důvodem, pro který byla žádost odmítnuta. Ochrany osobních údajů lze docílit též jejich anonymizací. Úvaha o tom, že převažuje veřejný zájem na neposkytnutí informace, je mylná. Žalovaný měl posoudit, zda převažuje veřejný zájem na poskytnutí informace nad ochranou rozhodovací činnosti povinného subjektu, a to po posouzení vhodnosti a potřebnosti využití práva informaci omezit. Žádost nebyla odmítnuta z důvodu ochrany osobních údajů dle § 8a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě, že vymezení jakéhokoli konkrétnějšího způsobu ovlivnění řízení poskytnutím informace by bylo pouhou spekulací, pak je logicky spekulativní též tvrzení o možném ovlivnění řízení. Ani tvrzení o možném ataku jednotlivců či skupin vůči povinnému subjektu nepředstavuje řádné odůvodnění vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti omezení poskytnutí informace. Z rozhodnutí není zřejmé, jaké (typově) informace protokol o jednání obsahuje, a proč by měly zakládat riziko útoků vůči povinnému subjektu. Tvrzení o možném ataku na povinný subjekt nebylo obsaženo v rozhodnutí. Vyjádřením k žalobě přitom dle správní judikatury nelze dále odůvodňovat rozhodnutí.

10. Žalobkyně nerozporuje, že jistě budou existovat případy, kdy povinné subjekty odmítnou poskytnutí informace zcela po právu, jak tomu bylo ve věci souzené Městským soudem v Praze. Jednalo se však o odlišnou situaci. Zde žalovaný potvrdil rozhodnutí, ve kterém řádný test proporcionality zcela absentoval. V této věci také žalobkyně požadovala již hotový, dále neměnitelný podklad. Není zřejmé, proč by právo na ochranu nerušené přípravy vydání rozhodnutí mělo být poskytnutím protokolu o jednání narušeno. Žalovaný správně popsal test proporcionality, který však v jeho rozhodnutí chyběl. Také věc řešená Nejvyšším správním soudem, kterou zmiňuje žalovaný, se diametrálně liší od věci nyní posuzované. Test proporcionality se žalovaný pokouší provést až dodatečně. Kritérium vhodnosti nemůže stát na prostém tvrzení o ochraně informací a řádném průběhu rozhodování povinného subjektu, jinak by zákonodárce stanovil odmítnutí informace jako obligatorní. Ze zákonné formulace je zřejmé, že samotný fakt, že má být vydáno rozhodnutí, není dostatečným důvodem k odmítnutí informace a je nutné, aby v rozhodnutí byla obsažena správní úvaha, která vysvětlí, proč je v daném případě vhodné informaci neposkytnout. K tomu je nutné řádně vymezit zájem, který je neposkytnutím informace chráněn, a musí být též naznačeno, jak by mohlo poskytnutí informace tento cíl narušit, a vysvětleno, že daného cíle nemůže být dosaženo jiným způsobem – např. jen částečným omezením informace.

11. Kritérium potřebnosti není splněno úvahou, že vzhledem k charakteru předmětného protokolu o ústním jednání nešlo postupovat jinak než žádost odmítnout zcela. Není vysvětleno, proč bylo potřebné informace vůbec omezovat. Žalovaný nevymezil, která část ústního jednání je riziková z hlediska možného narušení rozhodovací činnosti. Pak by poskytnutí informace mohlo být omezeno neposkytnutím příslušné části protokolu o jednání. Výkon veřejné moci by mohl být narušen např. tehdy, pokud by správní orgán hodlal vyslýchat dalšího svědka, jehož výpověď by mohla být zveřejněním protokolu z předchozího ústního jednání ovlivněna. Žádná taková úvaha v rozhodnutí obsažena nebyla. V. Posouzení věci krajským soudem II.

12. Napadené rozhodnutí a řízení jeho vydání předcházející soud přezkoumal v řízení dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), v rozsahu a v mezích uplatněných žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s. ř. s. s tím, že přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s.

13. Podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím.

14. Podle § 12 téhož zákona, všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá.

15. V projednávané věci správní orgány odmítly poskytnout požadovanou informaci – protokol o ústním jednání o přestupku – s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Uvedené ustanovení však formuluje důvod omezení práva na informace fakultativně („povinný subjekt může omezit poskytnutí informace“). Aplikace tohoto ustanovení proto předpokládá, že povinný subjekt (a v odvolacím řízení též nadřízený orgán) učiní přezkoumatelnou správní úvahu o tom, zda jsou v konkrétní věci dány dostatečně závažné důvody pro omezení práva na informace, a že tuto úvahu v odůvodnění rozhodnutí náležitě vyloží.

16. Současně platí, že všechna omezení práva na informace musí být provedena co nejšetrněji, tedy tak, aby povinný subjekt poskytl požadované informace po vyloučení těch částí, u nichž zákon stanoví důvod omezení či odepření (§ 12 zákona o svobodném přístupu k informacím). Pokud tedy povinný subjekt žádosti nevyhoví zcela, musí být z rozhodnutí seznatelné, proč nebylo možné informaci poskytnout alespoň v omezeném rozsahu (např. po vyloučení identifikujících údajů), případně proč by i takové omezené poskytnutí nebylo způsobilé odstranit obavu, kterou správní orgán spojuje s poskytnutím informace. Ve světle těchto požadavků však rozhodnutí správních orgánů neobstojí.

