6 A 93/2022– 144

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D., ve věci žalobců: a) Hnutí život z.s., IČO 03613429 sídlem Bělohorská 454/3, 301 00 Plzeň zastoupen advokátkou JUDr. Janou Marečkovou sídlem Křenova 11/438, 162 00 Praha 6 b) X. X. bytem X. proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve schválení zásad péče o Národní park Šumava na období 2022–2040 žalovaným dne 26. 10. 2022 takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět řízení

1. Žalobci se podanou žalobou domáhali ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spočívá v tom, že žalovaný dne 26. 10. 2022 protokolem o schválení Zásad péče o Národní park Šumava na období 2022–2040 schválil Zásady péče o Národní park Šumava na období 2022–2040 (dále též „Zásady péče o NP Šumava“ nebo jen „Zásady péče“ či „Zásady“) dle ust. § 38a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“).

2. Zdejší soud o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 15. 6. 2023 č.j. 6 A 93/2022–47, kterým žalobu zamítl, a proti kterému podali společnou kasační stížnost oba žalobci. Rozsudek byl zrušen Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 26. 6. 2024 č.j. 6 As 166/2023–56, přičemž v něm vysloveným právním názorem je zdejší soud vázán. Nejvyšší správní soud uvedl: „V dalším řízení tak městský soud bude vycházet z toho, že schválení zásad péče může být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. V návaznosti na to se bude zabývat ve vztahu ke každému ze stěžovatelů zvlášť, zda byli zásahem dotčeni na právu na příznivé životní prostředí a právu na informace o životním prostředí. V případě potřeby vyzve stěžovatele k doplnění tvrzení ohledně jejich legitimace.“ II. Žaloba 3. K procesní situaci předcházející schválení Zásad péče žalobci uvedli, že proti návrhu Zásad péče o NP Šumava podali dne 22. 11. 2020 připomínky, jejichž obsah v podané žalobě zrekapitulovali. Připomínky žalobců, ale i dalších subjektů, byly vypořádány Správou NP Šumava podáním ze dne 24. 1. 2021, přičemž žalobci nesouhlasí s tím, že připomínky byly vypořádány jako neakceptovatelné. Dále žalobci uvedli, že Zásady péče byly projednávány v Radě NP Šumava dne 24. 3. 2022, s výsledkem, že se Rada NP Šumava nedohodla se Správou NP Šumava o návrhu Zásad péče, Správa NP Šumava poté postoupila návrh žalovanému a žádala, aby žalovaný při schvalování Zásad péče zvážil všechny neakceptované a částečně neakceptované připomínky. Žalovaný následně vydal protokol o schválení Zásad péče s účinností od 1. 11. 2022, o čemž se žalobci dozvěděli pouze zprostředkovaně.

4. Žalobci namítli, že žalovaný celou situaci a přezkum odbyl pouze větou, že Správa NP Šumava řádně vypořádala připomínky postupem, který je v souladu s § 38a zákona o ochraně přírody a krajiny, vyhláškou žalovaného č. 45/2018 Sb. o plánech péče, zásadách péče a podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 45/2018 Sb.“) a Metodickým pokynem ke zpracování a projednání zásad péče o národní parky ČR, zveřejněného ve Věstníku MŽP č. 8/018 (dále jen „Metodický pokyn“), a neshledala žádný rozpor se zákonem ani jiným obecně závazným právním předpisem, aniž by se jakýmkoliv způsobem podrobněji věnovala námitkám. Žalovaný takto jednal v situaci, kdy proběhl velkoplošný požár v NP České Švýcarsko a kdy tamní obce a obyvatelé požadují přehodnocení způsobu péče, považují ponechání suchých lesů způsobených bezzásahovým způsobem hospodaření jako bezpečnostní riziko. Tato skutečnost dle žalobců přináší nový pohled na obsah zásad péče a věc měla být vrácena Správě NP Šumava k novému posouzení, i s ohledem na to, že z protokolu o vypořádání připomínek vyplývají jasné odborné připomínky Hasičského záchranného sboru Plzeňského kraje, jakož i připomínky tohoto typu od dalších subjektů.

5. K samotnému obsahu Zásad péče o NP Šumava žalobci namítli, že záměrem zákonodárce je, aby péče v národních parcích byla „jiná“, „neprodukční“, a aby směřovala k zachování a zlepšení stavu ekosystémů. Stav Národního parku Šumava je dlouhodobě protiprávní, bez plánu péče se hospodaří od roku 2014, lesy se celoplošně rozpadají, Správa NP Šumava nezohledňuje všechny vědecké zdroje, nezabývá se vlivem odlesnění na vodní ekosystém ani dalšími důležitými souvislostmi. Zásady péče by měly být komplexním dokumentem, který by navazoval na předchozí péči, stav ekosystémů by měl mít orgán ochrany přírody reálně zmapován, jejich obsahu by měl určit způsob péče pro další dvacetileté období. Žalobci tuto komplexnost postrádají, namítají nepřezkoumatelnost Zásad péče, neboť z nich není zřejmé, jaký je skutečný stav ekosystémů, zda došlo k jejich zlepšení, zhoršení či k jejich zachování, jaká péče se u jednotlivých ekosystémů realizovala, jakých cílů má být dosaženo, jakými způsoby péče má být toto realizováno. Dále chybí rozpracování § 18a („režim zón národních parků“) zákona o ochraně přírody a krajiny, kde je právě prostor pro rozvedení a konkretizování jednotlivých opatření, která lze v té které zóně ochrany realizovat. Například v zóně přírodní je možné realizovat opatření, je–li to nezbytné z důvodu ochrany životů a zdraví osob, ochrany majetku nebo ochrany přírody, tedy i v tzv. bezzásahových zónách se předpokládají určitá opatření. Zásady péče dále neodrážejí současnou úroveň poznání a nejsou opřeny o faktický stav ekosystémů, o vědecké studie a analýzy, přičemž tyto zdroje musí být aktivně citovány a musí být založeno jejich znění „ve spisu“. Dále Zásady péče neobsahují výklad jednotlivých ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, jako je § 15 a následující („vymezení národních parků“) ve vazbě na zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“) a obecná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, nejsou definovány obecné právní pojmy jako biodiverzita, přírodní procesy, dlouhodobost, přirozenost ekosystémů apod. Pokud zásady zasahují i do práv občanů, pak by měly být tyto zásahy definovány, včetně vymezení právní argumentace, o jaké ustanovení zákona se taková omezení opírají.

6. Závěrem žalobci uvedli, že žalobce a) se zabývá ochranou přírody dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, žalobkyně b) se dlouhodobě zabývá postavením občanů v národních parcích včetně Národního parku Šumava. Oba žalobci mají právo na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o životním prostředí. Na ochranu těchto práv žalobci podali námitky v procesu přijímání Zásad péče a také projednávanou žalobu. Zdůraznili význam Zásad péče, přijímaných na dvacet let, pro vlastní chod, správu a péči v Národním parku Šumava, kdy po tuto dobu v podstatě nelze jejich obsah měnit, jejich obsah ovlivňuje péči o přírodu s dopadem na život občanů, a správní orgány jsou povinny postupovat v souladu s jejich obsahem. Proto jejich právní perfektnost, srozumitelnost, transparentnost, ověřitelnost a přezkoumatelnost musí být bezvýhradní. Zásady péče jsou jediným dokumentem, který je podkladem pro kontrolu činnosti Správy NP Šumava, která je správním orgánem a zároveň vykonává činnost hospodáře, tedy hospodaří přímo se státním majetkem, je tedy povinna využívat majetek účelně a hospodárně. Pro lesní ekosystémy je pak dle žalobců nezbytné rovněž zohlednit podmínky lesního zákona, zohlednit, že lesy v národních parcích jsou lesy zvláštního určení a účelem lesního zákona je stanovit předpoklady pro zachování lesa, péči o les a obnovu lesa jako národního bohatství, tvořícího nenahraditelnou složku životního prostředí, pro plnění všech jeho funkcí a pro podporu trvale udržitelného hospodaření v něm. Je proto na orgánu ochrany přírody, aby veškeré tyto legislativní podmínky zdůvodnil a také je přetavil do obsahu dokumentu, tj. v daném případě do Zásad péče.

7. Žalobci navrhli, aby soud určil, že schválení Zásad péče o NP Šumava, k němuž došlo sepsáním protokolu žalovaného o schválení Zásad péče o NP Šumava ze dne 26. 10. 2022, bylo nezákonným zásahem do jejich práv. Dále navrhli, aby soud žalovanému uložil předmětný protokol zrušit a o této skutečnosti informovat dotčené obce a kraje, a aby soud žalovanému uložil odstranit Zásady péče z Ústředního seznamu ochrany přírody a krajiny.

III. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí. Po rekapitulaci procesní situace předcházející schválení Zásad péče žalovaný upozornil, že Zásadami péče nejsou fyzickým ani právnickým osobám stanovovány žádné povinnosti nad rámec zákona. Schválením Zásad péče protokolem ze strany žalovaného dle ust. § 38a odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny tak dle žalovaného nemohlo dojít k přímému dotčení žádných veřejných subjektivních práv žalobců. Vydáním napadeného protokolu došlo pouze ke schválení konečného znění návrhu Zásad péče předloženého Správou NP Šumava, na jehož finální verzi bylo oběma žalobcům umožněno participovat formou a v rozsahu dle § 38a odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž zdůraznil, že žalovaný měl možnost předložený návrh Zásad péče pouze upravit, nikoli zásadně změnit tak, jak požadují žalobci.

9. Dále žalovaný zdůraznil nezávaznost Zásad péče pro žalobce, tuto dovodil analogicky z podobnosti s pro fyzické a právnické osoby nezávaznými plány péče ve smyslu § 38 zákona o ochraně přírody a krajiny, a podpořil citací ze zvláštní části důvodové zprávy ze dne 13. 5. 2015 k zákonu č. 123/2017 Sb., změna zákona o ochraně přírody a krajiny (dále též jen „důvodová zpráva“), kde je uvedeno, že zásady péče nebudou závazné pro fyzické a právnické osoby, půjde o odborný a koncepční dokument správy národního parku.

10. Žalovaný dále namítl, že až do předání návrhu Zásad péče žalovanému jsou zákonné kompetence a primární odpovědnost za proces přípravy Zásad péče zákonem stanoveny Správě NP Šumava, žalovanému příslušelo pouze metodické vedení Správy NP Šumava. Zpochybnil proto, že je v části žaloby směřující proti neupravení návrhu Zásad péče v souladu se všemi připomínkami žalobců před předložením konečného veřejně projednaného návrhu Radě NP Šumava pasivně legitimován, když v celém procesu přípravy a schválení návrhu Zásad péče NP Šumava neučinil žádný úkon, který by směřoval přímo proti žalobcům.

11. K údajné nezákonnosti tvrzeného zásahu žalovaný uvedl, že v procesu schvalování Zásad péče dodržel nejen veškerá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, ale i veškeré obecné zásady činnosti státní správy. Poznamenal, že právo podílet se na konečném znění návrhu Zásad páče formou zaslání připomínek ve veřejném projednání dle § 38a zákona o ochraně přírody a krajiny nelze zaměnit s právem na akceptování vznesených připomínek. Žalovaný také zmínil, že Rada NP Šumava se poté, co návrh Zásad péče neschválila, ve svém předkládacím stanovisku omezila pouze na obecné konstatování, aby žalovaný znovu posoudil projednání všech neakceptovaných připomínek. Žalovaný zpochybnil, zda za situace, kdy měl v zákonné možnosti návrh Zásad péče pouze upravit, nikoli podstatně změnit, lze vůbec najít jakoukoli potenciální možnost existence nezákonného zásahu.

12. K námitkám, které směřují do porušení hmotného práva, žalovaný uvedl, že tato práva jsou omezena přímo § 18 a 18a zákona o ochraně přírody a krajiny, konkrétně pro Národní park Šumava jsou dále konkretizována prováděcí vyhláškou č. 42/2020 Sb., o vymezení zón ochrany přírody Národního parku Šumava (dále jen „vyhláška č. 42/2020 Sb.“). Jak již správní soudy judikovaly, konstatovat nezákonnost obsahu schváleného návrhu Zásad péče NP Šumava by správní soud mohl pouze v případě, pokud by schválený návrh byl ve zjevném rozporu s právními předpisy. Podle žalovaného tak soud není příslušný k tomu, aby přezkoumával správnost schváleného návrhu Zásad péče po odborné obsahové stránce a hodnotil vhodnost nebo nevhodnost návrhu. Takové úvahy dle judikatury přísluší pouze odborným orgánům ochrany přírody národního parku.

13. V rámci vyjádření k jednotlivým žalobním bodům se žalovaný nejprve vyjádřil k té části žaloby, v níž žalobci rekapitulují své připomínky vznesené proti návrhu Zásad péče o NP Šumava; argumentoval obdobně jako Správa NP Šumava ve Vypořádání připomínek k návrhu Zásad péče ze dne 24. 1. 2021 (viz též Protokol o vypořádání připomínek k návrhu Zásad péče ze dne 20. 8. 2021, str. 20 až 29, str. 59 až 69 přílohy k Protokolu).

14. K nesouhlasu žalobců s tím, jak připomínky vypořádala Správa NP Šumava, žalovaný uvedl, že Správa NP Šumava v rámci možností daných jí zákonnými mantinely vyšla v co nejvyšší míře vstříc všem akceptovatelným požadavkům obcí, krajů a laické i odborné veřejnosti, pokusila se o smírné odstranění rozporů, které by mohly bránit schválení Zásad péče, musela však zároveň dbát na to, aby projednaný a schválený návrh Zásad péče odpovídal zákonným limitům zásad péče o národní park a aby byl v souladu s veřejným zájmem na ochranu přírody v národních parcích.

15. Žalovaný dále obhajoval procesní postup Správy NP Šumava, uvedl, že za metodického vedení ze strany žalovaného splnila svou zákonnou povinnost, když Radě NP Šumava po vypořádání došlých připomínek předložila ke konečnému schválení návrh Zásad péče, který splňuje veškeré formální i obsahové náležitosti stanovené právními předpisy pro návrh zásad péče o národní park, a který je dle žalovaného v souladu se všemi obornými poznatky a věcným stavem národního parku. K úspěšné dohodě o předloženém návrhu Zásad péče poté nedošlo, proto Rada NP Šumava odhlasovala stanovisko k nedosažení dohody, kde uvedla, že postupuje návrh žalovanému a žádá, aby žalovaný zvážil při schvalování Zásad péče všechny neakceptované a částečně neakceptované připomínky. To žalovaný dle svého vyjádření učinil, když prověřil všechny neakceptované a částečně neakceptované připomínky k návrhu Zásad péče o NP Šumava, a dospěl k závěru, že Správa NP Šumava řádně vypořádala doručené připomínky k návrhu postupem, který je v souladu s § 38a zákonem o ochraně přírody a krajiny, vyhláškou č. 45/2018 Sb. a Metodickým pokynem, proto neuplatnil možnost úpravy předloženého návrhu Zásad péče. K námitce žalobců k nemožnosti seznámit se se schváleným návrhem Zásad péče, žalovaný poznamenal, že Zásady péče jsou zveřejněny na webu Správy NP Šumava.

16. Žalovaný zdůraznil, že zajištění zpracování Zásad péče bylo dle § 78 odst. 8 zákona o ochraně přírody a krajiny v pravomoci Správy NP Šumava, proti níž však správní žaloba nesměřuje. Žalovaný neměl kromě metodického vedení přímý vliv na obsah a proces vytváření konečného návrhu Zásad péče tak, jak byl po proběhlém veřejném připomínkování předložen Radě NP Šumava. Vzhledem k tomu má dle žalovaného soud posuzovat především to, zda žalovaný postupoval v souladu s § 38a odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž žalovaný zastává názor, že zákon mu nedává možnost návrh změnit jakýmkoli zásadnějším způsobem s tím, že zároveň umožňuje žalovanému schválit návrh i v té samé podobě, v které nebyl s Radou NP Šumava dohodnut.

17. K žalobci namítanému přehodnocení způsobu péče o národní park žalovaný uvedl, že Správa NP Šumava vycházela při výkonu své činnosti z platné legislativy, v tomto případě primárně z právních předpisů s vazbou na problematiku ochrany přírody s přihlédnutím k současným poznatkům vědeckého poznání. Koncept umožnění a ochrany přírodních procesů ve vybraných zvláště chráněných územích či na jejich částech je aplikován dlouhodobě jak v ČR, na základě platné legislativy, tak v evropském i světovém měřítku, a jeho významnost a potřebnost pro vybrané typy ekosystémů a vybrané druhy je dle žalovaného vědecky dostatečně podložena, což žalovaný demonstroval na několika příkladech z textu Zásad péče.

18. K námitkám vzneseným v závěrečné části žaloby žalovaný uvedl, že obsah zásad péče o národní park je stanoven právními předpisy a jejich účelem není výklad jednotlivých zákonných ustanovení a definování obecných právních pojmů. Zásady péče nezasahují do práv občanů ani jim nestanovují žádné povinnosti, jsou určeny výhradně pro Správu NP Šumava, případně ostatní orgány veřejné správy. K námitce týkající se vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a lesního zákona žalovaný uvedl, je potřeba vycházet z § 22 a § 22a zákona o ochraně přírody a krajiny („o nakládání s lesy v národních parcích“), a znění těchto ustanovení citoval.

19. Žalovaný měl za to, že v posuzované věci lze uvažovat o účasti členů Rady NP Šumava, jakož i o účasti všech dalších osob, které uplatnily připomínky k návrhu Zásad péče o NP Šumava, na řízení před soudem.

IV. Další vyjádření žalobců

20. Na výzvu soudu žalobci doplnili svá tvrzení týkající se jejich legitimace.

21. Žalobce a) byl založen v roce 2014 a jeho zaměřením je ochrana přírody a krajiny. Jeho členy jsou lesníci, lesní odborníci, biologové, experti na územní plánování a další. Žalobce a) byl založen k podpoře zachování živé přírody, harmonického soužití a spolupráci člověka s přírodou. Nekontrolovatelné a velkoplošné rozpady lesa v souvislostí s bezzásahovými způsoby ochrany přírody a krajiny způsobují přehřívání krajiny, nežádoucí klimatické projevy a mají fatální dopady na biodiverzitu. Primárním cílem činnosti žalobce a) je zajistit takové nastavení péče o přírodu, které bude založeno na péči člověka a jeho aktivitách. Prioritní zájmovou zónou spolku je území Národního parku Šumava, ale vztahuje se na obdobný způsob absence péče i v jiných národních parcích či územích. Cíle na poli ochrany životního prostředí Šumavy jsou dokládány přehledem aktivit i dalšími subjekty. Aktivity žalobce a) jsou z 90 % spojeny právě se Šumavou, žalobce a) pořádá odborné konference, semináře a jeho členové vydali nebo se podíleli na řadě odborných publikací. Žalobce a) je také aktivně účasten ve správních řízeních zahajovaných Správou NP Šumava. V minulosti připravil i velmi rozsáhlou analýzu týkající se zonace NP Šumava pro potřeby Jihočeského kraje a byl aktivní i v souvisejícím soudním řízení. Tím, že nastavením zásadních směrů péče o přírodu v NP Šumava bude docházet k odklonu od ochrany živé přírody a přírodních hodnot k přírodním procesům až na 75 % území parku na dalších 20 let, zonace byla schválena na 15 let, a tak bude pokračovat destrukce šumavských lesů a dalších přírodních hodnot a bude dáno velké riziko, že další les nebude možné obnovit, jsou cíle žalobce a) Zásadami péče přímo zasahovány.

22. Žalobkyně b) odvozuje svou aktivní legitimaci od skutečnosti, že provozuje zemědělskou výrobu v okrese Plzeň–sever od roku 2015, a toto místo je stiženo nárůstem teplot, snížením srážek a nerovnoměrným vývojem počasí, a to zejména v období, které je zásadní pro růst vegetace. V roce 2023 po optimálním počasí v období do dubna nastala srážková absence, která se podepsala na celé úrodě, a jejímž následkem došlo k znehodnocení úrody máku setého, a to natolik, že se na družicovém monitorovacím systému jevil pozemek neosazen kulturní rostlinou. Doc. Jan Pokorný zpracoval ve svém materiálu dopady zásadního odlesnění krajinného celku Šumavy na přehřívání krajiny v jejím okolí. Již nyní neexistence vzrostlého živého lesa způsobuje ekologickou újmu, a kumulovaná ztráta čtyř podpůrných ekosystémových služeb plynoucí z pomalé bezzásahové sukcesní obnovy na 100 km2 uhynulých lesů vysušuje okolní krajinu tepelným výkonem ekvivalentním výkonu 24 bloků jaderné elektrárny Temelín, a má vliv na zemědělskou výrobu žalobkyně b). Vliv odlesněné Šumavy je zásahem do životního prostředí každého občana ČR, natož do práva žalobkyně b). Prostřednictvím schválených Zásad nelze dosáhnout ekologické stability, zachování či zlepšení ekosystému a hospodařit v lesích tak, aby byly zachovány a podporovány všechny jejich ekologické funkce a biologická rozmanitost.

23. Žalovaný i Správa Národního parku Šumava zamlčují vědecké zdroje o úloze živého vzrostlého lesa a zásadně zasahují do příznivého životního prostředí občanů ČR. Jelikož je to činěno kontinuálně až do stavu nefunkční nebo málo funkční krajiny, vznikají ztráty na ekosystémových službách. Naplnění práva na pravdivé, úplné a včasné informace o životním prostředí nelze zúžit jenom na žádost o informace o životním prostředí, ale je nutné v každé činnosti správních orgánů vycházet ze struktury vědeckého poznání. V NP Šumava je však skutečný stav ekosystémů zamlčován. Zásadami péče, kterými je skryt skutečný stav zejména lesních ekosystémů, je zasahováno do práva žalobců na pravdivé, úplné a včasné informace o životním prostředí.

24. Zásady péče musí obsahovat definování základního právního rámce, včetně výkladu pojmů. Mají být definovány parametry ekologické stability ekosystémů a dalších pojmů. Přirozené funkce lesa jsou naplněním všech čtyřech složek mimoprodukčních funkcí lesa (klimatická, vodozádržná, kyslíkotvorná, prostředí pro biodiverzitu), které však Zásady péče ani nezmiňují, protože nejsou zpracovány s touto úrovní vědeckého poznání. Literatura o funkcích lesa byla jednou ze závažných připomínek k Zásadám péče. Zásady ani nijak nereflektují schválenou zonaci. Na lesy v národních parcích se vztahuje i režim lesního zákona, a to paralelně se zákonem na ochranu přírody a krajiny, což by se mělo odrazit i v obsahu Zásad péče. V Zásadách však hledisko péče není bráno v potaz. Již samotný fakt, že Správa NP nepřistupuje k návrhu Zásad péče jako k právnímu dokumentu a k připomínkám jako k právnímu úkonu je vadou celého procesu vypořádání připomínek. Předkladatel se zaměřuje jenom na přirozenost lesních ekosystémů, aniž by se řešilo, zda daný ekosystém na území existuje a zda je zachována jeho funkce. Tím se ze Zásad péče zcela vytrácí hledisko plnění ekosystémových služeb, což je v rozporu s právem občanů na příznivé životní prostředí a Ústavou ČR. Nastavení budoucího managementu je povrchní a nejasné. Zásady jsou přijímány na dobu 20 let, ale platná zonace končí v roce 2035. Je zásadním deficitem, že nejsou společně přijímány Zásady péče a zonace, neboť spolu obsahově souvisí. Obsah Zásad péče jako celek má dopad na příznivé životní prostředí občanů a týká se bezprostředně hospodaření s nemovitými věcmi ve vlastnictví státu. Z hlediska práva na informace o životním prostředí absentuje informace o materiálním stavu ekosystémů, zhodnocení jejich dosavadní péče, důvody současného neutěšeného stavu a konkrétní kroky budoucí péče vedoucí k funkčním ekosystémům. Správní orgán by měl definovat, jaké povinnosti a úlohy musí plnit ochrana krajinného celku, aby došlo k ochraně funkcí lesa. Žalobci zdůrazňuji klimatickou funkci dřevin a lesa.

25. Životním prostředím je vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Ekosystém je funkční soustavou. Ztrátou lesů dochází k vážnému narušení ekosystémů a jsou ohroženy přirozené podmínky existence organismů včetně člověka. Základní právo na příznivé životní prostředí má antropocentrické pojetí a chrání životní prostředí z hlediska jeho užitečnosti pro člověka. Nelze čekat, až dojde k odlesnění krajiny a splnění vize správního orgánu o přírodním lese a devastovat tím současné existující lesní porosty, které plní důležité funkce. Zásady péče jako základní dokument ochrany přírody v Národním parku Šumava musí být vystaveny tak, aby lesy mohly naplnit své ekologické funkce, v opačném případě bude vytvářet nepříznivé životní prostředí a ohrožovat život na zemi. Zdroje, na kterých jsou Zásady postavené, musí být citovány a musí mít povahu důkazního materiálu. Nebyly stanoveny způsoby péče s ohledem na protipožární bezpečnost. Zásady péče nemají ani definovaný právní rámec. Zásady péče nejsou zpracovány na základě funkčního pojetí ekosystémů a ochrany ekosystémových služeb.

26. Žalobci v závěru navrhli, aby soud podal návrh na zrušení § 15 zákona o ochraně přírody a krajiny k Ústavnímu soudu z důvodu absence pojetí ochrany funkční krajiny, což způsobuje ničení přírodního bohatství a porušení práva občanů na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o životním prostředí.

V. Jednání před soudem

27. Při jednání dne 15. 1. 2025 žalobci i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích, odkazovali na svá písemná podání a shrnuli svou argumentaci.

28. Žalobci se zejména vyjádřili ke své aktivní legitimaci, dále podrobně zdůrazňovali nevhodnost a neefektivnost péče o ekosystémy v Národním parku Šumava, odkazovali na některé dokumenty označené k důkazům v žalobě, namítali, že žalovaný nebere v potaz dosaženou úroveň vědeckého poznání. Odmítali, jak si žalovaný vykládá pojem „nerušený průběh přírodních procesů“ a princip přirozenosti, na kterém jsou Zásady péče postaveny, namítali, že v Zásadách péče není dostatečně materiálně popsán stav ekosystému a nevyplývá z něj, jak by měla být zachována funkce ekosystému, ani jak by měl být celkově ekosystém zlepšen. Zdůraznili, že žalovaný nevypořádal připomínky vznesené ze strany žalobců.

29. Žalovaný se rovněž vyjádřil k aktivní legitimaci žalobců, v té souvislosti upozornil, že mu ze strany soudu nebylo doručeno podání žalobců, v němž se tito k výzvě soudu vyjadřovali ke své aktivní legitimaci. Dále žalovaný obhajoval zákonnost svého postupu, uváděl, z jakých důvodů nejde o nezákonný zásah do práv žalobců.

30. Soud zohlednil závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku ze dne 23. 10. 2023, č.j. 10 As 326/2022–88 ohledně rozsahu dokazování v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem: „Ve věcech, o nichž u soudu probíhá řízení o ochraně před nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.), správní orgán zpravidla nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, který by odrážel průběh úředních úkonů vztahujících se k žalobci. Oproti správnímu řízení završenému rozhodnutím tu proto není obvyklý formální podklad, se kterým by se žalobce mohl seznámit dříve než v soudním řízení a k němuž by se mohl před podáním žaloby vyjádřit. Pokud chce tedy soud vycházet z listin, které mu předložil správní orgán, měl by jimi zásadně provést důkaz při jednání a umožnit na ně žalobci reagovat.“ Soud proto provedl dokazování listinami, které mu v elektronické podobě k věci předložil žalovaný.

31. Soud dále provedl dokazování prohlášením žalobkyně b), potvrzením o obhospodařování pozemku a zachování zemědělské kultury, výpisem ze systému AMS, stanovami žalobce a) dostupnými ve sbírce listin spolkového rejstříku, vyjádřením Svazu šumavských obcí, vyjádřením Komunity pro duchovní rozvoj, o.p.s., rozsudkem Nejvyššího správního soudu vydaným pod sp. zn. 6 As 162/2020–162, vypořádáním připomínek ze dne 24. 1. 2022 a materiálem „Efekt úhynu/ztráty vzrostlého lesa na proudění vzduchu a dešťové srážky v regionu Plzeňského kraje“ – k posledně uvedenému důkazu žalobci v jednací síni upozornili, že autor materiálu X. X., je přítomen v jednací síni jako veřejnost. Dále soud provedl dokazování listinami předloženými žalobní stranou v podání ze dne 12. 1. 2025, a to materiálem Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, fakulty životního prostředí, nazvaný „Hodnocení funkcí a služeb ekosystémů České republiky“ z roku 2010, dvěma nedatovanými fotografiemi z archivu žalobce a) dokumentující ztráty lesů v Národním parku Šumava, z roku 2010, a dopisem senátora X. X. ze dne 14. 11. 2024 prokazujícím aktivní legitimaci žalobce a).

32. Žalobci ještě k důkazům navrhovali připomínky k Zásadám péče ze dne 22. 11. 2020 včetně příloh, doplnění hlavních připomínek ze dne 21. 12. 2020, reakci na vypořádání připomínek ze dne 24. 3. 2022, ústavní stížnost a související usnesení Ústavního soudu, soubor pozvánek a dopisů a výčet publikací, přičemž k provedení těchto důkazů soud nepřistoupil z důvodu nadbytečnosti.

33. Návrhu na provedení dokazování srovnáním rekonstruované přirozené a aktuální skladby dřevin v NPBL a v NPŠ, materiálem „Peněžní ohodnocení ekologické újmy ze ztráty podpůrných ekosystémových služeb při rozpadu šumavského lesa a jeho důsledky na úbytek srážek a vláhových poměrů v okolní, ale i vzdálenější krajině, RIA dřeviny, důvodovou zprávou a připomínkami 63 obcí soud nevyhověl, neboť je shledal irelevantními pro předmět řízení.

34. Žalobci předložený protokol Ministerstva životního prostředí o schválení Zásad péče, konečné znění Zásad péče, zápis z jednání rady Národního parku Šumava a protokol o vypořádání připomínek byly taktéž součástí listin, které soudu poskytl žalovaný, a byly tedy soudem provedeny k důkazům (viz bod 30 odůvodnění tohoto rozsudku).

35. Městský soud v Praze doplňuje, že při jednání byla přítomna veřejnost, a to jak na podporu strany žalobní, tak na podporu strany žalované. Předseda senátu umožnil k žádosti veřejnosti, která podporovala stranu žalobní, krátké vyjádření – na to byla ze strany přítomného X. X. soudu předložena k nahlédnutí fotografie dokumentující stav šumavské přírody, k níž soud konstatoval, že tato fotografie je soudu známa a byla provedena k důkazům. V rámci zachování „rovnosti zbraní“ předseda senátu umožnil také vyjádření veřejnosti podporující stranu žalovanou – ze strany přítomného zaměstnance Odboru zvláštní územní ochrany přírody a krajiny, oddělení národních parků, X. X. byla přednesena obhajoba zákonnosti Zásad péče. Městský soud zdůrazňuje, že k vyjádřením veřejnosti při své rozhodovací činnosti nemohl přihlédnout a nepřihlédl, neboť se nejednalo o přednesy účastníků řízení. Soud dále pro úplnost uvádí, že další vyjádření veřejnosti již předseda senátu nepovolil, ač o něj bylo žádáno.

VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze

36. O podané žalobě městský soud uvážil takto.

37. Podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) se může „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl přímo zaměřen proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou domáhat u soudu ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“.

38. Podle § 87 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje–li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu.

