59 A 65/2021 – 103

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové a soudců Mgr. Karolíny Tylové, LL.M. a Mgr. Zdeňka Macháčka ve věci žalobce: X sídlem X zastoupen advokátem JUDr. Pavlem Kiršnerem, LL.M. sídlem Rumunská 1720/12, Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje sídlem U Jezu 642/2a, Liberec za účasti osob na řízení zúčastněných: I) X sídlem X II)X sídlem X III) X bytem X IV) X bytem X V) X bytem X VI) X bytem X VII) X bytem X VIII) X bytem X IX) X bytem X X) X bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 6. 2021, č. j. X takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo na podkladě odvolání podaných zúčastněnými osobami IV, V, VI, VII, VIII, IX a X změněno územní rozhodnutí Magistrátu města Liberec, odboru stavebního úřadu (dále jen „správní orgán I. stupně“ nebo „stavební úřad“), ze dne 8. 4. 2020, sp. zn. X, X. Tímto prvostupňovým rozhodnutím bylo vyhověno žádosti žalobce o povolení umístění stavebního záměru „X“, jehož podstatou je umístění dvou viladomů na specifikovaných pozemcích v libereckých X, včetně zpevněných ploch a napojení na technickou a dopravní infrastrukturu. Žalovaným provedená změna územního rozhodnutí spočívala v tom, že žádost žalobce byla v odvolacím řízení zamítnuta.

2. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí nejprve uvedl, že stavební úřad vydal dne 5. 6. 2020 opravné rozhodnutí podle § 70 správního řádu, jímž vypustil v jeho rozhodnutí chybně uvedené parcely, na nichž se záměr umisťuje, čímž se jeho rozhodnutí dostalo do souladu s podanou žádostí. Nadto žalovaný zrekapituloval obsah podaných odvolání a konstatoval, že odvolání částečně směřují proti obsahu souhlasného závazného stanoviska orgánu územního plánování, Magistrátu města Liberec, ze dne 13. 6. 2019, a dále proti obsahu souhlasného závazného stanoviska na úseku dopravy, vydaného rovněž Magistrátem města Liberec dne 4. 12. 2019. Z tohoto důvodu žalovaný s odkazem na § 149 správního řádu požádal Krajský úřad Libereckého kraje, odbor územního plánování a odbor dopravy, jakožto nadřízený dotčený orgán na obou úsecích, o potvrzení nebo změnu závazných stanovisek. Nadřízený orgán na úseku územního plánování závazné stanovisko podřízeného dotčeného orgánu změnil tak, že záměr je z hlediska územního plánu a cílů a úkolů územního plánování nepřípustný. Odůvodnění změnového stanoviska převzal žalovaný do svého rozhodnutí.

3. Nadřízený orgán zjistil, že podřízený orgán územního plánování měl k dispozici jinou projektovou dokumentaci, než posuzoval stavební úřad v rámci územního řízení, když došlo k posunu umístění stavebního objektu 701 (viladomu 1). Dále konstatoval, že záměr vybudování viladomů je dle územního plánu města Liberec situován do ploch bydlení čistého, kde lze vybudovat viladomy, jak je územní plán definuje, tedy mj. s výškou do tří nadzemních podlaží s využitelným podkrovím. Podkroví mají mít viladomy vždy, mohou tedy mít jen dvě nadzemní podlaží a podkroví. Předmětný záměr nesplňuje definici viladomů vymezenou v územním plánu města Liberec. Svým charakterem se již jedná o bytové domy, jejichž umístění není v plochách bydlení čistého připuštěno. Umístěním domů je také popřen charakteristický prvek zahrady přináležející k domu, který je typický pro stavby v okolí. Záměr proto není v souladu s územním plánem, resp. s cíli a úkoly územního plánování. Žalovaný k uvedenému doplnil, že také v dalších případech vykládá pojem viladům shodně, jak je uvedeno v závazném stanovisku nadřízeného dotčeného orgánu.

4. Žalovaný do odůvodnění napadeného rozhodnutí převzal rovněž závěry závazného stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu na úseku dopravy, který rovněž původní stanovisko změnil na negativní. Konstatoval, že v projektové dokumentaci absentuje posouzení dopravně–technických či stavebně–technických možností předmětné lokality. Nelze tak jednoznačně určit, zda je místní komunikace v ul. Břetislavova dostatečně kapacitní a navýšení dopravy by bylo únosné. Podklady k této otázce nedisponoval ani podřízený dotčený orgán, který se k problematice vyjádřil nedostatečně. Jestliže projektová dokumentace neposkytovala dotčenému orgánu dostatek podkladů pro posouzení žádosti, mělo být využito postupu podle § 45 odst. 2 správního řádu. Dokud nebude projektová dokumentace doplněna o odborné posouzení možného dopravního napojení dvou viladomů přes místní komunikaci, nemůže nadřízený dotčený orgán vyslovit se záměrem souhlas.

5. K rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaný uvedl, že jeho odůvodnění je velice strohé, obecné a není v něm vypovídajícím způsobem prokázáno naplnění konkrétních zákonných hledisek pro vyhovění žádosti. Zejména není vypořádáno splnění podmínek dle § 20 odst. 4 a 5 či § 23 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Absentuje rovněž vyhodnocení závazných stanovisek z hlediska naplnění zákonných požadavků ochrany veřejného zájmu podle zvláštních právních předpisů. Půlstránkové odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu je nedostatečné, což způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Žalovaný je pak vázán negativními závaznými stanovisky nadřízených orgánů, na něž odkázal v rozsahu odvolacích námitek směřujících k odborným otázkám spadajícím do gesce dotčených orgánů.

