6 Ad 8/2023– 66

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D., ve věci žalobkyně: KS–Apatyka s.r.o. sídlem Nížkovice 289, Nížkovice zastoupena Mgr. Pavlem Bláhou, advokátem sídlem Obrovského 2407, Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví sídlem Palackého náměstí 2, Praha 2 v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 5. 2023 č.j. MZDR 25878/2022–3/OLZP takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

Předmět řízení 1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví (dále jen „žalovaný“, kterým je obecně nazýván i správní orgán 1. stupně, nemá–li rozlišení vliv na kontext odůvodnění) uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo k odvolání žalobkyně změněno rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv (dále jen „správní orgán 1. stupně“ nebo též „SÚKL“) ze dne 25. 7. 2022, č.j. sukl154028/2022, sp. zn. sukls160392/2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) pouze tak, že konkretizovalo období spáchání pokračujícího přestupku a doplnilo celkovou hodnotu předmětných léčivých přípravku, ve zbytku bylo prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

2. Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání tam specifikovaných přestupků, konkrétně dle ust. § 103 odst. 9 písm. d), ust. § 103 odst. 7 písm. b) a ust. § 103 odst. 5 písm. a) zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o léčivech“) a za tyto přestupky byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 2.200.000 Kč a zároveň jí byla uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč. Napadené rozhodnutí 3. Žalovaný v napadeném rozhodnutí shodně se správním orgánem 1. stupně shledal, že se žalobkyně dopustila přestupku dle ust. § 103 odst. 9 písm. d) zákona o léčivech ve formě pokračování, tím, že jako provozovatelka lékárny Lékárna Vinohradská nevedla úplnou a průkaznou evidenci skladových zásob, příjmu a výdeje léčivých přípravků uvedených v ust. § 75 odst. 1 písm. a) a b) po jednotlivých položkách umožňující rozlišit lékovou formu, množství léčivé látky obsažené v jednotce hmotnosti, objemu nebo lékové formy, typ obalu a velikost balení léčivého přípravku, včetně kódu léčivého přípravku, když v napadeném rozhodnutí specifikovaném období nezavedla do evidence skladových zásob, příjmu a výdeje v kontrolované lékárně 1.232 balení v napadeném rozhodnutí specifikovaných léčivých přípravků dodané do kontrolované lékárny dodacích listech vystavených distributorem CSL BEHRING s.r.o.; a že jako provozovatelka lékárny Lékárna Valentis nevedla úplnou a průkaznou evidenci skladových zásob, příjmu a výdeje léčivých přípravků uvedených v § 75 odst. 1 písm. a) a b) po jednotlivých položkách umožňující rozlišit lékovou formu, množství léčivé látky obsažené v jednotce hmotnosti, objemu nebo lékové formy, typ obalu a velikost balení léčivého přípravku, včetně kódu léčivého přípravku, když v napadeném rozhodnutí specifikovaném období nezavedla do evidence skladových zásob, příjmu a výdeje v kontrolované lékárně v napadeném rozhodnutí specifikované léčivé přípravky dodané do kontrolované lékárny na dodacích listech vystavených distributory AstraZeneca Czech Republic s.r.o., Astellas Pharma s.r.o., CSL BEHRING s.r.o., Merck Sharp & Dohme s.r.o., PHOENIX lékárenský velkoobchod, s.r.o., a Alliance Healthcare s.r.o., na kterých bylo celkem 2.737 balení v napadeném rozhodnutí specifikovaných léčivých přípravků v celkové hodnotě 3.512.523,92 Kč včetně DPH. Tím žalobkyně dle žalovaného porušila ust. § 82 odst. 3 písm. e) zákona o léčivech.

4. Dále se dle napadeného rozhodnutí žalobkyně dopustila přestupku dle ust. § 103 odst. 7 písm. b) zákona o léčivech, když jako provozovatelka lékárny Lékárna Vinohradská při své činnosti nedodržela pravidla správné lékárenské praxe stanovená vyhláškou č. 84/2008 Sb., o správné lékárenské praxi, bližších podmínkách zacházení s léčivy v lékárnách, zdravotnických zařízeních a u dalších provozovatelů a zařízení vydávajících léčivé přípravky, znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o správné lékárenské praxi“), neboť v kontrolované lékárně neoznačila v napadeném rozhodnutí specifikované farmaceutické výrobky určené pro další zpracování v lékárně a vydávané přímo pacientům, v souladu s požadavky stanovenými v § 8 odst. 2 vyhlášky o správné lékárenské praxi. Tím žalobkyně porušila ust. § 8 odst. 2) písm. b), d), e), f), h), p) vyhlášky o správné lékárenské praxi, tedy porušila ust. § 79 odst. 3 zákona o léčivech.