17. Žalovaný v podstatné části odůvodnění napadeného rozhodnutí rozvíjí argumentaci ochranou soukromí a osobních údajů osob vystupujících v přestupkové věci, avšak současně uzavírá, že k odmítnutí poskytnutí informace dochází podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Toto ustanovení však, jak správně uvádí žalobkyně, nesměřuje k ochraně osobních údajů, nýbrž k ochraně procesu přípravy rozhodnutí v probíhajícím řízení. Závěr o nutnosti chránit proces přípravy rozhodnutí však žalovaný (ani správní orgán I. stupně) nepodkládá konkrétními úvahami, z nichž by bylo patrné, v čem právě v posuzované věci spočívá riziko narušení probíhajícího přestupkového řízení poskytnutím protokolu z ústního jednání, a proč je tedy omezení práva na informace nezbytné.

18. Správní orgány sice uvádějí, že poskytnutí požadované informace „by mohlo probíhající řízení ovlivnit“, toto tvrzení však zůstává ve zcela obecné rovině a není rozvedeno. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů není seznatelné, jakým konkrétním způsobem by k takovému ovlivnění mělo dojít, jaké konkrétní okolnosti posuzované věci takové riziko zakládají, ani proč by případné riziko nebylo možné odstranit méně invazivním postupem.

19. Žalovaný sice citoval ustanovení § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím, dále však směrem k tomuto ustanovení úvahy nečinil. Správní orgány nevyložily, proč nebylo možné požadovaný protokol poskytnout alespoň částečně, tj. po vyloučení identifikujících údajů či jiných případně problematických částí. Napadené rozhodnutí tedy postrádá úvahu, proč bylo nezbytné žádost odmítnout zcela, nikoli ji pouze omezit v rozsahu, v jakém by to bylo potřebné k ochraně zákonem chráněných zájmů. Pouhé konstatování, že byl proveden test proporcionality, bez popisu konkrétních úvah (a bez vypořádání možnosti částečného poskytnutí informací), nemůže požadavku přezkoumatelnosti dostát.

20. Pokud žalovaný v závěru odůvodnění uvádí, že „byla splněna zákonná povinnost tento typ informace žadatelce v tomto konkrétním případě neposkytnout“, dokresluje tím nedostatky svého rozhodnutí. Správní orgány samy uvedly, že ve věci aplikují ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Toto ustanovení neupravuje povinnost neposkytnout informaci, jeho povaha je fakultativní, což s sebou nese nároky na odůvodnění uvážení správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2023, č. j. 4 As 111/2023–32). Uvedená formulace využitá žalovaným podporuje závěr, že správní orgány nahlížely na důvod omezení spíše jako na automatický, aniž by provedly skutečné individuální vážení relevantních okolností a posoudily, zda je úplné odmítnutí informací nezbytné.

21. Pokud žalovaný ve vyjádření k žalobě rozvádí úvahy, které v napadeném rozhodnutí absentují (např. test proporcionality), nemůže tato dodatečná argumentace zhojit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Vady odůvodnění nelze v soudním řízení zhojovat argumentací obsaženou až ve vyjádření k žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2021, č. j. 8 Ads 231/2019–28).

22. Vzhledem k uvedenému soud uzavírá, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

VI. Závěr a náklady řízení

23. Soud tedy shledal podanou žalobu důvodnou. Napadené rozhodnutí proto zrušil podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro vady řízení a věc vrátil podle § 78 odst. 4 s. ř. s. žalovanému k dalšímu řízení. Protože se vytýkané vady vztahují již k rozhodnutí správního orgánu I. stupně, využil soud možnosti dané mu § 78 odst. 3 s. ř. s. a zrušil i toto prvostupňové rozhodnutí. Učinil tak bez jednání v souladu s § 51 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

24. V dalším řízení budou správní orgány vysloveným právním názorem soudu vázány dle § 78 odst. 5 s. ř. s. Bude na nich, aby při opětovném rozhodování – pokud budou trvat na aplikaci § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím – přezkoumatelně vyložily, jaký konkrétní legitimní zájem má být postupem podle zmíněného ustanovení v posuzované věci chráněn, jaké konkrétní riziko by poskytnutí požadované informace představovalo, a aby se přezkoumatelným způsobem vypořádaly s možností poskytnout požadovanou informaci alespoň částečně (zejména po vyloučení identifikujících údajů či pasáží ohrožujících přípravu rozhodnutí v probíhajícím řízení), případně vyložily, proč takový postup není možný. Soud připomíná, že poskytnutí informace ze správního spisu cestou dle zákona o svobodném přístupu k informacím obecně vyloučeno není (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2017, č. j. 3 As 193/2014–37).

25. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 věta prvá s. ř. s., podle kterého účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V souzeném případu byla žalobkyně úspěšná, proto jí soud proti žalovanému přiznal právo na náhradu nákladů řízení.

26. Ty byly tvořeny zaplaceným soudním poplatkem za žalobu dle příslušné položky sazebníku soudních poplatků ve výši 3 000 Kč, odměnou za zastupování podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), spočívající ve třech úkonech právní služby (příprava a převzetí věci, podání žaloby a repliky) podle § 7 bodu 5, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu ve výši 4 620 Kč/úkon, tj. celkem 13 860 Kč, třech režijních paušálech dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 450 Kč/úkon, tj. celkem 1 350 Kč a 21% DPH z odměny a náhrad advokátky ve výši 3 194 Kč. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 21 404 Kč je žalovaný povinen uhradit k rukám zástupkyně žalobkyně ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve spojení s § 64 s. ř. s.).

Poučení

I. Předmět řízení II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Replika V. Posouzení věci krajským soudem II. VI. Závěr a náklady řízení