6 A 16/2023– 28

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D. a JUDr. Naděždy Treschlové v právní věci žalobce: X. X. bytem X. zastoupen JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem sídlem Slavíkova 23, Praha 2 proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2023, č.j. MHMP–252491/2023/O4/Go takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 2. 2023 č.j. MHMP–252491/2023/O4/Go se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 15.342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám JUDr. Ondřeje Tošnera, Ph.D., advokáta.

Odůvodnění

Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem 1. Žalobce se podanou žalobou domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým Magistrát hlavního města Prahy, odbor dopravy (dále jen „žalovaný“, kterým je obecně nazýván i správní orgán 1. stupně, nemá–li rozlišení význam pro kontext odůvodnění) zamítl žalobcovo odvolání proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 8, odboru dopravy, oddělení místního rozvoje (dále též „správní orgán 1. stupně“ nebo „Úřad“) ze dne 22. 6. 2021, č.j. MCP8 106886/2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), neboť bylo podáno opožděně.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo rozhodnuto o omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci – „parkovací zálivy“ ve vlastnictví žadatele společnosti BYTY PODKOVA, a.s, za účelem ochrany vlastnictví práv a majetku, dle přiloženého situačního zákresu v lokalitě „Velká Skála“ při komunikacích V., K H. a N. V. v k.ú. X, z důvodu zajištění parkování pro rezidenty dané lokality.

3. Prvostupňové rozhodnutí bylo dle ust. § 144 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) oznámeno veřejnou vyhláškou na úřední desce Úřadu dne 24. 6. 2021. Žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání ze dne 26. 11. 2021. V posuzované věci je spor o zákonnost postupu správního orgánu 1. stupně při oznámení prvostupňového rozhodnutí veřejnou vyhláškou, a v souvislosti s tím o počátek běhu lhůty pro podání odvolání a o včasnost žalobcova odvolání. Shrnutí žalobní argumentace 4. Žalobce v žalobě namítl, že prvostupňové rozhodnutí nebylo řádně oznámeno, tedy nebylo žalobci vůbec doručeno, neboť sice bylo vyvěšeno na úřední desce Úřadu od 24. 6. do 12. 7. 2021, avšak nikoli celé. Vyvěšena byla jen textová část rozhodnutí, bez grafické přílohy, přesto, že grafická příloha je jeho nedílnou součástí, na niž odkazuje výrok rozhodnutí. Rozhodnutí jako celek tak nebylo doručeno. Odvolací lhůta při neoznámení rozhodnutí činí dle ust. § 84 odst. 1 správního řádu 30 dnů od doby, kdy se účastník o rozhodnutí dozvěděl, žalobce se o prvostupňovém rozhodnutí dozvěděl dne 11. 11. 2021, tedy jeho odvolání podané dne 1. 12. 2021 nebylo opožděné. Žalobce má za to, že bez doručení grafické přílohy prvostupňového rozhodnutí nebylo možno seznat masivní rozsah povolovaného omezení přístupu na dané komunikace (parkovací zálivy).

5. Dále žalobce namítl, že prvostupňové rozhodnutí nelze mít za doručené žalobci i z důvodu, že žalobce není uveden v rozdělovníku tohoto rozhodnutí jako osoba, které se rozhodnutí doručuje, resp. oznamuje vyvěšením na úřední desce úřadu. V rozdělovníku jsou „vlastníci bytových jednotek V., K H., N. V., V. S.“ uvedeni jen jako osoby, kterým je toto dáváno „na vědomí“, nikoli doručováno dle správního řádu jako účastníkům řízení. Účastenství ve správním řízení žalobce dovozuje ze skutečnosti, že vlastníkem bytu v ulici X., X, prvostupňové rozhodnutí se přímo negativně dotýká jeho vlastnického práva k nemovitosti, neboť povoluje omezení přístupu veřejnosti k parkovacím zálivům, přičemž parkovací zálivy byly budovány právě za účelem umožnění parkování vlastníků bytů v okolních domech, tj. včetně možnosti parkování žalobce.

6. Dále žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, neboť ačkoli své námitky vznesl již v podaném odvolání, žalovaný se jimi nijak nezabýval, a tedy je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a rozporné s ust. § 68 odst. 3 správního řádu.

7. Dle žalobce tím, že žalovaný zamítl odvolání žalobce jako opožděné, nezabýval se ani věcně vznesenými odvolacími námitkami, čímž zkrátil žalobce na jeho právu na řádný dvojinstanční přezkum zákonnosti rozhodnutí a jeho souladu s požadavky veřejného zájmu, a na jeho právu akceptovat odvolací důvody nebo odůvodnit, proč akceptovány nebyly.

8. Žalobce navrhl zrušení napadeného rozhodnutí. Argumentace žalovaného 9. Žalovaný ve vyjádření k žalobě s podanou žalobou nesouhlasil.

10. Odmítl tvrzení, že rozhodnutí nebylo řádně (celé) vyvěšeno na úřední desce z důvodu nevyvěšení příloh, měl za to, že žalobce měl možnost dostavit se na příslušný odbor dopravy a nahlédnout do správního spisu, kde by se s přílohami rozhodnutí seznámil.

11. Dále se žalovaný bránil tím, že žalobci bylo rozhodnutí včetně příloh zjevně známo, neboť dne 11. 11. 2021 podal proti prvostupňovému rozhodnutí podnět, na jehož základě bylo žalovaným vydáno dne 9. 12. 2021 rozhodnutí, které Ministerstvo dopravy zrušilo rozhodnutím ze dne 16. 8. 2022.

12. Žalovaný dále poznamenal, že žalobce není uveden v rozdělovníku prvostupňového rozhodnutí, jelikož prvostupňové rozhodnutí bylo doručováno pouze vlastníkům parkovacích stání v daných lokalitách, nebyl dán důvod oznamovat rozhodnutí žalobci.

13. Žalovaný popřel, že by mu předmětné odvolání bylo doručeno již v prosinci 2021, jak tvrdí žalobce, a uvedl, že se o podaném odvolání dozvěděl až na základě urgence zástupce žalobce ze dne 30. 9. 2022. V každém případě má odvolání za opožděné.

14. Žalovaný se pozastavil nad účelem podání sporného odvolání a též správní žaloby, když žalobce ve věci zároveň podal podnět a na jeho základě probíhá správní řízení.

15. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Replika žalobce 16. Žalobce v replice konstatoval, že žalovaný sám připouští neoznámení celého rozhodnutí na úřední desce, dle žalobce doručení části rozhodnutí nelze nahradit tím, že se s ní má účastník seznámit nahlédnutím do spisu.

17. Žalobce dále uvedl, že předmětné odvolání, jakož i podnět ze dne 11. 11. 2021, podal jen na základě té části rozhodnutí, kterou měl k dispozici, s celým (úplným) rozhodnutím se dosud neseznámil.

18. Žalobce prostřednictvím Odpovědi Úřadu Městské části Praha 8, odboru právních služeb, ze dne 23. 11. 2022, doložil, že jeho odvolání bylo Úřadu doručeno dne 6. 12. 2021 a žalovanému postoupeno dne 10. 12. 2021.

19. Žalobce nesouhlasil, že odvolání bylo podáno nadbytečně, neboť o něm, na rozdíl od pouhého podnětu k přezkumu, musí odvolací orgán rozhodnout. Žalovaný tedy měl, jak vyplývá i ze správního řádu, nejprve rozhodnout o odvolání, a teprve v případě, že by jej shledal nepřípustným či opožděným, měl řešit otázku případného mimoodvolacího přezkumu. Posouzení věci soudem 20. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (ust. § 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s.ř.s.“), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s.ř.s.).

21. O žalobě soud rozhodl v souladu s ust. § 51 odst. 1 s.ř.s. bez jednání, neboť účastníci řízení na výzvu soudu nesdělili, že trvají na nařízení jednání. Jednání nebylo třeba nařizovat ani za účelem dokazování, jelikož soud nepokládal za potřebné provádět důkazy na rámec toho, co plyne ze správního spisu. K tomu je nutno dodat, že při přezkoumání napadeného rozhodnutí soud nutně vycházel z obsahu správního spisu, neboť jeho povinností bylo mj. posoudit, zda skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, je se správním spisem v souladu a zda v něm má oporu (ust. § 76 odst. 1 písm. b) s.ř.s.).

22. Při posouzení věci vyšel soud zejména z následně uvedené právní úpravy.

23. Podle ust. § 144 odst. 6 správního řádu v řízení s velkým počtem účastníků řízení lze doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 5, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě.

24. Podle ust. § 27 odst. 1 správního řádu účastníky řízení jsou a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.

25. Podle ust. § 27 odst. 2 správního řádu účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

26. Podle ust. § 25 odst. 1 správního řádu osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, a v dalších případech, které stanoví zákon, se doručuje veřejnou vyhláškou.

27. Podle ust. § 25 odst. 2 správního řádu doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje; na písemnosti se vyznačí den vyvěšení. Písemnost nebo oznámení se zveřejní též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Patnáctým dnem po vyvěšení se písemnost považuje za doručenou, byla–li v této lhůtě splněna i povinnost podle věty druhé.

28. Podle ust. § 84 odst. 1 správního řádu osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1.

29. Městský soud v Praze se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.

30. Rozhodnutí správního orgánu je nepřezkoumatelné mj. tehdy, pokud z něj není zřejmé, jakými úvahami se správní orgán řídil (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č.j. 6 Ads 87/2006–36, č. 1389/2007 Sb. NSS; všechna rozhodnutí správních soudů dostupná online na www.nssoud.cz). Správní orgán se nemusí podrobně vypořádat s každou námitkou účastníka řízení, ale z odůvodnění rozhodnutí musí být zřejmé, jaký má náhled na podstatné aspekty věci a proč považuje námitky účastníků za liché (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, čj. 6 As 152/2014–78, bod 23 a judikatura tam citovaná).

31. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalobce spatřuje v tom, že se žalovaný dostatečně nevypořádal se všemi odvolacími námitkami.

32. Žalovaný v napadeném rozhodnutí dostatečně vysvětlil své úvahy, které ho vedly k závěru, že je odvolání opožděné. Ač výslovně nereagoval mimo jiné na námitku oznámení prvostupňového rozhodnutí bez přílohy, vyslovil a odůvodnil právní názor, že prvostupňové rozhodnutí bylo doručeno a zveřejněno v souladu se zákonem, a tudíž že odvolání bylo podáno pozdě. Žalovaný tedy dostál náležitostem vymezeným výše uvedenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Námitka nepřezkoumatelnosti není důvodná.

33. Soud se dále věnoval námitkám, kterými žalobce zpochybnil zákonnost napadeného rozhodnutí.

34. K doručení rozhodnutí žalobci veřejnou vyhláškou soud nejprve obecně uvádí (srovnej: rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2022 č.j. 5 As 346/2021–55), že pravidelným způsobem doručování konečného rozhodnutí ve správním řízení je doručení do vlastních rukou účastníka řízení (§ 19 odst. 5 správního řádu). Z tohoto pravidla však jsou stanoveny výjimky; jednou z nich je právě doručování vedlejším účastníkům prostřednictvím veřejné vyhlášky (§ 25 správního řádu) v případě, kdy se jedná o správní řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu). Tato výjimka sleduje legitimní cíl, a to především zajištění rychlosti a hospodárnosti řízení. Smyslem doručení rozhodnutí je umožnit účastníkům seznámit se s výsledkem správního řízení, přičemž doručení zároveň určuje okamžik počátku běhu lhůty pro podání opravných prostředků. Tato lhůta pak slouží mj. k ochraně právní jistoty, neboť po jejím marném uplynutí již je rozhodnutí zpravidla nezměnitelné. Jednoduše řečeno, účelem doručování veřejnou vyhláškou v řízení s velkým počtem účastníků je mj. zamezit situaci, kdy by se pro obtíže při doručování osobám, jejichž práva jsou sice rozhodnutím dotčena, ačkoliv se přímo o nich nerozhoduje, neúnosně oddaloval okamžik uplynutí lhůt k podání opravných prostředků, v důsledku čehož by trvalo neúměrně dlouho, než by rozhodnutí nabylo právní moci, přičemž pouze po nabytí právní moci se mohou účastníci řízení (až na výjimky) spoléhat na neměnnost rozhodnutí.

35. Smyslem doručování veřejnou vyhláškou není zamezit vedlejším účastníkům řízení v účinné procesní obraně – tato možnost zůstává zachována bez odchylek. Pouze se tak přenáší odpovědnost za seznámení se s rozhodnutím na vedlejšího účastníka řízení, který musí nejlépe vědět, jak se rozhodnutí týká jeho zájmů a zda je hodlá chránit.

36. V posuzované věci není sporu, že žalobce nebyl účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu a byl „vedlejším“ účastníkem ve smyslu ust. § 27 odst. 2 správního řádu, a je tedy zřejmé, že žalovaný nepochybil, pokud mu rozhodnutí doručoval veřejnou vyhláškou. Městský soud v této souvislosti poznamenává, že neshledává důvodnou dílčí žalobní námitku o nezbytnosti přímé identifikace žalobce v rozdělovníku prvostupňového rozhodnutí jako osoby, které se rozhodnutí doručuje (oznamuje vyvěšením na úřední desce Úřadu). Dle názoru soudu postup Úřadu, který prvostupňové rozhodnutí v rozdělovníku adresoval „na vědomí vlastníkům jednotek bytových domů V., K H., N. V., V. S.“ nemá vliv na zákonnost oznámení prvostupňového rozhodnutí účastníkům dle ust. § 27 odst. 2 správního řádu veřejnou vyhláškou ve smyslu ust. § 25 odst. 1 ve spojení s ust. § 144 odst. 6 správního řádu.

37. Důvodnou však městský soud shledal námitku vadného doručení z důvodu, že zákonem stanovenému okruhu adresátů nebyla spolu s textovou částí rozhodnutí doručena i jeho příloha.

38. Městský soud v Praze na základě obsahu správního spisu předloženého žalovaným konstatuje, že Úřad dne 24. 6. 2021 vyvěsil na úřední desku prvostupňové rozhodnutí v počtu tří listů. Prvostupňové rozhodnutí samotné má přitom celkem čtyři listy (fyzicky jde o tři listy papíru, avšak pro účely elektronického zobrazení jde o čtyři listy), a to textovou část rozhodnutí o třech listech a přílohu – situační výkres o jednom listu. Výrok textové části prvostupňového rozhodnutí výslovně odkazuje na situační zákres, když stanoví, že Úřad povoluje omezení veřejného přístupu na komunikaci účelovou veřejně přístupnou – parkovací zálivy (…) dle přiloženého situačního zákresu, v lokalitě „V. S.“, při komunikacích V., K H. a N. V., k. ú. X. Vzhledem k tomu má Městský soud v Praze za jednoznačné, že situační zákres je v prvostupňovém rozhodnutí označen jako nedílná součást tohoto rozhodnutí.

39. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí je uvedeno, že omezení veřejného přístupu na komunikaci účelovou veřejně přístupnou – parkovací zálivy ve vlastnictví žadatele je povolováno v rozsahu dle přiloženého situačního zákresu, při pozemních komunikacích V., K H. a N. V. Samotný situační výkres pak ve dvou částech reprodukuje kopii katastrální mapy dotčené lokality s vyznačením, kterých konkrétních č. parc. se omezení veřejného přístupu týká. Z dané situace Městský soud v Praze dovozuje, že situační zákres je také po materiální stránce třeba považovat za nedílnou součást prvostupňového rozhodnutí, neboť pouze ze situačního zákresu, a nikoli z textové části prvostupňového rozhodnutí, je patrný rozsah povolovaného omezení.

40. Žalobci tak lze přisvědčit, že byl–li situační zákres označen jako součást prvostupňového rozhodnutí a byl–li jeho nedílnou součástí, měl být doručen všem účastníkům spolu s rozhodnutím. Rozhodnutí tedy nebylo zákonným způsobem oznámeno.

41. Jak je uvedeno výše, pro případy neoznámení rozhodnutí osobě, která byla účastníkem řízení dle ust. § 27 odst. 2 správního řádu, zákon v ust. § 84 odst. 1 správního řádu prodlužuje odvolací lhůtu na 30 dní a počátek jejího běhu stanoví ke dni, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději ve lhůtě jednoho roku od oznámení poslednímu z účastníků.

42. Objektivní roční lhůta byla v dané věci nepochybně zachována už jen proto, že prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno dne 24. 6. 2021 a žalobce podal odvolání dne 6. 12. 2021. Na tomto místě soud poznamenává, že tvrzení žalovaného zpochybňující doručení odvolání v prosinci 2021 má soud za spolehlivě vyvrácené potvrzením Úřadu městské části Praha 8, odboru právních služeb.

43. Soud dále zvažoval, zda byla zachována subjektivní třicetidenní lhůta pro podání odvolání. Ta plyne ode dne, kdy se účastník dozvěděl o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Žalobce tvrdí, že se o existenci rozhodnutí a o tom, jak v něm bylo rozhodnuto, dozvěděl dne 11. 11. 2021. Platí přitom, že při podání odvolání, o kterém má příslušný správní orgán za to, že jej účastník řízení podal opožděně, musí zmeškání lhůty účastníkovi prokazovat příslušný prvostupňový nebo odvolací správní orgán (J. Vedral: Správní řád. Komentář. Bova Polygon, 2006, s. 293). Žalovaný žalobcovo tvrzení nijak nezpochybnil, natož aby jej vyvrátil. Žalovaný namítá, že žalobce měl o existenci rozhodnutí a o tom, jak v něm bylo rozhodnuto, prokazatelně vědomost ke dni 11. 11. 2021, kdy podal podnět k přezkumnému řízní. Toto tvrzení však koresponduje s tvrzením žalobce a odpovídá běhu třicetidenní lhůty pro podání odvolání, která je v tom případě zachována. Jiné skutkové tvrzení žalovaný nenabídl. Soud tak při určení počátku běhu lhůty postupoval dle ust. § 40 odst. 2 správního řádu a ve prospěch žalobce považoval lhůtu za zachovanou, neboť nebyl prokázán opak.

44. Vzhledem ke všemu uvedenému je zjevné, že v posuzované věci bylo žalobcovo odvolání ze dne 26. 11. 2021, podané dne 6. 12. 2021 proti prvostupňovému rozhodnutí oznámenému veřejnou vyhláškou dne 24. 6. 2021 podáno včas s ohledem na vadné oznámení rozhodnutí.

45. V dané věci tak městský soud považuje podanou žalobu za důvodnou, a proto napadené rozhodnutí zrušil pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (ust. § 78 odst. 1, 4 s.ř.s.). V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem městského soudu vysloveným v tomto rozsudku (ust. § 78 odst. 5 s.ř.s.).

46. O nákladech řízení soud rozhodl dle ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V řízení měl plný úspěch žalobce, a proto soud rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení 15.342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. Výše nákladů řízení o žalobě sestává ze zaplaceného soudního poplatku ve výši 3.000 Kč a z nákladů na zastoupení advokátem, které představují tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, replika) po 3.100 Kč za úkon dle ust. 11 odst. 1 na základě ust. § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s ust. § 7 bod 5 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů. Dále k nákladům za zastoupení patří i tři režijní paušály po 300 Kč (ust. § 13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož zástupce žalobce doložil, že je plátcem DPH, zvyšují se náklady řízení za zastoupení ve smyslu ust. § 57 odst. 2 s.ř.s. o 21 %, tj. o 2.142 Kč.