6 Ad 19/2016 - 31

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a Mgr. Gabriely Bašné ve věci žalobce: A-Z Power CZ s.r.o., se sídlem Husinecká 903/10, Praha 3, IČ: 289 85 923, zastoupen JUDr. Miroslavem Bartoněm, advokátem, se sídlem Záhřebská 577/33, Praha 2, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2016, č.j. 9981/1.30/15-7, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2016, č.j. 9981/1.30/15-7 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 9. 5. 2016, č.j. 13569/6.30/15-16 (dále též „prvostupňového rozhodnutí“), jímž byla žalobci uložena pokuta ve výši 52.000 Kč za spáchání správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 453/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), jehož se dopustil tím, že umožnil výkon nelegální práce ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 2 tohoto zákona, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.

2. Žalobce v podané žalobě uvedl, že rozhodnutí správních orgánů jsou postavena na tom, že zaměstnanec žalobce M. V. měl vykonávat práci v rozporu s vydaným pracovním povolením, konkrétně s druhem práce v něm uvedeným. Žalobce namítal, že druh práce a k němu náležející konkrétní vymezení pracovní náplně nejsou v tom případě dány obecně závazným právním předpisem, ale klasifikací Českého statistického úřadu, na kterou správní orgán odkazuje. Tato však není prováděcím předpisem ani k zákoníku práce ani k zákonu o zaměstnanosti, jedná se o dokument administrativní, přičemž druh práce dle uvedených zákonů nelze zužovat pouze podle této klasifikace. Uvedl, že jednotlivé druhy práce se překrývají a doplňují a nelze je formalisticky od sebe oddělovat, přičemž je přesvědčen, že bylo-li v povolení k zaměstnání uvedeno jako druh práce „dělníci v oblasti výstavby budov“, je nutné to interpretovat jako povolení k dělnické, nekvalifikované práci. Pokud pak zaměstnanec vykonává krátkodobě a jednorázově práci bezpochyby dělnickou bez potřeby vyšší kvalifikace a odbornosti, nelze to dle žalobce automaticky považovat za výkon nelegální práce. Dále žalobce připomněl, že pod práce dělnické v oblasti výstavby budov je nutné zahrnout též likvidaci a demolici budov. Proto namítal, že se správní orgány v řízení vůbec nezabývaly tím, odkud pocházely komponenty (kabely), které zaměstnanec třídil, když je pravděpodobné, že tento byl součástí staveb.

3. Žalobce v dalším žalobním bodu namítal, že správní orgán nemůže bez další hlubší argumentace dojít k závěru, že pokud vykonávaná práce předně neodpovídá jejímu slovnímu popisu ve smlouvě a povolení, že jde hned o ohrožení trhu práce. Uvedl, že zde musí správní orgán zvážit celou řadu okolností a v neposlední řadě uvést, jak konkrétně byl chráněný zájem porušen, když v Plzeňském kraji je nejnižší míra nezaměstnanosti v ČR. Dále uvedl, že konkrétní míra nezaměstnanosti v daném kraji je vodítkem pro posouzení společenské škodlivosti jednání žalobce. V této souvislosti namítal, že se správní orgán vůbec nezabýval otázkou, kolik je v evidenci zájemců o místa třídiče odpadů, přičemž je obecně známé, že o tyto nekvalifikované dělnické profese není v ČR zájem. Žalobce v tomto bodě odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 7 Afs 27/2008, kde tento soud dospěl k závěru, že správní delikty patří do kategorie trestání, a správní orgán je vždy povinen zkoumat nejen naplnění formálních znaků skutku, ale též jeho společenskou škodlivost.

4. V dalším žalobním bodu žalobce uvedl, že v minulosti orgány inspekce práce opakovaně ukládaly zaměstnavatelům pokuty za to, že umožnili výkon práce svým zaměstnancům (cizincům ze třetích zemí) na místě odlišném, než bylo uvedeno v povolení k zaměstnání. Žalobce odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 1 As 67/2013 a sp.zn. 4 As 107/2013-26, ze kterého dovodil, že pouze zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti může být hodnocena jako nelegální práce, naopak tak nelze posuzovat změnu druhu práce nepodstatnou a krátkodobou (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 9 As 30/2013-28). Žalobce namítal, že s těmito závěry se správní orgány nevypořádaly, neboť nebylo zjištěno či doloženo, do jaké míry vykonávaná práce souvisela s možnými přípravnými či demoličními pracemi, přičemž je patrné, že předmětná práce byla jednorázová a byla odůvodněna okamžitou potřebou zaměstnavatele. Uvedl, že v daném případě se u jeho zaměstnance jedná pouze o krátkou dobu změny náplně jeho práce (nikoli druhu), v souladu s platnými předpisy a jeho pracovní smlouvou, kde má uvedeny i pomocné práce. Dále uvedl, že se nedá hovořit o dlouhodobé činnosti (jednalo se cca o 8 % roční pracovní doby), natož o trvalé změně místa nebo druhu práce, jelikož šlo dokonce ještě o méně kvalifikovanou práci než je práce stavebního dělníka.

