6 Af 21/2023– 62

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové ve věci žalobkyně: Česká centrála cestovního ruchu – CzechTourism, se sídlem Vinohradská 1896/46, Praha 2, IČ: 492 77 600, zastoupena JUDr. Mojmírem Přívarou, advokátem, se sídlem Kovářská 1253/4, Plzeň, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2023, č.j. 31475/23/5300–10611–712507, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2023, č.j. 31475/23/5300–10611–712507, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 15.342 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního zástupce žalobkyně JUDr. Mojmíra Přívary, advokáta.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2023, č.j. 31475/23/5300–10611–712507 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byla k odvolání žalobkyně změněna rozhodnutí Finančního úřadu pro hlavní město Prahu ze dne 30. 10. 2017, č.j. 8455719/17/2000–31476–110445, jímž byl žalobkyni vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 2.292.137 Kč, a ze dne 30. 11. 2017, č.j. 8455960/17/2000–31476–110445, jímž byl žalobkyni vyměřen odvod za poručení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 12.988.774 Kč (dále též „platební výměry“), a to co do výše stanovených odvodů (479.358 Kč, resp. 2.716.360 Kč); v ostatním zůstaly platební výměry beze změny.

2. Žalobkyně v podané žalobě uvedla, že se s hodnocením žalovaného ztotožňuje, když uvedené odvody zaplatila již dne 4. 6. 2019. Nicméně namítla, že odvody stanovené správce daně byly vydány nezákonně jako celek, a proto je vydané platební výměry nutné pro nezákonnost zrušit a řízení zastavit. Je tomu tak proto, že absentující výzva dle ustanovení § 14f odst. 1, resp. odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), způsobuje nezákonnost těchto odvodů, přičemž tuto vadu nelze nijak zhojit. Žalobkyně v této souvislosti zopakovala argumentaci žalovaného k této problematice (srov. body 43 až 45 napadeného rozhodnutí), se kterou se však neztotožňuje. Namítla, že argumentace žalovaného, že vyjádření poskytovatele dotace (Ministerstva pro místní rozvoj) akceptoval s tím, že v daném případě pro vyhotovení výzvy k vrácení poskytnutých finančních prostředků ve smyslu ustanovení § 14f rozpočtových pravidel nebyly splněny zákonné podmínky, když poskytovatel neprovedl u příjemce dotace vlastní kontrolní činnost, nemá oporu v právních předpisech. Z ustanovení § 14f rozpočtových pravidel dle žalobkyně nevyplývá, že by poskytovatel dotace musel sám provádět kontrolní činnost u příjemce dotace. Zákonnou podmínkou pro zaslání výzvy dle žalobkyně není, že by kontrolní zjištění (či kontrolní činnost) či auditní zprávu měl vypracovat přímo sám poskytovatel dotace; je zřejmé, že tak může učinit na základě těchto podkladů, které např. v rámci kontrolní činnosti provedl správce daně jako správní orgán I. stupně či jiný subjekt k tomu oprávněný.

3. Dále v žalobě uvedla, že žalovaný dopisem ze dne 26. 5. 2020 na poskytovatele dotace postupoval správně, když jej vyzval k vyhotovení výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel. Snažil se tak napravit pochybení správního orgánu I. stupně, který takto měl postupovat již v okamžiku vypracování kontrolního zjištění. Žalovaný však dle žalobkyně pochybil, když poté, co poskytovatel dotace odmítl výzvu žalobkyni zaslat, výzvu nevydal sám (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2020, č.j. 2 Afs 136/2019–27 ve spojení s rozsudkem téhož soudu ze dne 21. 3. 2019, č.j. 1 Afs 293/2018–28). V této souvislosti pak namítala, že správce daně I. stupně a později i žalovaný postupoval v rozporu s ustanovením § 5 odst. 1 a 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), když neposkytl poskytovateli dotace kontrolní zjištění se všemi podklady tak, aby tento mohl vydat výzvu dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel, resp. poskytovatel dotace pochybil, pokud si takové podklady včas nezajistil.

4. Žalobkyně dále s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 5. 2019, č.j. 29Af 29/2017–96, namítala, že úhrada odvodů při současné absenci zaslání výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel aktivovala fikci neporušení rozpočtové kázně. Namítala, že její újma jakožto příjemce dotace spočívá především v tom, že nedošlo k aktivaci fikce neporušení rozpočtové kázně pro nezákonnost postupu správce daně, resp. k této fikci došlo (úhradou odvodů dne 4. 6. 2019), ale správce daně ani žalovaný tuto skutečnost nepromítli do řízení. Dle žalobkyně totiž nelze opomenout, že předmětné platební výměry nabyly právní moci až nyní v souvislosti s vydáním žalobou napadeného rozhodnutí. Dle žalobkyně měl žalovaný platební výměry na odvody zrušit a řízení zastavit a v rozhodnutí měl konstatovat, že řízení se zastavuje, neboť došlo k aktivaci fikce neporušení rozpočtové kázně, když žalobkyně zaplatila dne 4. 6. 2019 částky ve výši 479.358 Kč a 2.716.360 Kč, které dle žalovaného odpovídají dobrovolně vrácené dotaci ve smyslu ustanovení § 14f rozpočtových pravidel. Závěry žalovaného o absenci újmy na straně žalobkyně jsou tak dle ní nesprávné, neboť je zřejmé, že pokud nedošlo k deklarování aktivace fikce neporušení rozpočtové kázně a současně došlo k vydání platebních výměrů na odvody za porušení rozpočtové kázně, pak musí dojít (a již k tomu dle žalobkyně došlo) k vydání platebních výměrů na penále, neboť to je pouze příslušenstvím stanoveného odvodu. Uzavřela, že je pro ni zásadní, aby nedošlo k uvedené újmě, konstatovat, že vrácením dotace dne 4. 6. 2019 došlo k aktivaci předmětné fikce.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhoval její zamítnutí. Nejprve uvedl, že v daňových věcech může soud přistoupit ke zrušení rozhodnutí obou stupňů pouze v případě, kdy není možno v daňovém řízení pokračovat a je třeba je zastavit [daňový řád správci daně neumožňuje po zrušení jeho rozhodnutí v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí nové – ustanovení § 116 odst. 1 písm. b) daňového řádu]. Tato situace však dle žalovaného nyní nenastala.

6. K námitkám ohledně nezaslání výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel žalovaný uvedl, že dříve bylo toto ustanovení vykládáno tak, že použití tohoto opatření je nenárokové a že i přes splnění zákonných podmínek je možností, nikoli povinností, poskytovatele k výzvě k nápravě či k výzvě k vrácení dotace přistoupit. Změnu pak přinesl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019, č.j. 1 Afs 293/2018–28, ve kterém bylo vysloveno, že jsou–li naplněny podmínky vymezené v ustanovení § 14f odst. 1 nebo odst. 3 rozpočtových pravidel, tak je poskytovatel povinen tento zákonem předvídaný postup dodržet. Dále žalovaný uvedl, že výzvu podle ustanovení § 14f odst. 1 předmětného zákona k „provedení opatření k nápravě“ lze z logiky věci vydat pouze v případě, že je možná náprava pochybení – po chybném provedení veřejných zakázek již náprava možná není. V případě žalobkyně by tak bylo možné vydat pouze výzvu podle ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel, tj. výzvu k vrácení (části) dotace. I z odkazovaného rozsudku pak dle žalovaného vyplývá, že pokud poskytovatel u žalobkyně neprovedl vlastní kontrolní činnost, tak nebyly splněny zákonné podmínky pro vydání výzvy poskytovatelem dotace. Žalovaný se rovněž neztotožnil s námitkou, že měl vydat výzvu sám, jelikož postup uvedený v ustanovení § 14f rozpočtových pravidel se vztahuje na poskytovatele, nikoli na správce daně, resp. žalovaného. Tento postup by byl z jeho strany akceptovatelný pouze za situace, kdy by napravoval pochybení poskytovatele dotace. Na podporu svého tvrzení žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2020, č.j. 2 Afs 136/2019–27.

7. Dále žalovaný uvedl, že i kdyby mělo být nyní dovozeno, že bylo namístě vydat výzvu dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel, tak by absence této výzvy neměla za následek nezákonnost platebních výměrů, resp. napadeného rozhodnutí. Absence předmětné výzvy by totiž dle žalovaného nepředstavovala vadu takové intenzity, aby byla sto založit nezákonnost předmětných rozhodnutí. Dle žalovaného je nutné si v dané souvislosti uvědomit, že uložený odvod za porušení rozpočtové kázně svou povahou odpovídá vrácení (části) dotace, kterou by měla žalobkyně možnost vrátit na základě výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel. Dle žalovaného tak nebylo zasaženo do hmotných práv žalobkyně, když případným negativním následkem by pro žalobkyni bylo až stanovení penále, které by pak bylo nutné z tohoto důvodu považovat za nezákonné. V dalším pak žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 11. 7. 2023, č.j. 60Af 38/2021–55, na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 1. 2022, č.j. 77Af 4/2021–191. Uzavřel, že v rámci nyní vedeného řízení nelze zhojit případnou liknavost žalobkyně v řízení o stanovení penále.

8. Žalobkyně podala k vyjádření žalovaného repliku, ve které uvedla, že skutkové okolnosti případu jsou jiné, než byly v případech řešených Nejvyšším správním soudem v řízeních vedených pod sp.zn. 1 Afs 293/2018 a 2 Afs 136/2019, na která odkazoval žalovaný. V nyní projednávaném případě totiž žalovaný poskytovateli dne 26. 5. 2020 zaslal dopis, kterým byl poskytovatel informován o porušení rozpočtové kázně ze strany žalobkyně a dokonce byl výslovně vyzván k zaslání výzvy. Namítla, že jí nemůže jít k tíži, že správce daně při stanovení výše odvodů za porušení rozpočtové kázně postupoval nezákonně. Žalovaný totiž mohl (a dle žalobkyně i měl) napadeným rozhodnutím platební výměry zrušit a správci daně uložit povinnost postupovat vůči poskytovateli ve smyslu ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel, resp. učinit závěr, že úhradou stanovených odvodů v zákonné výši ze strany žalobkyně došlo k aktivování fikce neporušení rozpočtové kázně, a vydání platebních výměrů tak nebylo možné. Dále uvedla, že správce daně vydal dne 27. 10. 2023 platební výměr na penále č. 7879338/2023 (2.716.360 Kč) a platební výměr na penále č. 7903939/2023 ze dne 31. 10. 2023 (474.984 Kč). Je tak zcela zásadní posouzení zákonnosti platebních výměrů na odvody, neboť jedině tak se může žalobkyně domoci toho, aby přestala existovat povinnost hradit stanovené penále.

9. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti:

10. Platebním výměrem ze dne 30. 10. 2017, č.j. 8445719/17/2000–31476–110445 byl žalobkyni vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 2.292.137 Kč. Platebním výměrem ze dne 30. 10. 2017, č.j. 8455960/17/2000–31476–110445 byl žalobkyni vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 12.988.774 Kč.

11. Základem pro vydání platebních výměrů byl závěr správce daně, že žalobkyně porušila zásadu transparentnosti tím, že při zadávání veřejných zakázek „Tvorba vzdělávacích modulů/publikací a komplexní zajištění realizace dalšího profesního vzdělávání“, „Evaluace vzdělávacích akcí, lektorů, didaktických metod“, „Elektronická podpora projektu“ a „Propagace a publicita projektu – info brožura a propagační předměty“ (dále jen „předmětné veřejné zakázky“), hodnotila nabídky uchazečů takovým způsobem, který nebyl popsán v zadávací dokumentaci, tedy nebylo možné zjistit, na základě jaké úvahy přidělila hodnotící komise konkrétní předložené nabídce určitý počet bodů. Nebylo tak možné zpětně přezkoumat správnost hodnocení předložených nabídek jednotlivých uchazečů o předmětné veřejné zakázky. Uvedeným postupem měla žalobkyně porušit ustanovení § 78 a § 80 a současně ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Porušením zákona o veřejných zakázkách nesplnila žalobkyně podmínku stanovenou v části II bod 7.1 rozhodnutí o poskytnutí dotace Ministerstva pro místní rozvoj č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 27. 7. 2012 ve znění Rozhodnutí o změně č. 1 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 9. 1. 2013, Rozhodnutí o změně č. 2 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 3. 9. 2013, Rozhodnutí o změně č. 3 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 31. 12. 2013, Rozhodnutí o změně č. 4 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 20. 6. 2014, Rozhodnutí o změně č. 5 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 8. 9. 2014 a Rozhodnutí o změně č. 6 – č. OP LZZ/1.1/84/00001 ze dne 23. 11. 2015 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“). Tímto došlo ve smyslu ustanovení § 3 písm. e) rozpočtových pravidel k neoprávněnému použití poskytnutých prostředků, a tedy k porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Finanční úřad pro Jihočeský kraj, který provedl daňovou kontrolu, stanovil na základě zjištěných skutečností odvod podle ustanovení § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových ve výši 25 % z částky dotace použité na financování veřejné zakázky č. 1 (tj. 14.815.792,61 Kč), a ve výši 10 % z částky dotace použité na financování veřejné zakázky č. 2, 3 a 4 (tj. 227.480 Kč u veřejné zakázky č. 2, 100.130 Kč u veřejné zakázky č. 3 a 137.507,90 Kč u veřejné zakázky č. 4).

12. Dne 26. 5. 2020, pod č.j. 20247/20/5000–10480–712507, zaslal žalovaný Ministerstvu pro místní rozvoj dopis se žádostí o dodatečné zaslání výzvy k provedení opatření k nápravě dle ustanovení § 14f odst. 1 rozpočtových pravidel či výzvy k vrácení dotace nebo její části dle ustanovení § 14f odst. 3 téhož zákona, dle zjištěného pochybení žalobkyně. Dne 17. 6. 2020 byla žalovanému doručena odpověď ministerstva, ve které toto uvedlo, že neprovádělo v souvislosti s daným projektem u příjemce dotace kontrolu, na jejímž základě byl podán podnět k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně dle rozpočtových pravidel, a že ministerstvo nemá výsledky kontroly k dispozici, a proto je nepřípadné, aby tato výzva byla ze strany ministerstva činěna.

13. K odvolání žalobkyně byly platební výměry částečně změněny rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 12. 2020, č.j. 46564/20/5000–10610–712507, tak, že byla změněna výše odvodu podle platebního výměru č.j. 8455719/17/2000–31476–110445 na částku 2.396.789 Kč a výše odvodu podle platebního výměru č.j. 8445960/17/2000–31476–110445 na částku 13.581.800 Kč; ve zbytku zůstaly platební výměry ponechány beze změny.

14. Žalovaný v odůvodnění tohoto rozhodnutí dospěl k závěru, že v řízení vedeném správcem daně byly dány podmínky pro vydání platebních výměrů, kterými byl vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně. Neztotožnil se však se závěrem správce daně, že odvod za porušení rozpočtové kázně měl být vyměřen podle kapitoly 4.2.4., tabulky č. 2, bodu 6 Metodického pokynu pro zadávání zakázek OP LZZ, č. verze 1.5 ze dne 15. 3. 2012 (dále jen „Metodický pokyn“) a konstatoval, že podle kontrolních zjištění správce daně nedošlo ze strany žalobkyně k pochybení spočívajícímu v nastavení kvalifikačních předpokladů a hodnotících kritérií v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. K porušení podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace došlo podle žalovaného tím, že žalobkyně hodnotila nabídky uchazečů takovým způsobem, který nebyl popsán v zadávací dokumentaci, přičemž nebylo možné zjistit, jakým způsobem hodnotící komise při přidělování bodového hodnocení u jednotlivých subkritérií postupovala, tedy na základě jaké úvahy přidělila hodnotící komise konkrétní předložené nabídce určitý počet bodů. Odvod za porušení rozpočtové kázně tak měl být vyměřen podle kapitoly 4.2.4. tabulky č. 2, bodu 16 Metodického pokynu – Jiné závažné porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jestliže mělo či mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, přičemž odvod podle tohoto bodu má být stanoven ve výši 25 – 30 % částky dotace použité na financování předmětné zakázky.

15. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí správní žalobu, které Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 4. 2023, č.j. 3Af 3/2021–55, vyhověl a rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 12. 2020 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

16. Městský soud dospěl mimo jiné k závěru, že v daném případě bylo hodnocení nabídek nepřezkoumatelné, resp. u všech předmětných veřejných zakázek byl způsob hodnocení nabídek popsán způsobem, který neumožňoval přezkoumatelné hodnocení, a to přinejmenším co do přidělování bodů. Dle žalobkyní nastavených hodnotících kritérií totiž vůbec nebylo možné přezkoumatelným způsobem hodnotit a vybrat nejvhodnější nabídku. Nicméně dále zdejší soud dospěl k závěru, že jednání žalobkyně je možné a nutné podřadit pod specifičtější kategorii porušení rozpočtové kázně, nikoli pod bod 16 tabulky č. 2 kapitoly 4.2.4 Metodického pokynu, jak učinil žalovaný. Soud dospěl k závěru, že jednání žalobkyně je možné kvalifikovat jako Porušení povinnosti specifikovat v zadávací dokumentaci a v oznámení o zahájení zadávacího řízení kvalifikační požadavky a hodnotící kritéria v rozsahu požadovaném ZVZ (bod 5 předmětné tabulky), nebo jako Nastavení kvalifikačních předpokladů a hodnotících kritérií v rozporu se ZVZ (bod 6 předmětné tabulky). Tuto vadu právní kvalifikace jednání žalobkyně označil soud za o to závažnější, že na rozdíl od bodu 5 a 6 předmětné tabulky, bod 16 neumožňuje snížení uložené sankce pod hranici 25 % částky dotace použité na financování předmětných veřejných zakázek, čehož v I. stupni využil správce daně.

17. Žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 20. 9. 2023, č.j. 31475/23/5300–10611–712507, byla změněna výše odvodu podle platebního výměru č.j. 8455719/17/2000–31476–110445 na částku 479.358 Kč a výše odvodu podle platebního výměru č.j. 8445960/17/2000–31476–110445 na částku 2.716.360 Kč; ve zbytku zůstaly platební výměry ponechány beze změny.

18. V odůvodnění tohoto rozhodnutí se žalovaný dospěl k závěru, že odvod za porušení rozpočtové kázně měl být v daném případě vyměřen dle bodu 5 tabulky č. 2 kapitoly 4.2.4 Metodického pokynu. Žalovaný proto stanovil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 5 % z částky použité na financování předmětných zakázek (tj. 2.963.185,52 Kč u veřejné zakázky č. 1, 113.740 Kč u veřejné zakázky č. 2, 50.065 Kč u veřejné zakázky č. 3 a 68.753,95 Kč u veřejné zakázky č. 4).

19. K námitce žalobkyně týkající se nevydání výzvy podle ustanovení § 14f odst. 1 rozpočtových pravidel žalovaný zopakoval, že zaslal poskytovateli dopis se žádostí o dodatečné zaslání výzvy dle ustanovení § 14f odst. 1 nebo odst. 3 rozpočtových pravidel. Zopakoval rovněž odpověď poskytovatele dotace s tím, že v daném případě pro vyhotovení výzvy k vrácení poskytnutých finančních prostředků nebyly splněny zákonné podmínky, když poskytovatel neprovedl u příjemce dotace vlastní kontrolní činnost. Dále žalovaný uvedl, že postup podle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel se vztahuje na poskytovatele, nikoliv na správce daně. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2020, č.j. 2 Afs 136/2019–27 a uvedl, že postupu dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel se žalobkyně domáhala až v replice v návaznosti na vyjádření žalovaného k žalobě v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp.zn. 3Af 3/2021, přičemž o svém pochybení věděla žalobkyně již v době ukončení auditu Ministerstva financí, na které reagoval, tj. jí nic nebránilo již v době ukončení auditu s poskytovatelem vrácení (části) dotace projednat. Dále žalovaný uvedl, že i kdyby v daném případě nastala povinnost správce daně vydat výzvu dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel vydat, tak by žalovaný postupoval tak, že by předmětnou výzvu sám nevydal, neboť by se nejednalo o procesní nezákonnost takové intenzity, která by příjemce dotace ve výsledku poškodila. Uvedl, že uložený odvod za porušení rozpočtové kázně totiž svou povahou odpovídá vrácení (části) dotace, kterou by měl příjemce dotace možnost vrátit na základě aplikace výzvy dle ustanovení § 14f odst. 1 nebo 3 rozpočtových pravidel. Případnou újmou (sankcí) by však pro příjemce dotace bylo případně vyměřené penále, jež by pak bylo nutné z výše uvedeného důvodu považovat za nezákonné. V této souvislosti pak žalovaný odkázal na rozsudky Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 11. 7. 2023, č.j. 60Af 38/2021–55 a Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 1. 2022, č.j. 77Af 4/2021–191. Shrnul, že i kdyby nakonec k uplatnění výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel došlo, stalo by se tak v situaci, kdy už by výzva byla čistě formální, tj. byla by učiněna tehdy, kdy již na zjištěná porušení rozpočtové kázně žalobkyně stanovený odvod uhradila a neměla by tak již reálně co poskytovateli dotace vracet. Žalovaný tak vyslovil nesouhlas s námitkou žalobkyně, že úhrada odvodů aktivovala fikci neporušení rozpočtové kázně.

20. Podle ustanovení § 51 odst. 1 s. ř. s. může soud rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří–li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.

21. Žalovaný s projednáním věci bez jednání souhlasil, žalobkyně se ve stanovené lhůtě nevyjádřila. Soud tedy postupoval podle ustanovení § 51 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl o věci samé bez jednání.

22. Městský soud v Praze na základě žaloby, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), přezkoumal napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba byla podána důvodně.

23. Podle ustanovení § 14f odst. 1 rozpočtových pravidel, ve znění do 31. 12. 2021: „Poskytovatel bez zbytečného odkladu písemně vyzve příjemce dotace k provedení opatření k nápravě v jím stanovené lhůtě, pokud se na základě kontrolního zjištění důvodně domnívá, že příjemce dotace v přímé souvislosti s ní porušil podmínku, a) za které byla dotace poskytnuta, b) u níž poskytovatel podle § 14 odst. 5 stanovil, že její nesplnění bude postiženo nižším odvodem, než kolik činí celková částka dotace, a c) jejíž povaha umožňuje nápravu v náhradní lhůtě.“

24. Podle téhož ustanovení, ve znění od 1. 1. 2022: „Poskytovatel bez zbytečného odkladu písemně vyzve příjemce dotace k provedení opatření k nápravě v jím stanovené lhůtě, pokud se na základě kontrolního zjištění nebo zjištění z provedeného auditu důvodně domnívá, že příjemce dotace v přímé souvislosti s ní porušil podmínku, a) za které byla dotace poskytnuta, b) u níž poskytovatel podle § 14 odst. 5 stanovil, že její nesplnění bude postiženo nižším odvodem, než kolik činí celková částka dotace, a c) jejíž povaha umožňuje nápravu v náhradní lhůtě.“

25. Podle ustanovení § 14f odst. 2 téhož zákona, ve znění do 31. 12. 2021: „V rozsahu, v jakém příjemce dotace provedl opatření k nápravě podle odstavce 1 nebo vrátil dotaci nebo její část podle odstavce 3, platí, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně.“

26. Podle téhož ustanovení, ve znění od 1. 1. 2022: „V rozsahu, v jakém příjemce dotace ve stanovené lhůtě provedl opatření k nápravě podle odstavce 1 nebo vrátil ve stanovené lhůtě dotaci nebo její část podle odstavce 3, má se za to, že v období ode dne porušení podmínky podle odstavce 1 nebo odstavce 3 písm. b), v období ode dne porušení povinnosti stanovené tímto zákonem nebo zvláštním právním předpisem do dne provedení opatření k nápravě nebo vrácení dotace ve stanovené lhůtě nedošlo k porušení rozpočtové kázně.“

27. Podle ustanovení § 14f odst. 3 téhož zákona, ve znění do 31. 12. 2021: „Poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k vrácení dotace nebo její části v jím stanovené lhůtě, pokud se na základě kontrolního zjištění důvodně domnívá, že příjemce dotace v přímé souvislosti s ní a) porušil povinnost stanovenou právním předpisem, s výjimkou povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. j), b) nedodržel účel dotace, nebo c) porušil jinou podmínku, za které byla dotace poskytnuta a u které nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě podle odstavce 1.“

28. Podle téhož ustanovení, ve znění od 1. 1. 2022: „Poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k vrácení dotace nebo její části v jím stanovené lhůtě, pokud se na základě kontrolního zjištění nebo zjištění z provedeného auditu důvodně domnívá, že příjemce dotace v přímé souvislosti s ní a) porušil povinnost stanovenou právním předpisem, s výjimkou povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. i), nebo b) porušil jinou podmínku, za které byla dotace poskytnuta a u které nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě podle odstavce 1.“

29. Podle ustanovení § 14f odst. 7 téhož zákona: „Poskytovatel bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příslušný finanční úřad o a) vydání výzvy k provedení opatření k nápravě a o vydání výzvy k vrácení dotace, b) tom, jak bylo na výzvu reagováno.“

30. Nejvyšší správní soud se výzvou poskytovatele dotace k vrácení dotace či její části dle ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel zabýval v rozsudku ze dne 12. 1. 2017, č.j. 5 Afs 219/2016–27, ve kterém dospěl k závěru, že tato výzva není rozhodnutím správního orgánu dle ustanovení § 65 s.ř.s. a její vydání nelze považovat ani za nezákonný zásah poskytovatele dotace. Soud zde poznamenal, že smyslem této výzvy je především upozornit příjemce na skutečnost, že se dle názoru poskytovatele dotace dopustil pochybení a porušil podmínky, za nichž mu byla dotace poskytnuta, a umožnit mu dotaci, popř. její část, bez jakékoli sankce vrátit. Vydáním této výzvy však nemůže být nijak zasaženo do práv příjemce dotace. Tato výzva totiž není přímo vynutitelná a je jen na uvážení příjemce dotace, zda uzná poskytovatelem vytýkané pochybení a dotaci nebo její část vrátí, anebo jestli, přesvědčen o nezákonnosti zjištění poskytovatele, bude svá práva hájit v následném daňovém řízení (řízení o porušení rozpočtové kázně). Teprve výsledkem řádně vedeného daňového řízení je pravomocný platební výměr, který závazně určuje povinnosti příjemce dotace, je vykonatelný a je exekučním titulem.

31. Lze tedy shrnout, že pokud poskytovatel dotace provede u příjemce dotace kontrolu, na základě které zjistí porušení dotačních podmínek, vyzve ho k dobrovolné nápravě tohoto porušení, a to buď provedením opatření k nápravě (dle ustanovení § 14f odst. 1 rozpočtových pravidel), a není–li to možné, tak vrácením dotace nebo její části (dle ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel). Jestliže příjemce této výzvě vyhoví, uplatní se fikce, že se nedopustil porušení rozpočtové kázně v rozsahu, v jakém provedl opatření k nápravě či vrátil dotaci nebo její část (viz ustanovení § 14f odst. 2 rozpočtových pravidel). Správce daně mu tak již za totéž pochybení nemůže v rámci daňového řízení vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně ani penále.

32. Poskytovatel dotace je povinen tento zákonem předvídaný postup dodržet. Pokud by i přes zjištění porušení dotačních podmínek výzvu dle ustanovení § 14f nevydal, nemohl by pak správce daně příjemci dotace v souvislosti s tímto pochybením vyměřit bez dalšího odvod za porušení rozpočtové kázně a případné penále. Jinak by totiž nebylo dosaženo smyslu předmětné právní úpravy, podle které má být preferována dobrovolná náprava porušení dotačních podmínek před stanovením „sankčních“ opatření. Poskytovatel dotace tak při zjištění porušení dotačních podmínek musí v souladu s ustanovením § 14f rozpočtových pravidel umožnit příjemci dotace toto pochybení na základě výzvy napravit a aktivovat tak fikci neporušení rozpočtové kázně (ustanovení § 14f odst. 2 rozpočtových pravidel).

33. V rozsudku ze dne 21. 3. 2019, č.j. 1 Afs 293/2018–28, Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že „[p]okud tedy ze strany poskytovatele dotace není splněna povinnost (tj. postup dle § 14f rozpočtových pravidel) předcházející případnému stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně, včetně penále, musí se o nápravu tohoto pochybení postarat správce daně v rámci probíhající daňového řízení ve věci porušení rozpočtové kázně. Ten proto zpravidla bude muset u poskytovatele dotace zajistit, aby dodržel postup stanovený v § 14f rozpočtových pravidel, a teprve poté rozhodne o případném stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně.“ Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku rovněž uvedl, že „[p]okud tedy správce daně zjistí, že nebyl splněn předpoklad pro vyměření odvodu stanovený v § 14f rozpočtových pravidel, tj. možnost dobrovolné nápravy pro daňový subjekt, může i sám, analogicky dle § 145 odst. 2 daňového řádu vydat výzvu k dobrovolnému vrácení dotace či její části (§ 14f odst. 3 rozpočtových pravidel), nebo k provedení opatření k nápravě (§ 14f odst. 1 rozpočtových pravidel). Až pokud daňový subjekt (příjemce dotace) této výzvě nevyhoví, bude na místě přistoupit k případnému vyměření odvodu včetně penále. Tento postup však bude namístě spíše ve výjimečných výše uvedených situacích.“

34. Z uvedeného tedy dle názoru soudu vyplývá, že případné procesní vady v případě výzvy k vrácení podpory dle ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel je oprávněn v rámci daňového řízení napravit správce daně, pokud uzná, že postup poskytovatele dotace při vydávání předmětné výzvy byl vadný.

35. Soud dále uvádí, že je výhradně na příjemci dotace, zda uzná poskytovatelem tvrzené pochybení, které je ve výzvě popsáno, a požadovanou částku uhradí, anebo zda, přesvědčen o nezákonnosti zjištění poskytovatele, bude svá práva hájit v následném daňovém řízení před správcem daně, jehož výsledkem je rozhodnutí o sankčním odvodu. Správce daně totiž, jakkoli je mu oznámeno porušení rozpočtové kázně, nemůže bez dalšího případně popsané zjištění poskytovatele promítnout do vydání platebního výměru, ale je povinen je vyhodnotit jako každý jiný důkaz v daňovém řízení, a to při respektování práv daňového subjektu, která mu procesní předpis přiznává, a při respektování základních zásad správy daní.

36. V nyní projednávané věci žalovaný zatížil řízení hned několika vadami, které mají vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.

37. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že podmínkou pro zaslání výzvy není, že by kontrolní zjištění (či kontrolní činnost) či auditní zprávu měl vypracovat přímo poskytovatel dotace. Je pravdou, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že povinnost vydat výzvu dle § 14f rozpočtových pravidel má poskytovatel (případně správce daně) pouze v situaci, kdy daňovému řízení předcházela „kontrola“ provedená poskytovatelem (viz např. rozsudky ze dne 23. 11. 2020, č.j. 2 Afs 136/2019–27, nebo již citovaný rozsudek č.j. 1 Afs 293/2018–28).

38. V duchu této judikatury tedy bylo na žalovaném, aby prověřil, zda poskytovatel dotace prováděl vlastní kontrolu či jen pouze podal správci daně podnět k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně. Pokud by totiž porušení bylo autoritativně zjištěno až v průběhu daňové kontroly správcem daně (nikoli poskytovatelem v rámci jeho vlastní kontroly), tak by se jednalo o jinou situaci, než na jakou mířila hypotéza ustanovení § 14f rozpočtových pravidel, ve znění do 31. 12. 2021. Ostatně takto i žalovaný postupoval, když se přípisem ze dne 26. 5. 2020, č.j. 20247/20/5000–10480–712507, obrátil na Ministerstvo pro místní rozvoj, jakožto poskytovatele dotace, označeného tak v Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 27. 7. 2012, č. OP LZZ/1.1/84/00001, aby zaslalo příjemci dotace výzvu podle ustanovení § 14f odst. 1 či odst. 3 rozpočtových pravidel, a aby následně žalovaného informovalo o tom, jak bylo příjemcem dotace na výzvu reagováno. Ministerstvo pro místní rozvoj odpovědělo přípisem ze dne 17. 6. 2020, č.j. 34143/2020–54 tak, že v dané věci neprovádělo v souvislosti s předmětným projektem u příjemce kontrolu, na jejímž základě byl podán podnět k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně, a proto považovalo za nepřípadné, aby předmětná výzva byla z jeho strany činěna. Žalovaný se s touto odpovědí spokojil, čímž se dle soudu dopustil prvního pochybení.

39. Žalovaný v květnu 2020 oslovil v duchu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019, č.j. 1 Afs 293/2018–28, Ministerstvo pro místní rozvoj, jakožto poskytovatele dotace označeného ve výše uvedeném Rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 27. 7. 2012. V daném případě však bylo žalovaným pominuto, že podnět správci daně k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně podalo dne 16. 8. 2016, pod č.j. MPSV–2016/166288–852, Ministerstvo práce a sociálních věcí jakožto Řídící orgán pro Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost, a to na základě zjištění z auditu operace č. OPLZZ/2015/O/008, který provedl Auditní orgán Ministerstvo financí. Následně i správce daně s Ministerstvem práce a sociálních věcí v rámci daňové kontroly spolupracoval a opatřoval si od něj podklady (srov. str. 4 a 5 Zprávy o daňové kontrole č.j. 2128706/17/2200–31473–307372, kde je obsažen Seznam kontrolovaných dokladů předložených MPSV), přičemž jej na str. 6 označil jako „poskytovatele dotace“. Dle soudu tak žalovaný už v roce 2020 pochybil, pokud se s dotazem, zda byla v dané věci prováděna na úrovni poskytovatele dotace kontrola ve smyslu ustanovení § 14f rozpočtových pravidel obrátil toliko na Ministerstvo pro místní rozvoj, ale neobrátil se již na Ministerstvo práce a sociálních věci jakožto administrátora předmětného dotačního programu a především jakožto podatele podnětu k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně. Postup žalovaného je tak třeba označit za přehnaně formalistický, když vycházel striktně z Rozhodnutí o poskytnutí dotace, aniž by zohlednil, kdo předmětný podnět podal a že správce daně považoval za poskytovatele dotace právě Ministerstvo práce a sociálních věcí, od kterého také opatřoval všechny potřebné podklady pro provedení daňové kontroly.

40. Žalovaný se však dopustil i dalšího pochybení. Po vrácení věci po zrušení jeho předchozího rozhodnutí městským soudem v řízení vedeném pod sp.zn. 3Af 3/2021, totiž nezohlednil, že v mezidobí došlo k novelizaci ustanovení § 14f odst. 1 a 3 rozpočtových pravidel. S účinností od 1. 1. 2022 byl do obou těchto ustanovení doplněn text „zjištění z provedeného auditu“ tak, že nově zní „pokud se na základě kontrolního zjištění nebo zjištění z provedeného auditu (pozn. soudu: poskytovatel) důvodně domnívá (…).“

41. Předmětná novelizace ustanovení § 14f rozpočtových pravidel byla provedena zákonem č. 484/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. V důvodové zprávě je k těmto změnám uvedeno následující: „Protože kontrola a audit jsou dva různé instituty, jejichž výsledky by bylo možné použít pro postup podle § 14f, navrhuje se v tomto smyslu doplnění § 14f. Navrhuje se zpřesnit ustanovení, tak aby bylo jasné, že příjemce dotace se vyhne odvodu za porušení rozpočtové kázně pouze tehdy, pokud provede opatření k nápravě, eventuálně vrátí požadovanou částku ve stanovené lhůtě. Rovněž se navrhuje výslovně stanovit, že k porušení rozpočtové kázně nedojde v období ode dne porušení příslušné podmínky nebo ode dne porušení povinnosti stanovené právním předpisem nebo ode dne porušení účelu dotace do doby provedení opatření k nápravě nebo do doby vrácení požadované částky.“

42. Žalovaný tak po vrácení věci měl zohlednit, že podkladem pro podání podnětu k prošetření podezření rozpočtové kázně byla Zpráva o auditu operace ze dne 7. 12. 2015. Žalovaný se tedy měl zabývat tím, zda tento audit nelze podřadit pod nové znění ustanovení § 14f odst. 1 a odst. 3 rozpočtových pravidel. Ostatně v souvislosti s tím lze odkázat na verzi Metodického pokynu CHJ č. 4, Metodika předávání informací podnětů na orgány Finanční správy České republiky, platnou k 1. 5. 2020, na kterou odkazoval žalovaný ve svém přípisu Ministerstvu pro místní rozvoj ze dne 26. 5. 2020, a která hovořila o tom, že je nerozhodné, který kontrolní orgán zjištění učinil a příkladmo je zde uvedeno zjištění Auditního orgánu MF.

43. Ustanovení § 14f rozpočtových pravidel totiž představuje procesní normu, která upravuje postup poskytovatele dotace při zjištění porušení podmínky poskytnutí dotace. Je tak nutné uplatnit obecné pravidlo nepravé retroaktivity procesních norem, podle něhož se vždy používá aktuálně účinná procesní úprava, byť ve správním řízení zahájeném před účinností této procesní úpravy (k tomu blíže např. rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, č.j. 1 Azs 55/2006–60, č. 1349/2007 Sb. NSS). Žalovaný tak byl povinen před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí tuto novou procesní úpravu zohlednit, resp. zohlednit, zda do té doby jeho postup této procesní úpravě odpovídal, což dle soudu neučinil, když nezohlednil, že v daném případě byl proveden audit Auditním orgánem MF.

44. Soud se dále neztotožnil s argumentací žalovaného, že i kdyby bylo dovozeno, že bylo namístě vydat výzvu dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel, tak by absence této výzvy neměla za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí, jelikož nebylo zasaženo do hmotných práv žalobkyně. Újma žalobkyně totiž v nyní projednávaném případě spočívá v tom, že v důsledku toho, že v daném případě nebyla (byť formálně a dodatečně) vydána výzva dle ustanovení § 14f odst. 3 rozpočtových pravidel, tak nedošlo v jejím případě aktivaci tzv. fikce neporušení rozpočtové kázně ve smyslu ustanovení § 14f odst. 2 rozpočtových pravidel.

45. Je sice pravdou, že uložený odvod za porušení rozpočtové kázně svou povahou odpovídá vrácení (části) dotace, kterou by měla žalobkyně možnost vrátit na základě výzvy dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel, nicméně důsledek spočívající v neaktivování fikce neporušení rozpočtové kázně má vliv na uložení penále žalobkyni. Kdyby tato fikce byla aktivována, tak by penále žalobkyni nemohlo být uloženo. Negativní následek v podobě stanovení penále nemá za dané skutkové situace žalobkyně možnost zvrátit v řízení o stanovení penále, neboť v řízení o stanovení penále nelze namítat nezákonnost samotného odvodu za porušení rozpočtové kázně, ale předmětem takového řízení (a případně následného soudního přezkumu) je pouze otázka, zda penále mělo být předepsáno, zda bylo předepsáno ve správné výši a od správného počátku (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2020, č.j. 8 Afs 128/2018–56). Je tomu tak proto, že žalovaný výslovně v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že v daném případě nebyla aktivována fikce neporušení rozpočtové kázně, aniž by měl skutečně postaveno na jisto, zda výzva dle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel skutečně neměla být v daném případě vydána.

46. Soud tak ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nezákonné pro vady řízení, a proto jej podle ustanovení § 78 odst. 1 zrušil a věc žalovanému v souladu s ustanovením § 78 odst. 4 s.ř.s. vrátil k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný právním názorem soudu vázán (ustanovení § 78 odst. 5 s.ř.s.). Zohlední tak veškeré shora uvedené závěry soudu, zejména se obrátí na podatele předmětného podnětu k prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně, zda v daném případě prováděl vlastní kontrolu, dále zohlední nové znění ustanovení § 14f odst. 1 a 3 rozpočtových pravidel a až poté může přistoupit k posouzení, zda v daném případě měla či neměla být vydána předmětná výzva, resp. zda v daném případě byla či nebyla aktivována tzv. fikce neporušení rozpočtové kázně.

47. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalobkyně, která měla ve věci úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložila, proti žalovanému, který ve věci úspěch neměl. Náhrada nákladů řízení představuje v dané věci zaplacený soudní poplatek ve výši 3.000 Kč a dále odměnu zástupce žalobkyně JUDr. Mojmíra Přívary, advokáta. Mimosmluvní odměna činí 9.300 Kč za 3 úkony právní služby (převzetí právního zastoupení, podání žaloby, sepsání repliky) po 3.100 Kč podle ustanovení § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, v platném znění. Dále žalobkyni přísluší náhrada hotových výdajů jejího právního zástupce ve výši 900 Kč za 3 úkony právní služby po 300 Kč podle ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu. Ačkoliv zástupce žalobkyně není plátcem DPH, vykonává advokacii jako společník právnické osoby zřízené podle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, která je plátcem DPH, proto jsou náklady řízení zvýšeny o částku odpovídající DPH 21 % z předchozích částek (ustanovení § 57 odst. 2 s.ř.s.). Celková výše nákladů tedy činí 15.342 Kč.