6. K další argumentaci účastníků řízení žalovaný ve shodě s názorem nadřízeného dotčeného orgánu na úseku územního plánování uvedl, že lhůtu 1 roku, po jejímž uplynutí již dle § 4 odst. 9 stavebního zákona nelze změnit či zrušit závazné stanovisko, nelze v případě přezkumu závazného stanoviska v odvolacím řízení aplikovat. K tomu žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2020, č. j. 51 A 49/2019–81. Dále popsal, že nadřízený dotčený orgán na úseku dopravy po vydání svého změnového závazného stanoviska reagoval na jemu zaslané dopravní posouzení stavby z února 2021 tak, že žalovanému předložil písemnost ve formě závazného stanoviska, kde uvedl, že došlo k odstranění absence dopravního posouzení záměru, a proto nadřízený orgán mění své negativní stanovisko a se záměrem souhlasí. Po upozornění na právní nedostatky takového postupu nadřízený dotčený orgán v usnesení ze dne 10. 5. 2021 změnil své předchozí stanovisko tak, že nadále platí jeho původní změnové nesouhlasné závazné stanovisko ze dne 15. 9. 2020.

7. V důsledku nesouhlasných závazných stanovisek nadřízených orgánů na úseku územního plánování a dopravy nelze dle žalovaného umístění předmětného záměru povolit. V souladu se zásadou procesní ekonomie tedy žalovaný přistoupil ke změně prvostupňového rozhodnutí. Takovýto postup dle žalovaného sice porušuje princip dvojinstančnosti, nicméně správní orgány jsou k takovému postupu vedeny správní judikaturou, k čemuž žalovaný citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 76/2007–48, jehož závěry považoval za aplikovatelné také v řešené věci. Samotná dvojinstančnost není podmínkou spravedlivého procesu. Překážku v podobě dvou nesouhlasných závazných stanovisek by nebylo možno v dalším průběhu řízení nijak překonat. Navazující postup by i v takovém případě musel vést k zamítnutí žádosti, žalovaný proto volí postup vyhovující zásadě rychlosti a procesní ekonomie.

II. Žaloba

8. Žalobce v podané žalobě namítal, že podle § 4 odst. 9 stavebního zákona bylo možné nezákonné závazné stanovisko dotčeného orgánu zrušit nebo změnit nadřízeným orgánem ve lhůtě jednoho roku od jeho vydání. Podnět k přezkumu závazného stanoviska orgánu územního plánování byl dán dne 21. 7. 2020, přičemž přezkoumávané závazné stanovisko bylo vydáno 13. 6. 2019. Je tak zřejmé, že možnost přezkumu závazného stanoviska byla již prekludována a ke změněnému závaznému stanovisku nemohl žalovaný přihlížet. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2020, č. j. 10 A 73/2020–54. Žalovaný dále neměl v odůvodnění svého rozhodnutí nekriticky převzít závazná stanoviska a rozsáhle je citovat, měl se s nimi vypořádat v souladu s pravidly odůvodnění rozhodnutí. Žalovaný dospěl k závěru, že prvostupňové rozhodnutí stavebního úřadu je nepřezkoumatelné, proto je měl zrušit, nikoli měnit. Nepřezkoumatelnost nelze zhojit změnou rozhodnutí, k čemuž žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08. Také nadřízený dotčený orgán na úseku dopravy konstatoval nedostatky odůvodnění závazného stanoviska podřízeného orgánu, a neměl proto závazné stanovisko měnit, nýbrž zrušit a vrátit k dalšímu řízení.

9. Při podání žádosti o vydání územního rozhodnutí měl žalobce veškerá souhlasná závazná stanoviska, a měl tedy na vydání územního rozhodnutí právní nárok, když mohl legitimně očekávat, že žádost nebude zamítnuta z důvodů ležících na straně závazných stanovisek. Žalobci bylo odepřeno právo reagovat na nesouhlasná závazná stanoviska úpravou projektu nebo doplněním skutkových tvrzení. Za účelem zachování principu dvojinstančnosti měl žalovaný, pokud se domníval, že žalobci nesvědčí závazná stanoviska, zrušit rozhodnutí stavebního úřadu. Nemůže obstát ani odkaz na rozhodnutí v daňových věcech, neboť orgány finanční správy nejsou vázány žádnými závaznými stanovisky.

10. Žalobce dále rozporoval výklad pojmu viladům přednesený v napadeném rozhodnutí. Závěr, že viladomy musí mít vždy využitelné podkroví, neodpovídá žádnému právnímu předpisu. Tento pojem je uveden v Územním plánu Statutárního města Liberec, konkrétně v bodu č. 3.2.3. je uvedeno: „Viladomem se rozumí vícebytový dům s výškou do 3 NP s využitelným podkrovím a poměrem stran maximálně 1 ku 1,2. Architektonickým pojetím odpovídá rodinné vile. Za nadzemní podlaží se považuje i podlaží překryté střechou mansardového typu.“ Viladům tedy podle žalobce může mít tři nadzemní podlaží, a pokud má podkroví, je možné ho využít. Pojem viladům je dále upřesněn v bodu č. 3.3.

4. Územního plánu Statutárního města Liberec, kde je pro plochy bydlení čistého uvedeno: „Určujícím typem zástavby jsou rodinné domy a vily, případně viladomy s maximální výškou objektů tři podlaží včetně podkroví“. Pokud má tedy viladům podkroví, počítá se jako podlaží. Stavební záměr žalobce je v souladu s územním plánem Statutárního města Liberec. Nejde o bytové domy, podpůrně lze odkázat na definici rodinného domu dle přílohy č. 1 vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí. Nezákonnost postupu žalovaného vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2010, č. j. 7 As 76/2010–91, jenž se mj. zabýval pojmem viladům ve vztahu k územnímu plánu města Liberec. Toto rozhodnutí musí být žalovanému známo.

11. Dne 10. 5. 2021 vydal Krajský úřad Libereckého kraje, odbor silničního hospodářství, usnesení č. j. X, kterým jako silniční správní úřad podle § 156 odst. 1 správního řádu zcela změnil text svého dříve vydaného závazného stanoviska ze dne 26. 2. 2021, č. j. X, a současně konstatoval, že toto dříve vydané závazné stanovisko bylo ve skutečnosti pouhým neformálním vyjádřením dle části čtvrté správního řádu. Souhlasné závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu tak bylo nesprávně a nezákonně změněno. Na souhlasné stanovisko je nutno nahlížet v kontextu zásady presumpce správnosti aktů veřejné správy. Nelze jej zrušit v rozporu se všemi opravnými prostředky dle správního řádu pouhým konstatováním, že závazné stanovisko není závazným stanoviskem. Žalobce takový postup napadl odvoláním, o němž dosud nebylo rozhodnuto, a nemělo tak být rozhodnuto ani ve věci samé.

III. Vyjádření žalovaného

12. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný navrhoval, aby soud žalobu zamítl. K přezkumu závazného stanoviska v jednoroční lhůtě dle § 4 odst. 9 stavebního zákona uvedl, že tato otázka byla definitivně vyřešena tím, že rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019–91, byl publikován ve sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku plyne, že přezkoumání závazného stanoviska v odvolacím řízení je možné i po uplynutí roční lhůty. Žalovaný ověřil, že závazná stanoviska mají požadované náležitosti, převzetí jejich textu do odůvodnění napadeného rozhodnutí je postup souladný s § 68 odst. 3 správního řádu. Je běžné, že nadřízený orgán „doodůvodní“ rozhodnutí podřízeného orgánu. Žalovaný byl oprávněn napadené rozhodnutí změnit, což odůvodnil přímo v napadeném rozhodnutí. Možnost změny z kladného rozhodnutí na zamítavé plyne přímo z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Není–li odvolacím rozhodnutím ukládána žádnému z účastníků povinnost, je změna rozhodnutí podle zákona možná. Žádost nebyla zamítnuta svévolně, žalobce měl prostor k reakci na nesouhlasná závazná stanoviska.

13. K problematice definičního vymezení viladomu žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a doplnil, že záměr nesplňuje podmínky viladomu ze dvou důvodů, jimiž jsou absence povinného podkroví a absence zahrady využitelné všemi obyvateli daných objektů především k odpočinkovým funkcím. Tím by byl naplněn bod 3.2.3 územního plánu, dle nějž viladům architektonickým pojetím odpovídá rodinné vile. Stavby předmětných dvou viladomů rodinnou vilu ničím nepřipomínají, zjevně se jedná o bytové domy. Žalovanému je znám rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2021, č. j. 7 As 76/2010–91, a žalovaný netvrdil, že by viladům mohl obsahovat nanejvýš tři byty. V situaci, kdy je v dané ploše viladům přípustný, zatímco bytový dům nepřípustný, bylo nutno načrtnout hranici, která tyto pojmy odděluje, přičemž počet bytů, kterých je v každém domě 12, je legitimním podpůrným argumentem pro závěr, že se jedná o bytový dům, jehož umístění není v souladu s cíli a úkoly územního plánování. V plné moci ze dne 8. 4. 2018 přitom o bytových domech hovoří sám žalobce.

14. Po změně závazného stanoviska na negativní vnesl nadřízený dotčený orgán na úseku dopravy do řízení zmatek tím, že na základě žalobcem doplněných podkladů vydal další závazné stanovisko, kterým domněle změnil své předchozí negativní stanovisko na kladné. K tomu nebyl nadřízený dotčený orgán kompetentní, po upozornění na tuto skutečnost reagoval usnesením ze dne 10. 5. 2021, kterým nahradil obsah předchozí písemnosti, neboť změnu závazného stanoviska nadřízeného orgánu zákon neumožňuje. Dle žalovaného je proto nepochybné, že nadále trvá původní zamítavé závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu. Odvolání proti usnesení nemá odkladný účinek, nadřízený dotčený orgán navíc vydal usnesení, které se pouze poznamenává do spisu, a odvolání proti němu tedy není přípustné. Odvolání žalobce proti tomuto usnesení bylo zamítnuto rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 11. 10. 2021. Názor žalobce, že žalovaný měl vyčkávat na rozhodnutí o zjevně nepřípustném odvolání, je účelový a rozporný se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení. Nestandardní situaci spočívající v existenci dvou protichůdných závazných stanovisek téhož dotčeného orgánu se podařilo vyřešit pro účastníky srozumitelným způsobem.

IV. Replika žalobce

15. V podané replice žalobce uvedl, že žalovaným citovaný rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019–91, nemůže na řešenou věc dopadat. Je třeba vycházet z původního záměru zákonodárce, který nelze odstranit výkladem soudu. Případ řešený Krajským soudem v Praze byl navíc skutkově odlišný, v tamějším řízení došlo k potvrzení původně souhlasného závazného stanoviska. Je namístě uplatnit zásadu in dubio pro libertate a postupovat ve prospěch umožnění umístění žalobcem zamýšlené stavby. V daném případě bylo revizní stanovisko vydáno více než 17 měsíců od vydání prvostupňového závazného stanoviska. Žádný právní předpis nestanoví, že správní orgán smí citovat závazná stanoviska, podle § 68 odst. 3 správního řádu musí odůvodnění obsahovat jeho vlastní myšlenkové pochody. Nepřezkoumatelné rozhodnutí či závazné stanovisko nelze „doodůvodnit“ v odvolacím řízení. Nepřezkoumatelnému rozhodnutí se žalobce nemohl řádně bránit odvoláním, a jeho změnou v odvolacím řízení se tak řízení stalo fakticky jednoinstančním.

16. Jediným důvodem neúspěchu žalobce byla změna dvou závazných stanovisek ze souhlasných na nesouhlasná. Žalobce měl v takovém případě na vydání kladného územního rozhodnutí právní nárok, neboť zákon neumožňuje žádost zamítnout v případě, že stavební záměr splňuje potřebné podmínky. Problém byl pouze v samotném projektu, který mohl žalobce upravit, na což však neměl dostatek času, když napadené rozhodnutí bylo vydáno 10 dnů po jeho vyrozumění o možnosti seznámit se s podklady rozhodnutí. Změna závazných stanovisek byla nezákonná, proto musí být nezákonné i rozhodnutí žalovaného vystavěné na změnových stanoviscích.

17. Také při výkladu pojmu viladům je třeba postupovat dle principu in dubio pro libertate. Z územního plánu neplyne, že viladům musí mít podkroví. Pokud žalovaný odkazuje na jiné své rozhodnutí, nemohl s ním být žalobce seznámen. Územní plán nestanoví povinnost mít u domu zahradu využitelnou všemi obyvateli domu. Pod pojmem viladům se i dle Nejvyššího správního soudu skrývá určitý typ bytového domu. Posouzení, zda jde o viladům, nemůže vycházet z názoru účastníka vyjádřeného v plné moci, nýbrž z objektivních skutečností. Na poslední závazné stanovisko na úseku dopravy, které žalovaný odmítá uznat, je třeba nahlížet jako na platné závazné stanovisko, neboť má veškeré potřebné náležitosti. Závazné stanovisko nelze změnit usnesením tak, jak to učinil nadřízený dotčený orgán. Lze jej změnit či zrušit jen v přezkumném řízení. Žalobce doložil posouzení dopravní situace v širší oblasti, nemohlo tedy dojít ke změně stanoviska z důvodu absence podkladů, neboť jiný podklad dotčenému orgánu nechyběl. Bez ohledu na rozhodnutí Ministerstva dopravy mělo být odvolání proti usnesení dotčeného orgánu připuštěno. Jestliže neexistuje zákonný podklad pro vydání usnesení za účelem změny závazného stanoviska, je změnové usnesení nicotné a poslední souhlasné závazné stanovisko je relevantní.

V. Vyjádření osob zúčastněných na řízení

18. Osoby zúčastněné na řízení označené v záhlaví tohoto rozsudku čísly IV, V, VI, VII, VIII, IX a X podaly k věci společné písemné vyjádření s tím, že jde o dlouhodobé obyvatele řešené lokality. Kritice podrobily žalobcem v odvolacím řízení předložené dopravní posouzení společnosti X, které není nezávislým odborným stanoviskem a bylo pořízeno v době covidové pandemie, kdy byl dopravní a jiný provoz ochromen. Příjezdové ulice Břetislavova 1 a 2 jsou úzké a již nyní komplikují průjezd větších vozidel. Osoby zúčastněné popsaly místní poměry a problémy s nedostatkem parkovacích míst. Dopravní posouzení nevzalo v úvahu veškeré okolní domy, jejichž obyvatelé vyčerpávají kapacitu přilehlých ulic, nezohlednilo dopravní nehody, k nimž došlo v posledních dvou letech. Je pochopitelné, že investor chce vybudovat objekty pro bydlení, měl by však respektovat okolní zástavbu a snížit počet bytových jednotek.

19. Došlo ke zneužití pojmu viladům k výstavbě bytových domů, které jsou jako bytové domy i označovány v některých souvisejících dokumentech. V místě je rovněž pravděpodobné ovlivnění hladiny podzemní vody. Panují obavy z nedostatku plynu z důvodu napojení 12 bytových jednotek na nízkotlakou přípojku. Od viladomu 1 hrozí narušení statiky rodinného domu čp.

107. Osoby zúčastněné se ztotožňují se závěry napadeného rozhodnutí.

VI. Skutečnosti zjištěné ze správního spisu

20. Z předloženého spisového materiálu soud zjistil, že dne 31. 10. 2019 podal žalobce u Magistrátu města Liberec, jako stavebního úřadu, žádost o vydání územního rozhodnutí k záměru X. Po doplnění podkladů k žádosti stavební úřad oznámil zahájení územního řízení, na podkladě námitek účastníků řízení provedl dne 20. 2. 2020 ohledání místa záměru a dne 8. 4. 2020 vydal územní rozhodnutí, jímž vyhověl žádosti žalobce. Učinil tak mj. na podkladě souhlasných závazných stanovisek Magistrátu města Liberec, jako orgánu územního plánování, ze dne 13. 6. 2019, a Magistrátu města Liberec, odboru dopravy, ze dne 4. 12. 2019. Dne 5. 6. 2020 vydal stavební úřad rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností, jímž z územního rozhodnutí vypustil nadbytečně uvedené pozemky.

