59 Af 36/2015 - 86

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Lucie Trejbalové a soudců Mgr. Karolíny Tylové, LL.M., a Mgr. Zdeňka Macháčka ve věci žalobce: XX, sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti žalovanému: XX sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, č. j. 27507/15/5000-10470-700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností ze dne 10. 9. 2015, č. j. 29896/15/5000-10470-700290, a proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, č. j. 27508/15/5000-10470-700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností ze dne 10. 9. 2015, č. j. 29897/15/5000-10470-700290, takto:

Výrok

I. Žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, č. j. 27507/15/5000-10470- 700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností ze dne 10. 9. 2015, č. j. 29896/15/5000-10470-700290, a proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, č. j. 27508/15/5000-10470-700290, ve znění rozhodnutí o opravě zřejmých nesprávností ze dne 10. 9. 2015, č. j. 29897/15/5000-10470-700290, se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobou podanou v zákonné lhůtě se žalobce domáhá zrušení shora označených rozhodnutí žalovaného, kterými byly, po opravě zřejmých nesprávností obou napadených rozhodnutí, změněny platební výměry Finančního úřadu pro Liberecký kraj (dále jen „správce daně“) ze dne 31. 7. 2014, č. j. 990172/14/2600-04702-507844, a ze dne 31. 7. 2014, č. j. 989734/14/2600-04702-507844, tak, že žalobci byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 21 937 919 Kč a odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 3 871 398 Kč. Současně byla oběma napadenými rozhodnutími, ve znění po opravě, stanovena patnáctidenní lhůta splatnosti a byly zde uvedeny platební údaje.

2. Žalovaný v obou napadených rozhodnutích, jejichž odůvodnění jsou v převážné části totožná, konstatoval, že na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 26. 2. 2009, č. OPLLZ-ZS22-12/2009, vydaného Ministerstvem práce a sociálních věcí byla žalobci poskytnuta dotace na projekt IP 1 – Služby sociální prevence v Libereckém kraji, a to v celkové maximální výši 225 247 847 Kč. Dotace je kryta v rozsahu 85 % prostředky z rozpočtu Evropské unie a v rozsahu 15 % ze státního rozpočtu. K vyplácení dotace docházelo postupnými splátkami. Správce daně zahájil u žalobce dne 21. 9. 2011 daňovou kontrolu skutečností rozhodných pro vznik povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně. Kontrolováno bylo období od 1. 1. 2009 do 30. 6. 2011. Z provedené daňové kontroly vyplynulo, že žalobce jednak porušil rozhodnutí o přidělení dotace v bodě 5.1 tím, že proplatil z projektového účtu částku 9 740 Kč za nákup vína, a dále žalobce porušil rozhodnutí o přidělení dotace v bodě 8.1 tak, že v procesu zadávání veřejných zakázek financovaných prostřednictvím dotace postupoval v několika ohledech v rozporu se zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Na základě těchto zjištění rozhodl správce daně o vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně v celkové výši 103 208 043,12 Kč, přičemž v závislosti na zdroji financování rozhodl jedním platebním výměrem o odvodu 85 % z uvedené částky do Národního fondu a druhým platebním výměrem o odvodu 15 % z uvedené částky do státního rozpočtu.

3. K odvolání žalobce proti platebním výměrům správce daně se žalovaný v duchu uplatněných odvolacích námitek zabýval porušením rozpočtové kázně ze strany žalobce, především tím, zda ze strany žalobce došlo k porušení patřičných ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný ve shodě se správcem daně uzavřel, že žalobce porušil § 52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, když v případě všech (celkem 25) kontrolovaných výběrových řízení v zadávací dokumentaci na veřejné zakázky připustil doložení splnění kvalifikačních předpokladů ze strany dodavatelů dle § 54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách nikoli ve lhůtě pro podání nabídek, nýbrž později, až ve lhůtě 30 dnů od podepsání smlouvy. V daném případě byl žalobce povinen požadovat po dodavatelích předložení rozhodnutí o registraci dle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve lhůtě pro podání nabídek. Prodloužení této lhůty představuje porušení § 52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. V návaznosti na to pak žalobce porušil rovněž § 60 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, když nevyloučil z účasti v zadávacím řízení ty dodavatele, kteří svou kvalifikaci ve lhůtě pro podání nabídek nedoložili. Kromě šesti dodavatelů, kteří doložili kvalifikaci až ve třicetidenní lhůtě chybně stanovené v zadávací dokumentaci, bylo zjištěno dalších jedenáct dodavatelů, kteří ze zadávacího řízení nebyli vyloučeni ani přesto, že kvalifikační předpoklady nedoložili ani v žalobcem prodloužené třicetidenní lhůtě.

4. Další porušení zákona o veřejných zakázkách spatřuje žalovaný v tom, že v případě některých veřejných zakázek došlo k odeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky až šestý pracovní den po rozhodnutí o jejím výběru. Tím došlo k porušení § 81 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. V případě osmi veřejných zakázek také nebyly s vybranými uchazeči uzavřeny smlouvy v patnáctidenní lhůtě dle § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný žalobci rovněž vytýká, že v rámci některých veřejných zakázek došlo k uzavření smluv s dodavateli na nižší počet sociálními službami podpořených osob, než bylo požadováno v zadávací dokumentaci, čímž došlo k porušení § 76 odst. 1 a 6 zákona o veřejných zakázkách. Napadená rozhodnutí k tomu v podrobnostech odkazují na protokol o projednání zprávy o daňové kontrole ze dne 12. 6. 2014. Žalovaný dále konstatoval, že správce daně je povinen se při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně řídit daňovým řádem a rozpočtovými pravidly. Pokud žalobce poukazoval na postup Auditního orgánu Ministerstva financí, tento orgán nemá pravomoc konstatovat porušení rozpočtové kázně, navíc postupuje podle jiných pravidel, konkrétně dle nařízení Rady (ES) ze dne 11. 7. 2006, č. 1083/2006.