5. Dále se dle napadeného rozhodnutí žalobkyně dopustila přestupku dle ust. § 103 odst. 5 písm. a) zákona o léčivech, když jako provozovatelka lékárny Lékárna Vinohradská v kontrolované lékárně nedodržela způsob zacházení s léčivými přípravky odebíranými poskytovatelem zdravotních služeb, způsob jejich uchovávání a dokumentace, stanovený prováděcím právním předpisem, vyhláškou o správné lékárenské praxi, a to tím, že v napadeném rozhodnutí specifikované farmaceutické výrobky určené pro další zpracování v lékárně, vydávané přímo pacientům, neuchovávala za podmínek stanovených výrobcem, a dále tím, že v napadeném rozhodnutí specifikované léčivé látky a pomocné látky po uplynutí jejich doby použitelnosti neoznačila jako nepoužitelné léčivo a neuchovávala je odděleně od ostatních léčivých a pomocných látek a léčivých přípravků. Tím žalobkyně porušila ust. § 21 odst. 2 vyhlášky o správné lékárenské praxi, tedy porušila ust. § 79 odst. 10 zákona o léčivech.

6. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí ztotožnil s výší uložené pokuty správním orgánem 1. stupně, kdy žalobkyni byla uložena pokuta v souladu s ust. § 107 odst. 1 písm. c) zákona o léčivech ve spojení s ust. § 41 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) ve zvýšené sazbě ve výši 2.200.000 Kč. Zohlednil přitom, že za nejzávažnější přestupek, kterým shledal přestupek dle ust. § 103 odst. 9 písm. d) zákona o léčivech, lze v souladu s ust. § 107 odst. 1 písm. c) zákona o léčivech uložit pokutu až do výše 2.000.000 Kč a dle ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky lze horní hranici sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný zvýšit až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky. Žaloba 7. Žalobkyně v podané žalobě namítala zkrácení na svých právech, neboť dle jejího přesvědčení je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy, trpí procesními vadami a vychází z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Z podané žaloby vyplývá, že žalobkyně mínila takto nastíněné žalobní body ještě doplnit, soud však konstatuje, že k doplnění žaloby již žalobkyně nepřistoupila.

8. V dalším žalobním bodu žalobkyně namítla nepřiměřenou výši uložené pokuty, měla za to, že pokuta neodpovídá závažnosti (byť i nesprávně) zjištěného skutkového stavu a nebere v potaz individuální aspekt jak věci samotné, tak především okolnosti na straně žalobkyně. Žalobkyně má zejména za to, že žalovaný uložil pokutu v bezprecedentní výši, která neodpovídá ani obecné závažnosti údajného provinění, ani údajné míře zavinění na straně žalobkyně, a že žalovaný bezprecedentně zvýšil pokutu nad horní hranici zákonné sazby, tedy přistoupil k ultima ratio uložení pokuty ve zvýšené sazbě postupem dle ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, aniž by přesvědčivě odůvodnil, proč přistoupil ke zvýšení sazby dle asperační zásady obsažené v citovaném ustanovení. Pouhé strohé odůvodnění společným projednáváním dvou nebo více přestupků nepředstavuje přezkoumatelné odůvodnění použití správního uvážení. Žalovaný dále nezohlednil, že u žalobkyně se jedná o první zjištěné (údajné) porušení zákona.

9. V dalším žalobním bodu žalobkyně namítla, že žalovaný pokutu záměrně stanovil jako likvidační. Účelem ukládání správních pokut však není a nemůže být ukončení činnosti obviněných. Pokud by takovou sankci zákonodárce zamýšlel, umožnil by za shledaný přestupek uložit sankci zákazu činnosti, což však neučinil. Žalovaný nemůže obcházet zákon tím, že uložením v podstatě likvidační pokuty sleduje cíl ukončení činnosti žalobkyně.

10. Žalobkyně k likvidační výši pokuty (v souvislosti s návrhem na přiznání odkladného účinku žalobě, o němž soud rozhodl usnesením ze dne 20. 7. 2023 č.j. 6 Ad 8/2023–35) namítla, že má ke dni podání žaloby pohledávky z obchodních vztahů ve výši téměř 36 mil. Kč, a uhrazením uložené pokuty by se dostala do v podstatě nezvratných problémů s likviditou, které by mohly vést k výpadku dodávek a dalších služeb a v konečném důsledku až k likvidaci podnikání. Upřesnila, že částkou odpovídající výši uložené pokuty nedisponuje, a při jejím uhrazení by následně nebyla schopna hradit ostatní peněžité závazky, což může vyústit v platební neschopnost a v konečném důsledku v ukončení činnosti a zánik žalobkyně.

11. V závěru podané žaloby žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí zrušil, a pro případ, že tak neučiní, aby upustil od uložení zjevně nepřiměřené pokuty či aby alespoň pokutu snížil na částku 600.000 Kč. Vyjádření žalovaného 12. Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil. K žalobnímu bodu nepřiměřené výše uložené pokuty poukázal na to, že žalobkyně se přestupků dopustila ve dvou různých provozovnách, a tedy na sobě nezávisle, při stanovení výše pokuty zohlednil i specifickou povahu léčivých přípravků ze skupiny lidských imunoglobulinů, které jsou používány pro léčbu závažných onemocnění, jsou obtížně nahraditelné a při jejich nedostupnosti hrozí ohrožení zdraví obyvatel. Zdůraznil, že v obou kontrolovaných lékárnách „zmizelo“ celkem 3 969 balení registrovaných léčivých přípravků v celkové částce 20 718 667,37 Kč včetně DPH, z toho 1 359 balení byly velmi obtížně nahraditelné lidské imunoglobuliny, které se nedají v případě potřeby rychle dovyrobit, a kterými není trh s léčivými přípravky v České republice nikdy přesycen. Žalovaný přistoupil ke zvýšení sazby pokuty dle asperační zásady s ohledem na rozsah protiprávního jednání (objem nenaskladněných léčivých přípravků) a na povahu těchto léčivých přípravků, kdy nezavádění léčivých přípravků (lidských imunoglobulinů), a tedy jejich vyvádění z oficiálního distribučního řetězce, bylo u žalobkyně zjištěno v bezprecedentním rozsahu. K námitce, že žalovaný nezohlednil, že se u žalobkyně jedná o první zjištěné porušení zákona, žalovaný uvedl, že v napadeném rozhodnutí zhodnotil splnění funkce trestu ve správním řízení, posoudil zhodnocení polehčující a přitěžující okolnosti, dále posoudil výši pokuty a zvýšení sazby, majetkové poměry a vliv pokuty na majetkové poměry, přičemž výslovně reflektoval, že šlo o první žalobkyniny přestupky. K tvrzení ohledně zavinění žalovaný uvedl, že žalobkyně jakožto právnická osoba odpovídá za spáchané přestupky v režimu objektivní odpovědnosti, tedy v režimu odpovědnosti za následek bez ohledu na zavinění.

13. K žalobnímu bodu likvidační výše pokuty žalovaný uvedl, že pokuta byla podle jeho názoru uložena v přiměřené výši, neboť ve správním řízení zjistil, že žalobkyně s ohledem na doložené majetkové poměry není ve ztrátě, naopak, výsledek hospodaření za rok 2020 (a roky předcházející) byl vysoký. Žalovaný odkázal na příslušné části prvostupňového i napadeného rozhodnutí, kde zjištěné majetkové poměry vyhodnotil. Shrnul zejména, že přihlédl k výsledkům žalobkynina hospodaření za roky 2018, 2019 a 2020, kdy kladný výsledek hospodaření za každý z uvedených roků výrazně převyšoval výši uložené sankce, a žalobkyně disponovala za rok 2020 navíc nerozděleným ziskem z minulých let ve výši cca 35, 5 mil Kč, výše jejích závazků za rok 2020 činila cca 17 mil. Kč.

14. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. Posouzení věci Městským soudem v Praze 15. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „s. ř. s.“), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci řízení s takovým postupem souhlasili (jejich souhlas byl v souladu s větou druhou téhož ustanovení presumován).

16. Při posouzení žaloby soud vycházel zejména z následujících předpisů.

17. Podle ust. § 103 odst. 9 písm. d) zákona o léčivech se poskytovatel zdravotních služeb dopustí přestupku tím, že nevede evidenci nebo ji neuchovává podle § 82 odst. 3 písm. e).

18. Podle ust. § 103 odst. 7 písm. b) zákona o léčivech se poskytovatel zdravotních služeb dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 82 odst. 3 písm. c) naruší celistvost balení léčivého přípravku podléhajícího registraci podle § 25.

19. Podle ust. § 103 odst. 5 písm. a) zákona o léčivech se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako osoba zacházející s léčivy dopustí přestupku tím, že zachází s léčivými přípravky v rozporu s § 7 odst. 1 písm. b) nebo § 79 odst. 10.

20. Podle ust. § 107 odst. 1 písm. c) zákona o léčivech lze za přestupek uložit pokutu do 2 000 000 Kč, jde–li o přestupek mimo jiné podle § 103 odst. 5 písm. a), § 103 odst. 8 nebo 9.

21. Podle ust. § 107 odst. 1 písm. b) zákona o léčivech lze za přestupek uložit pokutu do 300 000 Kč, jde–li o přestupek mimo jiné podle § 103 odst. 7 písm. a) až c).

22. Podle ust. § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky za dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Jsou–li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější.

23. Podle ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky jsou–li společně projednávány dva nebo více přestupků, správní orgán může uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky.

24. Žaloba není důvodná.

25. Žalobkyně předně namítala, že napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy, trpí procesními vadami a vychází z nesprávně zjištěného skutkového stavu.