21. K odvolání zúčastněných osob IV, V, VI, VII, VIII, IX a X přezkoumal prvostupňové územní rozhodnutí žalovaný v napadeném rozhodnutí. Před jeho vydáním žalovaný vyžádal od příslušných odborů a oddělení Krajského úřadu Libereckého kraje, jakožto nadřízených dotčených orgánů na úsecích územního plánování a dopravy, potvrzení nebo změnu výše zmiňovaných závazných stanovisek. Závaznými stanovisky nadřízených dotčených orgánů ze dne 23. 11. 2020, resp. ze dne 15. 9. 2020, byla změněna závazná stanoviska na úseku územního plánování, resp. dopravy na nesouhlasná. Poté, co žalobce do spisu doplnil dopravní studii z února 2021, vydal Krajský úřad Libereckého kraje, odbor dopravy, závazné stanovisko ze dne 26. 2. 2021, v němž uvádí, že mění své předchozí nesouhlasné závazné stanovisko z 15. 9. 2020 na stanovisko souhlasné, a to s odkazem na doložené dopravní posouzení z února 2021.

22. Po upozornění žalovaného na nepřezkoumatelnost nového závazného stanoviska a na pochybnosti ohledně oprávnění nadřízeného dotčeného orgánu k jeho vydání vydal nadřízený dotčený orgán usnesení ze dne 10. 5. 2021, jímž změnil text závazného stanoviska ze dne 26. 2. 2021 v tom smyslu, že žalobcem doložené dopravní posouzení by mohlo ovlivnit nové posouzení věci, nadřízený orgán však není oprávněn změnit své nesouhlasné závazné stanovisko, nemá k tomu ani dostatek podkladů. Přestože správní akt ze dne 26. 2. 2021 byl nazván závazným stanoviskem, obsahově se jedná o vyjádření podle § 154 správního řádu. Po vydání napadeného rozhodnutí bylo do spisu založeno rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 11. 10. 2021, č. j. MD–30327/2021–930/3, jímž ministerstvo z důvodu nepřípustnosti zamítlo odvolání žalobce proti usnesení nadřízeného dotčeného orgánu ze dne 10. 5. 2021.

VII. Posouzení věci krajským soudem

23. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, v řízení dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ s. ř. s.“), v rozsahu a v mezích uplatněných žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s. ř. s. s tím, že přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s.

24. Podle § 149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2020, jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.

25. Podle § 149 odst. 5, věta první, správního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2020, jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.

26. Od 1. 1. 2021 je shodná úprava uvedena v § 149 odst. 6 a 7 správního řádu.

27. Podle § 4 odst. 9 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), ve znění účinném do 31. 12. 2020, nezákonné závazné stanovisko dotčeného orgánu, vydané pro účely řízení podle tohoto zákona, lze zrušit nebo změnit správním orgánem nadřízeným dotčenému orgánu pouze v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu. Na postup nadřízeného správního orgánu se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení podle § 94 a násl. správního řádu, včetně lhůt podle § 96, s tím, že lhůta jednoho roku se počítá ode dne vydání závazného stanoviska dotčeného orgánu.

28. K první žalobní námitce soud uvádí, že se ztotožňuje s náhledem žalovaného na výklad ustanovení § 4 odst. 9 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2020. Shodným právním problémem se zabýval Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019–91, v němž mj. uvedl: „Je třeba od sebe odlišovat situaci, kdy je proti rozhodnutí stavebního úřadu podáno odvolání, v jehož rámci je napadána zákonnost či správnost závazného stanoviska, které bylo podkladem rozhodnutí stavebního úřadu, a situaci, kdy odvolání podané proti rozhodnutí stavebního úřadu nezpochybňuje zákonnost ani správnost závazných stanovisek. V prvním případě je třeba odvolání vyřídit postupem dle § 149 odst. 5 správního řádu, tedy předložit jej spolu se závazným stanoviskem nadřízenému orgánu dotčeného orgánu a vyčkat vydání závazného stanoviska nadřízeného orgánu, jenž posoudí zákonnost i správnost závazného stanoviska a buď ho potvrdí, nebo změní. V druhém případě přichází v úvahu přezkum závazného stanoviska dotčeného orgánu pouze v procesní formě přezkumného řízení, k němuž dá podnět např. stavební úřad nebo sám dotčený orgán, který závazné stanovisko vydal, nebo přezkumné řízení provede nadřízený orgán dotčeného orgánu na základě vlastních poznatků. Právě na tento druhý případ, tedy situaci, kdy lze závazné stanovisko přezkoumat bez toho, že by bylo napadeno odvolací námitkou, míří druhá věta § 4 odst. 9 stavebního zákona. … Jestliže by po uplynutí jednoroční lhůty skutečně nebylo možné závazné stanovisko k řádně uplatněné odvolací námitce přezkoumat, byla by žalobkyně zcela zbavena možnosti domoct se úplného správního přezkumu v souladu se zásadou dvojinstančnosti. Je zcela neakceptovatelné, aby se žádný správní orgán nevypořádal s řádně uplatněnými odvolacími námitkami žalobkyně.“ 29. Přes odlišný názor žalobce jsou závěry citovaného rozhodnutí použitelné v nyní projednávané věci a lze na ně odkázat. Krajský soud v Praze se v citovaném rozsudku rovněž vypořádal s žalobcem zmiňovaným rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2020, č. j. 10 A 73/2020–54, který prezentoval odlišný názor na výklad uvedeného ustanovení. Rozpor v judikatuře pak vyřešil Nejvyšší správní soud tím, že předmětný rozsudek Krajského soudu v Praze uveřejnil ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, čímž dal zřetelně najevo, který z protichůdných výkladů považuje za následováníhodný. Ani zdejší soud nemá v úmyslu se od prezentovaného náhledu odchylovat. Výklad žalobce, který se v žalobě dovolává dvojinstančnosti správního řízení za účelem zachování jeho práva na náležitý přezkum prvostupňového rozhodnutí, by paradoxně vedl k popření práv dalších účastníků správního řízení domoci se jakéhokoli přezkumu závěrů rok starého závazného stanoviska. Předmětné ustanovení je třeba vykládat ústavně konformním způsobem, který Krajský soud v Praze představil. Určité skutkové odlišnosti tehdy řešeného případu nemění nic na tom, že podstata řešené právní otázky je shodná.