5. V posledním žalobním bodu žalobce rozporoval výši uložené pokuty. Dle žalobce správní orgán I. stupně nijak neodůvodnil svůj závěr, že žalobci ukládá pokutu ve stejné výši, ve které mu byla uložena dříve příkazem, přičemž rovněž nepřihlédl k předloženým dokladům o majetkové situaci žalobci, čímž byla porušena zásada přiměřenosti. Dále namítal, že není zřejmé, jak správní orgán dospěl k částce 52.000 Kč. Uvedl, že závažnost správního deliktu považuje za nulovou, způsob spáchání spočíval v tom, že jeho jediný zaměstnanec s řádnou pracovní smlouvou a s platným povolením k zaměstnání vykonával práci, o kterou není mezi uchazeči o zaměstnání téměř žádný zájem, a okolnosti, za kterých byl spáchán, jsou zcela běžným výkonem ekonomické činnosti. Dále žalobce namítal vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, jelikož žalovaný správnímu orgánu I. stupně vytkl, že za přitěžující okolnost považoval skutečnost, že žalobce byl v minulosti orgány inspekce opakovaně sankcionován, aniž by tuto jakkoli doložil, avšak odvolání žalobce i přesto zamítl a nepřistoupil ani k moderaci uložené pokuty.

6. Z uvedených důvodů žalobce navrhoval, aby soud zrušil jednak žalobou napadené rozhodnutí, jednak rozhodnutí prvostupňové, eventuálně, aby soud upustil od uloženého trestu.

7. Žalovaný správní orgán ve vyjádření k žalobě navrhoval její zamítnutí a odkázal na odůvodnění obou správních rozhodnutí. K prvému žalobnímu bodu uvedl, že námitku, že se správní orgány vůbec nezabývaly tím, odkud pocházely komponenty (kabely), které zaměstnanec třídil, považuje za účelovou. Ze zjištění správního orgánu I. stupně je zjevné, že zaměstnanec žalobce neprováděl třídění odpadu na místě demolice budovy (kde by se dal následný úklid a třídění odpadu pochopit), ale v areálu společnosti zabývající se mimo jiné nakládáním s odpady, kde zaměstnanec třídil dovezený odpad bez ohledu na jeho původ. Uvedl, že má za prokázané, že zaměstnanec nevykonával v předmětném období žádný druh práce v oblasti výstavby budov, nýbrž vykonával práce při třídění elektroodpadu (kabelů) a jeho zpracování oddělováním plastů od kovů, a to u specializované společnosti zabývající se právě likvidací a zpracováním odpadů.

8. K dalšímu žalobnímu bodu žalovaný uvedl, že materiální stránka předmětného správního deliktu byla naplněna, když jeho společenskou škodlivost lze spatřovat již v tom, že zákonodárce toto deliktní jednání považoval za natolik závažné, že je třeba jej postihovat sankcí, a to s horní hranicí až do 10.000.000 Kč. Dále uvedl, že společenská škodlivost jednání vyplývá také z porušení rozhodnutí o povolení k zaměstnání, které je právně závazným rozhodnutím. Okolnosti konkrétního případu žalobce byly v napadených rozhodnutích podrobně popsány a dle žalovaného bylo řádně odůvodněno, k čemu bylo přihlédnuto při stanovení výše sankce.

9. Žalovaný dále uvedl, že tvrzení žalobce, že šlo o práci jednorázovou a šlo o okamžitou potřebu zaměstnavatele, dle jeho názoru příliš nekoresponduje s výpovědí zaměstnance, který uvedl, že někdy je berou tam, někdy do Prahy na stavbu a bylo to asi měsíc nebo měsíc a půl, co vykonával práci při třídění elektroodpadu. Dále uvedl, že žalobce v oblasti třídění a zpracování odpadu nepodniká, takže žalovanému není zřejmé, o jakou potřebu zaměstnavatele se mělo jednat.

10. K námitkám týkajícím se výše uložené pokuty žalovaný uvedl, že nepovažuje za udivující, jestliže sankce, původně uložená příkazem, který byl následně zrušen, zůstala nezměněna i v meritorním rozhodnutí. Byť žalobce v řízení doplnil podklady prokazující jeho majetkové poměry, správní orgány neshledaly, že by uložená sankce měla či mohla mít na žalobce takový vliv, který by se rovnal likvidačnímu účinku. Uvedl, že ve svém rozhodnutí zcela jasně uvedl, k jakým okolnostem přihlédl při posuzování a rozhodování o výši sankce, a rovněž zdůvodnil, proč nepřistoupil k jejímu snížení.

11. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

12. Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj zahájil dne 17. 2. 2015 u žalobce kontrolu, jejímž předmětem bylo mimo jiné, zda žalobce neumožňuje výkon nelegální práce. Kontrola proběhla v areálu na adrese B. 197, Ch., kde hospodaří společnost GZR plast s.r.o., IČ: 264 14 180. Při kontrole byla zjištěna přítomnost pana M. V., který vykonával na volném prostranství práci spočívající v třídění a zpracování elektroodpadu (kabelů a kabelových svazků). Zaměstnanec žalobce při kontrole předložil pracovní smlouvu ze dne 1. 4. 2014 a rozhodnutí o povolení k zaměstnání, ve kterém je jako druh práce určeno 93130 – Dělníci v oblasti výstavby budov, a jako místo výkonu práce je určeno Praha. Kontrola byla zaznamenána v protokolu ze dne 27. 5. 2015, č.j. 5377/6.71/15-3. Kontrolující orgán učinil zjištění, že žalobce umožnil fyzické osobě-cizinci výkon nelegální práce tím, že mu umožnil výkon práce v rozporu s rozhodnutím o povolení k zaměstnání. Žalobce podal proti kontrolnímu protokolu námitky, které byly zamítnuty.

13. Dne 22. 9. 2015, pod č.j. 13569/6.30/15-3, vydal správní orgán I. stupně příkaz, kterým žalobci za správní delikt podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti uložil pokutu ve výši 52.000 Kč. Žalobce podal proti příkazu odpor. Dne 11. 11. 2015 bylo provedeno ústní jednání, během kterého proběhl i výslech dotčeného zaměstnance žalobce.

14. Rozhodnutím ze dne 24. 11. 2015, č.j. 13569/6.30/15-11, byla žalobci uložena pokuta ve výši 52.000 Kč za spáchání správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jehož se dopustil tím, že umožnil výkon nelegální práce ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 2 tohoto zákona. K odvolání žalobce žalovaný toto rozhodnutí zrušil rozhodnutím ze dne 15. 3. 2016, č.j. 9981/1.30/15-4 a věc byla vrácena správnímu orgánu I. stupně. Žalovaný v tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že ve správním řízení bylo prokázáno, že zaměstnanec žalobce soustavně (po dobu téměř 1 kalendářního měsíce) vykonával jiný druh práce, než mu bylo určeno v povolení k zaměstnání. Žalovaný však shledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně ohledně výroku o uložené pokutě, neboť tento se nezabýval změnou spodní hranice zákonného rozpětí, přičemž se správní orgán I. stupně dále nezabýval ani individuální závažností předmětného správního deliktu.

15. Rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj ze dne 9. 5. 2016, č.j. 13569/6.30/15-16, byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti tím, že umožnil výkon nelegální práce ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 2 téhož zákon tím, že umožnil v době od 2. 2. 2015 do 27. 2. 2015 zaměstnanci M. V., nar. X, st. příslušnost U., výkon práce v rozporu s povolením k zaměstnání vydaným Úřadem práce České republiky, Krajskou pobočkou pro hlavní město Prahu č.j. MPSV-UP/9040897/12/AIS-ZAM, platnost prodloužena rozhodnutím Úřadu práce, Krajské pobočky pro hlavní město Prahu č.j. 386222/14, když jmenovaný vykonával na základě pracovní smlouvy ze dne 1. 4. 2014 pro žalobce v období od 2. 2. 2015 do 27. 2. 2015 na pracovišti společnosti GZR plast s.r.o., IČ: 264 14 180, na adrese B. 197, Ch., práci při třídění elektroodpadu – kabelů a jeho zpracování oddělováním plastů od kovů, přestože mu bylo vydáno povolení k zaměstnání na druh práce „dělníci v oblasti výstavby budov“. Žalobci byla za tento správní delikt uložena pokuta ve výši 52.000 Kč podle ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění platném a účinném od 20. 10. 2014 do 30. 9. 2015.

16. V odůvodnění tohoto rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že společnost GZR plast s.r.o. se zabývá nakládáním s odpady (vyjma nebezpečných) a specializovaným malooobchodem a maloobchodem se smíšeným zbožím. Předmětem činnosti této společnosti není oblast výstavby budov ani demolice budov a odstraňování odpadu při demolici a na staveništi. Dále uvedl, že pracovní činnost zaměstnance žalobce na pracovišti této společnosti nepatří dle klasifikace Českého statistického úřadu do kategorie „Dělníci v oblasti výstavby budov“, ale do kategorie „Pracovníci s odpady“, podkategorie „Třídiči odpadů“. Uvedl, že ačkoliv tato klasifikace není obecně závazným předpisem, jedná se o národní statistickou klasifikaci oznámenou ve Sbírce zákonů sdělením Českého statistického úřadu pod č. 206/2010 Sb. ze dne 16. 6. 2010, která obsahuje systematické rozčlenění zaměstnání a vysvětlivky k jednotlivým kategoriím. Dle správního orgánu se v případě zaměstnance žalobce jednalo o zcela jinou činnost spočívající v třídění odpadu, tedy o změnu druhu práce, přičemž je rovněž podstatné, že se žalobce nezabývá nakládáním s odpady, proto pracovní cesta jeho zaměstnance k výkonu práce při třídění odpadů pozbývá smysl. Dále správní orgán zdůraznil, že nelze pominout, že rozhodnutí o povolení k zaměstnání je správním rozhodnutím, které je pro svého adresáta aktem právně závazným, tj. včetně druhu práce, který je součástí výrokové části tohoto rozhodnutí. Dále správní orgán uvedl, že zaměstnanec žalobce prováděl třídění odpadu bez ohledu na jeho původ, jednalo se o opakovanou každodenní činnost na pracovišti společnosti, která se zabývá tříděním a zpracováním odpadů, nejednalo se tak o situaci, kdy by tento zaměstnanec na staveništi jednorázově odklízel při demolici budov vytrhané kabely, což by se dalo považovat za výkon pracovní činnosti dělníka v oblasti výstavby budov.

17. Správní orgán dále v odůvodnění odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, č.j. 4 Ads 177/2011-120 a dále uvedl, že jednáním žalobce byl porušen zákonem chráněný zájem na regulaci pracovního trhu v ČR. Uvedl, že odpovědnosti se žalobce nemůže zprostit ani s odkazem na nízký počet uchazečů o zaměstnání v oblasti třídění odpadů v Plzeňském kraji, neboť pokud by tomu tak bylo, vydávání povolení k zaměstnání by pozbylo smyslu.

18. K výši uložené pokuty správní orgán uvedl, že vycházel ze znění ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti platného a účinného v době spáchání správního deliktu, jelikož toto bylo pro žalobce příznivější. Uvedl, že dle přiznání k dani z příjmů činil výsledek hospodaření žalobce v roce 2014 celkem 608.870 Kč, roční úhrn čistého obratu pak 16.870.091 Kč, dále žalobce vlastní dvě motorová vozidla – osobní vůz BMW RZ X a nákladní vůz Avia RZ X. Uzavřel, že pokuta ve výši 52.000 Kč nemůže být s ohledem na jeho majetkové poměry pro žalobce likvidační, jelikož vzhledem k vysokému výsledku hospodaření a především obratu nemůže taková pokuta přivodit žalobci úpadek či platební neschopnost ani se nemůže stát, že by se placení uvedené pokuty stalo jediným smyslem podnikání žalobce. Uvedl, že vycházel ze skutečnosti, že žalobce umožnil výkon nelegální práce pouze jednomu zaměstnanci, a to po dobu téměř jednoho kalendářního měsíce, což není zanedbatelná doba. Jako k přitěžující okolnosti přihlédl správní orgán k tomu, že žalobce byl již orgány inspekce práce opakovaně sankcionován.

19. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí dne 25. 5. 2016, ve kterém uplatnil obdobné námitky jako v podané žalobě.

20. Napadeným rozhodnutím ze dne 20. 6. 2016, č.j. 9981/1.30/15-7, bylo odvolání žalobce zamítnuto a prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno.

21. V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaný odkázal na své dřívější rozhodnutí ve věci ze dne 15. 3. 2016 a dále uvedl, že je mu z úřední činnosti známo, že samotný žadatel v tiskopisu žádosti cizince o povolení k zaměstnání na území ČR musí vyplnit, v jaké profesi dle Klasifikace zaměstnání (CZ-ISCO) žádá o povolení k zaměstnání. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013, č.j. 5 As 71/2013-24. K uložené sankci mimo jiné uvedl, že byť za přitěžující okolnost nevzal možnou recidivu žalobce, nepřistoupil k moderaci sankce, neboť dospěl k závěru, že uložená pokuta je přiměřená závažnosti předmětného správního deliktu. Rovněž souhlasil s názorem správního orgánu I. stupně, že uložená pokuta není pro žalobce likvidační.

22. Podle ustanovení § 51 odst. 1 s. ř. s. může soud rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.

23. Žádný účastník řízení se ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Soud tedy postupoval podle ustanovení § 51 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl o věci samé bez jednání.

24. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba nebyla podána důvodně.

25. Podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti se právnická osoba dopustí správního deliktu tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2.

26. Podle ustanovení § 5 písm. e) bodu 2 téhož zákona se pro účely tohoto zákona rozumí nelegální prací, pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou vydanou podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky nebo v rozporu s modrou kartou; to neplatí v případě převedení na jinou práci podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.

27. Podle ustanovení § 89 odst. 2 věty prvé téhož zákona cizinec může být dále přijat do zaměstnání a zaměstnáván, má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné povolení k pobytu na území České republiky vydané podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky.

28. Podle ustanovení § 92 odst. 1 téhož zákona krajská pobočka Úřadu práce vydá povolení k zaměstnání za podmínek, že se jedná o a) oznámené volné pracovní místo (§ 86) a b) volné pracovní místo nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak; splnění této podmínky se nevyžaduje při vydání povolení k zaměstnání podle § 95 a 97.

29. Podle odst. 3 téhož ustanovení povolení k zaměstnání obsahuje a) identifikační údaje cizince, b) místo výkonu práce, c) druh práce, d) identifikační údaje zaměstnavatele, u něhož bude cizinec vykonávat zaměstnání, e) dobu, na kterou se vydává, f) další údaje nezbytné pro výkon zaměstnání.

30. Podle ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) téhož zákona se za správní delikt uloží pokuta do 10.000.000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e).

31. Podstatou sporu v nyní projednávané věci je otázka, zda žalobce umožnil výkon nelegální práce tím, že jeho zaměstnanec (cizinec) vykonával práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, když konal jiný druh práce.

32. Námitky k této otázce žalobce shrnul do dvou žalobních bodů uvedených v bodech [2] a [4] tohoto rozsudku. Žalobce zejména namítal, že na činnost jeho zaměstnance nelze pohlížet jako na výkon jiného druhu práce, jelikož se jednalo o nepodstatnou a krátkodobou změnu náplně práce, která byla odůvodněna potřebou zaměstnavatele (žalobce). Žalobce v této souvislosti dále namítal, že druh práce a konkrétní vymezení pracovní náplně nejsou dány obecně závazným právním předpisem, přičemž některé druhy prací se překrývají a doplňují, nelze tak k nim přistupovat formalisticky, jak činily správní orgány. Rovněž namítal, že druh práce „dělníci v oblasti výstavby budov“ je nutné interpretovat jako povolení k dělnické, nekvalifikované práci, přičemž pod tento pojem je nutné zahrnout též likvidaci a demolici budov. Proto správním orgánům vytýkal, že se nezabývaly tím, odkud pocházely komponenty (kabely), které zaměstnanec třídil.

33. Soud ve shodě se žalobcem uvádí, že v minulosti orgány inspekce práce opakovaně ukládaly zaměstnavatelům pokuty za to, že umožnili výkon práce svým zaměstnancům – cizincům ze třetích zemí na místě odlišném, než bylo uvedeno v povolení k zaměstnání. Judikatura, která tuto praxi orgánů inspekce práce vyhodnotila jako v rozporu se zákonem, však poskytuje odpovědi i na nyní projednávanou otázkou.

34. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 7. 2013, č.j. 9 As 48/2013-46, vyslovil právní větu, že „cizince pracujícího na základě povolení k zaměstnání (§ 92 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti) lze vyslat na pracovní cestu. Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce, nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu ale musí být časově omezené (§ 42 zákoníku práce z roku 2006) a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce.“ V tomtéž rozsudku pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti by nepochybně nemohly být hodnoceny jinak, než jako práce nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, přičitatelné vedle zaměstnavatele i samotnému cizinci ve smyslu§ 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, tedy jako výkon práce bez povolení k zaměstnání.“

35. Při vydávání povolení k zaměstnání cizince se posuzuje konkrétní situace v určitém místě; místní poměry se hodnotí s ohledem na druh pracovních pozic a dále z časového hlediska. Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince, které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§ 92 odst. 3 písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání u úřadu práce, v jehož obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat též v oblastech vyznačujících se vysokou nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl naplněn, což by mohlo vést až k destabilizaci trhu práce. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, č. j. 6 Ads 139/2011 - 82 (č. 2579/2012 Sb. NSS), přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích členských státech, poměrně restriktivní, Českou republiku nevyjímaje.

36. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 27. 11. 2014, č.j. 5 Azs 132/2014-45 podrobně vysvětlil důvody pro vydávání povolení k zaměstnání cizince s přesně vymezením místem výkonu práce, druhem práce a také dobou, na kterou se vydává. Účelem posuzované úpravy je zejména zajištění primárního uspokojení potřeb zaměstnání pro občany ČR, resp. ochrana trhu práce tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze na místech, na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce. Zaměstnávání cizinců je tak možné pouze tehdy, není-li dostatek vlastních zdrojů pracovních sil. Proto jsou povolení k zaměstnání vydávána jen pro konkrétního zaměstnavatele a ve vztahu k přesně vymezenému místu výkonu práce, druhu práce, a to i na určitý čas, neboť ve vztahu k této práci se posuzuje, zda je možné povolení k zaměstnání cizince vydat. Na každé volné pracovní místo je tak vydáváno samostatné povolení k zaměstnání a nepostačuje, že cizinec už jiné povolení má. Výkon jiného druhu práce cizincem, než který je v povolení zaměstnání uveden, je proto nutné považovat za výkon práce v rozporu s vydaným povolení k zaměstnání.

37. Zaměstnanci žalobce bylo vydáno povolení k zaměstnání pro druh práce „Dělníci v oblasti výstavby budov“ [kód 93130 přílohy sdělení Českého statistického úřadu č. 206/2010 Sb., o zavedení Klasifikace zaměstnání (CZ-ISCO), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Klasifikace zaměstnání“]. Dělníci v oblasti výstavby budov vykonávají jednoduché pracovní úkoly související se stavbou a demolicí budov. Jde např. o čištění použitých cihel a provádění dalších jednoduchých činností při demolici budov; míchání materiálů, jako jsou beton, omítka a malta; kopání a zaplňování jam a příkopů s použitím ručních nástrojů; rozhazování písku, zeminy, štěrku a podobných materiálů; nakládání a vykládání stavebních materiálů a zařízení a jejich přeprava po staveništi s použitím vozíků; úklid pracovišť a odstraňování různých překážek.

38. V případě žalobce, který prováděl práce spočívající v třídění odpadu, konkrétně elektroodpadu (kabelů), a jeho zpracování oddělováním plastů od kovů v areálu firmy GZR plast s.r.o., která podniká v nakládání s odpady a nepodniká v oblasti výstavby budov ani demolice budov, či v oblasti odstraňování odpadu při demolici a na staveništi, však jde o práci „třídiče odpadů“ (kód 96120 Klasifikace zaměstnání).

39. Soud se plně ztotožnil se závěrem správních orgánů, že zaměstnanec žalobce vykonával zcela jinou činnost (jiný druh práce), než jakou měl uvedenou v povolení k zaměstnání. Soud považuje za podstatnou zejména skutečnost, že žalobce nepodniká v oblasti nakládání s odpady (viz výpis žalobce z Obchodního rejstříku), a proto je v daném případě nepřípadný argument žalobce odůvodňující výkon této činnosti v tom smyslu, že se jednalo o okamžitou potřebu zaměstnavatele (žalobce). Podstatná je pak dále skutečnost, že zaměstnanec vykonával tuto činnost na pracovišti společnosti zabývající se nakládáním s odpady, a to po dobu cca 1 měsíce. Činnost v takovém časovém rozsahu pak dle názoru soudu nelze hodnotit jako krátkodobou. Rovněž soud považuje za vhodné konstatovat, že byť souhlasí s názorem žalobce, že některé pracovní činnosti se překrývají (např. tak, že s výstavbou budov souvisí i třídění odpadů vzniklých při výstavbě či demolici budov), zároveň však v daném případě nelze pominout, že z kontrolních zjištění vyplynulo, že se právě o takovou jednorázovou činnost při demolici budov, při které by zaměstnanec žalobce třídil např. vytrhané kabely, nejednalo, neboť zaměstnanec žalobce vykonával práci třídiče odpadů po dobu 1 měsíce v areálu společnosti zabývající se nakládáním s odpady, tj. nikoli na místě stavby. Soud se tak nemohl ztotožnit s názorem žalobce, že uvedenou činnost jeho zaměstnance lze podřadit pod práci dělníka ve výstavbě budov. Klasifikace zaměstnání CZ-ISCO je založena na dvou hlavních principech, kterými jsou druh vykonávané práce a úroveň dovedností. Systematicky jsou zaměstnání seřazena tak, že ta, jež vyžadují vykonávání stejných úkolů, by měla být vždy zatříděna na stejném místě. Základní rozlišení tedy jednoznačně vyplývá už z tohoto širšího dělení, kdy třídiči odpadů spadají pod specializaci pracovníci s odpady a ostatní pomocní pracovníci; dělníci v oblasti výstavby budov spadají pod specializaci pomocní pracovníci v oblasti těžby, stavebnictví, výroby, dopravy a v příbuzných oborech.

40. Soud dále nepřisvědčil ani námitce, že druh práce „dělníci v oblasti výstavby budov“ je nutné interpretovat jako povolení k dělnické, nekvalifikované práci. Jak soud konstatoval již výše, tak určité nekvalifikované práce týkající se výstavby budov či jejich demolici lze pod tento pojem vztáhnout, a to např. žalobcem zmiňované třídění vytrhaných kabelů na místě stavby, avšak nelze k obsahu tohoto pojmu přistupovat pouze předestřeným extenzivním výkladem, který nabízí žalobce, neboť v takovém případě by vydávání povolení k zaměstnání opravňující k výkonu daného druhu práce prakticky pozbývalo smyslu, neboť dle tohoto výkladu by stačilo mít povolení k práci s „vyšší“ kvalifikací, což by v sobě zahrnovalo i povolení k výkonu práce s „nižší“ kvalifikací. Takový přístup by však byl v rozporu se smyslem a účelem právní úpravy vydávání povolení k zaměstnávání cizinců. Rovněž pak by pozbývala smyslu citovaná Klasifikace zaměstnání, která od sebe jednotlivé druhy prací odlišuje. V daném případě, jak soud shledal výše, bylo navíc správními orgány prokázáno, že zaměstnanec žalobce nekonal žádné pomocné a nekvalifikované práce při výstavbě budov, ale vykonával činnost třídiče odpadů u společnosti, které v této oblasti podniká.

41. V této souvislosti pak soud odmítá i námitku, že se správní orgány nezabývaly tím, odkud pocházely komponenty (kabely), které zaměstnanec třídil. Tuto skutečnost soud vzhledem ke skutkovým zjištěním považuje za naprosto nerozhodnou, neboť to, zda zaměstnanec v areálu společnosti GZR plast s.r.o. třídil odpady z budov, nebo odjinud není pro posouzení toho, že vykonával jiný druh práce, než pro který měl vydáno povolení k zaměstnání, rozhodné. Jinými slovy není podstatné, odkud elektroodpad (kabely), které zaměstnanec žalobce třídil, pocházel.

42. K námitce, že Klasifikace zaměstnání není právním předpisem, pak soud uvádí, že ačkoliv tato není obecně závazným právním předpisem, tak se v případě této jedná o národní statistickou klasifikaci oznámenou ve Sbírce zákonů. Klasifikace, jak bylo uvedeno výše, obsahuje systematické členění zaměstnání a nabízí podrobné vysvětlivky k jednotlivým kategoriím. Její závaznost však nastává skrze „druh práce“, jenž je právě prostřednictvím kódů a názvů z této klasifikace v povolení k zaměstnání určen a který je součástí výrokové části tohoto rozhodnutí. O závaznosti povolení k zaměstnání pro jeho adresáta – zaměstnance (cizince), resp. pro jeho zaměstnavatele, který je rovněž tímto povolením určen, pak nemůže být pochyb (srov. ustanovení § 73 odst. 2 správního řádu).

43. Soud tak dospěl k závěru, že zaměstnanec žalobce vykonával v rozhodném období podstatně jiný druh práce, než měl určen v povolení k zaměstnání, přičemž se dle kontrolních zjištění nejednalo o jednorázovou či krátkodobou situaci, neboť byl k této práci do společnosti zabývající se nakládání s odpady vysílán pravidelně po dobu 1 měsíce.

44. V dalším žalobním bodu žalobce namítal, že správní orgány nedostatečně zkoumaly společenskou škodlivost předmětného jednání. Uváděl, že v daném případě se o společensky škodlivé jednání, spočívající v ohrožení trhu práce, nejednalo, neboť v Plzeňském kraji je nejnižší míra nezaměstnanosti v ČR, která by měla být vodítkem pro posouzení společenské škodlivosti jednání žalobce. Rovněž namítal, že se správní orgán vůbec nezabýval otázkou, kolik je v evidenci zájemců o místa třídiče odpadů, přičemž je obecně známé, že o tyto nekvalifikované dělnické profese není v ČR zájem.

45. Zdejší soud se shoduje s názorem žalobce, že správní orgány jsou povinny zkoumat tzv. materiální stránku správního deliktu, přičemž považuje rovněž za vhodné odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č.j. 7 Afs 27/2008-46, kde tento yslovil právní větu, že „kategorie správních deliktů je kategorií trestního práva v širším slova smyslu, tudíž se pro všechny správní delikty, nejen pro přestupky, uplatní povinnost správního orgánu zkoumat nejen naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti, tudíž materiální stránku správního deliktu.“

46. Soud však dospěl k závěru, že správní orgány při posuzování materiální stránky předmětného správního deliktu nepochybily, argumenty žalobce se, byť stručně, zabývaly, a dostatečně ve svých rozhodnutích odůvodnily, proč považují jednání žalobce za společensky škodlivé. Není tomu však z toho důvodu, jak uváděl žalovaný ve vyjádření k podané žalobě, tj. že společenskou škodlivost lze spatřovat již v tom, jaká je výše možné sankce v zákoně, neboť takový přístup nijak nezohledňuje konkrétní okolnosti daného případu a jedná se o projev formalismu.

47. S odkazem na již výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu a na výše učiněné závěry však soud za podstatnou při posuzování této otázky považuje skutečnost, že jednáním žalobce byl nepochybně porušen zákonem chráněný zájem na regulaci pracovního trhu v ČR, neboť v případě, že by takové jednání žalobce bylo ze strany správních orgánů či soudu aprobováno, pak by vydávání povolení k zaměstnání pro cizince pozbylo svého smyslu. Proto správní orgány dle názoru zdejšího soudu správně dospěly k závěru, že se žalobce nemůže zprostit své odpovědnosti s odkazem na nízkou společenskou škodlivost svého jednání spočívající v nízkém počtu uchazečů o zaměstnání v oblasti odpadů v Plzeňském kraji. Ostatně hodnocení tohoto počtu uchazečů o zaměstnání v určitém místě (situace na daném trhu práce) je navíc i předmětem posouzení při vydávání povolení k zaměstnání, jak již bylo uvedeno výše v souvislosti s tím, že cílem zákonné úpravy je ochrana trhu práce tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze na místech, na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce.

48. Soud tak nevešel ani v tento žalobní bod, neboť dospěl k závěru, že odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jednoznačným, výstižným a zcela srozumitelným způsobem vyjadřují svůj právní názor, proč považují jednání žalobce za jednání naplňující skutkovou podstatu správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 5 písm. e) bod 2. zákona o zaměstnanosti.

49. V posledním žalobním bodu pak žalobce uplatnil námitky k výši uložené pokuty, když zejména namítal, že správní orgány nepřihlédly k předloženým dokladům o majetkové situaci žalobci, čímž byla porušena zásada přiměřenosti, když mu navíc jak příkazem, tak prvostupňovým rozhodnutí byla uložena pokuta ve stejné výši (52.000 Kč). Dále namítal vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z toho důvodu, že žalovaný sice správnímu orgánu I. stupně vytkl, že za přitěžující okolnost považoval skutečnost, že žalobce byl v minulosti orgány inspekce opakovaně sankcionován, aniž by tuto jakkoli doložil, avšak odvolání žalobce i přesto zamítl a nepřistoupil ani k moderaci uložené pokuty.

50. V daném případě soud nepovažuje za nijak zvláštní, že byla žalobci příkazem uložena pokuta v určitě výši (52.000 Kč), přičemž tato nebyla následně správním orgánem I. stupně ani žalovaným revidována. Jednak je soudu z jeho úřední činnosti známo, že obdobná praxe právních orgánů je zcela běžná, jednak, a to je podstatnější, správní orgány jak v prvostupňovém, tak v žalobou napadeném rozhodnutí zcela přezkoumatelně výši uložené pokuty odůvodnily, když rovněž zohlednily v řízení (tj. až po zrušení příkazu) žalobcem předložené doklady o jeho majetkové situaci.

51. Správní orgány dle názoru soudu ve svých rozhodnutích nepominuly aplikaci zásady přiměřenosti sankci, když žalobcem předložené doklady dostatečně zohlednily. Soud ve shodě s žalovaným dochází k závěru, že uložená sankce není vůči žalobci nepřiměřená a tím méně likvidační, když se ze spisu podává, že dle přiznání k dani z příjmů činil výsledek hospodaření žalobce v roce 2014 celkem 608.870 Kč, roční úhrn čistého obratu pak 16.870.091 Kč, dále žalobce vlastnil dvě motorová vozidla. Sankce uložená při dolní hranici zákonné sazby tak s ohledem na nastíněné majetkové poměry není dle názoru soudu nepřiměřená a rovněž ani likvidační. Dále je třeba konstatovat, že správní orgán I. stupně při rozhodování o výši uložené sankce zohlednil skutečnost, že žalobce umožnil výkon nelegální práce pouze jednomu zaměstnanci, zároveň tak však činil po dobu téměř jednoho kalendářního měsíce.

52. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Z hlediska ukládání konkrétní výše pokuty za spáchání správního deliktu platí, že výše uložené pokuty je výsledkem správního uvážení žalovaného. Je tedy povinností správního orgánu předepsané volné úvahy užít, to znamená, že správní orgán se musí zabývat všemi hledisky, která jsou pro posouzení konkrétní výše pokuty nezbytná (zákonem předepsaná) - v nyní posuzované věci závažností správního deliktu, a to zejména s ohledem na způsob jeho spáchání a na jeho následky a na okolnosti, za nichž byl spáchán (viz ustanovení § 141 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Klíčovou je pak podmínka, aby z odůvodnění rozhodnutí bylo seznatelné, jaké konkrétní úvahy vedly správní orgán k uložení pokuty v příslušné výši, a aby výše pokuty s ohledem na zvažovaná kritéria a zákonnou limitaci vyhověla podmínce přiměřenosti. Pokud soud z těchto hledisek posoudil odůvodnění rozhodnutí žalovaného i oblastního inspektorátu, shledal, že dotčená rozhodnutí nepostrádají ve vztahu k výši uložené pokuty řádná odůvodnění. Oblastní inspektorát zohlednil aspekt závažnosti předmětného správního deliktu a přihlédl též k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a majetkovým poměrům žalobce. A své úvahy srozumitelně popsal ve vztahu ke konkrétním okolnostem věci. Žalovaný se pak s úvahami oblastního inspektorátu ztotožnil, kdy také přihlédl ke společenské škodlivosti daného správního deliktu a majetkovým poměrům žalobce. Soud přitom připomíná, že řízení před správním orgánem I. a II. stupně tvoří jeden celek, pročež není nezbytné, aby za situace, kdy odvolací orgán souhlasí s argumentací nalézacího správního orgánu, tuto opakoval, nýbrž postačí, pokud v rámci vypořádání odvolacích námitek na ní odkáže. Takto žalovaný postupoval a k závěrům oblastního inspektorátu připojil rovněž vlastní úvahy. Odůvodnění výše uložené pokuty je tedy dle soudu v dané věci dostatečné.

53. K námitce týkající se vnitřní rozpornosti a nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pak soud jen dodává, že správní orgán I. stupně přihlédl jako k přitěžující okolnosti k tomu, že žalobce byl již orgány inspekce práce opakovaně sankcionován, což však nijak nedoložil. Toto pochybení ostatně žalovaný správnímu orgánu I. stupně vytkl, zároveň však dle soudu dostatečně odůvodnil, proč při odpadnutí této přitěžující okolnosti (recidivy žalobce) nepřistoupil k moderaci sankce, neboť i za takové situace dospěl k závěru, že uložená pokuta je přiměřená závažnosti předmětného správního deliktu. Z uvedeného tedy vyplývá, že žalobou napadené rozhodnutí není zatíženo vadou spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti, neboť žalovaný, a to i s odkazem na prvostupňové rozhodnutí, uvedl, k jakým okolnostem bylo přihlédnuto při rozhodování o výši uložené pokuty, přičemž odůvodnil i to, proč nepřistoupil k jejímu snížení.

54. Městský soud v Praze dospěl v daném případě k závěru, že uložená pokuta ve výši 52.000 Kč není pokutou likvidační, ale není ani pokutou zjevně nepřiměřenou. Dle soudu její výše odpovídá danému porušení zákona i zákonnému rozpětí stanovenému v ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti. Žalovaný nevycházel pouze z procentního poměru k maximální výši pokuty, ale při úvaze o výši bylo přihlédnuto i k rozsahu zjištěného protizákonného jednání. Úvaha provedená správními orgány se jeví jako dostatečná a mající oporu v provedeném dokazování. Za této situace neshledal soud ani důvod pro snížení uložené výše pokuty postupem podle ustanovení § 78 odst. 2 s.ř.s.

55. S ohledem na ustanovení § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, účinným od 1. 7. 2017, soud porovnal právní úpravu účinnou před uvedeným datem (v době spáchání správního deliktu a rovněž v době vydání napadeného rozhodnutí) s novou právní úpravou, a to z toho hlediska, zda nová právní úprava není pro žalobce příznivější (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, ustanovení § 112 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb.). Z porovnání ustanovení § 140 zákona o zaměstnanosti platného v době vydání napadeného rozhodnutí ve věci, resp. v době spáchání správního deliktu, se současným zněním vyplývá, že skutková podstata zůstala zachována a že sankcionování správního deliktu (dnes přestupku podle citovaného ustanovení) se pro žalobce změnilo v tom smyslu, že se spodní hranice pokuty za přestupek změnila tak, že nyní činí 50.000 Kč, horní hranice zůstala beze změny. Stejně jako správní orgány tak soud vycházel z právní úpravy pro žalobce nejpříznivější, a tedy posuzoval výši uložené pokuty v rozpětí zákonné sazby 0 – 10.000.000 Kč.

56. Ze všech výše uvedených důvodů soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

57. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné náklady v řízení nevznikly.

Poučení