26. Městský soud v Praze k takto obecně vymezenému žalobními bodu konstatuje, že vzhledem k zásadě dispozitivnosti soudního řízení správního není možné, aby žalobkyně předmět soudního přezkumu vymezila jen nekonkrétními námitkami bez souvislosti se skutkovými výtkami. Odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu či listinách zachycené musí být učiněn tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobkyně za základ jí tvrzené námitky (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005 č.j. 2 Azs 92/2005–58). Soud je povinen vypořádat jednotlivé žalobní body, aby nezatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností, není ale povinen na základě vágních odkazů žalobní body či podpůrné argumenty dohledávat ve spisech či v zaslaných dokumentech. Opačný postup by porušoval popsanou dispoziční zásadu a zasahoval by do rovného postavení účastníků řízení (§ 36 odst. 1 s. ř. s.). V předmětné věci žalobkyně v žalobě nikterak nespecifikovala, s jakým konkrétním předpisem, resp. jeho ustanovením, je napadené rozhodnutí v rozporu, stejně tak ani neuvedla, v čem konkrétně měl tento rozpor spočívat. Nijak ani nerozvedla své tvrzení, že v řízení došlo k procením pochybením a zda a jaký mělo to které pochybení dopad na zákonnost napadeného rozhodnutí. Neupřesnila ani své tvrzení o nesprávně zjištěném skutkovém stavu, není tedy zřejmé, v čem konkrétně měla nedostatečnost skutkových zjištění spočívat. Městský soud v Praze konstatuje, že takto obecně formulovaná žalobní tvrzení nemohou být proto důvodná. Městský soud na tomto místě opakuje, že v otázce zjištění skutkového stavu a právního posouzení skutkové podstaty přestupku neshledal v prvostupňovém ani v napadeném rozhodnutí žádné vady, k nimž by musel přihlížet z úřední povinnosti, a proto uzavírá, že ust. § 103 odst. 9 písm. d), ust. § 103 odst. 7 písm. b) a ust. § 103 odst. 5 písm. a) zákona o léčivech považuje v posuzovaném případě za naplněné.

27. Žalobkyně dále namítala nepřiměřenost výše pokuty.

28. Městský soud v Praze před vypořádáním tohoto bodu předesílá, že stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení správního orgánu, které podléhá přezkumu ze strany správních soudů pouze v tom směru, zda žalovaný správní orgán uvážení nezneužil či zda je nepřekročil (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č.j. 6 A 25/2002–42). Úkolem soudu tak není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav řádným procesním postupem, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem. Pokud jsou tyto předpoklady splněny, nemůže soud z týchž skutečností vyvozovat jiné nebo přímo opačné závěry. Tento závěr samozřejmě neznamená, že správní orgán rozhoduje v absolutní libovůli. I při správním uvážení je totiž správní orgán omezován principy platícími v moderním právním státě, a to zejména principem legitimního očekávání. Soudní přezkum správního uvážení je rozsahově omezen, a to v § 78 odst. 1 s. ř. s., který stanoví, že soud pro nezákonnost zruší napadené rozhodnutí správního orgánu tehdy, zjistí–li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo toto uvážení zneužil (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č.j. 8 Afs 85/2007–54). Soud tedy při přezkoumávání správního rozhodnutí, jímž byla uložena pokuta, nehodnotí spravedlivost pokuty, nýbrž v souladu s pravidly přezkumu správního uvážení zkoumá toliko splnění podmínek pro její uložení, zda správní orgán srozumitelně odůvodnil její výši zvolenou ze zákonného rozmezí a zda dbal mezí správního uvážení stanovených mu zákonem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2005 č.j. 4 As 47/2004–87).

29. Z konstantní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v tomto směru konkrétněji plyne, že ukládání trestu je založeno na dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010 č.j. 1 As 9/2008–133, nebo nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 sp.zn. Pl. ÚS 3/02, nebo ze dne 9. 3. 2004 sp.zn. Pl. ÚS 38/02 ).

30. Městský soud v Praze při posuzování přiměřenosti uložené pokuty vyšel ze shora popsaných judikaturních východisek a podrobněji se zabýval výší uložené pokuty, tedy zejména s ohledem na povahu a závažnost přestupků. Lze konstatovat, že okolnostmi stanovení druhu a výše sankce se žalovaný v napadeném rozhodnutí podrobně zabýval na str. 29 až 35 rozhodnutí a též správní orgán 1. stupně zejm. na str. 40 a násl. prvostupňového rozhodnutí.

31. Při ukládání pokuty žalobkyni byl správně zohledněn souběh tří přestupků, a postupem dle ust. § 41 odst. 1 zákona o přestupcích jí byla uložena úhrnná pokuta ve výměru ustanovení nejpřísněji trestného, respektive nejzávažnějšího. Nejpřísněji trestným je třeba rozumět ten přestupek, za který hrozí nejpřísnější správní trest. Zpravidla bude tedy nutné přísnost posuzovat druhem a výměrou správního trestu (zejména horní hranici sazby pokuty), jenž je možné za takový přestupek uložit. Pokud by byly horní hranice sazby správního trestu totožné, jako tomu bylo v posuzovaném případě u ust. § 103 odst. 5 písm. a) a § 103 odst. 9 zákona o léčivech, pak má být správní trest uložen podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávaznější. Zde tedy podle zákonodárce má být zohledněna závažnost přestupku, tj. význam narušeného chráněného zájmu. Za nejzávažnější žalovaný považoval přestupek dle ust. § 103 odst. 9 písm. d) zákona o léčivech ve formě pokračování, neboť v případě tohoto přestupku shledal značné nedostatky ve vedení evidence, a počet léčivých přípravků, které nebyly do evidence zavedeny, byl vysoký. Posouzení přestupku jako nejzávažnějšího soud pokládá za správné a rovněž souladné s judikaturou správních soudů, dle níž závažnost je nutno posuzovat „především s ohledem na charakter individuálního objektu deliktu, tedy, zájem, proti kterému delikt směřuje a k jehož ochraně je příslušné ustanovení především určeno“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, sp. zn. 6 As 57/2004–54).