5. Dle žalovaného žalobci nemohly být stanoveny odvody ve výši dle bodů 2.2 a 2.3 rozhodnutí o poskytnutí dotace, neboť z textu těchto ustanovení je zřejmé, že dle nich lze postupovat pouze v případě, kdy nebyly porušeny povinnosti stanovené zákonem o veřejných zakázkách. Žalobci proto bylo třeba stanovit odvody ve výši porušení rozpočtové kázně v souladu s bodem 2.6 rozhodnutí o poskytnutí dotace. Žalovaný s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu zdůraznil, že při stanovení sankce za porušení rozpočtové kázně je třeba se zabývat závažností porušení podmínek dotace. K tomu uvedl, že v daném případě i přes pochybení žalobce byly předmětné peněžní prostředky využity na účel stanovený rozhodnutím o poskytnutí dotace, účel dotace byl splněn a peněžní prostředky nebyly zneužity. V neprospěch žalobce naopak svědčí jeho nedůslednost, když výběrová řízení nedokázal uskutečnit v souladu s podmínkami rozhodnutí o poskytnutí dotace a zákonem o veřejných zakázkách. Žalovaný tedy dospěl na rozdíl od správce daně k závěru, že v posuzovaném případě nebyl dán důvod k vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech v plné výši, nýbrž pouze ve výši 25 % z částky 103 198 303,12 Kč, která je součtem jednotlivých výdajů z projektového účtu, jimiž byly hrazeny faktury dodavatelů, s nimiž byla uzavřena smlouva o poskytování sociálních služeb na základě výběrového řízení provedeného v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách.

6. Z uvedených důvodů žalovaný změnil odvoláním žalobce napadené platební výměry správce daně tak, že prvním napadeným rozhodnutím stanovil žalobci odvod do Národního fondu ve výši 21 931 710 Kč a druhým napadeným rozhodnutím stanovil žalobci odvod do státního rozpočtu ve výši 3 870 302 Kč. Dvěma následně vydanými rozhodnutími o opravě zřejmých nesprávností žalovaný uvedené částky změnil na odvod do Národního fondu ve výši 21 937 919 Kč a odvod do státního rozpočtu ve výši 3 871 398 Kč. V odůvodnění opravných rozhodnutí žalovaný vysvětlil, že i přes správný postup při výpočtu byla pro stanovení výše odvodů původně použita nesprávná částka, když k celkovému odvodu nebyla připočtena částka 9 740 Kč za nákup vína, která z důvodu porušení rozpočtové kázně nebyla poskytovatelem dotace žalobci vyplacena. Proto byly v patřičném poměru částky stanovených odvodů navýšeny.

7. Žalobce v podané žalobě namítá, že výklad správce daně týkající se stanovení kvalifikačních podmínek v zadávací dokumentaci v rozporu s § 52 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je nesprávný. Povinnost vyloučit uchazeče, jenž nesplnil kvalifikaci ve lhůtě pro podání nabídek, se vztahuje jen na nesplnění kvalifikačních předpokladů uvedených v § 54 písm. a) až d) zákona o veřejných zakázkách. Profesní kvalifikační předpoklady, které žalobce připustil splnit v dodatečné lhůtě, nejsou zákonnými profesními kvalifikačními předpoklady, které musí být splněny ve lhůtě pro podání nabídky. Zvláštním právním předpisem, dle něhož je v daném případě vydáván doklad osvědčující odbornou způsobilost dodavatele je zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Podmínkou registrace dle tohoto zákona je mj. vlastnické nebo jiné právo k objektu, kde budou sociální služby poskytovány a zajištění materiálních a technických podmínek odpovídajících druhu poskytovaných sociálních služeb. Správce daně nevzal v úvahu, že podmínka odborné způsobilosti dodavatele dle § 54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách je dostatečně splněna, je-li uchazeč registrován k příslušnému druhu sociálních služeb, které již poskytuje, byť v jiném místě a za jiných materiálních a technických podmínek. Žalobce v procesu výběru dodavatele hodnotil prokázání registrace ke konkrétnímu druhu sociální služby. Požadavek na registraci nejenom druhu sociální služby, ale i dalších údajů vyžaduje rozšíření již existující registrace, nikoliv registraci novou. Právní názor správce daně by vedl k tomu, že by si každý uchateč musel rozšířit registraci, mj. by musel v Libereckém kraji zřídit svou provozovnu, případně rozšířit registraci o vyšší okruh cílových osob, což by vedlo ke vzniku nákladů a zvýhodnění těch uchazečů, kteří již v Libereckém kraji působí. Správní orgány tak postupovaly přehnaně formalisticky, žalobce se při vytváření zadávací dokumentace snažil dodržet účel zákona o veřejných zakázkách i zákona o sociálních službách. V této souvislosti žalobce poukázal na směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2014/24/EU, která značně zjednodušuje zadávání veřejných zakázek v oblasti sociálních služeb.