30. Skutečnost, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí obsáhle citoval závazná stanoviska, nezpůsobuje nezákonnost jeho rozhodnutí. Jedná se o rozšířenou praxi správních orgánů, jimž nepřísluší po odborné stránce posuzovat otázky řešené dotčenými orgány v závazných stanoviscích. V tomto rozsahu nelze po žalovaném požadovat, aby se vlastními úvahami zabýval agendou náležející dotčenému orgánu, když role odvolacího orgánu ve vztahu k závazným stanoviskům dotčených orgánů je spíše organizačně–koordinační (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2010, č. j. 5 As 56/2009–63, a ze dne 14. 7. 2017, č. j. 4 As 49/2017–32). Žalovaný se přitom neomezil na samotnou citaci, nýbrž se také zabýval tím, zda závazná stanoviska z hlediska jejich náležitostí a úplnosti obstojí jako nezbytný podklad napadeného rozhodnutí. V případě rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem tvoří obsah takového stanoviska významnou součást důvodů konečného rozhodnutí, jeho uvedení v odůvodnění rozhodnutí je proto souladné s § 68 odst. 3 správního řádu.

31. Je pravdou, že žalovaný v napadeném rozhodnutí označil prvostupňové rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť považoval jeho odůvodnění za nedostatečné. Správní orgán I. stupně dle žalovaného vyhověl podané žádosti, aniž se v úplnosti vypořádal se všemi předpoklady pro takové vyhovění. Soud se neztotožňuje s námitkou žalobce, že již jen z důvodu konstatované nepřezkoumatelnosti musel žalovaný prvostupňové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu I. stupně. Otázkou zrušení či změny rozhodnutí v odvolacím správním řízení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018–34, v jehož právní větě uvedl, že: „Zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň [§ 90 odst. 1 písm. a) správního řádu] je až krajní možností, jak řešit vady rozhodnutí prvního stupně zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu], je odvolací orgán povinen tak v zájmu hospodárnosti řízení učinit (§ 6 odst. 2 správního řádu). Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku hovoří o nutnosti zrušení rozhodnutí „jen když nelze jinak, např. když rozhodnutí nelze přezkoumat pro jeho nesrozumitelnost“.

32. Možnost změny či nutnost zrušení prvostupňového rozhodnutí je třeba posoudit individuálně ve vazbě na okolnosti řešené věci. V daném případě přitom konstatování žalovaného ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně nevyvolalo potřebu zrušení rozhodnutí. Prvostupňové rozhodnutí totiž nebylo např. nesrozumitelné, což by dle shora citovaných závěrů muselo vést k jeho zrušení, neboť by logicky byl zcela vyloučen jeho přezkum v odvolacím řízení. V rozhodnutí vyhovujícím žalobcově žádosti pouze absentovaly důvody, na jejichž základě by bylo možno žádosti žalobce vyhovět. V odvolacím řízení se však situace zásadně změnila, když byla dvě původně pro žalobce pozitivní závazná stanoviska změněna na nesouhlasná. S ohledem na úpravu § 149 správního řádu bylo v takové situaci vyloučeno vyhovění žalobcově žádosti. Zrušení rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu I. stupně by tedy bylo neefektivní z hlediska rychlosti a hospodárnosti řízení.

33. Žalovaným zmíněné nedostatky odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se v důsledku uvedeného staly nerelevantními, neboť bylo–li třeba žádost zamítnout z důvodu nesouhlasu dotčených orgánů, stalo se lhostejným, že se správní orgán I. stupně ve svém vyhovujícím rozhodnutí náležitě nevypořádal se všemi předpoklady pro vyhovění žádosti. V tomto směru je také nedůvodná argumentace žalobce, že se v důsledku nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí nemohl tomuto rozhodnutí řádně bránit odvoláním. Uvedené rozhodnutí žalobcově žádosti plně vyhovovalo, žalobce tedy nedostatky jeho odůvodnění nemohl být poškozen a v případě, že by proti němu brojil odvoláním, musel by být neúspěšný z důvodu subjektivní nepřípustnosti takového odvolání (srov. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 21. 9. 2015, č. j. 52 A 81/2015–50).

34. Žalobce v prvostupňovém řízení disponoval souhlasnými závaznými stanovisky, a mohl proto očekávat, že jeho žádost nebude v prvním stupni zamítnuta z důvodů ležících na straně závazných stanovisek. Z původně souhlasných stanovisek však nelze dovozovat garanci pro žalobce pozitivního výsledku odvolacího řízení, neboť závěry správního orgánu I. stupně, jakož i závěry dotčených orgánů podléhají přezkumu ze strany orgánů jim nadřízených, který byl iniciován odvoláními dalších účastníků územního řízení. Úvahy žalobce ohledně jeho legitimního očekávání pro něj pozitivního rozhodnutí opět vedou k popření práv dalších účastníků řízení, kteří by optikou žalobce neměli mít možnost svými námitkami zvrátit výsledek územního řízení. Žalobce byl s nesouhlasnými závaznými stanovisky nadřízených orgánů ze dne 23. 11. 2020 a ze dne 15. 9. 2020 v odvolacím řízení seznámen. Po jejich vydání nahlížel do spisu, na závazná stanoviska přímo reagoval, a to již před závěrečnou výzvou k seznámení s podklady. Lze konstatovat, že se značným předstihem před vydáním napadeného rozhodnutí byl žalobce seznámen přinejmenším se závazným stanoviskem nadřízeného orgánu na úseku územního plánování ze dne 23. 11. 2020, které nebylo dále měněno. Určitým vývojem prošla situace na úseku dopravy, jíž se soud bude věnovat níže. Ani zde však nebyl žalobce zkrácen na svém právu seznámit se s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim, k čemuž byl před vydáním rozhodnutí žalovaného vyzván.

35. Nebylo však povinností žalovaného poskytovat žalobci před vydáním napadeného rozhodnutí výrazný časový prostor za účelem úpravy předmětného záměru. Takový postup by nekorespondoval s koncepcí územního řízení a fakticky by směřoval k jednoinstančnosti územního řízení, jíž se přitom žalobce brání. Přinejmenším z nesouhlasného závazného stanoviska na úseku územního plánování plynuly citelné rozpory žalobcova záměru s územním plánem města Liberec, resp. s cíli a úkoly územního plánování, přičemž, měl–li by žalobce tyto rozpory odstranit, musel by přistoupit k nikoli nevýznamné změně záměru. Taková změna by však vedla k popření dosavadních výsledků územního řízení (včetně závazných stanovisek všech dotčených orgánů), jež bylo vedeno o záměru vymezeném v žádosti, nikoli o výrazně jiném záměru, jenž by byl představen až v odvolacím řízení před vydáním rozhodnutí. Žalovaný tedy správně směřoval k efektivnímu rozhodnutí o záměru, který byl předmětem územního řízení.

36. Pokud jde o nesouhlasné závazné stanovisko nadřízeného orgánu na úseku územního plánování převzaté žalovaným do odůvodnění napadeného rozhodnutí, podstata žalobního bodu směřujícího proti němu spočívá v odlišném žalobcově výkladu pojmu viladům, než jak jej představil dotčený orgán, resp. žalovaný v napadeném rozhodnutí. Žalobce je na rozdíl od uvedených orgánů přesvědčen, že liberecký územní plán ani žádný právní předpis nevyžaduje, aby měl viladům využitelné podkroví.

37. Soud předně konstatuje, že důvodem vydání nesouhlasného stanoviska na úseku územního plánování nebyl pouze rozpor s územním plánem v důsledku nenaplnění definice viladomu předmětným záměrem, nýbrž že tímto důvodem byla také zvlášť posuzovaná otázka rozporu záměru s cíli a úkoly územního plánování. Tento rozpor byl shledán v důsledku popření charakteristického prvku zahrady přináležející k domu, který je typický pro stavby v okolí. Nadřízený dotčený orgán uzavřel, že s ohledem na toto posouzení prvku zahrady a také nesoulad záměru s územním plánem není záměr v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Žalobce v podané žalobě nebrojí proti posouzení absence charakteristického prvku zahrady v rámci hodnocení souladu záměru s cíli a úkoly územního plánování. K této otázce se žalobce vyjádřil až v podané replice, tedy po uplynutí lhůty k podání žaloby. Navíc pouze rozporoval, že by územní plán prvek zahrady vyžadoval, přestože napadené rozhodnutí nehovoří o požadavku zahrady plynoucím z územního plánu. Soud tedy konstatuje, že závěr o rozporu záměru s cíli a úkoly územního plánování pro absenci charakteristické zahrady nebyl žalobcem ve lhůtě pro podání žaloby napaden (§ 71 odst. 2, § 75 odst. 2 s. ř. s.).

38. Pokud jde o definici viladomu, mezi účastníky není sporu o tom, že územní plán města Liberec, platný ke dni vydání napadeného rozhodnutí (později byl přijat územní plán nový), uvádí: „Viladomem se rozumí vícebytový dům s výškou do 3 NP s využitelným podkrovím a poměrem stran maximálně 1 ku 1,2. Architektonickým pojetím odpovídá rodinné vile. Za nadzemní podlaží se považuje i podlaží překryté střechou mansardového typu.“ Podstata sporu spočívá ve výkladu zmíněné definice. Žalobcem odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2010, č. j. 7 As 76/2010–91, zabývající se pojmem viladům v kontextu libereckého územního plánu, neřeší nyní podstatnou otázku nutnosti využitelného podkroví, nicméně z něj plyne, že: „Nelze proto po stěžovateli požadovat splnění jiných než zákonných požadavků a dále jednoznačně stanovených požadavků územního plánu. Město Liberec tím, že použilo v územním plánu pojem "viladům“ včetně jeho definice, stanovilo takto limity, které musí navrhované stavby splňovat. Stavební a krajský úřad nemůže územní plán interpretovat tak, že viladům je vlastně pouze rodinný dům ve smyslu domu s maximálně třemi bytovými jednotkami.“ Nejvyšší správní soud v uvedeném rozhodnutí mj. zdůraznil nutnost respektovat výslovně vyjádřený obsah územního plánu a vymezil se proti rozšiřování nastavených omezení cestou výkladu jdoucího nad rámec textu územního plánu.

39. Veden zmíněnými hledisky však zdejší soud nemůže přisvědčit argumentaci žalobce ohledně volitelnosti využitelného podkroví. Právě s ohledem na potřebu respektovat územním plánem výslovně vyjádřené podmínky soud konstatuje, že územní plán využitelné podkroví v případě viladomu vyžaduje. Tak, jako stanoví další vyžadované parametry viladomu v podobě počtu nadzemních podlaží či poměru stran, rovněž výslovně uvádí další dílčí prvek viladomu – „s využitelným podkrovím“. Spojka „s“ vyjadřuje kumulaci tohoto parametru s dalšími v definici viladomu vyjádřenými charakteristikami. Stejně jako nelze podmínky územního plánu rozšiřovat o takové, jež v něm uvedeny nejsou, nelze na druhé straně negovat výslovný text územního plánu. Výklad žalobce, dle nějž viladům může či nemusí mít podkroví, a pokud je má, je možné je využít, nemá oporu v textu územního plánu a směřuje k popření smyslu zakotvení předmětné podmínky do územního plánu. Definice rodinného domu dle vyhlášky o katastru nemovitostí ani označení záměru v plné moci nemůže na uvedeném nic změnit.

40. Soud tedy konstatuje, že nesouhlasné závazné stanovisko nadřízeného orgánu na úseku územního plánování bylo jednak opřeno o závěr ohledně rozporu záměru s cíli a úkoly územního plánování, proti němuž žalobce v plné šíři ani nebrojil, a dále o závěr ohledně rozporu záměru s územním plánem, který soud shledává zákonným, resp. majícím oporu v textu územního plánu. Jestliže uvedené závazné stanovisko obstojí, soud s přihlédnutím k úpravě § 149 správního řádu konstatuje, že již v důsledku negativního závazného stanoviska vydaného na jediném úseku, kde hájí veřejný zájem dotčené orgány, nelze než žádost o vydání územního rozhodnutí zamítnout. Změnové rozhodnutí žalovaného, který přistoupil k zamítnutí žaloby, je proto souladné se zákonem a nemůže žalobce poškozovat na jeho veřejných subjektivních právech. Uvedené platí i přes procesní zmatek, jenž nastal v souvislosti se závazným stanoviskem nadřízeného dotčeného orgánu na úseku dopravy.

41. Soudu v nynějším řízení nepřísluší přezkoumávat usnesení nadřízeného dotčeného orgánu ze dne 10. 5. 2021 ani na něj navazující odvolací rozhodnutí Ministerstva dopravy. Ve vztahu k nyní řešené věci však soud konstatuje, že právní úprava nezná možnost nadřízeného dotčeného orgánu, který již v odvolacím řízení vydal své (zde změnové) závazné stanovisko, přistoupit v rámci téhož odvolacího řízení k vydání dalšího závazného stanoviska. Žalovaný tento problém správně postřehl, s čímž se obrátil na nadřízený dotčený orgán, jenž následně zvolil řešení mimo rámec právní úpravy. Ta přitom zná cestu, jak se nezákonného závazného stanoviska zbavit, když aktuálně v § 149 odst. 8 správního řádu upravuje možnost jeho zrušení či změny v přezkumném řízení. Měl–li tedy žalovaný, popř. sám dotčený orgán za to, že je třeba vycházet z původního závazného stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu, když další stanovisko není souladné se zákonem, měl iniciovat přezkumné řízení. Ze shora uvedeného však plyne, že pochybení týkající se závazného stanoviska na úseku dopravy, nemělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

42. Žalovaný tedy byl oprávněn přistoupit ke změně prvostupňového rozhodnutí. Nepříliš přiléhavá je podpůrná argumentace žalovaného judikaturou ve finanční věci. Odvolací řízení dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, resp. dříve dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je koncipováno výrazně jinak nežli odvolací řízení podle správního řádu, kde je zrušení rozhodnutí a vrácení věci prvostupňovému správnímu orgánu podstatně běžnější. To však nic nemění na uvedených závěrech. Odkaz žalovaného na jiné jeho rozhodnutí byl zjevně učiněn za účelem zdůraznění konzistentnosti správní praxe, čímž nemohl být žalobce jakkoli poškozen, přestože není povinen toto jiné rozhodnutí znát.

VIII. Závěrečné posouzení a náklady řízení

43. Na základě výše uvedeného dospěl soud k závěru, že žaloba je nedůvodná, proto ji zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s. Ve věci soud rozhodoval, aniž by nařídil ústní jednání, a to v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., když účastníci ve stanovené lhůtě nevyjádřili svůj nesouhlas s takovým postupem.

44. O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., dle kterého, nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch žalovaný správní orgán, jemuž však žádné náklady přesahující běžný rozsah činnosti správního orgánu nevznikly. Soud proto vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

45. Protože osobám zúčastněným na řízení soud neuložil v řízení žádné povinnosti a současně neshledal žádné důvody hodné zvláštního zřetele, vyslovil v souladu s § 60 odst. 5 s. ř. s., že se osobám zúčastněným na řízení právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

Poučení

I. Předmět řízení II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Replika žalobce V. Vyjádření osob zúčastněných na řízení VI. Skutečnosti zjištěné ze správního spisu VII. Posouzení věci krajským soudem VIII. Závěrečné posouzení a náklady řízení