32. Pokuta ve výši 2.200.000 Kč byla uložena v zákonném rozmezí, v horní polovině zákonné sazby, když žalovaný horní hranici zvýšil dle ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a hranice pokuty v tak tomto případě činí 3.000.000 Kč (ust. § 103 odst. 9 písm. d), § 103 odst. 7 písm. b) a § 103 odst. 5 písm. a) zákona o léčivech, ve spojení s ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky). Soud má na rozdíl od žalobkyně za to, že postup žalovaného, který zvýšil horní hranici sazby pokuty a poté uložil pokutu ve zvýšené výměře (tj. vyšší, než byla horní sazba pokuty dle absorbční zásady), je v napadeném rozhodnutí řádně odůvodněn. V této souvislosti soud připomíná, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č.j. 5 Afs 16/2003–56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č.j. 4 As 48/2007–80).

33. K postupu žalovaného soud nejprve obecně poznamenává, že správní trestání upravené v přestupkovém zákoně je založeno na absorpční zásadě za současného použití asperační zásady. Podle těchto zásad se v případě spáchání více přestupků ukládá jedna sankce v rozpětí sazeb přestupku nejzávažnějšího (zjednodušeně řečeno nejpřísněji trestaného), přičemž horní hranici sazby nejpřísněji trestaného přestupku je správní orgán oprávněn navýšit podle zásad uvedených v přestupkovém zákoně. Důvodem této právní úpravy je možnost správního orgánu lépe individualizovat správní trest a zohlednit veškeré okolnosti daného případu. V řadě případů, i pokud by správní orgán totiž uložil správní trest při horní hranici sazby a k tomu i další správní tresty, jež je možné současně uložit, nemusel by ani takový správní trest být vzhledem ke konkrétním okolnostem dostatečný. Z tohoto důvodu přiznává přestupkový zákon správnímu orgánu oprávnění (nikoliv povinnost) využít zásadu asperace a zpřísnit horní hranici sazby pokuty. (Srovnej: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář, § 41, Wolters Kluwer, Praha 2018).

34. Správní orgán 1. stupně v prvostupňovém rozhodnutí odůvodnil užití ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky tím, že v případě přestupku spočívajícího v nevedení úplné a průkazné evidence skladových zásob, příjmu a výdeje léčivých přípravků, intenzita ohrožení právem chráněných zájmů dosáhla takové míry, že to odůvodňuje zvýšení horní hranice pokuty dle uvedeného ustanovení. Vzhledem k podobnosti odvolací námitky s námitkou vznesenou v průběhu prvostupňového správního řízení žalovaný odkázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, s jeho závěry souhlasil a odůvodnění aplikace ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky považoval je za dostatečné.

35. Městský soud je ve shodě s žalovaným toho názoru, že užití asperační zásady bylo v posuzovaném případě namístě, neboť žalobkyně závažným způsobem ohrozila právem chráněné zájmy. Jednalo se o ohrožení spočívající v systémovém (nikoli jednorázovém) nevedení úplné a průkazné evidence skladových zásob, příjmu a výdeje léčivých přípravků, přičemž závadné jednání se týkalo vysokého počtu léčivých přípravků, z nichž významné množství je používáno pro léčbu závažných onemocnění s obtížnou nahraditelností při výpadku. Dopad na poskytování zdravotní péče tak může být významný. Městský soud má odůvodnění žalovaného za řádné, zcela případné a obsahově dostačující a dílčí žalobní námitku ohledně nesprávného a nedostatečně odůvodněného užití ust. § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky má za nedůvodnou.

36. Pokud jde o samotnou výši uložené pokuty, i ta byla podle městského soudu v prvostupňovém i napadeném rozhodnutí velmi precizně zdůvodněna, úvahy obou správních orgánů byly dostatečně podepřené, nevykazují žádný exces ani prvky svévole.

37. Žalovaný řádně posoudil povahu a závažnost přestupku dle ust. § 103 odst. 9 písm. d) zákona o léčivech ve formě pokračování ve smyslu ust. § 37 a násl. zákona o odpovědnosti za přestupky. V této souvislosti akcentoval závažnost jednání žalobkyně, dospěl k závěru, že její jednání významným způsobem negativně ovlivnilo dohledatelnost předmětných léčivých přípravků, která je důležitá zejména v případě stahování předmětného léčivého přípravku z důvodu závady v jakosti, takže nebylo možné prověřit, zda s nimi bylo nakládáno v souladu s právními předpisy, zda nedošlo k jejich nelegálnímu vývozu do zahraničí, zda byly vydány subjektům oprávněným s nimi nakládat, zda byla zachována jejich kvalita apod. Nakládání s dotčenými léčivými přípravky se dostalo zcela mimo dozor státní autority. Zjištěné nedostatky se navíc týkaly velkého množství léčivých přípravků a velkého počtu balení léčivých přípravků. Žalovaný přihlédl též k jedinečné povaze léčivých přípravků ze skupiny lidských imunoglobulinů a jejich obtížné nahraditelnosti v případě nedostupnosti. Městský soud se ztotožňuje se závěrem žalovaného, že žalobkynino jednání je vzhledem k uvedeným okolnostem třeba považovat za velmi závažné. Za významnou přitěžující okolnost žalovaný považoval, že se v daném případě nejednalo o náhodné selhání lidského faktoru, ale o závažné systémové nedostatky ve vedení evidence skladových zásob, příjmu a výdeje léčivých přípravků v kontrolované lékárně. Také s tímto hodnocením soud souhlasí.

38. Rovněž přestupky dle ust. § 103 odst. 7 písm. b) a ust. § 103 odst. 5 písm. a) zákona o léčivech žalovaný řádně zhodnotil ve smyslu ust. § 37 a násl. zákona o odpovědnosti za přestupky. K prvně uvedenému přestupku žalovaný zejména přihlédl ke skutečnosti, že zjištěné porušení bylo přímo způsobilé ohrozit či poškodit lidské zdraví, a porušení předmětné povinnosti proto hodnotil jako závažné, jako přitěžující okolnost shledal, že se nejednalo o ojedinělé pochybení. Ve vztahu k druhému přestupku žalovaný zohlednil, že byl naplněn jednáním způsobilým ohrozit zdraví pacienta a rovněž že se nejednalo jen o ojedinělé pochybení. Shledal též přitěžující okolnosti v uplynutí dlouhé doby od doby expirace a ve velké odchylce od stanovené teploty uchovávání předmětných léčivých přípravků. Jako polehčující okolnosti přihlédl ke skutečnosti, že uvedené léčivé a pomocné látky nebyly použity při přípravě léčivých přípravků. Také v těchto případech se městský soud se vymezením rozhodných okolností ztotožňuje.

39. Žalovaný dále přihlédl k polehčující okolnosti spočívající v tom, že žalobkyně podnikla kroky k odstranění zjištěných nedostatků, a dále v tom, že žalobkyně nebyla před spácháním uvedených přestupků sankcionována za porušení zákona o léčivech (výslovně viz str. 48 prvostupňového rozhodnutí, str. 19 napadeného rozhodnutí). Žalovaný přihlédl též k polehčující okolnosti, že v posuzované věci nebyl zjištěn negativní důsledek protiprávního jednání na veřejné zdraví. Z hlediska povahy činnosti obviněného žalovaný zohlednil, že žalobkyně je provozovatelkou celkem tří lékáren základního typu.

40. Žalovaný konečně zcela správně posoudil, že odpovědnost žalobkyně jakožto právnické osoby za přestupek je založena na objektivní odpovědnosti a neposuzuje se u ní zavinění. Úvaha žalovaného vychází z dikce ust. § 20 zákona o odpovědnosti za přestupky a je s ní v souladu.

41. Městský soud se s úvahou žalovaného a s jeho zdůvodněním povahy přestupků a identifikací všech okolností rozhodných pro určení výše trestu zcela ztotožňuje. Soud je toho názoru, že žalovaný dostál své povinnosti náležitě odůvodnit, na základě jakých úvah dospěl k uložené výměře (úhrnného) trestu. Vyhodnotil veškerá relevantní zákonná hlediska, včetně skutečnosti, že je trest ukládán za více sbíhajících se deliktů, a toto vyhodnocení následně promítl do odůvodnění svého rozhodnutí. Ukládaná úhrnná sankce dle přesvědčení soudu odráží konkrétní okolnosti případu a odpovídá zásadě individualizace. Žalovaný přihlédl nejen k míře závažnosti přestupku, ale i k zjištěným přitěžujícím okolnostem a polehčujícím okolnostem. Žalovaný tedy zvolil adekvátní výši pokuty v horní polovině zvýšené trestní sazby. Vzhledem k specifickým skutkovým okolnostem posuzovaného přestupku ani nelze shledat, že by žalovaný při ukládání výše trestu nějak vybočil ze své dosavadní správní praxe, neboť posuzovaný případ nelze s ostatními žalovaným rozhodovanými případy srovnávat. S ohledem na všechny zjištěné skutečnosti městský soud dospěl k závěru, že pokuta nebyla uložena v nepřiměřené výši.

42. V dalším žalobním bodu žalobkyně namítla uložení pokuty záměrně v likvidační výši.

43. Městský soud v Praze k tomu nejprve obecně uvádí, že není vyloučeno, aby správní orgány ve výjimečných případech daných mimořádnými okolnostmi (záměrně) uložily v přestupkovém řízení pokutu, která bude mít na obviněného likvidační dopad. V praxi se bude typicky jednat o uložení pokut právnickým osobám, které byly fakticky založeny za účelem provádění protiprávní činnosti. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133 uvedl: „Je podle názoru rozšířeného senátu nutno připustit sice spíše ojedinělé, ale přesto za mimořádných okolností přípustné výjimky ze zákazu likvidačního charakteru pokut ukládaných za jiné správní delikty právnickým osobám. Bude tomu tak u zvlášť závažných správních deliktů spáchaných právnickými osobami, nebo v situaci, kdy se právnická osoba závažných správních deliktů dopouští opakovaně a předchozí mírnější sankce se ukázaly jako neúčinné, nebo v případech, kdy samotná právnická osoba byla fakticky založena za účelem provádění protiprávní činnosti, a je zde tak velmi silný veřejný zájem na tom, aby tato právnická osoba v daném oboru činnosti již nepůsobila, a zároveň podle příslušné právní úpravy není možné za daný správní delikt uložit právnické osobě trest zákazu činnosti či jiný trest s obdobným účinkem.“ 44. Před posouzením, zda správní orgán uložil obviněnému takovou pokutu záměrně, je ovšem nejprve třeba postavit na jisto, má–li vůbec uložená pokuta vůči obviněnému likvidační povahu.

45. Městský soud v Praze se tedy před hodnocením, zda citovaný závěr Nejvyššího správního soudu na žalobkyni skutkově dopadá, zabýval charakterem uložené pokuty a jejím tvrzeným likvidačním dopadem na žalobkyni.

46. Pokud se týká likvidačního charakteru uložené pokuty, městský soud vycházel ze závěrů obsažených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133, publ. pod č. 2092/2010 Sb. NSS, podle nějž je „správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí“. Při zjišťování osobních a majetkových poměrů má správní orgán vycházet z informací, které vyplynuly v průběhu řízení, či které byly poskytnuty samotným účastníkem řízení. Pokud se správnímu orgánu takových podkladů nedostává, výši pokuty stanoví odhadem.

47. Městský soud konstatuje, že žalovaný při zvažování výše pokuty přihlédl k povaze a závažnosti posuzovaného přestupku, k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a k ostatním okolnostem, jak je popsáno výše v tomto rozsudku. Žalovaný shromáždil dostatek podkladů k úvaze, zda uložená pokuta nebude pro žalobkyni likvidační (k tomu konkrétně uvedl, že „ve Sbírce listin vedeném v obchodním rejstříku nejsou zveřejněny účetní závěrky od roku 2017 (poslední účetní závěrka je z roku 2017 – založena do sbírky listin 7. 2. 2019). Ústav vycházel z dokumentů, k jejichž doložení odvolatele dne 27. 1. 2022 vyzval a které mu byly dne 3. 3. 2022 odvolatelem doručeny. Majetková situace odvolatele vyplývá z doložených dokumentů, kterými jsou přiznání k dani z příjmů právnických osob za roky 2019 (z nějž lze zjistit i informace za rok 2018) a 2020. Odvolatel podniká se ziskem (výsledek hospodaření za účetní období roku 2018 byl 5 974 000 Kč, roku 2019 byl 23 460 000 Kč a roku 2020 byl 12 907 000 Kč), má vysoký obrat (čistý obrat za účetní období roku 2018 byl 143 196 000 Kč, roku 2019 byl 317 984 000 Kč a roku 2020 byl 298 102 000 Kč) má značné nerozdělené zisky z minulých let (za rok 2019 ve výši 11 955 000 Kč a za rok 2020 ve výši 35 415 000 Kč) a s ohledem na výše uvedené má relativně nízké závazky (za rok 2018 ve výši 18 006 000 Kč, za rok 2019 ve výši 16 946 000 Kč a za rok 2020 ve výši 16 794 000 Kč).“) Žalovaný zcela správně na základě zjištěných skutečností dospěl k závěru, že s ohledem na doložené majetkové poměry žalobkyně není ve ztrátě, naopak výsledek hospodaření za rok 2020 (a roky předcházející) byl vysoký, a uložená pokuta tak pro ni nebude likvidační.

48. Lze dodat, že ač žalobkyně namítala likvidační výši pokuty, své tvrzení správním orgánům (a ani soudu) dostatečně nedoložila. Předložené doklady nemají bez dalšího dostatečnou vypovídací hodnotu o skutečné finanční a hospodářské situaci žalobkyně, že nejsou tedy způsobilé přesvědčit soud o fatálních následcích napadeného rozhodnutí. Na tvrzené skutečnosti, jimiž je zejména existence závazků vyplývajících z obchodních vztahů žalobkyně, totiž nelze pohlížet izolovaně, ale je třeba je doplnit dalšími údaji, například hodnotou žalobkynina obratu, nerozděleného zisku z minulých let atp. Z napadeného rozhodnutí je seznatelné, že žalovaný ke všem dostupným údajům ohledně celkových žalobkyniných poměrů řádně přihlédl a zohlednil je. Nadto žalovaný konstatoval, že není nezbytné, aby žalobkyně uloženou pokutu uhradila najednou. Žalovaný je přístupný úhradě předmětné částky ve splátkách, a tato možnost tvrzenou likvidační povahu pokuty značně zmírňuje.

49. Dále je vhodné poznamenat, že majetkové poměry pachatele deliktu stricto sensu nepatří mezi zákonná kritéria pro ukládání pokut za správní delikty (přestupky). Pokud by tomu tak bylo, mohlo by to vést k absurdním důsledkům, kdy nemajetný (například předlužený) subjekt by se fakticky mohl chovat na trhu libovolně a mohl by beztrestně páchat jakoukoliv protiprávní činnost (srovnej: rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č.j. 8 Afs 25/2012–351). Na tom nic nezmění ani znění ust. § 37 písm. g) zákona o odpovědnosti za přestupky, podle nějž je nutné v případě právnických a podnikajících fyzických osob zohlednit povahu jejich činnosti. Žalovaný ovšem nebyl povinen přesně poměřovat uloženou pokutu majetkovými poměry a hospodařením žalobkyně, ale byl povinen zohlednit pouze to, aby uložená pokuta neměla likvidační charakter, jak dovodil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb. NSS.

50. Soud tedy s ohledem na vše uvedené uzavírá, že ve správním řízení (a ani v řízení soudním) nebylo možno dovodit, že by pro žalobkyni mohla být uložená pokuta likvidační. Ze správního spisu ani z listin předložených žalobkyní soudu pro účely rozhodnutí o odkladném účinku žaloby nevyplývaly žádné indicie, že by snad uložená pokuta mohla být pro žalobkyni likvidační, tedy že by žalobkyni mohla nějak více existenčně zasáhnout či ohrozit její podnikání. Dle názoru městského soudu uložená pokuta ve výši 2.200.000 Kč odpovídá veškerým okolnostem případu, současně působí dostatečně represivně i preventivně. Jak uvedl Nejvyšší správní soudu v usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č.j. 1 As 9/2008–133, nutnost přihlížet k majetkovým poměrům neznamená, že by pokuta měla ztratit cokoliv ze své účinnosti: „Aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. Odpovídající intenzita majetkové újmy bude v konkrétních případech záviset na řadě faktorů, v prvé řadě však na závažnosti spáchaného deliktu.“ Odkaz na tvrzenou likvidační výši pokuty tak nemůže omlouvat, ani tolerovat deliktní jednání žalobkyně.

51. Lze dodat, že nemá–li uložená pokuta pro žalobkyni likvidační charakter, ztrácí námitka zneužití správního uvážení k vědomé likvidaci žalobkyně uložením pokuty jakékoli opodstatnění. Městský soud tak konstatuje, že vznesená námitka není důvodná.

52. Žalobkyně městskému soudu navrhla upuštění od uložené pokuty či snížení pokuty pro případ, že by soud nevyhověl návrhu na zrušení napadeného rozhodnutí.

53. Ust. § 78 odst. 2 s. ř. s. umožňuje, aby soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, a nejsou–li důvody pro zrušení rozhodnutí, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustil od něj nebo jej snížil v mezích zákonem dovolených, a to lze–li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl–li takový postup žalobce v žalobě.

54. K otázce moderace je ovšem potřeba uvést, že jejím smyslem a účelem není hledání „ideální“ výše sankce soudem namísto správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí, ale odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (srovnej: rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č.j. 7 As 22/2012–23). V jiném rozsudku pak Nejvyšší správní soud uvedl: „Moderační právo soudu je vyhrazeno toliko pro případy zjevného nepoměru uložené sankce vůči rozsahu, závažnosti a následkům deliktního jednání s návazností i na majetkové poměry postihované osoby, pokud se jich důvodně dovolává, a svědčí–li tyto skutečnosti tomu, že se výše uložené sankce vymyká požadavku přiměřeného a spravedlivého postihu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2017, č.j. 6 As 248/2016–26).

55. V nyní projednávané věci byla uložena pokuta v horní polovině zvýšené zákonné sazby. Dle názoru soudu uložená pokuta nevybočuje z mezí stanovených zákonem, je přiměřená okolnostem případu, závažnosti a počtu přestupků a je sto splnit svůj účel, kdy pokuta uložená v nižší výši by jej nesplňovala. Podmínky pro její snížení, či dokonce upuštění od jejího uložení proto v nyní řešené věci shledány soudem v tomto případě nebyly. Ani z obsahu správního spisu, z tvrzení účastníků řízení ani z žádných soudu známých okolností není zřejmé, že by uložená pokuta mohla být z nějakého důvodu hodnocena jako zjevně nepřiměřená, jak pro použití moderačního práva vyžaduje ust. § 78 odst. 2 s. ř. s. Žalobkyně k zjevné nepřiměřenosti ničeho mimořádného neuvedla. Proto soud návrhu na upuštění od uložené pokuty nebo snížení uložené pokuty vyhovět nemohl. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení 56. Na základě všech shora uvedených skutečností soud žalobu jako nedůvodnou zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

57. Výrok II. o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s; žalobkyně neměla ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. nenáleží. Žalovanému pak žádné náklady v souvislosti s vedením předmětného řízení nevznikly.