39. Podle § 38a odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny zásady péče o národní parky a jejich ochranná pásma (dále jen „zásady péče“) jsou koncepční odborné dokumenty ochrany přírody, které na základě údajů o dosavadním vývoji a současném stavu ekosystémů národních parků a jejich ochranných pásem stanoví rámcové zásady péče nezbytné pro zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany národních parků a v ochranných pásmech pro zabezpečení národních parků před nepříznivými vlivy z okolí. Zásady péče dále stanoví postup a způsob naplňování dlouhodobých cílů ochrany národních parků a jejich poslání. Zásady péče slouží jako podklad pro jiné druhy plánovacích dokumentů a pro rozhodování orgánů ochrany přírody.

40. Podle § 38a odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny zpracování zásad péče zajišťuje orgán ochrany přírody.

41. Podle § 38a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody se souhlasem Ministerstva životního prostředí vydá oznámení o možnosti seznámit se s návrhem zásad péče, který zveřejní na portálu veřejné správy a zašle dotčeným obcím, které jej zveřejní na svých úředních deskách, a dále jej zašle dotčeným krajům. Připomínky k návrhu zásad péče může podat každý ve lhůtě 60 dnů ode dne zveřejnění oznámení na portálu veřejné správy.

42. Podle § 38a odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody vyhodnotí připomínky došlé ve lhůtě podle odstavce 3 a upraví návrh zásad péče. Vypořádání došlých připomínek zveřejní orgán ochrany přírody na svých internetových stránkách a na portálu veřejné správy. Upravený návrh zásad péče dohodne s radou. Dohodnuté zásady péče předloží orgán ochrany přírody Ministerstvu životního prostředí ke schválení.

43. Podle § 38a odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny nedojde–li k dohodě podle odstavce 4, předloží rada prostřednictvím orgánu ochrany přírody neprodleně rozpor se svým stanoviskem Ministerstvu životního prostředí, které na základě shromážděných podkladů může návrh upravit. O změně návrhu informuje radu.

44. Podle § 38a odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny zásady péče schvaluje Ministerstvo životního prostředí zpravidla na období 15 až 20 let. Schválené zásady péče uloží Ministerstvo životního prostředí v ústředním seznamu ochrany přírody a předá v elektronické podobě na technickém nosiči dat dotčeným obcím a krajům.

45. Podle § 38a odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny péči o národní parky a jejich ochranná pásma podle zásad péče zajišťuje orgán ochrany přírody.

46. Podle § 38a odst. 8 zákona o ochraně přírody a krajiny ministerstvo životního prostředí stanoví vyhláškou obsah zásad péče a postup jejich zpracování a projednání.

47. Podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 45/2018 Sb. zásady péče o národní parky a jejich ochranná pásma (dále jen „zásady péče“) obsahují a) základní údaje o zvláště chráněných územích a jejich ochranných pásmech uvedené v příloze č. 1 k této vyhlášce, b) charakteristiku národních parků a jejich ochranných pásem zaměřenou na jejich přírodní poměry, c) popis ekosystémů nebo jejich složek tvořících předměty ochrany národních parků a vyhodnocení jejich současného stavu a dosavadního vývoje z hlediska naplňování cílů ochrany národních parků, d) a popis významných přirozených rušivých činitelů působících na území národních parků a vyhodnocení jejich vlivu na předměty ochrany a na naplňování cílů ochrany národních parků, e) popis a zhodnocení významných vlivů člověka působících na předměty ochrany národních parků v současnosti i v minulosti, f) výčet a popis vybraných pozemních komunikací tvořících základní cestní síť na území národních parků, g) zhodnocení dosavadní péče o předměty ochrany národních parků včetně jejich vyhodnocení z hlediska naplňování cílů ochrany národních parků za předcházející plánovací období, h) zhodnocení dosavadního naplňování funkcí ochranných pásem národních parků za předcházející plánovací období, i) zhodnocení dosavadního naplňování dlouhodobých i střednědobých cílů ochrany národních parků za období platnosti předchozích zásad péče, j) postup a způsob naplňování dlouhodobých cílů ochrany národních parků a předpokládaný termín jejich dosažení, k) stanovení střednědobých cílů pro jednotlivé předměty ochrany národních parků v podobě postupně navazujících rámcových opatření směřujících k naplnění jejich dlouhodobých cílů, l) základní principy péče o předměty ochrany národních parků členěné podle zón ochrany přírody národních parků, včetně řešení střetů plynoucích z odlišných nároků jednotlivých složek ekosystémů na potřebnou péči z hlediska priorit a cílů ochrany národních parků, m) základní principy péče o ekosystémy a jejich složky v ochranném pásmu, nezbytné pro zabezpečení národních parků před nepříznivými vlivy z okolí, n) základní principy naplňování poslání národních parků ve vztahu k trvale udržitelnému rozvoji a šetrnému turistickému využívání, které nejsou v rozporu s dlouhodobými cíli ochrany národních parků, o) výčet a popis nezbytného rozsahu a způsobu sledování stavu a vývoje předmětů ochrany národních parků a p) určení doby jejich platnosti.

48. Podle § 8 odst. 2 vyhlášky č. 45/2018 Sb. povinnou mapovou přílohou zásad péče je mapa základní cestní sítě na území národních parků. Závazným výchozím mapovým podkladem pro mapové přílohy zásad péče je Základní mapa České republiky.

49. Podle § 8 odst. 3 vyhlášky č. 45/2018 Sb. zásady péče dále obsahují návrhy na vědecko–výzkumné a osvětové využití národních parků a jejich ochranných pásem.

50. Podle § 8 odst. 4 vyhlášky č. 45/2018 Sb. zásady péče dále obsahují zásady péče o druhy ptáků, které jsou předmětem ochrany ptačích oblastí, s nimiž jsou tato území v územním překryvu.

51. Podle § 8 odst. 5 vyhlášky č. 45/2018 Sb. v zásadách péče o národní parky a jejich ochranná pásma, které jsou v územním překryvu s evropsky významnými lokalitami nebo ptačími oblastmi, musí být návrhy základních principů péče zpracovány takovým způsobem, aby při jejich uplatňování nebylo ohroženo zachování nebo obnovení příznivého stavu přírodních stanovišť nebo druhů, včetně ptáků, které jsou předmětem ochrany těchto území a aby přitom nebyla narušena celistvost těchto území.

52. Městský soud nejprve uvádí, že nepřizval do řízení zúčastněné osoby, jak navrhoval žalovaný, neboť dle § 34 odst. 1 s. ř. s. je pro to podmínkou, aby osoby zúčastněné byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech, nebo mohly být přímo dotčeny vydáním rozhodnutí podle návrhu výroku rozhodnutí soudu. Předpokladem pro to je přímost dotčení zúčastněné osoby na jejích veřejných subjektivních právech či povinnostech, tedy nejedná se o dotčení nepřímé či zprostředkované. V tomto případě soud neshledává na straně žalobci označených osob dostatečně přímé dotčení jejich práv s ohledem na povahu Zásad péče a také s ohledem na proces jejich schvalování, protože tvrzený zásah spočívá v samotném schválení Zásad péče žalovaným, a tudíž se předchozí procesní fáze spočívající ve vypořádání připomínek orgánem ochrany přírody týká pouze omezeně.

53. Soud následuje metodologii zkoumání přípustnosti a důvodnosti podané zásahové žaloby, jak jí Nejvyšší správní soud shrnul v rozsudku ze dne 19. 1. 2024 č.j. 5 As 94/2023–26, vymezenou prvně rozšířeným senátem ve věci EUROVIA (rozsudek ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015–160, č. 3687/2018 Sb. NSS). Na závěry učiněné v tomto rozsudku navázala další judikatura i přes jeho zrušení nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, N 94/89 SbNU 387 (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016–138; ze dne 18. 12. 2019, č. j. 1 Afs 458/2018–42, č. 3965/2020 Sb. NSS; ze dne 30. 9. 2020, č. j. 9 As 107/2020–85; nebo ze dne 20. 9. 2022, č. j. 5 As 172/2021–26).

54. Podle vymezené metodologie je po podání zásahové žaloby povinností soudu v prvé řadě zjistit, v čem konkrétně žalobce nezákonný zásah spatřuje a zda tvrzení žalobce odpovídají skutečnosti. V závislosti na tom může soud zjistit, že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. Pokud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 82 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.

55. S ohledem na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2024 č.j. 6 As 166/2023–56, v němž vysloveným právním názorem je zdejší soud vázán, lze konstatovat, že zásady péče představují výstup výkonu veřejné moci (vrchnostenské správy), který má podstatný dopad na stav životního prostředí a je (alespoň zčásti) bezprostředně závazný pro hospodaření s nemovitými věcmi ve vlastnictví státu. Zásady péče proto mohou být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu.

56. Jak totiž vyložil Nejvyšší správní soud, zásady péče slouží jako podklad pro zpracování dalších plánovacích dokumentů. V této rovině nelze zásady péče považovat za závazný akt zaměřený přímo na vyvolání právních účinků v právní sféře jednotlivců (adresátů veřejné správy). Zásady péče však také slouží jako podklad pro rozhodování orgánů ochrany přírody. V této rovině tedy zásady péče jsou pouze podkladovým aktem, jenž není absolutně závazný, nýbrž správa NP z něj při výkonu své rozhodovací činnosti jakožto orgán ochrany přírody vychází. V tomto rozsahu se zásady péče dotýkají práv a povinností fyzických a právnických osob, ovšem nikoliv přímo, nýbrž zprostředkovaně skrze rozhodnutí správy NP v konkrétní věci. Dále zásady péče závazným způsobem upravují péči o přírodní a krajinné prostředí, ekosystémy a jejich složky, kterou správa NP přímo vykonává na pozemcích ve vlastnictví státu, k nimž jí náleží právo hospodaření. Závazným způsobem tedy rámcově upravují nevrchnostenskou správu. V tomto ohledu se jedná o akt interního charakteru, v němž se prosazuje řídící pravomoc žalovaného. Zásady péče mohou být důvodem i záštitou určitého způsobu hospodaření na území národního parku, a nikoliv jen ze strany správy národního parku při výkonu vlastnického práva státu. Nejvyšší správní soud proto shrnul, že schválení zásad péče je způsobilé přímo zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí, byť pouze v tom rozsahu, v němž bezprostředně zavazuje stát k určitému způsobu hospodaření s jeho nemovitými věcmi.

57. V dalším kroku soud zkoumá přípustnost žaloby ve smyslu § 85 s. ř. s. Zatímco u „čistě deklaratorní“ žaloby soud nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem či jiné formy nápravy mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. Zjistí–li, že uvedené právní prostředky měl žalobce k dispozici, avšak nevyužil jich, musí být žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s.

58. V projednávaném případě dle názoru soudu nemají žalobci k dispozici účinné prostředky ochrany, které by opomněli vyčerpat, a v tomto smyslu je proto žaloba přípustná.

59. Následně je úkolem soudu posoudit včasnost zásahové žaloby podle § 84 s. ř. s. V případě jejího odmítnutí pro opožděnost tak činí soud podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

60. Žaloba došla soudu dne 27. 12. 2022. S ohledem na schválení Zásad péče o Národní park dne 26. 10. 2022 s účinností od 1. 11. 2022, o kterém se žalobci dozvěděli až zpětně od jednoho z členů Rady Národního parku Šumava, soud nemá pochybnosti ani o včasnosti podané žaloby.

61. V dalším kroku (ještě před věcným posouzením důvodnosti podané žaloby) soud zkoumá, zda nejsou dány jiné důvody odmítnutí podané zásahové žaloby. Tím je i nedostatek aktivní procesní legitimace žalobce. Ostatně, nedostatek aktivní procesní legitimace na straně žalobců namítal i žalovaný. Nedostatek aktivní procesní legitimace obecně spočívá v tom, že je pojmově vyloučeno, aby byl konkrétní subjekt žalobcem v tomto typu řízení. Žalobní legitimace je v případě zásahové žaloby dána již samotným tvrzením žalobce, že byl zásahem zkrácen na svých právech. Soud tedy nejprve zkoumá existenci tohoto tvrzení, nikoli jeho důvodnost, neboť to je otázkou věcné legitimace žalobce, tj. meritorního posouzení věci (viz rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2007, č.j. 9 Aps 1/2007–68).

62. Žalobce a) uvedl, že byl založen k podpoře zachování živé přírody, harmonického soužití a spolupráci člověka s přírodou jako odpověď na vyčleňování člověka z přírody a na odborně nedůvodné vznikající bezzásahové způsoby ochrany přírody v kulturní krajině, které způsobují velkoplošné rozpady lesů. Za svůj primární cíl označuje zajištění takového nastavení péče o přírodu, které bude založeno na péči člověka a jeho aktivitách a na vytváření odborného a legislativního rámce pro zachování mimoprodukčních funkcí vzrostlého živého lesa. Prioritní zájmovou zónou spolku je území Národního parku Šumava. Žalobce a) a jeho členové vydávají publikace, pořádají semináře a jiné akce a účastní se správních řízení. Nastavením zásadních směrů péče o přírodu v Národním parku Šumava bude dle mínění žalobců docházet k odklonu od ochrany živé přírody a přírodních hodnot k přírodním procesům, a proto bude pokračovat destrukce šumavských lesů a dalších přírodních hodnot s rizikem, že les nebude možné obnovit.

63. Žalobkyně b) uvedla, že v okrese Plzeň sever provozuje zemědělskou výrobu, kde dochází k nárůstu teplot, snížení srážek a nerovnoměrnému vývoji počasí, což způsobuje sníženou úrodu. Tento jev žalobkyně b) přičítá ztrátě vzrostlého lesa na Šumavě, protože tím dochází k vysušování okolní krajiny. Vlivem odlesněné Šumavy je zasahováno do životního prostředí každého občana ČR, včetně žalobkyně b), a již dochází k nerovnoměrnému vývoji klimatu. Žalobkyně b) se odvolává také na princip předběžné opatrnosti a na právo na život.

64. Soud považuje taková tvrzení, která shrnul shora, za dostatečná k závěru, že oba žalobci jsou nadáni procesní legitimací, protože tvrdili zkrácení na svých právech zásahem.

65. Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může správní soud poskytnout tehdy, jsou–li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (k tomu více viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č.j. 2 Aps 1/2005–65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS).

66. Žalobci svou žalobní argumentaci postavili tak, že za zásah označili schválení Zásad péče o Národní park Šumava na období 2022–2040 s odůvodněním, že žalované Zásady nejsou dostatečně přezkoumatelné, ověřitelné, transparentní, nemají potřebnou kvalitu a nedošlo k řádnému vypořádání připomínek. Ve vyjádření žalobců ze dne 15. 11. 2024, resp. 17. 11. 2024 došlo k argumentačnímu posunu, kdy žalobci nyní kladou důraz především na zachování šumavských lesů, k jejichž destrukci má dle jejich mínění dojít následkem schválení Zásad péče.

67. Zásahovou žalobou lze žalovat pouze zásah ve smyslu legislativní zkratky, pod kterou je podřazen zásah v užším smyslu, pokyn nebo donucení správního orgánu. S ohledem na shora odkazované zrušovací rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci soud vychází z premisy, že zásady péče představují výstup výkonu veřejné moci (vrchnostenské správy), který má podstatný dopad na stav životního prostředí a je (alespoň zčásti) bezprostředně závazný pro hospodaření s nemovitými věcmi ve vlastnictví státu. Zásady péče mohou být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu. Pokud jde o negativní vymezení zásahu, tak o tom, že zásady péče o Národní park Šumava nejsou rozhodnutím, v řízení nevznikly žádné pochybnosti.

68. Čtvrtou podmínku proto soud považuje za splněnou.

69. Zákon vymezuje pozitivně nezákonný zásah jako „nezákonný zásah, pokyn nebo donucení“ ze strany správního orgánu, který byl zaměřen přímo proti žalobci nebo v jeho důsledku bylo proti žalobci přímo zasaženo (5. podmínka) a který přitom žalobce přímo zkracuje na jeho právech (1. podmínka). Obě podmínky se do určité míry prolínají. Opakované zdůrazňování přímosti zásahu a přímosti zkrácení na právech se obvykle vykládá tak, že obecně nezákonným zásahem nejsou takové úkony správního orgánu, které nejsou zaměřeny přímo proti žalobci. Zásahem tedy nemůže být úkon, který není dostatečně individualizován, který působí obecně, tedy ve vztahu ke komukoliv. Naopak aplikaci § 82 nebrání, pokud zásah směřuje současně proti vícero osobám.

70. Aby byli žalobci s žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu úspěšní, pouhé tvrzení o tom, že byli přímo zkráceni na svých právech nezákonným zásahem, nestačí. Takové tvrzení pouze zakládá procesní legitimaci žalobce pro podání žaloby podle § 82 s. ř. s.

71. Dle první podmínky musí být žalobce zásahem přímo zkrácen na svých právech. Soudní řád správní nepřipouští zásahovou žalobu na ochranu práv třetích osob (actio popularis). To znamená, že nelze úspěšně žalovat zásah, kterým byl na právech zkrácen někdo jiný než žalobce. Žalobci namítali, že byli zkráceni na právu na příznivé životní prostředí a na právu na včasné a úplné informace o životním prostředí, protože následkem schválení Zásad péče dojde k poškození lesa v Národním parku Šumava a Zásady péče nedosahují potřebných kvalit co do přezkoumatelnosti, podrobnosti, vypořádání připomínek apod. Soud považuje takto vymezený zásah do práva na příznivé životní prostředí za přímý zejména vůči žalobkyni b), neboť argumentovala zánikem lesa konkrétně na území národního parku, tj. území jedinečném a významném v národním či mezinárodním měřítku (§ 15 zákona o ochraně přírody a krajiny), a s tím spojenými určitými nežádoucí projevy, které považuje za zásah do právní sféry žalobkyně b). Zjevně se tak bere o svoje vlastní práva. Ačkoliv se tvrzený zásah týká práv relativně neurčité množiny dalších osob, jejichž postavení bude v tomto ohledu obdobné, jako žalobkyně b), to není na překážku přímosti zkrácení žalobkyniných práv, když do této skupiny osob také náleží. Totéž bude platit i o žalobci a), který v této věci plní úlohu „advokáta přírody“ a tím do určité míry reprezentuje zájmy neurčitého okruhu osob. Přímost zkrácení práv ve vztahu k právu na včasné a úplné informace o životním prostředí soud spatřuje ve vztahu k oběma žalobcům, silněji však ve vztahu k žalobci a), neboť realizace a zachování tohoto práva vůbec umožňuje činnost a angažovanost žalobce a) jakožto enviromentálního spolku, jež může jen stěží vykonávat svou činnost spočívající v edukaci a zasazování se o ochranu přírody, aniž by měl k dispozici spolehlivé informace o stavu životního prostředí.

72. První podmínku soud proto považuje za splněnou.

73. Podle druhé podmínky musí zásah krátit žalobce na jejich veřejných subjektivních právech. Tento krok spočívá ve zjištění, zda žalovaný schválením Zásad péče o Národní park Šumava zasáhl do veřejného subjektivního práva žalobců na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o životním prostředí.

74. Soud proto nejprve stanovil rozsah práv a poté posuzoval, zda do nich bylo zasaženo. Rozsah práva na příznivé životní prostředí zdejší soud shrnul již v rozsudku vydaném pod sp. zn. 14 A 101/2021 ve věci klimatické žaloby, který, ačkoliv byl nakonec Nejvyšším správním soudem zrušen, byl v této části odůvodnění shledán bezvadným.

75. Ochrana životního prostředí je na ústavní úrovni upravena v čl. 7 Ústavy a v čl. 35 odst. 1 Listiny. Ústavodárce v čl. 7 Ústavy zakotvil povinnost státu dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. Na základě předpokladu racionálního zákonodárce platí, že čl. 35 odst. 1 Listiny není pouhou obdobou čl. 7 Ústavy, ale přiznává vymahatelné veřejné subjektivní právo na příznivé životní prostředí (shodně TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim, VOMÁČKA, Vojtěch. In HUSSEINI, Faisal, BARTOŇ, Michal, KOKEŠ, Marian, KOPA, Martin a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021. Komentář k čl. 35, bod 45). Shodný závěr vyplývá již z textu Listiny, která v čl. 35 odst. 1 stanoví, že každý má právo na příznivé životní prostředí.

76. Dle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práva na příznivé životní prostředí domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí. To však neznamená, že rozsah práva na příznivé životní prostředí je stanoven zákonem. Sociální práva obsažená v Listině nejsou pouhým monologem ústavodárce bez normativního obsahu, ale základními právy, která poskytují ochranu i před většinovým rozhodnutím zákonodárce. Z tohoto důvodu je nutné čl. 41 odst. 1 Listiny vykládat jako příkaz ke zdrženlivému soudnímu přezkumu nároků plynoucích ze sociálních práv provedených zákonem, nikoli jako zákonné vymezení rozsahu práva.

77. Rozsah práva dle čl. 35 odst. 1 Listiny je určen obsahem sousloví „příznivé životní prostředí.“ Judikatura Ústavního soudu zabývající se hmotným právem na příznivé životní prostředí není rozsáhlá. Ústavní soud nejprve v nálezu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, konstatoval: „Stejně tak Ústavní soud neshledal, že by došlo k tvrzenému porušení základního práva podle čl. 35 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, tj. práva každého na příznivé životní prostředí a na včasné a úplné informace o jeho stavu. Těchto práv se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. K tomu Ústavní soud uvádí, že právo na příznivé životní prostředí je nepochybně právem s relativním obsahem a je třeba ho vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci.“ 78. Ústavní soud výše uvedený přístup rozvedl v nálezu ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, bod 48: „Jádrem práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je zejména možnost každého domáhat se zákonem stanoveným způsobem ochrany přirozených environmentálních podmínek své existence a udržitelného rozvoje, s čímž koresponduje pozitivní závazek státu střežit zděděné přírodní bohatství, dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství (preambule a čl. 7 Ústavy). Pozitivní závazek státu tedy mj. spočívá v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka.“ 79. Ústavní soud potvrdil závěry své dosavadní judikatury v nedávném nálezu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, bod 89: „V prvním kroku testu racionality se Ústavní soud nejprve zabýval vymezením podstatného obsahu tohoto práva. Podpůrně přitom vyšel z § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o životním prostředí“), podle něhož je životním prostředím „vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie“. Samotný esenciální obsah tohoto práva byl pak doposud vymezen zejména právní naukou, která za něj v jeho hmotněprávní složce (existující vedle práva získat informace o životním prostředí) spatřuje „povinnost státu zajistit, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasahováno v takové míře, která by znamenala nemožnost realizace základních životních potřeb člověka. Stát tedy musí stanovit takové limity pro znečištění … aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby“ (Tomoszková, V., Tomoszek, M. In Müllerová, H. a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 140). Ve shodě s výše uvedeným a ve světle nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 lze tedy za podstatu práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny považovat závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje–li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka.“ 80. Městský soud při vymezení pojmu „životní prostředí“ navázal na dosavadní judikaturu Ústavního soudu. Ačkoli není možné ústavní právo vykládat pomocí zákona, neexistuje rozumný důvod pro rozlišování mezi obsahem ústavní a zákonné definice životního prostředí. Ostatně ani Ústavní soud jej nečiní. Životním prostředím se dle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen „zákon o životním prostředí“) rozumí vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie. Jedná se o otevřený výčet.

81. Přídavné jméno „příznivé“ značí antropocentrické pojetí základního práva na příznivé životní prostředí. Čl. 35 odst. 1 Listiny chrání životní prostředí z hlediska jeho užitečnosti pro člověka. Tento přístup potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 10. 2010, č.j. 6 Ao 5/2010–43, bod 34: „Nejvyšší správní soud si je vědom značné rozmanitosti možných forem zásahu do práva na životní prostředí; typicky by se mohlo jednat např. o znečištění ovzduší, vody či půdy, jež by mělo nesporný (nepříznivý) dopad na životní prostředí i v oblasti nacházející se mimo zdroj tohoto znečištění. Nicméně zásah do životního prostředí v posuzovaném případě je velice specifický; výskyt perlorodky říční v horním toku Vltavy přímo neovlivňuje kvalitu života navrhovatelky ad b) a lze si těžko představit i faktický dopad snížení populace perlorodky říční v předmětném úseku na její život.“ 82. Právo na příznivé životní prostředí se člení na jádro a periferii. Jádro zajišťuje, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasaženo v míře vylučující uskutečnění základních životních potřeb člověka (TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim, VOMÁČKA, Vojtěch. In HUSSEINI, Faisal, BARTOŇ, Michal, KOKEŠ, Marian, KOPA, Martin a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021. Komentář k čl. 35, bod 64). Zásah do této části se týká samotného smyslu a účelu tohoto základního práva dle čl. 4 odst. 4 Listiny (nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 54/10, bod 59) a podléhá testu proporcionality provedenému s přihlédnutím k principu udržitelného rozvoje dle § 6 zákona o životním prostředí (shodně TOMOSZKOVÁ, Veronika, TOMOSZEK, Maxim. In MÜLLEROVÁ, Hana a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 126). Ve světle judikatury ESLP, která chrání životní prostředí skrze práva zajištěná EÚLP, náleží do esenciálního obsahu tohoto práva taktéž garance životního prostředí nezasahujícího do ostatních lidských práv. Soud však na tomto místě posuzoval existenci zásahu výlučně do práva na příznivé životní prostředí.

83. Judikatura nevysvětluje, co se rozumí základní životní potřebou. Z antropocentrického pojetí lidských práv vyplývá, že jde o potřeby, jejichž uspokojení je nezbytné pro důstojný život člověka ve zdraví, např. dýchání čistého vzduchu, pití nezávadné vody, jezení nezávadných potravin, nerušené spaní, nevystavení škodlivým následkům hluku, vibrací atd. (tamtéž, s. 139). Do okruhu základních životních potřeb člověka náleží též žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách, které jsou předpokladem pro nerušený výkon ostatních lidských práv.

84. Městský soud dodává, že právo na příznivé životní prostředí nechrání pouze před znemožněním uspokojení základních životních potřeb. V souladu s principem předběžné opatrnosti mají osoby právo brát se o jakost svého životního prostředí a nemusí čekat, než budou klimatické podmínky natolik nepříznivé, že nebudou umožňovat uskutečnění jejich základních životních potřeb. Právo na příznivé životní prostředí je proto zkráceno též v případě omezení realizace základních životních potřeb; ke znemožnění dojít nemusí.

85. Zachování jakosti životního prostředí neomezující ostatní, nikoli základní, životní potřeby člověka (např. zájem na zachování dosavadního krajinného rázu), určuje hranici práva na příznivé životní prostředí, a posuzování zásahu do této oblasti podléhá testu racionality.

86. Právo na příznivé životní prostředí lze tedy pro účely tohoto řízení vymezit jako právo na žití v podmínkách (pojem „životní prostředí“) umožňujících nerušený výkon životních potřeb člověka (pojem „příznivé“).

87. Městský soud následně posuzoval, zda bylo do práva na příznivé životní prostředí žalobců zasaženo.

88. Žalobkyně b) uvedla, že v okrese Plzeň sever provozuje zemědělskou výrobu, kde dochází k nárůstu teplot, snížení srážek a nerovnoměrnému vývoji počasí, což způsobuje sníženou úrodu. Tento jev žalobkyně b) přičítá ztrátě vzrostlého lesa na Šumavě, protože tím dochází k vysušování okolní krajiny. Vlivem odlesněné Šumavy je zasahováno do životního prostředí každého občana ČR, včetně žalobkyně b), a již dochází k nerovnoměrnému vývoji klimatu. Žalobkyně b) se odvolává také na princip předběžné opatrnosti a právo na život.

89. Z prohlášení žalobkyně b), potvrzení o obhospodařování pozemku a zachování zemědělské kultury a výpisu ze systému AMS bylo zjištěno, že na pozemcích žalobkyně b) byl v roce 2023 vyset mák setý. Výsev byl stižen suchým obdobím a následnými dešti, vlivem čehož došlo k zaplevelení porostu, které znemožnilo sklizeň. Na podzim byl na pozemcích zaset ječmen ozimý, který vzcházel jenom mezerovitě vlivem sucha.

90. Z provedených důkazů dle názoru soudu vyplývá toliko, že na pozemcích žalobkyně b) v roce 2023 nevzešel mák, to se však samo o sobě práva žalobkyně b) na příznivé životní prostředí nijak nedotýká. Žalobkyně b) ani netvrdila, že by pěstování máku pro ni mělo existenciální význam. Samotná skutečnost, že se následkem počasí v dotyčném roce mák neurodil, se dle mínění soudu práv žalobkyně nijak nedotýká a nelze na tom stavět případné splnění druhé podmínky důvodnosti zásahové žaloby.

91. Pokud jde o další, obecnější tvrzení žalobkyně b), kterými popisovala zásah do svého práva na příznivé životní prostředí, jako je nárůst teplot, snížení srážek a nerovnoměrný vývoj počasí a klimatu, popř. odlesnění, tak tyto jevy za určitých okolností jsou způsobilé zasáhnout do práva jednotlivce na příznivé životní prostředí, jak již soud vysvětlil v odkazovaném rozsudku sp. zn. 14 A 101/2021 ve věci klimatické žaloby. Na rozdíl od tam projednávaného případu však v případě žalobkyně b) není existence těchto jevů, na které žalobkyně v obecnosti odkazuje, nijak konkrétně podložena. Proto ani nelze učinit závěr, že by z těchto důvodů došlo k alespoň omezení realizace základních životních potřeb žalobkyně b).

92. Soud proto činí dílčí závěr, že nedošlo ke zkrácení práva na příznivé životní prostředí žalobkyně b).

93. Ústavní soud konstruoval podmínky, které musí spolek splňovat, aby bylo možné konstatovat dotčení jeho hmotných práv. Zaprvé musí být účelem spolku podle jeho stanov ochrana přírody a krajiny, potažmo ochrana životního prostředí v širším smyslu. Zadruhé musí být dán místní (územní) vztah spolku k dotčené lokalitě. O takový případ jde například tehdy, jestliže spolek má v této lokalitě sídlo nebo jeho členové jsou vlastníky nemovitých věcí v zasaženém území. Místní vztah spolku k lokalitě může vyplývat i z činnosti spolku, která má lokální opodstatnění (záchrana rostlin a živočichů, osvětová činnost apod.).

94. Postavení environmentálních spolků je v porovnání s legitimací jednotlivců exkluzivní. Nelze je totiž chápat pouze jako subjekty prosazující jen soukromé zájmy svých členů, nýbrž jako subjekty hájící prostřednictvím soukromých aktivit zájmy veřejné (ochranu životního prostředí jako statku náležícího celé společnosti, popř. její části). To ostatně vyplývá již z účelu Aarhuské úmluvy, která jakkoliv nemá přímý účinek, představuje významný interpretační nástroj (zejména její čl. 2 odst. 5 a čl. 9), a to nejen v oblastech upravených výlučně vnitrostátním právem, ale též ve věcech, v nichž vykonává pravomoc Evropská unie (viz např. rozsudky Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011 ve věci C–240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK, a ze dne 20. 12. 2017 ve věci C–664/15 Protect Natur–, Arten– und Landschaftsschutz Umweltorganisation). Činnost environmentálních spolků je tedy třeba chápat primárně jako činnost ve veřejném zájmu, která přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskuzi“ ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit (k tomu viz stanovisko generální advokátky Eleanor Sharpston ve věci C–664/15 Protect Natur–, Arten– und Landschaftsschutz Umweltorganisation, bod 80, a rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2010, č.j. 6 Ao 5/2010–43). Environmentální spolky tak kromě prosazování zájmů svých členů plní funkci „advokáta“ přírody, resp. životního prostředí.

95. Nejvyšší správní soud nový přístup k legitimaci environmentálních spolků v soudním řízení správním vztáhl ve své judikatuře na různé typy řízení, konkrétně uznal i žalobní legitimaci spolků v hmotněprávní rovině i v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (rozsudky ze dne 20. 2. 2023, č. j. 9 As 116/2022–166, a ze dne 19. 1. 2024, č. j. 5 As 94/2023–26). Podmínky legitimace environmentálních spolků se v judikatuře Nejvyššího správního soudu ustálily tak, že musí být dán věcný a místní (územní) vztah mezi zásahem správního orgánu v širokém slova smyslu a činností environmentálního spolku. Věcná rovina vztahu spočívá v tom, že tvrzený zásah musí mít důsledky pro dosahování cílů, na které se spolek zaměřuje. Místní rovina vztahu je naplněna v případě, že se činnost spolku vztahuje i na lokalitu dotčenou zásahem. Obě roviny se posuzují individuálně s ohledem na konkrétní okolnosti věci (viz rozsudky ze dne 31. 1. 2019, č. j. 2 As 250/2018–68, a ze dne 19. 9. 2019, č. j. 9 As 310/2017–164). V rozsudku ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 As 182/2016–28, Nejvyšší správní soud připustil, že spolek založený za účelem ochrany přírody a krajiny by mohl být aktivně legitimován i tehdy, pokud obvykle působí na jiném místě, než je objekt, jehož ochrany se domáhá. Taková situace by typicky mohla nastat, pokud by se správní řízení týkalo objektu s určitým stupněm celostátní ochrany (např. národního parku).

96. Dotčení hmotných práv spolku bylo původně ve svém jádru odvozeno od dotčení hmotných práv jeho členů, nicméně toto původní východisko změnilo s jeho vztažením na spolek jako na entitu odlišnou od jeho členů částečně význam. Přímé dotčení spolku na hmotných právech tedy není nezbytné vykládat tak, že se negativní změna na životním prostředí musí přímo projevit v právní sféře jeho členů (například dotčením vlastnických práv). To vyplývá přímo ze skutečnosti, že za dotčený se považuje i spolek, který má v dané lokalitě sídlo (jeho členové v daném místě nemusí žít), či spolek, který v lokalitě vykonává odborné aktivity. Vyloučena není ani aktivní legitimace spolků s celostátní působností (viz rozsudek NSS ze dne 26. 5. 2015, č.j. 1 As 13/2015–295). Civilistický přístup k problematice dotčení hmotných práv spolku výlučně skrze dotčení práv věcných ostatně odmítl výslovně i Ústavní soud (nález ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14). Je tedy zřejmé, že environmentální spolky mohou hájit svá hmotná práva i tehdy, kdy by nebyly samostatně aktivně legitimováni jeho členové z důvodu, že jejich hmotná práva nebyla přímo dotčena.

97. Ke věcné rovině vztahu své činnosti k tvrzenému zásahu žalobce a) uvedl, že byl založen k podpoře zachování živé přírody, harmonického soužití a spolupráci člověka s přírodou jako odpověď na vyčleňování člověka z přírody a na odborně nedůvodné vznikající bezzásahové způsoby ochrany přírody v kulturní krajině, které způsobují velkoplošné rozpady lesů. Za svůj primární cíl označuje zajištění takového nastavení péče o přírodu, které bude založeno na péči člověka a jeho aktivitách a na vytváření odborného a legislativního rámce pro zachování mimoprodukčních funkcí vzrostlého živého lesa. Žalobce a) sám i prostřednictvím svých členů vydává publikace, pořádá semináře a jiné akce a účastní se správních řízení.

98. K místní rovině vztahu své činnosti k tvrzenému zásahu žalobce a) uvedl, že jeho prioritní zájmovou zónou je území Národního parku Šumava, jak bylo schváleno usnesením členské schůze dne 18. 1. 2015, až později po rozšíření bezzásahového způsobu péče o další národní parky se spolek začal zajímat i o další území.

99. Ze stanov žalobce a) dostupných ve sbírce listin spolkového rejstříku vyplývá, že účelem spolku je napomáhat příznivým podmínkám pro udržitelný život, ochraně přírody, krajiny a životního prostředí obyvatel, k čemuž směřuje i jeho hlavní činnost.

100. Svaz šumavských obcí ve svém vyjádření uvedl, že společně s dalšími subjekty představuje žalobce a) odbornou protiváhou vůči současnému způsobu péče v Národním parku Šumava. Dlouhodobě se žalobce a) věnuje zpracovávání příspěvků, článků, přednáškám a konzultační činnosti s tím, že jeho zájmovým územím je Šumava.

101. Komunita pro duchovní rozvoj, o.p.s., ve svém vyjádření uvedla, že dlouhodobě s žalobcem a) spolupracuje a je součástí odborné opozice vůči vedení Národního parku Šumava, a to včetně petic projednávaných v Parlamentu ČR. Společně také svolaly demonstraci před budovou Správy Národního parku Šumava v roce 2020 za účelem podpory zásahů proti kůrovci. Zájmovým územím žalobce a) je Národní park Šumava.

102. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 162/2020–162 vyplývá, že žalobce a) byl osobou zúčastněnou v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava.

103. Dle názoru soudu bylo prokázáno tvrzení žalobce a), že je dán věcný vztah jeho činnosti k tvrzenému zásahu, který soud spatřuje zejména v tom, že žalobce se zabývá ochranou přírody, k čemuž vyvíjí soustavnou činnost v mnoha formách (vzdělávací činnost, pořádání akcí, účast v příslušných řízeních). Za svůj primární cíl označuje nastavení péče o přírodu, což bezpochyby přímo souvisí se schválením Zásad péče o národní park, které jsou koncepčním odborným dokumentem ochrany přírody. Soud spatřuje v případě žalobce a) i naplnění místní roviny vztahu jeho činnosti k tvrzenému zásahu, neboť jeho primárním zájmovým územím je Šumava, spolupracuje s dalšími organizacemi, které se ohledně péče o Národní park Šumava angažují, a vypovídají o tom i žalobcem a) organizované akce a vydané publikace.

104. S ohledem na shora vyložená východiska posuzování dotčení enviromentálního spolku na právech soud uzavírá, že v případě žalobce a) byla splněna druhá podmínka důvodnosti zásahové žaloby.

105. Žalobci dále poukazované právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů představuje, i přes určité odlišnosti, zvláštní úpravu k obecnému právu na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny). Jak uvedl Ústavní soud v Pl. ÚS 26/95, „podle čl. 17 odst. 1 jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny. Je zde tedy zaručeno právo na informace obecně. Speciálním ustanovením k takto obecně zaručenému právu na informace pak je, ve vztahu k informacím o životním prostředí a přírodních zdrojích, ustanovení čl. 35 odst. 2, podle něhož má každý právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Tohoto práva, stejně tak jako práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1), je však možno se, s ohledem na znění ustanovení čl. 41 odst. 1, domáhat pouze v mezích zákonů, které ustanovení čl. 35 provádějí.“ Obě ustanovení Listiny jsou prováděna zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a zákonem č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí (viz například III. ÚS 156/02, NSS 1 As 162/2014–63).

106. Soud nemá pochybnosti, že obecně právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí přísluší fyzickým i právnickým osobám, a to s ohledem na požadavek použití Aarhuské úmluvy jako vodítka při interpretaci vnitrostátních norem dotýkajících se životního prostředí. Podle Aarhuské úmluvy (čl. 4) totiž svědčí právo na přístup k informacím každému zástupci veřejnosti, přičemž pojem „veřejnost“ by měl být interpretován podle principu „jakákoliv osoba“, tedy ve smyslu jakákoliv fyzická nebo právnická osoba. Platí proto, že žadatelem o poskytnutí informací o stavu životního prostředí může být v zásadě kdokoliv a není ani podmínkou, aby v žádosti prokázal svůj oprávněný zájem na získání požadovaných informací. Nicméně, a to je pro projednávanou věc dle názoru soudu rozhodující, zde se o případ žádosti o zpřístupnění informace o životním prostředí dle zákona č. 123/1998 Sb., nejednalo.

107. Soud proto činí dílčí závěr, že právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí svědčí oběma žalobcům, a to aniž by bylo třeba prokazovat zájem nebo vztah k informacím, které jsou požadovány.

108. Právo na informace o životním prostředí je realizováno především, ačkoli nikoliv výhradně, pomocí žádostí o zpřístupnění informací dle uvedeného zákona, a pomocí aktivního zpřístupňování informací. Povinnost aktivního zpřístupňování informací upravená v čl. 5 Aarhuské úmluvy ukládá orgánům veřejné správy shromažďovat a třídit informace o životním prostředí vztahující se k jejich činnosti tak, aby je mohly následně snadno poskytnout (§ 10a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí). Tento obecný imperativ však nelze vykládat tak, že konkrétně zásady péče o národní park musí obsahovat všechny myslitelné údaje, resp. údaje, které požadují žalobci, nebo že by žalovaný nebo Správa Národního parku Šumava museli text odborných zdrojů, o které jsou Zásady péče opřeny, uchovávat. S ohledem na závěry rozsudku 13. 7. 2016, čj. 6 As 32/2016–63, na který Nejvyšší správní soud odkazoval i ve zrušovacím rozhodnutí v této věci, že plán péče, který je k zásadám péče o národní park obdobný, není vydáván ve správním řízení, nelze na věc vztáhnout § 17 s.ř.

109. Dle názoru soudu Zásady péče o Národní park Šumava v té formě, v jaké je doložil žalovaný, odpovídají zákonným a podzákonným požadavkům na jejich obsah, přičemž neuvedení dalších údajů nepoškozuje žalobce na jejich právu na včasné a úplné informace o životním prostředí. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že zásady péče jsou zpracovávány především za účelem stanovení „rámcových zásad péče“, tedy předpokládá se u nich určitá míra obecnosti a stručnosti. Ačkoliv samozřejmě zásady péče musí mít odborný podklad a vycházet z údajů o dosavadním vývoji a současném stavu ekosystémů národních parků a jejich ochranných pásem, nejedná se vyčerpávající analýzu minulého a současného stavu národního parku. Soud nenachází oporu ani pro požadavky žalobců týkající se citací odborných zdrojů, které by zásady péče defacto povýšily na úroveň vědecké práce, a taková forma jejich vypracování ani neodpovídá zákonnému rámci § 38a zákona o ochraně přírody a krajiny.

110. S právem na úplné a včasné informace o stavu životního prostředí do určité míry souvisí také participativní práva, v tomto konkrétním případě nabývající formy podávání připomínek širokou veřejností a práva na jejich vypořádání. Ani v tomto ohledu však soud neshledal pochybení. Na připomínky žalobců (včetně těch týkajících se kvality obsahu Zásad, nedostatečného poznámkového aparátu, chybějící definice pojmů, absence vyhodnocení stavu ekosystémů, celkově chybného přístupu k ochraně vzrostlého lesa apod., které se obsahově shodují se žalobní argumentací) se jim dostalo podrobné reakce ze strany Správy Národního parku Šumava ve vypořádání ze dne 24. 1. 2021. O tomtéž vypovídá i tabulka vypořádaných připomínek, kterou poskytl žalovaný. V tomto ohledu lze nadto souhlasit s žalovaným, že vypořádání připomínek skutečně přísluší orgánu ochrany přírody, nikoliv žalovanému.

111. Soud proto uzavírá, že zkrácení práva žalobců na včasné a úplné informace o životním prostředí neshledal.

112. Od podmínky přímého zkrácení práv je třeba odlišovat podmínku zaměřenosti zásahu vůči konkrétním osobám (5. podmínka). Dikce ustanovení § 82 s. ř. s. činí mezi přímým zkrácením práv žalobce a zaměřením zásahu proti žalobci ve smyslu charakteru zásahu rozdíl. Pokud by podmínka v podobě zaměřenosti zásahu (podmínka č. 5) představovala množinu skutečností identickou s množinou představující přímé zasažení do práv žalobce (podmínka č. 1), nemusel by ji zákonodárce do ustanovení § 82 s. ř. s. vůbec zakotvovat. Z dikce ustanovení § 82 s. ř. s. naopak vyplývá, že 1. podmínka se týká právní sféry konkrétní osoby v podobě nutnosti zasažení jejich práv a že 5. podmínka definuje charakter samotného zásahu jako určité formy činnosti správního orgánu. (viz rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2011, č.j. 6 Aps 2/2011–197).

113. Jak konstatoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 12. 2022 č.j. 10 As 25/2020–61, „(z) definičních znaků zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je pro posouzení věci klíčové kritérium přímosti zaměření jednání správního orgánu vůči jednotlivci či přímosti zasažení jednotlivce. Jednání správního orgánu se k naplnění tohoto kritéria musí ve sféře práv a povinností jednotlivce projevit bezprostředně, byť k přímému zásahu může dojít až v důsledku uvedeného jednání. Podstatné je, zda příčinný řetězec mezi jednáním a přímým zásahem bude zřejmý a natolik „krátký“ a nepodmíněný, aby nemohl být rozmělněn jinými důležitými společně působícími příčinami; významná míra odstupu mezi jednáním správního orgánu a jím způsobeným přímým zásahem do práv adresáta však může existovat. Mezi jednáním správního orgánu a jeho následkem v podobě přímého zásahu do práv nemůže tedy být žádný další zprostředkující mechanismus, který by účinky jednání mohl omezit, modifikovat či zcela vyloučit.“ Soud si proto vykládá pátou podmínku jako požadavek na příčinnou souvislost mezi zásahem a zkrácením na právech žalobců. Příčinou následku je taková skutečnost, bez níž by následek nenastal vůbec, nebo by sice nastal, ale jiným způsobem než v případě spolupůsobení předmětné příčiny.

114. V oblasti ochrany životního prostředí, v níž se prosazuje široký přístup dotčené veřejnosti k soudní ochraně, je požadavek zaměřenosti zásahu vůči jednotlivci oslaben, resp. podmínky § 82 s. ř. s. jsou interpretovány způsobem, aby byl zajištěn přístup k soudní ochraně osobám přímo dotčeným zásahem, jenž je v rozporu s právními předpisy na ochranu životního prostředí (viz rozsudky NSS ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014–32, a ze dne 20. 2. 2023, č. j. 9 As 116/2022–166).

115. To souvisí s povahou zásahů v oblasti ochrany životního prostředí, které zpravidla nebývají zaměřeny vůči konkrétním osobám, přesto je mohou přímo zkrátit na právech. Ustanovení vnitrostátního práva upravující uplatnění subjektivního práva u soudu se vykládá v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy. Smyslem čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, i když je formulován obecně a nemá přímý účinek, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011 ve věci C–240/09 Lesoochranárské zoskupenie VLK). Právo dotčené veřejnosti domáhat se u soudu ochrany práv plynoucích ze směrnic Evropské unie přijatých v oblasti ochrany životního prostředí (byť mají podobu povinností, jejichž adresátem je stát – obdobně jako v případě čl. 6 odst. 1 směrnice č. 92/43/EHS) dovodil Soudní dvůr EU ve své judikatuře (viz např. rozsudky ze dne 20. 12. 2017 ve věci C–664/15 Protect Natur–, Arten– und Landschaftsschutz Umweltorganisation, ze dne 25. 7. 2008 ve věci C–237/07 Dieter Janecek nebo ze dne 8. 11. 2016 ve věci C–243/15 Lesoochranárske zoskupenie VLK II).

116. V duchu shora uvedených judikaturních východisek soud posuzoval, zda mezi žalobci tvrzeným zásahem do práv žalobců a tvrzeným zkrácením na jejich právech je dána dostatečně silná příčinná souvislost.

117. Posuzování splnění páté podmínky má přitom pro rozhodnutí o žalobě význam jenom ve vztahu k zásahu do práva na příznivé životní prostředí žalobce a), protože při posuzování zásahu do práva na příznivé životní prostředí žalobkyně b) a při posuzování zásahu do práva na včasné a úplné informace o životním prostředí již soud dospěl k závěru o nesplnění druhé podmínky důvodnosti zásahové žaloby.

118. Dle názoru soudu nebyla ve vztahu k žalobci a) splněna pátá podmínka důvodnosti zásahové žaloby. Především z listin doložených žalovaným, jakož ani z provedených důkazů, spolehlivě nevyplývá negativní efekt schválených Zásad na životní prostředí. Obě strany sporu verbalizují svoji snahu o uchování a ochranu životního prostředí, nicméně liší se v názorech na to, jakým způsobem toho nejlépe dosáhnout, k čemuž každý odkazuje na množství různých podkladů, které označují za odborné a názorově odpovídají představám dotyčné strany. Aniž by soud činil závěr ohledně toho, jaký způsob péče o Národní park Šumava nebo přírodu obecně je vhodnější, na to ostatně nemá ani potřebnou odbornost, zde vodítko, jaký způsob péče o národní parky preferovat, poskytuje zákon, který jako dlouhodobý cíl ochrany národních parků stanoví zachování nebo postupnou obnovu přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků (v Zásadách péče nazvaný jako „cíl procesy“) a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků (nazývaný „cíl biodiverzita“). Dle názoru soudu takovému způsobu péče o národní park schválené Zásady odpovídají, a proto do práva na příznivé životní prostředí enviromentálního spolku jakožto „advokáta přírody“ zasaženo nebylo.

119. V tomto ohledu lze poukázat také na absenci přesvědčivých důkazů, které by dokumentovaly to, že schválení Zásad péče o Národní park Šumava je či bude (viz princip předběžné opatrnosti) příčinou negativního vlivu na příznivé životní prostředí. Žalobci poukazovali na materiál „Efekt úhynu/ztráty vzrostlého lesa na proudění vzduchu a dešťové srážky v regionu Plzeňského kraje“, nicméně i konkrétně v tomto materiálu je popsáno několik příčin úhynu lesa – kůrovec, orkán Kirill, absence zásahů. Proto ani z něj nelze dovodit, že by schválení Zásad péče mělo být příčinou hlavní či jedinou toho, že by na území Národního parku Šumava došlo k úhynu lesa a následkem toho k dotčení práva na příznivé životní prostředí.

120. V zájmu úplného vypořádání žalobní argumentace soud nad rámec uvedeného dále ve stručnosti shrnuje, že i kdyby snad soud hypoteticky shledal na straně žalobkyně b) zásah do práva na příznivé životní prostředí, rovněž v jejím případě by nebyla podmínka příčinné souvislosti mezi schválením Zásad péče o Národní park Šumava a dotčením jejího práva na příznivé životní prostředí splněna. V jejím případě, kdy žalobkyně b) tvrdila zásah spočívající v nárůstu teplot, snížení srážek, nerovnoměrném vývoji počasí a snížení úrody v její zemědělské výrobě, je souvislost mezi schválením Zásad péče o Národní park Šumava a tvrzených následcích ještě mlhavější. Ze shora zmiňovaného materiálu sice jistá souvislost mezi mírou zalesnění Šumavy a klimatickými podmínkami v místě žalobkyniny zemědělské výroby vyplývá, není však zřejmé, o jak silnou se jedná souvislost a zda je ovlivňována i jinými faktory, jako je např. globální změna klimatu. Naopak soud dodává, že v případě, že by dovodil porušení práva na včasné a úplné informace o životním prostředí v případě žalobců, bylo by možno považovat za splněnou i pátou podmínku, avšak s ohledem na shora uvedené odůvodnění takto zaměřené spojené hlubší úvahy ztrácejí na významu.

121. Soud doplňuje, že splněním třetí podmínky (nezákonnost tvrzeného zásahu) se s ohledem na shora uvedené nezabýval.

122. Pro úplnost soud ve stručnosti dodává, že argument žalobců týkající se toho, že Zásady péče nejsou přijímány společně s úpravou zonace národního parku, je lichý, neboť se jedná o stav, který odpovídá tomu, že zákon na ochranu přírody a krajiny požadavek současné nebo časově blízké přijetí obou dokumentů nevznáší. Vzhledem ke schválení zonace s tím, že projednávání její změny lze zahájit až po 15 letech (§ 18 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny) a zároveň jsou zásady péče schvalovány na dobu 15–20 let, může dojít k tomu, že oba instrumenty nejsou zaměřeny na období, která se přesně překrývají.

123. Žalobci navrhovali, aby soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení ust. § 15 zákona o ochraně přírody a krajiny z toho důvodu, že neobsahuje pojetí ochrany funkční krajiny, což způsobuje ničení přírodního bohatství a porušování práva občanů na příznivé životní prostředí a na včasné, pravdivé a úplné informace o životním prostředí. Ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zakládá oprávnění obecných soudů podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona či jeho jednotlivých ustanovení, a to v souvislosti s jejich rozhodovací činností. Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR tak soud učiní tehdy, pokud dospěje k závěru, že zákon, který má být ve věci použit, je v rozporu s ústavním pořádkem. Zdejší soud neshledal důvody předložení návrhu na zrušení tohoto ustanovení Ústavnímu soudu, neboť neshledává jeho rozpor s ústavním pořádkem. Napadené ustanovení se týká obecné úpravy národních parků (požadavky na území, cíle, poslání, apod.), a dle názoru soudu směřuje k ochraně přírody a krajiny, což je cíl ústavně zakotvený a se zmiňovaným právem občanů na příznivé životní prostředí souladný.

VII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

124. Na základě shora uvedeného soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, neboť nebyly splněny podmínky, za nichž může soud žalobcům ochranu před tvrzeným nezákonným zásahem žalovaného poskytnout. Proto soud žalobu podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítl.

125. Soud rozhodoval o nákladech řízení před krajským soudem, i o nákladech řízení o kasační stížnosti dle § 110 odst. 3 s. ř. s. O nákladech řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci měl plný úspěch žalovaný, avšak žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec jeho běžných činností nevznikly. Soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Předmět řízení II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Další vyjádření žalobců V. Jednání před soudem VI. Posouzení věci Městským soudem v Praze VII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení