6 A 104/2019-64

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D., ve věci žalobkyně: Soukromá střední škola DANAÉ, s.r.o., IČ 25116509, se sídlem Svídnická 599/1a, Praha 8 zastoupená advokátkou JUDr. Sylvou Totkovou Kolderovou, se sídlem Pavlovova 586/8, Havířov proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23.4.2019, č. j.: MSMT-12313/2018-12 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce (dále obecně uváděn i jako „škola“) napadl shora uvedené správní rozhodnutí, kterým byl zamítnut jeho návrh ve sporu z tvrzeného nevyplacení části dotace na školní rok 2017/2018 ve výši xxxx Kč s příslušenstvím, který uplatňoval proti Magistrátu hlavního města Prahy (dále také jen obecně „magistrát“) z uzavřené veřejnoprávní smlouvy o zvýšení dotace ze dne 15. 3. 2017, č. DOT/61/01/008439/2017 (dále také jen „smlouva“).

2. Žalobce napadl rozhodnutí v celém rozsahu a domáhal se jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V žalobě uplatnil tyto žalobní body, jimiž je soud při svém přezkumu vázán. Setrvává na své argumentaci ze sporného řízení správního, že posuzované odstoupení od smlouvy je neplatné, neboť není řádně zdůvodněno, a dále zastává názor, že odstoupení od smlouvy brání právní názor, který vyslovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 28. listopadu 2013, sp. zn. 7 Afs 98/2013, proto je čl. V. odst. 4 uzavřené smlouvy neplatný. V odstoupení od smlouvy je pouze konstatován dosavadní průběh kontroly a vypořádání námitek žalobce, to vše z procesního hlediska. Není tak odůvodněno, proč škola podstatným způsobem porušila smlouvu o poskytnutí zvýšené dotace, resp. že školní inspekcí byly zjištěny závažné nedostatky v činnosti školy. Poukazuje na dikci ust. § 6 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školním zařízením, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o poskytování dotací“), kde je uvedena možnost odstoupení od smlouvy podle charakteru nedostatků, musí tak být naplněna natolik vysoká závažnost nedostatků, která vede k odstoupení od smlouvy, přičemž zákon umožňuje rovněž jinou dohodu. Tyto konkrétní skutečnosti nejsou v odstoupení uvedeny, když uvádí, že odkaz na kontrolní zjištění a obsah jiných listin nemůže řádné odůvodnění nahradit. Magistrát nemůže převzít závěry školní inspekce a z nich vycházet, odstoupení považuje za projev libovůle správního úřadu. Žalobce nesouhlasí se závěry školní inspekce, které nelze napadnout u soudu, proto musí magistrát posoudit hodnocení charakteru porušení sám. Odstoupení dále považuje za zásah do legitimního očekávání a zásady ochrany práv nabytých v dobré víře, stejně jako zásady pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti.

3. Žalobce dále uvádí, že na odstoupení od smlouvy je nutné klást obdobné, ne-li přísnější požadavky, než na správní rozhodnutí, neboť po uzavření smlouvy je subjekt v legitimním očekávání, že ta bude plněna. Namítá, že správní úřad neprovedl dostatečné zjištění skutkového stavu věci s ohledem na všechny námitky, které žalobce do protokolu školní inspekce uváděl, kdy magistrátem nebyly hodnoceny ani zjištěné nedostatky, ani opatření k nápravě. Zjištění nedostatků považuje žalobce spíše za formální pochybení nemající vliv na kvalitu vzdělávací činnosti. Znovu poukazuje na to, že zákonodárce neváže možnost odstoupení od smlouvy na jakékoliv zjištění nedostatky, ale pouze na nedostatky závažné, což magistrát ani žalovaný nehodnotil (poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 10/2003-58 nebo 1 As 20/2005-83). Z počtu pochybení nelze činit závěr o závažnosti nedostatků, kdy mělo být hodnoceno každé pochybení z hlediska naplněnosti závěru o závažnosti nedostatků, přičemž pokud by tento závěr byl aplikován na přestupkové právo, by každý ze skutků, který sám o sobě nenaplňuje skutkovou podstatu, byl při větší četnosti přestupkem, což je nepřípustné. V odstoupení není ani uvedeno, jakého porušení se měl žalobce dopustit a odkazuje na podklady, toto hodnocení neprovedl ani žalovaný (argumentace se v žalobě často opakuje a vrací již k vymezenému důvodu nesouhlasu – pozn. soudu). Opětovně poukázal na to, že nebyly hodnoceny opatření učiněná žalobcem k nápravě, v tomto směru odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích sp. zn. 52 A 73/2017 nebo již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu. Nebyly zjišťovány skutkové okolnosti závažnosti porušení právních předpisů, které bylo spatřováno pouze v jejich souběhu. Např. mělo být posouzeno, zda nedostatek vzdělávání má vliv na schopnost pedagogických pracovníků vést kvalitně výuku a zda jsou ve výuce nějaká zásadní pochybení, žalovaný se rovněž nezabýval reálnými dopady tohoto porušení. Dále namítá, že není zřejmé, v čem je shledáno nedostatečné využití dalšího vzdělávání pedagogických pracovníků, formy a metody výuky v předmětu matematika a český jazyk a literatura, i další porušení.

4. Dále žalobce nesouhlasí s právním hodnocením ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací, kdy smlouva je uzavírána na příští školní rok (poukazuje na to, že vymezení školního roku je užito i v ust. § 6 odst. 3 tohoto zákona). Pokud dojde v průběhu platnosti smlouvy ke změně skutečností, které byly rozhodné pro její uzavření, může to být důvodem pro odstoupení od smlouvy. Závěr žalované o tom, že může jít o příští školní rok, tedy rok, na nějž se dotace poskytuje, i předchozí školní rok, ve kterém je smlouva uzavírána, tak nemůže být zákonný. Na situaci, kdy dojde k závažnému porušení v předchozím roce, pamatuje ust. § 167 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). V tomto případě smlouva nabyla účinnosti až dalším školním rokem, což je v ní výslovně uvedeno.

5. Žalovaný s žalobou nesouhlasil, navrhoval ji zamítnout jako nedůvodnou, když v důvodech obsahově uváděl obdobné závěry, jako v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Poukázal, že zákon o poskytování dotací upravuje institut odstoupení od smlouvy, nikoliv však jeho další náležitosti, je tak nutné vycházet z obecné úpravy občanského zákoníku, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 98/2013-22 není použitelný, neboť nehodnotí zákonné podmínky podle zákona o poskytování dotací, hodnocení závažnosti zjištění školní inspekce provedeno je v bodě 51 a rozvedeno v následujících bodech odůvodnění. Ohledně podmínek ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací uvádí, že podstatné je, že smlouva o poskytování dotace byla uzavřena, není podstatné, na který rok se dotace poskytuje.

6. Soud vyzval možnou zúčastněnou osobu k uplatnění svých práv (Magistrát hlavního města Prahy), tato osoba svého práva nevyužila, soud s ní proto jako se zúčastněnou osobou nejedná.

7. V odůvodnění napadeného rozhodnutí (po rozsáhlé rekapitulaci procesního postupu v dané věci, který žalobou nebyl napaden) je mj. uvedeno, že magistrát se zjevně ztotožnil s důvody, které uvedla Česká školní inspekce a jí zjištěné nedostatky považuje za natolik závažné a takového charakteru, že přistoupil k odstoupení od smlouvy. Žalovaný poukázal na inspekční zprávu čj. ČŠIB-567/17-B a tato zjištění – ze strany žalobce nejsou analyzovány a vyhodnocovány výsledky vzdělávání žáků v průběhu vzdělávání a při jeho ukončování, vedení školy je nečinné v oblasti přijetí opatření k eliminaci neúspěšnosti žáků školy, u žalobce je nedostatečně využíváno další vzdělávání pedagogických pracovníků v oblastech, které mají dopad na úspěšnost žáků ve společné části maturitní zkoušky, formy a metody výuky v předmětu matematika a český jazyk a literatura jsou neefektivní v souvislosti s přípravou žáků k úspěšnému zvládnutí společné části maturitní zkoušky, absentuje ověřování studijních předpokladů u uchazečů o vzdělávání při jejich přijímání, je dána dlouhodobá vysoká neúspěšnost žáků u maturitní zkoušky ve všech oborech vzdělání z předmětu matematika a ve čtyřletých oborech vzdělání z předmětu český jazyk a literatura, je nízký počet žáků a výrazně vyšší hrubá neúspěšnost u maturitní zkoušky u distanční formy vzdělávání, je zjištěna vysoká absence žáků kombinované formy studia ve výuce a jsou nedostatečně poskytovány poradenské služby žákům s rizikem školní neúspěšnosti. Dále žalovaný poukázal na protokol o kontrole čj. ČŠIB-568/17-B (kontrola o průběhu jednotné přijímací zkoušky v učeně ze dne 12. 4. a 19. 4. 2017), kdy bylo zjištěno, že průběh jednotné zkoušky v učebně nezajišťoval zadávající učitel, nýbrž zástupce ředitele školy, který nebyl pedagogickým pracovníkem, ředitelka školy jmenovala zadavatele pro jarní zkušební období roku 2017 dne 10. 4. 2017, takže nedodržela termín pro jmenování zadavatelů, kontrolovaný zadavatel nesplňoval předpoklady pro výkon zadavatele, škola nepodala žádost o zápis změny v údajích vedených v rejstříku škol a školských zařízení. Tato zjištění zhodnotil žalovaný jako závažné nedostatky v činnosti žalobce, jejichž charakter odůvodňuje postup spočívající v odstoupení od smlouvy o zvýšení dotace. Dále je uvedeno, že na podporu tohoto závěru je možné uvést jednotlivá ustanovení školského zákona, z nichž lze dospět k závěru, že mezi obecné cíle vzdělávání patří nedostatky spojené s maturitní zkouškou, skutků bylo několik, ty se týkají dosahování cílů vzdělávání. V protokolu o kontrole pak bylo zjištěno porušení právních předpisů ve více případech, nejedná se tak o ojedinělé pochybení. Zvýšení dotace je určeno jen těm školám, které jsou podle výsledků hodnocení České školní inspekce před uzavřením smlouvy o zvýšení dotace alespoň průměrné a neporušují závažně platné právní předpisy (ust. § 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací), kontrola je pak prováděna průběžně podle ust. § 6 odst. 4 tohoto zákona. Okolnost, že toto ustanovení hovoří o zjištění závažných nedostatků v průběhu školního roku, neznamená, že musí jít o zjištění učiněné v průběhu toho školního roku, na které se dotace poskytuje, a může tak jít i o příští školní rok. Předpokladem takového postupu je skutečnost, že smlouva byla uzavřena, není však podstatné, zda školní rok, na který se dotace poskytuje, již probíhá. Odkaz na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka Pardubice považuje za nepřípadný, neboť se týkala jiného skutkového případu (šlo o to, že byla zamítnuta žádost o dotaci, a podstata sporu byla v charakteru ředitele školy jako manažera a jeho přímé pedagogické činnosti).

8. K vyjádření žalovaného podal žalobce repliku, v níž setrval na svých argumentech.

9. Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, jež jeho vydání předcházelo, v mezích žalobních bodů, jimiž je vázán, vycházeje přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu (ust. § 75 odst. 1, 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s.ř.s.“), a o důvodnosti podané žaloby uvážil takto.

10. Podle ust. § 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací: „Dotace se zvýší podle odstavce 2, pokud právnická osoba … (b) má pro příslušnou školu nebo školské zařízení poslední výsledky hodnocení České školní inspekce alespoň průměrné a v posledním protokolu o kontrole Českou školní inspekcí nebylo zjištěno závažné porušení platných právních předpisů,…“.

11. Podle ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací: „Pokud v průběhu školního roku zjistí Česká školní inspekce nebo jiný kontrolní orgán závažné nedostatky v činnosti právnické osoby, může krajský úřad podle charakteru nedostatků odstoupit od smlouvy o poskytnutí zvýšení dotace, popřípadě také od smlouvy podle § 3, nedojde-li k jiné dohodě.“.

12. Soud se nejprve vyjádří k námitce aplikace ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací ve školním roce, který předchází školnímu roku, na nějž byla smlouva uzavřena. Takový postup podle názoru soudu je možný a v této skutkové situaci jediný možný. Pokud žalobce poukazuje na to, že zákon o poskytování dotací ve svém ust. § 6 odst. 3 počítá s tím školním rokem, pak podle názoru toto ustanovení upravuje poněkud jinou situaci, která je vázána na konkrétní právě probíhající školní rok (např. změna počtu žáků). Pochopitelně logický výklad tohoto odstavce musí být takový, že se jedná o právě probíhající školní rok, jinak taková úprava nedává logicky smysl. Na druhou stranu ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací takové omezení ve své úpravě nemá, neboť nikde neupravuje to, že by se muselo jednat o právě probíhající školní rok, na nějž je i uzavřena příslušná smlouva. Tyto odstavce, byť stejného ustanovení paragrafu právního předpisu, tak podle názoru soudu upravují vzájemně nesrovnatelné situace a jejich srovnání a analogie v tom smyslu, že když odst. 3 musí z logicky věci a textu právní normy upravovat poměry v probíhajícím školním roce, pak odst. 4 tím pádem upravuje tytéž podmínky (tedy že se musí jednat o probíhající školní rok), není možná. Odst. 4 tohoto ustanovení stanoví dispozici právní normy podle názoru soudu samostatně, bez vazby na odst. 3 tohoto ustanovení, a to tak, že se jedná o zjištění učiněná v průběhu školního roku, který však ještě nemusí probíhat z hlediska uzavřené smlouvy. Odst. 3 tohoto ustanovení, i když užívá stejný termín („v průběhu školního roku“), vymezuje právě probíhající školní rok svým obsahem (např. aktuálním počtem žáků), což však odst. 4 nečiní. Soud tak uzavírá, že podle jeho názoru tak výklad, provedený žalovaným, považuje za zákonný a nevybočující nijak z právních metod výkladu právní normy.

13. Žalobce dále namítá, že institut odstoupení od smlouvy nelze využít, přičemž odkazuje na právní názor z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. listopadu 2013, sp. zn. 7 Afs 98/2013. S tímto žalobním bodem soud nesouhlasí – právní závěr pramenící z tohoto rozsudku nelze vztáhnout na zde posuzovanou situaci, neboť v tomto případě možnost odstoupení od smlouvy stanoví sám právní předpis ve svém ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací. Pokud tak zákon takovou možnost připouští, je možné ji využít. V tom je situace s právní situací, kterou posuzoval Nejvyšší správní soud, nesrovnatelná, a proto tento rozsudek nelze v tomto směru tímto způsobem v této věci vykládat.

14. Pokud žalobce poněkud obecněji namítá (tato část žalobní argumentace úzce souvisí s aplikací ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací), že odstoupení od smlouvy není možné ve školním roce, který předchází školnímu roku, na nějž je smlouva (dotace, resp. přesněji zvýšení dotace) uzavřena, a mělo se postupovat podle obecných ustanovení správního řádu (ust. § 167 správního řádu při změně podmínek), pak soud s takovým závěrem nesouhlasí. Vzhledem k tomu, že zákon o poskytování dotací jako lex specialis upravuje možnost odstoupení od smlouvy, a vzhledem k tomu, že tento postup je podle názoru soudu možný i ve školním roce, který předchází školnímu roku, na nějž je dotace (její zvýšení) smlouvou sjednáno, je možné využít tuto speciální úpravu a postupem podle ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací odstoupit od uzavřené smlouvy.

15. V další části žalobních bodů žalobce napadá dostatek důvodů pro naplnění zákonného požadavku pro odstoupení od smlouvy. V tomto směru soud nejprve uvádí (nikým však nezpochybněný obecný závěr), že příslušné odstoupení od smlouvy musí být konkrétní, stejně tak že i rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy musí splňovat požadavky na odůvodnění důvodnosti takového právního jednání. Tento závěr je logický a jasný, jak však již soud uváděl, nikým (ani žalovaným, ani magistrátem v řízení před správním orgánem) však nebyl zpochybňován.

16. Žalobce zpochybňuje, že by v odůvodnění rozhodnutí byly hodnoceny konkrétní důvody pro odstoupení od smlouvy. Soud nic takového z odůvodnění rozhodnutí, které se v konkrétních důvodech opírá o provedené odstoupení od smlouvy, nezjistil. Obecněji je nutné uvést, že pokud žalovaný a předtím magistrát převzal konkrétní skutečnosti pro odstoupení od smlouvy z provedených kontrol školní inspekcí, o žádný nezákonný postup se nejedná. Soud je toho názoru, že takový postup zákon i předpokládá, jak lze vysledovat při stanovení zákonných podmínek pro zvýšení dotace podle ust. § 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací. Pokud toto zákonné ustanovení výslovně upravuje možnost zvýšení dotace s ohledem na zjištění České školní inspekce a její hodnocení, pak výkladem je možné dospět k závěru, že pokud takové okolnosti zjištěny nejsou (průměrné výsledky a závažné porušení právních předpisů podle ust. § 5 odst. 3 písm. b) zákona o poskytování dotací), pak by to znamenalo nemožnost zvýšení dotace. Podle názoru soudu tak zákon sám se zjištěními školní inspekce při postupu zvýšení dotace počítá a sám vymezuje podmínky, kdy lze zvýšení dotace dohodnout. Pokud je následně školní inspekcí zjištěno, že tyto podmínky splněny nejsou, podle názoru soudu to musí vést k závěru o možnosti neposkytnutí takto již zvýšené dotace (tedy v daném případě postupem uplatnění odstoupení od smlouvy).

17. Zákonné podmínky podle ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotace pak v daném případě podle názoru zjištěny byly a bylo rovněž odůvodněno, proč se jedná o závažné nedostatky. Soud se s tímto hodnocením ztotožňuje a odkazuje na něj, neboť konkrétní takto zjištěné nedostatky nebyly žalobcem v žalobě napadeny. Pokud byly tyto nedostatky hodnoceny v celém souhrnu, nejedná se o žádnou nezákonnou skutečnost, ale o postup, který odpovídá zákonu. Zákon nikde nestanoví stanovisko a argument žalobce, že by každá okolnost, která představuje nedostatek v činnosti, musela být závažná sama o sobě, a že by kritérium závažnosti nemohlo způsobit řetězení a četnost jednotlivých nedostatků v činnosti. Poukaz žalobce na přestupkové právo a hodnocení skutku a naplnění skutkové podstaty deliktu pak soud nemá za důvodný – zaprvé v tomto případě žalobce v žalobě ani náznakem neuvádí, co by vlastně mělo být skutkem z hlediska toho, jak skutek chápe teorie i judikatura, a dále s ohledem na tuto okolnost zákon v daném případě žádnou speciálnější skutkovou podstatu (jako u přestupků) nekonstruuje a spočívá pouze na poměrně značně obecném vymezení „nedostatků v činnosti“. Takové vymezení podle názoru soudu neodpovídá žalobnímu bodu v tom smyslu, že by jednotlivé nedostatky v činnosti činily jednotlivé skutky, když není jasné, co by tyto nedostatky ve skutkové podstatě měly naplňovat (pokud není stanovena sama skutková podstata, pak konstrukce jednotlivých různých skutků v nějakém jednání je podle názoru soudu pouze spekulativní). Pokud tedy zákon vymezuje příslušné jednání jako „nedostatky v činnosti“, pak se může jednat i o více méně závažných skutečností, které sami o sobě nejsou závažné, ve svém souhrnu však této závažnosti dosáhnou, čímž naplní další zákonnou podmínku pro odstoupení od smlouvy.

18. V odůvodnění rozhodnutí je dostatečně konkrétně uvedeno, jaké skutečnosti a v jaké četnosti závažnost nedostatků vedly k odstoupení od smlouvy, přičemž je výslovně uvedena i úvaha, proč je odstoupení od smlouvy přiměřené z hlediska případně jiného postupu (žalobcem zmíněná a zákonem předpokládaná jiná dohoda v ust. § 6 odst. 4 zákona o poskytnutí dotací – srov. odst. 63 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Nelze tak při argumentaci vycházet z žalobcem poměrně velice obecně namítaných právních názorů z rozsudků Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 10/2003-58 nebo 1 As 20/2005-83). Rovněž odkaz na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích sp. zn. 52 A 73/2017, v dané věci není přiléhavý, neboť tento rozsudek se týkal skutkově a právně natolik jiné věci, že jeho závěry na tento spor nelze vztáhnout.

19. Pokud žalobce velice obecně namítal, že měl legitimní očekávání v plnění smlouvy a poukazoval na základní činnosti správních orgánů podle správního řádu, pak tato část žaloby je natolik obecná a pouze cituje právní úpravu, že se k ní soud nebude blíže vyjadřovat, neboť v takovém obecném vymezení není možné nalézt spor mezi účastníky.

20. V dané věci tak soud uzavírá, že podanou žalobu nepovažuje za důvodnou a proto ji zamítl (ust. § 78 odst. 7 s.ř.s.).

21. Ve věci soud rozhodl rozsudkem bez nařízení jednání, neboť účastníci proti takovému postupu neměli ve stanovené lhůtě námitek a jednání k projednání žaloby nebylo nutné, když soud neprováděl další dokazování (ust. § 51 odst. 1 s.ř.s.).

22. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., podle kterého má účastník, který měl ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Vzhledem k tomu, že žalovanému státu tyto nevznikly, soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku.