60 Ad 1/2022–64

Rubrum

Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Barbory Berkové a soudců Mgr. Jiřího Gottwalda a JUDr. Michala Jantoše ve věci žalobkyně: G. Z., akciová společnost, IČO X sídlem H. 9, X Z. zastoupená advokátem Mgr. Markem Svojanovským sídlem Dvorek 16, 798 57 Laškov proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce sídlem Kolářská 451/13, 746 01 Opava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 9. 2021, č. j. 6005/1.30/20–6, ve věci ručitelství za úhradu pokuty, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 9. 2021, č. j. 6005/1.30/20–6, se zrušujea věc se vracížalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinenzaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení 18 580,50 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Marka Svojanovského, sídlem Dvorek 16, 798 57 Laškov.

Odůvodnění

A. Vymezení věci a obsahu podání účastníků 1. Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) provedl kontrolu u společnosti M. p. s.r.o., v likvidaci, IČ X (dále jen „společnost M.“) a následně ji v přestupkovém řízení uznal vinnou ze spáchání tří přestupků upravených v zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Konkrétně byla společnost M. sankcionována za to, že: – umožnila výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodů 1 a 2 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce mimo základní pracovněprávní vztah a současně výkon závislé práce cizincem bez patřičného povolení nebo v rozporu s ním [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti], – umožnila výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti – výkon závislé práce cizincem pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného oprávnění k pobytu na území České republiky [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti] a – zastřeně zprostředkovávala zaměstnání podle § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti [přestupek podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti]. Za uvedené přestupky byla společnosti M. uložena úhrnná pokuta podle § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“) ve spojení s § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti ve výši 7 600 000 Kč.

2. Po právní moci uvedeného rozhodnutí bylo s žalobkyní zahájeno řízení, v rámci kterého správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 12. 3. 2021, č. j. 768/9.30/20–18 rozhodl podle § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti tak, že žalobkyně ručí za úhradu pokuty uložené společnosti M. za přestupek upravený v § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Žalobkyně s tímto rozhodnutím nesouhlasila a brojila proti němu odvoláním, které žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl.

3. Žalobkyně se následně obrátila na soud s žalobou, ve které se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí, a to z následujících důvodů: – žalobkyně má za to, že byla oprávněna vznést námitky nejen vůči části rozhodnutí, kterým byla společnost M. uznána vinnou z přestupku podle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, ale i vůči zbylým částem, tedy ostatním přestupkům, pokuta totiž byla uložena úhrnně za všechny přestupky a každý z přestupků ovlivnil její výši, která byla žalobkyni následně předepsána k úhradě. Jestliže žalovaný neprovedl navržené důkazy (výslechy osob, faktury, objednávky a doklady o vyplacení odměn), kterými žalobkyně chtěla zpochybnit závěr o umožnění výkonu nelegální práce a výši uložené pokuty, postupoval nezákonně; – nebylo prokázáno, že věděla či alespoň mohla vědět, že pracovníci společnosti M. pobývají a pracují v ČR v rozporu s právními předpisy; – správní orgány nebyly oprávněny rozhodnout o tom, že žalobkyně ručí za úhradu pokuty ve výši 7 600 000 Kč, neboť tato pokuta byla jako úhrnná podle zásady absorpční uložena za jiný přestupek, než připouští § 141a zákona o zaměstnanosti. Výklad správních orgánů, podle kterého lze o ručitelství rozhodnout i tehdy, pokud spáchá konkrétní osoba více přestupků a mezi nimi bude přestupek předvídaný § 141a zákona o zaměstnanosti, jde proti smyslu a účelu zákona a popírá výslovně znění § 141a zákona o zaměstnanosti. V takovém případě nelze určit, jaká část pokuty připadá právě na přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, rozhodně však nelze říct, že by byla společnosti M. uložena pokuta ve výši 7 600 000 Kč, i kdyby spáchala toliko přestupek upravený v § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti.

4. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl žalobu zamítnout a uvedl, že předmětem vedeného řízení bylo posouzení toho, zda byly splněny podmínky pro vznik ručení u žalobkyně. Jedná se o zcela samostatné řízení, které je odlišné od řízení přestupkového. Polemika žalobkyně s již pravomocným rozhodnutím o přestupku nebyla na místě. Žalovaný nesouhlasí s tím, že by ručitel neodpovídal, pokud obviněný spáchal více přestupků. To by popíralo zcela smysl směrnice č. 2009/52/ES prosazující zákaz zaměstnávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí s cílem bojovat proti nedovolenému přistěhovalectví a její následnou transpozici do zákona o zaměstnanosti, rovněž by to vytvářelo neodůvodněné rozdíly mezi subjekty, jimž byla uložena pokuta pouze za přestupek dle § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, a subjekty, kterým byla uložena pokuta za více přestupků. V případě projednávání více přestupků v řízení nelze s ohledem na zásadu absorpce rozčleňovat výši uložené pokuty na jednotlivé „podpokuty“ či jakési dílčí pokuty. V projednávaném případě byl jako nejpřísněji trestný posouzen přestupek dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, proto byla pokuta uložena podle něj.

5. Žalobkyně v replice mimo již uvedeného zdůraznila, že pokud žalovaný považoval navržené důkazy za nadbytečné, měl tento závěr v rozhodnutí patřičně odůvodnit, což neučinil. B. Posouzení věci krajským soudem 6. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů podle § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Ve věci rozhodl bez nařízení jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s.

7. Podle § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti platí, že „za úhradu pokutyuložené za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) ručí právnická nebo fyzická osoba, které právnická nebo fyzická osoba, jež umožnila cizinci výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3, poskytla v rámci obchodního vztahu plnění jako subdodavatel přímo nebo prostřednictvím jiné osoby; stejně ručí i prostředník. Ručení vzniká pouze v případě, pokud o nelegální práci podle § 5 písm. e) bodu 3 tyto osoby věděly, nebo při vynaložení náležité péče vědět měly a mohly“. Dle odst. 2 dále platí, že „o tom, zda ručení podle odstavce 1 vzniklo a kdo je ručitelem, vydá Státní úřad inspekce práce nebo oblastní inspektorát práce, který o uložení pokuty rozhodoval v prvním stupni, rozhodnutí. Správní řízení podle věty první lze zahájit nejpozději do 90 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e)“.

8. Podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí „práce vykonávaná cizincem pro právnickou nebo fyzickou osobu bez platného oprávnění k pobytu na území České republiky, je–li podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyžadováno“.

9. Přestupky upravené v § 139 odst. 1 písm. f) a § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti jsou vymezeny totožně (rozdíl je v tom, že jedno ustanovení dopadá na fyzické osoby, druhé na právnické osoby a fyzické osoby podnikající). Jejich podstatou je, že daná osoba umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3 zákona o zaměstnanosti.

10. Krajský soud se předně zabýval námitkou, ve které žalobkyně namítala, že jí v daném případě nemohl vzniknout ručitelský závazek.

11. Správní orgány dospěly k závěru, že vzniku ručení nebrání, pokud bude přestupce uznán vinným vedle jiných přestupků i ze spáchání přestupku upraveného v § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti. Bude–li jedním ze spáchaných přestupků právě některý z nich, odpovídá ručitel za úhradu uložené pokuty, která byla uložena za všechny přestupky podle absorpční zásady. V přestupkovém řízení správní orgány nesmí vyčíslovat pokutu za jednotlivé přestupky, to by odporovalo právě absorpční zásadě, proto není možné ručení v poměrné výši (str. 6 rozhodnutí správního orgánu I. stupně, str. 7 napadeného rozhodnutí).

12. Se závěry správních orgánů krajský soud nesouhlasí. Z doslovného jazykového výkladu § 141a odst. 1 věty první zákona o zaměstnanosti vyplývá, že ručitel ručí za úhradu pokuty uložené toliko „…za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. f) nebo § 140 odst. 1 písm. e)“. Jazykový výklad provedený správními orgány je extenzivní a jeho podstatou je, že ručitel ručí za úhradu pokuty, která bude přestupci uložena jako úhrnná za blíže neurčenou množinu přestupků, pokud mezi nimi bude některý z uvedených přestupků.

13. Krajský soud zcela souhlasí s žalovaným v tom, že správní orgán, který vede přestupkové řízení a ukládá pokutu za více přestupků, je podle § 41 přestupkového zákona povinen uložit úhrnnou pokutu podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Trestání je v tomto případě ovládáno absorpční zásadou, v souladu s níž trestní sazba za nejpřísnější delikt pohlcuje sazby za delikty mírnější. Při určení výměry úhrnného trestu je třeba vycházet z obecných kritérií pro ukládání sankcí, přičemž nelze přehlédnout, že je sankce ukládána za více deliktů, což obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí. Bude–li závažnost nejtěžšího správního deliktu velmi vysoká, budou mít ostatní bagatelní delikty na výši úhrnné sankce jen minimální vliv. Naopak velmi vysoká závažnost ostatních sbíhajících se správních deliktů by se měla ve výměře sankce vycházející z nejtěžšího deliktu (především je–li jeho závažnost nízká) odrazit. Uvedené však neznamená, že by se výsledná úroveň závažnosti souhrnu sbíhajících se deliktů rovnala vždy jakémusi aritmetickému součtu všech dílčích konkrétních úrovní závažnosti. Správní orgány jsou povinny náležitě odůvodnit, na základě jakých úvah dospěly k uložené výměře (úhrnné) sankce. V této souvislosti jsou povinny zhodnotit veškerá relevantní zákonná hlediska, včetně toho, že sankci ukládají za více sbíhajících se deliktů. To ovšem neznamená, že by měly správní orgány při svých úvahách o výši pokuty určit jakousi dílčí pokutu za každý sbíhající se přestupek. Tehdy by však byla konečná úhrnná pokuta nutně dána jejich součtem. Vyčíslení váhy jednotlivých sbíhajících se správních deliktů tedy nevyhnutelně vede k uložení úhrnné sankce na základě kumulační zásady, tedy v rozporu s principy trestání souběhu (srov. rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019–43 a judikaturu v něm citovanou). Z uvedeného vyplývá i správnost názoru žalovaného, že úhrnnou pokutu uloženou za více sbíhajících se přestupků nelze posléze rozdělit na částky, které by odpovídaly jednotlivým sbíhajícím se přestupkům.

14. Při zvážení těchto závěrů je nutné zdůraznit, že extenzivní jazykový výklad provedený správními orgány vede nevyhnutelně k tomu, že pokud přestupce jakožto zaměstnavatel spáchá více přestupků, jenž spolu navíc ani nemusí vůbec věcně souviset (vedle přestupků upravených v zákoně o zaměstnanosti např. přestupky upravené v zákoně č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů), a které mohou být daleko závažnější, než přestupky zmínění v § 141a zákona o zaměstnanosti, bude ručitel fakticky odpovídat i za ně.

15. Podle judikatury Ústavního soudu je jazykový výklad jen přiblížením k obsahu právní normy (srov. nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). V pochybnostech proto nelze setrvat pouze u něj, ale k ověření správnosti výkladu, k jeho doplnění či upřesnění, je nutné využít další interpretační přístupy, jako například výklad teleologický směřující k účelu zákona, výklad historický, komparativní apod. (srov. například rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004–54, č. 792/2006 Sb. NSS). Současně krajský soud též reflektoval ústavně zaručené právo vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť vznikem ručitelského závazku nepochybně dochází k zásahu do vlastnického práva ručitele.

16. Z logického výkladu (argument a contrario) vyplývá, že za pokutu uloženou za jiné přestupky než ty, které jsou v § 141a zákona o zaměstnanosti výslovně uvedeny, ručitel neodpovídá. Smyslem institutu ručení upraveného v § 141a zákona o zaměstnanosti je zajistit úhradu pokuty uložené za přestupky uvedené v předmětném ustanovení. Tím současně mají být obchodní partneři přestupce motivováni k tomu, aby dbali na to, aby jejich smluvní partneři, resp. jejich zaměstnanci neporušovali právní předpisy upravující pobytové oprávnění cizinců na území ČR. Tomuto smyslu odpovídá také poslední věta prvního odstavce předmětného ustanovení, ze které vyplývá, že ručitelství může vzniknout pouze tehdy, pokud dotyčná osoba věděla či alespoň mohla vědět o tom, že přestupce zaměstnává osoby bez pobytového oprávnění na území ČR. Je–li vznik ručitelství vázán na to, zda o tomto protiprávním jednání ručitel alespoň mohl vědět, bylo by nelogické, aby odpovídal za pokutu uloženou též za přestupky, o kterých dle § 141a zákona o zaměstnanosti vůbec nemusel mít povědomí. Zákonodárce spojil ručitelství toliko s přestupky upravenými v § 139 odst. 1 písm. f) a § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti, které se týkají jen jedné ze tří forem nelegální práce, a to formy dle § 5 písm. e) bod 3 zákona o zaměstnanosti. Zjevně tudíž nechtěl, aby ručitel odpovídal za úhradu pokut za přestupky týkající se jiných forem nelegální práce ani za pokuty uložené za zcela jiné přestupky. Svázanost povinnosti ručení toliko s přestupky související s nelegální prací spočívající v absenci pobytového oprávnění zaměstnance na území ČR vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 1/2012 Sb., kterým byl § 141a vložen do zákona o zaměstnanosti (srov. sněmovní tisk č. 444/0, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, dostupné na www.psp.cz). Ad absurdum by názor správních orgánů znamenal, že pro správní orgán bude výhodné, pokud odhalí a následně ve společném řízení projedná co největší množství přestupků, k jejichž projednání jsou příslušné oblastní inspektoráty práce, pokud mezi nimi bude i některý z přestupků uvedených v § 141a zákona o zaměstnanosti, neboť pak by mohl pokutu za ně uloženou žádat po ručiteli.

17. Lze tak uzavřít, že ani výklad logický, systematický ani teleologický nesvědčí extenzivnímu jazykovému výkladu ustanovení § 141a zákona o zaměstnanosti. Ke stejnému závěru je navíc nutné dojít při zvážení toho, že vznikem ručitelství dochází k zásahu do vlastnického práva ručitele, které je zaručeno v čl. 11 odst. 1 Listiny. Ručitel je adresátem veřejné moci, kterému lze uložit povinnost pouze na základě zákona (čl. 4 odst. 1 Listiny). Stejně tak lze veřejnou moc vykonávat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny). Jestliže zákonodárce zjevně ručitelství navázal toliko k pokutě uložené za vybrané přestupky, nelze výkladem, který navíc odporuje ostatním provedeným výkladovým metodám, rozšířit tuto povinnost na pokutu uloženou fakticky za přestupky jiné, které budou projednávány ve společném přestupkovém řízení. Takovou povinnost by musel zákonodárce výslovně zakotvit do zákona tak, jako samotnou povinnost ručit za úhradu pokuty uložené jinému subjektu. Pro úplnost soud uvádí, že za výslovnou úpravu nelze v tomto směru považovat § 41 odst. 1 přestupkového zákona. Jeho působnost se totiž vztahuje na přestupkové řízení a aplikuje se výhradně vůči pachateli přestupků, nikoliv vůči ručiteli, který je osobou od přestupce odlišnou a není ani účastníkem přestupkového řízení. Odpovědnost ručitele za úhradu pokuty je upravena zcela samostatně.

18. Všechny provedené interpretační metody tak vedou soud k závěru, že ručitel odpovídá toliko za pokuty uložené za přestupky výslovně zmíněné v § 141a zákona o zaměstnanosti. Tento výklad zákona je navíc jediným, který je ústavně konformní. Při současném zohlednění skutečnosti, že uloženou úhrnnou pokutu není možné rozčlenit na dílčí pokuty uložené za jednotlivé sbíhající přestupky (viz výše), je nutné vyložit § 141a odst. 1 zákona o zaměstnanosti tak, že ručitelství může vzniknout pouze tehdy, bude–li (za splnění dalších zákonných podmínek) přestupce uznán vinným toliko z přestupků zmíněných v § 141a zákona o zaměstnanosti. Jejich souběh s jinými přestupky proto ručitelství vylučuje.

19. Podle názoru krajského soudu nelze argumentovat ani směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. 6. 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, jejíž čl. 8 byl ustanovením § 141a zákona o zaměstnanosti transponován do českého právního řádu. Zákonodárce jednoznačně ručitelskou povinnost navázal toliko za přestupky související s nelegální prací ve formě absence pobytového oprávnění. To je zcela pochopitelné, protože předmětná směrnice se vztahuje pouze a jen na zaměstnávání osob neoprávněně pobývajících na území členského státu (srov. preambuli směrnice a její čl. 1). Na jiné formy nelegální práce, jak je vymezena v § 5 písm. e) zákona o zaměstnanosti, směrnice vůbec nedopadá. Pokud zákonodárce vztáhl ručitelství jen na konkrétní přestupek, ale současně nestanovil žádná pravidla pro situace, ve kterých dojde k uložení pokuty za více přestupků (čímž nezohlednil ostatní právní předpisy), a tedy nedostatečně transponoval předmětnou směrnici, nelze to klást k tíži adresátům veřejné správy.

20. Námitka žalobkyně je proto důvodná. S ohledem na skutečnost, že v nyní řešené věci byla společnosti Minaki uložena pokuta za více přestupků, mezi kterými byl i přestupek upravený v § 140 odst. 1 písm. e) zákona o zaměstnanosti (navíc podle tohoto ustanovení ani nebyla sankce ukládána), nebylo možné vůči žalobkyni rozhodnout o vzniku ručitelství ve smyslu § 141a zákona o zaměstnanosti. Proto ani nemá význam zabývat se podrobněji zbylými námitkami. Pro úplnost jen soud stručně a spíšeobiter dictumuvádí, že případnému ručiteli nelze v řízení vedeném podle § 141a zákona o zaměstnanosti upřít námitky, které by mohla vznést osoba obviněná ze spáchání přestupku. K totožnému závěru dospěl také Krajský soud v Brně (srov. jeho rozsudek ze dne 24. 2. 2021, č. j. 31 Ad 2/2019–87). Právo ručitele brojit proti samotné povinnosti, za jejíž splnění má ručit, lze navíc označit jako imanentní všem úpravám ručitelství napříč právním řádem, a to jak v právu soukromém (srov. § 2023 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), tak v právu veřejném (srov. § 171 a § 172 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). Není rozumného důvodu upřít tyto námitky osobě, vůči které je vedeno řízení podle § 141a zákona o zaměstnanosti. C. Závěr a náhrada nákladů řízení 21. Vzhledem k výše uvedenému krajský soud podle § 78 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s. zrušil rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Žalovaný je v dalším řízení vázán právním názorem zaujatým krajským soudem (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

22. Žalobkyní navrhovaný důkaz v podobě informací poskytnutých Oblastním inspektorátem práce pro Středočeský kraj soud neprovedl, neboť pro rozhodnutí soudu neměl žádný význam.

23. O náhradě nákladů řízení mezi účastníky soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s tak, že žalovaný byl s ohledem na úspěch žalobkyně ve věci zavázán k náhradě jí účelně vynaložených nákladů. Ty spočívají v zaplacených soudních poplatcích v celkové výši 4 000 Kč (žaloba a návrh na přiznání odkladného účinku žalobě). Dále ve 4 úkonech právní služby zástupce žalobkyně v podobě přípravy a převzetí zastoupení, podání žaloby, podání návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě a podání repliky. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle § 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu 3 100 Kč s výjimkou návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě, u kterého je odměna poloviční podle § 11 odst. 2 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2018, č. j. 8 Azs 111/2018–39) celkem tedy 10 850 Kč. K tomu žalobkyni náleží za každý úkon právní služby paušální náhrada hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, a náhrada za DPH ve výši 21% počítaná z částky 12 050 Kč. Celkové náklady žalobkyně činí 18 580,50 Kč.