8. Žalobce svým postupem umožnil účast co nejvyššího množství uchazečů, čímž jednal v souladu s principem zákazu diskriminace vyjádřeným v § 6 zákona o veřejných zakázkách i v metodickém pokynu pro zadávání veřejných zakázek, který je přílohou rozhodutí o poskytnutí dotace. Při stanovení zadávací dokumentace dle právního názoru správce daně by celý projekt pravděpodobně zhavaroval na malém počtu uchazečů. Účelem poskytnutí dotace i zákona o veřejných zakázkách přitom bylo vybrat poskytovatele služeb, nikoli jej nevybrat. Žalobce navrhoval správci daně detailní vysvětlení problematiky registrace poskytovatelů sociálních služeb pracovníky příslušného pracoviště Krajského úřadu Libereckého kraje, správce daně však tuto možnost nevyužil, čímž nedostál povinnosti zjišťovat co nejúplněji rozhodné skutečnosti. V případě šesti veřejných zakázek, kde byly kvylifikační předpoklady doloženy ve třicetidenní lhůtě od podpisu smlouvy, proto žalobce nebyl povinen vyloučit uchazeče z dalšího řízení. V případě dalších jedenácti veřejných zakázek sice nebyly kvalifikační předpoklady doloženy ani v uvedené třicetidenní lhůtě, nicméně žalobce v zájmu zachování rovných podmínek umožnil prodloužení lhůty k rozšíření registrace. V opačném případě by se některé zakázky pro nízký počet uchazečů vůbec nerealizovaly.

9. Dále je žalobcem namítáno, že mu napadená rozhodnutí nesprávně vytýkají odeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky až po uplynutí lhůty pěti pracovních dnů stanovené v § 81 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách. Dle komentáře v systému ASPI je třeba uvedenou lhůtu počítat ode dne následujícího po učinění rozhodnutí. Lhůta tak byla zachována. Navíc má pouze pořádkovou povahu a její nedodržení nekrátí žádného z uchazečů na právech, nejde tedy o porušení zákona o veřejných zakázkách ve smyslu podmínek pro poskytnutí dotace. Pokud bylo žalobci v případě osmi výběrových řízení vytýkáno, že uzavřel smlouvy s dodavateli po uplynutí zákonné patnáctidenní lhůty od uplynutí lhůty k podání námitek, žalobce k tomu uvádí, že smlouvy byly uzavřeny na základě přijatých rozhodnutí rady kraje, dle nichž byl hejtman povinen smlouvy s dodavateli podepsat. Pakliže žalobce v důsledku organizačních postupů podepsal smlouvy se zpožděním v řádech dnů, nejedná se o porušení zákona o veřejných zakázkách ve smyslu podmínek pro poskytnutí dotace. Uvedená lhůta stanovená v § 82 zákona o veřejných zakázkách je pouze lhůtou pořádkovou bez sankcí při jejím nedodržení.

10. Žalobce rovněž odmítá výtku, že nevyloučil Liberecké romské sdružení jako uchazeče o veřejné zakázky z důvodu, že uchazeč v návrhu smlouvy, jež byla součástí nabídky uchazeče, uvedl rozsah sociální služby v počtu osob, jenž byl nižší než počet podpořených osob poptávaných v zadávací dokumentaci. V návrzích smluv uchazeč neuvedl počet osob, ale počet současně řešených zakázek, respektive v jednou případě uvedl kapacitu zařízení s tím, že ji lze navýšit. Tyto údaje pak nelze srovnávat s údaji v zadávací dokumentaci. V jiných částech nabídek, než je návrh smlouvy, přitom uchazeč počty podpořených osob v souladu se zadávací dokumentací uvedl. Hodnotící komise nabídky posoudila v souladu s § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a neshledala rozdíl mezi požadavky zadávací dokumentace a nabídkou uchazeče, kterou nelze zužovat pouze na text návrhu smlouvy. Při plnění zakázky pak nebyla pro žalobce rozhodující číselná hodnota uvedená ve smlouvě, nýbrž skutečný počet podpořených osob. Průběžné nedodržování skutečného počtu osob ze strany Libereckého romského sdružení bylo jedním z důvodů předčasného ukončení uzavřených smluv. Tuto skutečnost však nelze považovat za porušení zákona o veřejných zakázkách, neboť v této fázi již nebylo možné uchazeče vyloučit.

11. Žalobce uvádí, že předkládal důkazy nesprávnosti závěrů správce daně, správní orgány však námitky odmítly, aniž by důkazy řádně provedly, čímž nesplnily povinnosti uložené v § 92 odst. 1 a 2 daňového řádu. Chybně také interpretovaly příslušná ustanovení zákona o veřejných, zakázkách v důsledku čehož ozančily úkony žalobce jako porušení rozpočtové kázně. Žalobce napadá i věcnou nepříslušnost správce daně k rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně ve vztahu k porušení zákona o veřejných zakázkách. Tento zákon definuje správní delikty v oblasti zadávání veřejných zakázek a stanoví, že tyto správní delikty projednává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Správce daně si dle § 99 odst. 2 daňového řádu nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán správní delikt. Pokud tedy správce daně dospěl k závěru, že byl zadavatelem veřejné zakázky porušen zákon o veřejných zakázkách, měl se formou předběžné otázky obrátit na věcně příslušný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který by rozhodl, zda byl či nebyl spáchán správní delikt. Teprve poté mohl správce daně rozhodnout o případném porušení rozpočtové kázně.

12. Dohled Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách dle žalobce vyplývá i z metodického pokynu pro zadávání veřejných zakázek, jímž byl žalobce povinen se řídit. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže přitom v dané věci žádné rozhodnutí nevydal, neboť se jí vůbec nezabýval. Správce daně, ale ani auditní orgán, neměli oprávnění sami posuzovat, zda k porušení zákona o veřejných zakázkách došlo. Uvedené plyne i z toho, že zatímco správce daně při své činnosti postupuje podle daňového řádu, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vede řízení o správních deliktech dle správního řádu, a proti jeho rozhodnutí se tedy lze bránit opravnými prostředky ve správním řádu vymezenými.

13. Další žalobní bod směřuje proti stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Žalobce poukazuje na to, že Auditní orgán Ministerstva financí ve zprávě ze dne 16. 12. 2013 hovoří o odvodu ve výši 0,1 % nebo 0,3 % z hodnoty dotace s tím, že vychází z části IV. rozhodnutí o poskytnutí dotace, bodů 2.2 a 2.

3. Správce daně tak interpretuje zásadní ustanovení rozhodnutí o poskytnutí dotace jinak, než auditní orgán. Správce daně konstatoval porušení zákona o veřejných zakázkách v případě všech veřejných zakázek a omezil se na stanovení odvodu v maximální výši dle kontrolního zjištění. Žalovaný pak poukázal na to, že audit byl vykonán podle jiných pravidel a správce daně není závěry auditního orgánu vázán. Takový postup odporuje zásadám právní jistoty, jestliže dvě složky Ministerstva financí vydávají k téže věci rozdílná stanoviska. Pro příjemce dotace by měl být použit výklad mírnější. Při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, jenž má sankční povahu, je třeba zvažovat okolnosti konkrétního případu a předepsat odvod proporcionálně k závažnosti pochybení. V daném případě byl účel dotace splněn a peněžní prostředky nebyly zneužity. Odvody se měly pohybovat v rozmezí uvedeném Auditním orgánem Ministerstva financí.

14. Žalobce v napadených rozhodnutích postrádá úvahu nad tím, zda mohly vytýkané nedostatky ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Stanovení odvodu ve výši 25 % bez konkrétnějších úvah zakládá nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí. Žalovaný měl určit každé jednotlivé pochybení u každé jednotlivé veřejné zakázky a následně za takové pochybení stanovit odpovídající sankci. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí spatřuje žalobce také v tom, že výrok rozhodnutí neobsahuje popis skutku a jeho právní kvalifikaci, přestože jde o rozhodnutí v oblasti správního trestání.

15. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný odkázal na obsah napadených rozhodnutí s tím, že žalobní body v podstatě kopírují dříve ve správním řízení uplatněné odvolací námitky. Uvedl, že dokladem osvědčujícím odbornou způsobilost dodavatele ve smyslu § 54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách je rozhodnutí o registraci dle zákona o sociálních službách. Ze zákona žádná výjimka nevyplývá, proto není doložení registrace nepřiměřeným požadavkem. V tomto ohledu se nelze dovolávat ani zákazu diskriminace. Pokud jde o počítání lhůty pro oznámení o výběru nejvhodnější nabídky, rozhodné usnesení rady kraje je ze dne 8. 9. 2009, lhůta tak skončila 15. 9. 2009. Oznámení bylo žalobcem odesláno až následující den, tedy po uplynutí lhůty. Žalovaný souhlasí s žalobcem, že orgány finanční správy nejsou oprávněny ukládat sankce podle zákona o veřejných zakázkách. K tomu nicméně v daném případě nedošlo. K vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně je finanční úřad oprávněn dle § 44a odst. 3 a 9 rozpočtových pravidel. V rámci podmínek poskytnutí dotace je žalobce povinen dodržovat veškeré související právní předpisy. Z napadených rozhodnutí je plně seznatelné, že žalovaný při stanovení výše odvodů přihlédl ke všem okolnostem případu a zaujal k nim stanovisko. Je zřejmé, z jakého skutkového stavu žalovaný vyšel a jak věc právně posoudil. S argumenty žalobce se vypořádal, jeho rozhodnutí jsou tedy přezkoumatelná. Žalobce nedodržením podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace porušil rozpočtovou kázeň, proto bylo v souladu se zákonem rozhodnuto o stanovení odvodů. Žalovaný proto navrhl zamítnutí žaloby s tím, že náhradu nákladů řízení nepožaduje.

16. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 21. 9. 2011 zahájil správce daně u žalobce daňovou kontrolu za účelem zjištění případného porušení rozpočtové kázně v souvislosti s poskytnutými dotačními prostředky. Žalobce se správcem daně spolupracoval, v průběhu kontroly proběhla řada jednání. Dne 16. 12. 2013 byl žalobce seznámen s výsledkem kontrolního zjištění, k němuž se vydářil písemností ze dne 9. 2. 2014. Správce daně seznámil žalobce se svým stanoviskem k jeho vyjádření, a daňová kontrola vyvrcholila projednáním zprávy o daňové kontrole dne 16. 6. 2014. Dne 31. 7. 2014 vydal správce daně dva platební výměry, jimiž žalobci stanovil povinnost odvodů do Národního fondu a státního rozpočtu. Na základě odvolání žalobce proti oběma platebním výměrům rozhodl žalovaný dne 31. 8. 2015 dvěma v tomto řízení napadenými rozhodnutími, která následně dílčím způsobem opravil opravnými rozhodnutími ze dne 10. 9. 2015.

17. Obě napadená rozhodnutí a řízení jejich vydání předcházející soud přezkoumal v řízení dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), v rozsahu a v mezích uplatněných žalobních bodů dle § 75 odst. 2 s. ř. s. s tím, že přitom vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s.

18. K projednání věci bylo nařízeno ústní jednání, při němž účastníci řízení setrvali na svých dosavadních stanoviscích, jak byla popsána výše. Dokazování soud neprováděl, když jediným navrhovaným důkazem byla zpráva auditního orgánu Ministerstva financí, jejíž provádění považoval soud za nadbytečné vzhledem k důvodům uvedeným níže.

19. Soud se nejprve zabýval otázkou oprávnění správce daně posoudit, zda došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, když žalobce namítal, že o správních deliktech dle zákona o veřejných zakázkách rozhoduje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Vztahem řízení o správním deliktu před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže na straně jedné a řízení o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně před správcem daně na straně druhé se již v minulosti zabýval Nejvyšší správní soud. Ten v rozsudku ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016-86, mj. uvedl, že „Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu jsou orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně v řízení vedeném podle daňového řádu zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, a ze dne 25. 2. 2016, čj. 7 Afs 13/2016-25) a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách totiž představuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně… Správce daně si může při rozhodování o odvodu otázku porušení zákona o veřejných zakázkách posoudit zcela samostatně.“ (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz).

20. Předmětem řízení před správcem daně není rozhodování o tom, zda došlo ke správnímu deliktu podle zákona o veřejných zakázkách či nikoli. Nedodržení zákona o veřejných zakázkách, které je porušením rozpočtové kázně ve smyslu § 3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, nemusí být nutně shledáno správním deliktem dle zákona o veřejných zakázkách. Proto se pro rozhodnutí správce daně o stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně nevyžaduje předchozí rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o správním deliktu. Rozhodnutí správce daně zároveň není rozhodnutím o správním deliktu, a nemá tedy standardní náležitosti takového rozhodnutí, jakými jsou vymezení skutku a jeho právní kvalifikace ve výroku rozhodnutí. Soud tedy v souladu s uvedeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu uzavírá, že správce daně byl oprávněn si samostatně a bez součinnosti s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže posoudit, zda žalobce porušil či neporušil ta která ustanovení zákona o veřejných zakázkách, a následně vydat napadená rozhodnutí. Žalobní námitky v tomto směru jsou tedy nedůvodné, a lze proto přistoupit k posouzení žalobních bodů týkajících se jednotlivých vytýkaných pochybení žalobce.

21. Podle § 54 písm. d) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, splnění profesních kvalifikačních předpokladů prokáže dodavatel, který předloží doklad osvědčující odbornou způsobilost dodavatele nebo osoby, jejímž prostřednictvím odbornou způsobilost zabezpečuje, je-li pro plnění veřejné zakázky nezbytná podle zvláštních právních předpisů.

22. Podle § 52 odst. 1 věty první zákona o veřejných zakázkách, v otevřeném řízení a ve zjednodušeném podlimitním řízení je dodavatel povinen prokázat splnění kvalifikace ve lhůtě pro podání nabídek.

23. Podle § 78 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, lze sociální služby poskytovat jen na základě oprávnění k poskytování sociálních služeb, není-li v § 83 a 84 stanoveno jinak; toto oprávnění vzniká rozhodnutím o registraci.

24. Podle § 60 zákona o veřejných zakázkách, dodavatel, který nesplní kvalifikaci v požadovaném rozsahu nebo nesplní povinnost stanovenou v § 58, musí být veřejným zadavatelem vyloučen z účasti v zadávacím řízení.

25. Argumentace žalobce, že rozhodnutí o registraci dle § 78 odst. 1 zákona o sociálních službách není dokladem ve smyslu § 54 zákona o veřejných zakázkách, nemá oporu v zákoně a není ničím podložena. Z § 78 odst. 1 zákona o sociálních službách jednoznačně plyne, že podmínkou legálního výkonu činnosti v oblasti poskytování sociálních služeb je registrace dle tohoto zákona, jenž zároveň vymezuje podmínky této registrace. Smyslem § 54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách je, aby měl zadavatel veřejné zakázky, který poptává specializované služby vyžadující odbornou způsobilost, postaveno najisto, že uchazeč o zakázku dostatečnou odbornou způsobilostí disponuje. Jen nabídku takového uchazeče totiž lze následně hodnotit a případně vybrat jako nejlepší. Je pak obtížně představitelné, aby veřejnou zakázku v oblasti sociálních služeb plnil subjekt, který není oprávněn tuto činnost vykonávat, a není tedy v jeho případě garantována náležitá odborná způsobilost. Rozhodnutí o registraci dle § 78 odst. 1 zákona o sociálních službách bezpochyby je dokladem osvědčujícím odbornou způsobilost dodavatele ve smyslu § 54 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, jehož předložení byl žalobce v případě všech předmětných zadávacích řízení povinen vyžadovat ve lhůtě pro podání nabídek, jak to stanoví § 52 odst. 1 věta první zákona o veřejných zakázkách.

26. Pakliže žalobce naznačoval, že od dodavatelů v zákonné lhůtě vyžadoval alespoň registraci příslušného druhu sociální služby s tím, že pouze ohledně údajů o místě či kapacitě vykonávané služby umožnil dodavatelům pozdější rozšíření jejich jinak již existující registrace, nemá tato námitka oporu v žalobcem zpracovaných zadávacích dokumentacích. Žalobce v zadávacích dokumentacích k veřeným zakázkám opakovaně uváděl: „Nemá-li uchazeč druh sociální služby odpovídající předmětu veřejné zakázky zaregistrovaný, je povinen tuto sociální službu zaregistrovat na příslušném krajském úřadě do 30 dnů od podepsání smlouvy.“ Tímto je zmíněná námitka vyvrácena, neboť je zřejmé, že žalobce nevyžadoval ani registraci příslušného druhu sociální služby, když umožňoval jeho registraci až do třiceti dnů po podpisu smlouvy s konkrétním dodavatelem.

27. Ani administrativní či jiná náročnost procesu registrace dle zákona o sociálních službách nemohla ospravedlnit postup žalobce, jenž tím, že připustil prokázání splnění uvedeného kvalifikačního předpokladu dokonce až po podpisu smlouvy s dodavatelem, postupoval v příkrém rozporu s účelem a smyslem zákona o veřejných zakázkách. Předpokládaná náročnost registračního procesu se mohla projevit například v adekvátním nastavení lhůty pro podání nabídek, v žádném případě však v tom, že žalobce byl ochoten v zadávacím řízení vybrat uchazeče, jenž do konce lhůty pro podání nabídek, ale ani do podpisu smlouvy, neprokázal splnění kvalifikačních předpokladů pro danou činnost. Smlouvy na činnost financovanou z dotačních, tedy cizích prostředků, tak mohly být (a byly) uzavírány se subjekty, jež nesplnily podmínky dle zákona o veřejných zakázkách, což představuje významné porušení tohoto zákona. Žalovaný proto v souladu se zákonem vyhodnotil, že ze strany žalobce došlo k porušení § 52 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, když v případě všech zadaných veřejných zakázek bylo připuštěno prokázání kvalifikačních předpokladů po uplynutí lhůty pro podání nabídek. V návaznosti na to pak žalobce porušil i § 60 zákona o veřejných zakázkách, když v případech, kdy uchazeči nedoložili svou kvalifikaci ve lhůtě pro podání nabídek, žalobce tyto uchazeče nevyloučil, nýbrž jejich nabídky dále hodnotil.

28. Vyvrcholením chybně nastavených podmínek v zadávacích dokumentacích je pak to, že zatímco v případě šesti veřejných zakázek byla alespoň zachována třicetidenní lhůta od podpisu smlouvy, ohledně dalších jedenácti veřejných zakázek nebyl doklad o kvalifikaci předložen ani v této lhůtě. V těchto případech nicméně žalobce neměl možnost zpozdilé dodavatele z řízení vyloučit, neboť tito dodavatelé byli již vybráni a žalobce s nimi měl podepsané smlouvy. Tato skutečnost pouze podtrhuje nezákonnost postupu žalobce. Skutečnost, že v r. 2014 byla přijate směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2014/24/EU je v daném případě nerozhodná, když kontrolovaným obdobím, v němž byly veřejné zakázky realizovány, je 1. 1. 2009 až 30. 6. 2011. Na uvedených závěrech nemohlo nic změnit ani žalobcem nabízené vysvětlení problematiky registrace dle zákona o sociálních službách ze strany pracovníků příslušného pracoviště Krajského úřadu pro Liberecký kraj. Správce daně či žalovaný proto neporušili § 92 odst. 2 daňového řádu, když možnost vysvětlení nevyužili.

29. Tvrzení žalobce, že smyslem zákona o veřejných zakázkách je uchazeče vybrat, nikoli nevybrat, a smyslem dotace je sociální služby poskytovat, nikoli neposkytovat, je platné, nesmí však znamenat uzavření smlouvy za každou cenu. Žalobce zcela pomíjí, že cizí dotační prostředky mu byly svěřeny k užití jen za přesně a přísně stanovených podmínek. Pokud žalobce nebyl schopen vybrat dodavatele za splnění podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace, potažmo zákona o veřejných zakázkách, nebyl ani oprávněn dotační prosředky použít. Skutečnost, že žalobce sám se nijak neobohatil, není rozhodná. Žalobci byly svěřeny cizí prostředky, s nimiž naložil v rozporu s podmínkami, za nichž mu byly svěřeny, čímž svým způsobem ochudil poskytovatele dotací.

30. Podle § 81 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 14. 9. 2010 (od 15. 9. 2010 se jedná o § 81 odst. 3), zadavatel odešle oznámení o výběru nejvhodnější nabídky do 5 pracovních dnů po rozhodnutí podle odstavce 1 všem dotčeným zájemcům a všem dotčeným uchazečům.

31. Podle § 82 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, pokud nebyly ve stanovené lhůtě podány námitky podle § 110 odst. 4, uzavře zadavatel smlouvu s vybraným uchazečem do 15 dnů po uplynutí lhůty pro podání námitek.

32. V případě několika konkrétních veřejných zakázek upozornil žalovaný rovněž na nedodržení výše uvedených lhůt pro odeslání oznámení o výběru nejvhodnější nabídky a pro uzavření smlouvy s vybraným uchazečem. Pokud žalobce upozorňoval na to, že lhůtu je třeba počítat ode dne následujícího po dni, v němž nastala skutečnost určující její počátek, soud k tomu uvádí, že z napadených rozhodnutí plyne, že žalovaný lhůty správně počítá v souladu s tímto postupem, a že tedy k překročení lhůt došlo, což v případě patnáctidenní lhůty pro uzavření smlouvy žalobce sám připouští. Překročení lhůt je porušením zákona o veřejných zakázkách, který byl žalobce povinen dodržovat, jak mu to ukládal i Metodický pokyn pro zadávání veřejných zakázek, jenž je přílohou rozhodnutí o poskytnutí dotace, lze nicméně souhlasit se žalobcem, že toto porušení nemělo zásadní vliv na užití dotačních prostředků, k čemuž bylo třeba přihlédnout při stanovení výše odvodu, jak to nakonec žalovaný učinil.

33. Podle § 76 odst. 1 věty první a druhé zákona o veřejných zakázkách, posoudí hodnotící komise nabídky uchazečů z hlediska splnění zákonných požadavků a požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách a z hlediska toho, zda uchazeč nepodal nepřijatelnou nabídku podle § 22 odst. 1 písm. d). Nabídky, které tyto požadavky nesplňují, musí být vyřazeny.

34. Za porušení rozpočtové kázně žalovaný označil i to, že žalobce v případě tří veřejných zakázek nedodržel v rámci smluv uzavřených s dodavatelem počty podpořených osob, jak byly vymezeny v zadávacích dokumentacích. O nerespektování údajů ze zadávacích dokumentací svědčí již argumentace samotného žalobce, jenž v žalobě uvádí, že číselné údaje uvedené ve smlouvách nelze bez dalšího dokazování srovnávat s údaji v zadávacích dokumentacích. S tímto názorem se soud ztotožňuje, neboť v předmětných smlouvách byl, pokud jde o rozsah poskytovaných služeb, uveden pouze údaj 160 současně řešených zakázek, resp. v případě jedné zakázky kapacita 80 s tím, že ji lze navýšit. Tyto údaje pak skutečně nelze bez dalšího srovnávat s údaji uvedenými v zadávací dokumentaci. V takovém případě ovšem žalobce nebyl oprávněn považovat podané nabídky za souladné se zadávací dokumentací, a to ani tehdy, pokud bylo v jiné části nabídky, než je návrh smlouvy, uvedeno, že počet podpořených osob požadovaný zadávací dokumentací bude dodržen. Za takových okolností bylo třeba podané nabídky vyhodnotit minimálně jako vnitřně rozporné.

35. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve svém rozhodnutí ze dne 22. 9. 2009, č. j. ÚOHS-S167/2009/VZ-9610/2009/520/Dří, uvádí, že „by bylo nebezpečným precedentem shledávat nabídky dodavatelů, které jsou z hlediska obsahové stránky vnitřně rozporné, jako nabídky vypracované v souladu s požadavky zadavatele. Nabídku, která v sobě "formálně" promítá obsahový požadavek zadavatele, ale současně v jiné své části tento požadavek nerespektuje, popř. mu zcela odporuje, nelze považovat za nabídku vypracovanou v souladu se zadávací dokumentací.“ S tímto názorem se soud ztotožňuje. Žalobce si rovněž měl uvědomit, že po případném výběru konkrétního dodavatele a podpisu smlouvy s ním bude právě podepsaná smlouva klíčovým právně závazným dokumentem, jímž budou stanovena práva a povinnosti stran. Nabízí se tedy, že je to právě návrh smlouvy, který je nejvýznamnějším dokumentem tvořícím podanou nabídku, a jeho nedostatky lze stěží ignorovat s odkazem na jiné přiložené listiny. Z uvedeného plyne, že žalobce porušil § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, když nevyřadil a naopak jako nejlepší vybral nabídku uchazeče, která nezaručovala naplnění počtu podporovaných osob, jenž byl přesně vymezen v zadávací dokumentaci. Zmíněný postup je ve svém důsledku diskriminační vůči dalším, byť i jen potenciálním uchazečům, a žalovaný jej v souladu se zákonem shledal porušením rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.

36. Veškeré zmíněné nedostatky představují více či méně závažné případy nerespektování úpravy zákona o veřejných zakázkách, a jsou tedy porušením bodu 8. 1 rozhodnutí o poskytnutí dotace, jenž zakotvuje povinnost žalobce dodržovat výše již zmíněný Metodický pokyn pro zadávání veřejných zakázek OP LZZ ukládající žalobci mj. povinnost postupovat dle zákona o veřejných zakázkách.

37. Podle § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech se rozumí neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity 38. Podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech je porušením rozpočtové kázně neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.

39. Podle § 44a odst. 3 písm. a) a d) zákona o rozpočtových pravidlech, fyzická osoba nebo právnická osoba jiná než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky podle § 44 odst. 2 písm. j) nebo jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. i) nebo j), a do Národního fondu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky poskytnuté z Národního fondu, nebo tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky podle § 44 odst. 2 písm. d) nebo f) nebo jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle § 44 odst. 1 písm. i) nebo j), 40. Podle § 44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 19. 2. 2015, činí odvod za porušení rozpočtové kázně v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.

41. Soud dospěl k závěru, že žalobce dle výše uvedených ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech použil jemu poskytnuté dotační prostředky v rozporu s rozhodnutím o poskytnutí dotace č. OPLZZ-ZS22-12/2009, tedy neoprávněně, přičemž každé uvedené pochybení představuje dílčí porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Závažnost porušení rozpočtové kázně bylo nicméně třeba zohlednit při úvaze o stanovení výše odvodu, jež má být proporcionální ve vztahu k pochybením, k nimž v daném případě došlo. Tyto závěry ostatně plynou i z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014 – 46, či rozsudek ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 – 40).

42. Pokud jde o stanovení výše odvodu, soud především považuje za nedůvodnou námitku, že žalovaný byl povinen stanovit výši odvodu podle části IV, bodů 2.2 či 2.3 rozhodnutí o poskytnutí dotace. Text obou zmíněných bodů rozhodnutí výslovně vylučuje jejich užití pro případ těch pochybení, která jsou porušením zákona o veřejných zakázkách. Jediné porušení rozpočtové kázně, které žalovaný žalobci vytkl a které zároveň není porušením zákona o veřejných zakázkách, je porušení části II, bodu 5.1 rozhodnutí, jež spočívá v nákupu vína za částku 9 740 Kč. Na porušení části II, bodu 5.1 rozhodnutí se však zmíněná ustanovení nevztahují. Veškerá další pochybení žalobce spočívají v porušení zákona o veřejných zakázkách, pročež je správný názor žalovaného, že výši odvodu nelze stanovit podle části IV, bodů 2.2 či 2.3 rozhodnutí o poskytnutí dotace, nýbrž je třeba vycházet z části IV, bodu 2.6 rozhodnutí, jenž hovoří o odvodu ve výši porušení rozpočtové kázně.

43. Nerozhodným je, zda auditní orgán Ministerstva financí při komunikaci s žalobcem interpretoval předmětná ustanovení rozhodnutí o poskytnutí dotace jinak. Jediným správním orgánem nadaným pravomocí závazně rozhodovat o porušení rozpočtové kázně a o stanovení odvodů je finanční úřad, resp. žalovaný. Názor auditního orgánu na výši odvodu prezentovaný žalobci v r. 2013, 2014 či obecně kdykoli po provedení zadávacích řízení navíc nemohl ovlivnit chování žalovaného při realizaci veřejných zakázek v letech 2009 až 2011. Z uvedených důvodů nebylo třeba provádět dokazování zprávou auditního orgánu, jak je navrhoval žalobce.

44. V odůvodnění napadených rozhodnutí žalovaný výslovně uvádí, že výši odvodu 25 % z výdajů vynaložených na veřejné zakázky, při jejichž zadávání došlo k porušení rozpočtové kázně, stanovil proto, že v případě všech předmětných veřejných zakázek došlo ke stejné prvotní chybě spočívající v připuštění doložení kvalifikačních předpokladů až do třiceti dnů od podepsání smlouvy. Žalovaný zjevně považoval toto pochybení za významné porušení rozpočtové kázně, které z podstaty věci ovlivnilo zákonnost výběru konkrétních dodavatelů, což je závěr, s nímž se soud ztotožňuje. Připuštění doložení kvalifikačních předpokladů po uplynutí lhůty pro podání nabídek, resp. i následné nevyloučení uchazečů, kteří kvalifikaci včas nedoložili, totiž nepochybně negativně ovlivnilo proces zadávacího řízení. Z důvodu podstatného pochybení týkajícího se všech veřejných zakázek pak žalovaný stanovil výši odvodu pouze na základě uvedené prvotní chyby. Na další nedostatky v procesu zadávání veřejných zakázek žalovaný správně poukázal, nicméně v rámci úvahy o stanovení výše odvodu je již nereflektoval, když měl za to, že vzhledem k povaze a závažnosti prvotního pochybení týkajícího se všech předmětných veřejných zakázek jsou tyto další nedostatky vztažené pouze k některým zakázkám, spíše marginální, a není tedy třeba v důsledku těchto pochybení odvod dále navyšovat.

45. Lze tedy uzavřít, že žalovaný fakticky stanovil výši odvodu na základě porušení rozpočtové kázně, jež spočívá v uvedené prvotní chybě. Jiné vzniklé nedostatky žalovaný do výše předepsaných odvodů nepromítl. Takovýmto postupem pak nemohlo dojít ke zkrácení veřejných subjektivních práv žalobce, když opačný postup žalovaného, tedy stanovení výše odvodů při zohlednění veškerých pochybení žalobce, by nutně musel vést k vyměření odvodů ve výši vyšší, než jaká byla žalobci stanovena oběma napadenými rozhodnutími. Žalovaný tak ve vztahu k žalobci zvolil benevolentní přístup, neboť v mezích mantinelů správního uvážení žalovaného o výši odvodů je vzhledem k povaze a závažnosti zjištěných nedostatků představitelné i předepsání odvodů většího rozsahu, než k jakému se uchýlil žalovaný. Samotné procentuální nastavení výše odvodu za zmíněnou chybu (25 %) je rovněž předmětem úvahy správního orgánu, přičemž procentuální výši zvolenou v tomto případě soud v žádném případě nepovažuje za přemrštěnou.

46. Soud tedy považuje obě napadená rozhodnutí, a to i v části stanovení výše předepsaných odvodů, za přezkoumatelná a nevybočující z mezí zákonných limitů. Žalobu proto s odkazem na shora uvedené důvody shledal nedůvodnou, proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

47. O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., dle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl úspěch žalovaný správní orgán, ten ale náhradu nákladů řízení nežádal, soud proto vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení