60 Ad 7/2022–78

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl samosoudcem JUDr. Michalem Hájkem, Ph.D., ve věci žalobkyně: X, narozená dne X zastoupená obecným zmocněncem X, narozeným dne X oba bytem X proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí se sídlem Na Poříčním právu 376/1, 128 01 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2022, sp. zn. SZ/MPSV–2020/136104–913, čj. MPSV–2022/36994–913, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2022, sp. zn. SZ/MPSV–2020/136104–913, čj. MPSV 2022/36994–913, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen „správní orgán prvního stupně“) zahájil dne 30. 4. 2020 z moci úřední opětovné posouzení nároku žalobkyně na příspěvek na péči a jeho výše. Žalobkyně dle závěrů posudkových lékařů trpí těžkou farmakorezistentní nonlezionální epilepsií (pravostranná krurální se sekundární generalizací; frekvence záchvatů 5–7krát denně).

2. Dne 26. 5. 2020 provedl správní orgán prvního stupně sociální šetření formou dotazníku (z důvodu prevence v rámci onemocnění Covid–19), při kterém zjišťoval schopnost samostatného života žalobkyně v přirozeném sociálním prostředí, včetně schopnosti žalobkyně zvládat základní životní potřeby vymezené v § 9 odst. zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.

3. Dle výsledku sociálního šetření je žalobkyně schopna samostatného stoje a postaví se sama. Je mobilní, ale sama nikam nechodí, neboť trpí záchvaty, které vyvolává jakékoliv převýšení (překážka, schody, obrubníky apod.). Má problémy i ve volném prostoru, kde se nemá čeho chytit. Celý den je doma. Při delším stoji na jednom místě se jí motá hlava a dochází i k pádům. Ujde cca 200 metrů, ale trasu má předem naplánovanou tak, aby se mohla něčeho chytit. Při nastupování a vystupování z dopravních prostředků má problém s převýšením na schodech a dochází k epileptickému záchvatu, někdy ji i autobus přivře do dveří, pročež dopravními prostředky nikdy nejezdí sama. Žalobkyně je orientovaná místem, zrakem, sluchem, osobami a časem, zvládá komunikovat verbálně i písemně a obsluhuje mobilní telefon. Obědy vaří známá nebo manžel žalobkyně. Další osoba jídlo naservíruje a u stolu se žalobkyně nají sama. Jídlo je naporcované, neboť žalobkyně při záchvatu není schopna manipulovat s nožem a dochází k pořezání. Manžel pro žalobkyni stravu i ohřívá. Teplé nápoje připravuje každé ráno manžel, pitný režim pak dodržuje žalobkyně sama. Kuchyňské spotřebiče neobsluhuje, neboť se již stalo, že si žalobkyně spálila kus oblečení od hořáku plynu. Žalobkyně se obleče a obuje samostatně vsedě. Je schopna si i vybrat oblečení. Malou hygienu žalobkyně zvládne sama v koupelně, opláchne si obličej, vyčistí si zuby a učeše se. Velká hygiena probíhá ve vaně, přičemž do vany i ven z vany jí pomáhá další osoba. Při sprchování musí být přítomna další osoba, neboť dochází k pádům ve vaně i při vylézání z vany. Stříhání nehtů a holení zajišťuje další osoba. Na toaletu si žalobkyně dojde samostatně. Žalobkyně je schopna sama dodržovat léčebný režim, nicméně k lékaři ji vozí další osoba. Žalobkyně pobírá invalidní důchod, který je zasílán na společný účet s manželem; hodnotu peněz rozezná. Žalobkyně nezvládá péči o domácnost, neboť nakupuje pouze v doprovodu další osoby, popřípadě zvládne vyřídit osobní věci na úřadech a doprovodit děti do školy. Ostatní záležitosti musí zajišťovat manžel. Žalobkyně je vdaná a žije s manželem a 2 společnými dětmi v bytovém domě. Ve volném čase sleduje televizi, počítač nebo se učí s dětmi.

4. Dne 28. 5. 2020 provedla Okresní správa sociálního zabezpečení Jindřichův Hradec posouzení zdravotního stavu žalobkyně, při kterém vycházela ze zdravotnické dokumentace ošetřujícího lékaře MUDr. K. ze dne 26. 9. 2019, z dalších nálezů odborných lékařů a výsledku provedeného sociálního šetření ze dne 26. 5. 2020. Okresní správa sociálního zabezpečení Jindřichův Hradec dospěla k závěru, že žalobkyně je osobou, která se dle § 8 odst. 2 písm. a) zákona o sociálních službách, považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby v I. stupni (lehká závislost). Za nezvládnuté základní životní potřeby označila stravování, osobní aktivity a péči o domácnost.

5. Na základě výše uvedeného posouzení správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 11. 6. 2020, sp. zn. SZ/113131/2012/AIS–SSL, čj. 4784/2020/DAC, přiznal žalobkyni od července 2020 příspěvek na péči ve výši 880 Kč.

6. Žalobkyně s výsledkem posouzení zdravotního stavu okresní správnou sociálního zabezpečení nesouhlasila a dne 19. 6. 2020 podala odvolání.

7. Žalovaný si za účelem posouzení stupně závislosti žalobkyně na péči jiné fyzické osoby vyžádal posudek Posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „posudková komise“) v Brně, která ve svém posudku ze dne 22. 10. 2020 dospěla k závěru, že žalobkyně nezvládá pouze dvě základní životní potřeby, a to osobní aktivity a péči o domácnost. Žalobkyně na základě uvedeného není osobou závislou na pomoci jiné osoby.

8. Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 11. 2020 změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 11. 6. 2020 tak, že žalobkyni od listopadu 2020 příspěvek na péči odňal.

9. Toto rozhodnutí však následně zrušil krajský soud rozsudkem ze dne 22. 4. 2021, čj. 60 Ad 1/2021–25, z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci v otázce zvládání základní životní potřeby mobility a tělesné hygieny.

10. V následujícím řízení žalovaný nechal dne 6. 5. 2021 provést nové sociální šetření, jehož závěry se v podstatě shodují s dřívějšími (viz shora odstavec 3 tohoto rozsudku).

11. Žalovaný dále nechal vyhotovit nové posudky a jejich doplnění, a to posudkové komise v Českých Budějovicích ze dne 19. 5. 2021, 1. 6. 2021 a 27. 9. 2021 a dále srovnávací posudek posudkové komise v Hradci Králové ze dne 26. 1. 2022. Lze ve stručnosti shrnout, že v otázce zvládání základní životní potřeby mobility se všechny posudky shodují v tom, že rozhodující je funkční dopad postižení pohybového aparátu, přičemž pouhý preventivní dohled či kontrola se za nezvládání této základní životní potřeby nepovažují. Obdobné stanovisko posudkové komise vyjádřily i ve vztahu k základní životní potřebě hygieny.

12. Žalovaný následně v záhlaví označeným rozhodnutím změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 11. 6. 2020 tak, že žalobkyni příspěvek na péči odňal od března 2022.

II. Shrnutí žaloby

13. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 28. 4. 2022 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

14. Žalobkyně popsala vývoj dosavadního řízení.

15. Žalovaný v obnoveném řízení nechal postupně vypracovat 4 další posudky, které však dle názoru žalované nejenže nesplňují základní požadavky zákona, ale nesplňují ani obecné formální požadavky úředního dokumentu, a navíc se o žalobkyni vyjadřují dehonestujícím způsobem. Její námitky podjatosti členů posudkové komise nebyly úspěšné.

16. Posudek posudkové komise v Hradci Králové jako jediný vyjmenovává všechny posuzované základní životní potřeby, u každé však pouze konstatuje, že nebylo zjištěno závažné anatomické či mentální postižení.

17. Žalovaný nechával vypracovat nové posudky a jejich opravy údajně na základě námitek žalobkyně, ale nikdy neuvedl, zda námitce vyhovuje a v jakém rozsahu. Na požadavek nepřipuštění vadných posudků jako důkazů žalovaný nikterak nereagoval.

18. Žalovaný se ve svém rozhodnutí odvolává jako na stěžejní důkazy na všechny posudky včetně posudku posudkové komise v Brně, který krajský soud označil za nedostatečný, a za zásadní skutečnost považuje to, že všechny posudky dospívají ke stejnému závěru. Zcela však pomíjí zásadní vady všech posudků a neschopnost vyhovět zákonným požadavkům na posouzení stupně závislosti.

19. Jednání správních orgánů a posudkových komisí označila žalobkyně za účelové. Ačkoli je nyní prý v platnosti nová metodika posuzování, příslušné zákony, vyhlášky ani zdravotní stav žalobkyně se nezměnily. Z neobjektivní a nezákonné libovůle při posuzování se pak příslušné orgány usvědčují mj. i tím, že základní životní potřeby „osobní aktivity“ a „péče o domácnost“ uznávají za nezvládané, a to opět bez bližšího zdůvodnění a maximálně pouze s odkazem na základní neurologické onemocnění.

20. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

21. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že se vypořádal se všemi námitkami žalobkyně. V návaznosti na ně dokonce nechal vyhotovit srovnávací posudek. Posudky posudkových komisí vycházely jednak z komplexní zdravotní dokumentace žalobkyně, dále z odborných lékařských nálezů, vlastního vyšetření žalobkyně a sociálního šetření. Žalovaný uvedl, že dostál požadavkům krajského soudu obsaženým v rozsudku čj. 60 Ad 1/2021–25. Posudek posudkové komise představuje dostatečný podklad pro zjištění skutkového stavu věci.

22. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Druhý rozsudek krajského soud a zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu

23. Krajský soud rozsudkem ze dne 6. 1. 2023, čj. 60 Ad 7/2022–47, rozhodnutí žalovaného opět zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný dostatečně zjistil skutkový stav věci, avšak závěry žalovaného i posudkových komisí vztahující se k otázce samotného (ne)zvládání některých základních životních potřeb jsou rozporné s právní úpravou, neboť vycházejí z nesprávného výkladu zákonných a podzákonných institutů. Krajský soud dále na základě obsahu spisu uzavřel že žalobkyně vedle základních životních potřeb osobní aktivity a péče o domácnost nezvládá též potřeby mobility a tělesné hygieny.

24. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením neztotožnil a rozsudkem ze dne 14. 11. 2023, čj. 5 Ads 8/2023–25, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

25. Nejvyšší správní soud vychází „z premisy, že posouzení zdravotního stavu posuzované osoby je věcí odborně medicínskou; soud k ní nemá potřebné odborné znalosti, a proto se vždy obrací k osobám, jimž tyto znalosti svědčí, aby se o těchto otázkách vyslovily […] Soud však není oprávněn si sám vytvořit úsudek o tom, zda posuzovaná osoba zvládá základní životní potřebu či nikoliv, potažmo o stupni závislosti posuzované osoby“. Přitom platí, že „ani správní orgány nejsou kompetentní k přezkumu odborně lékařských závěrů posudků, neboť k tomu nemají odborné lékařské znalosti; to je však nezbavuje povinnosti hodnotit provedené důkazy ve správním řízení, a tudíž i správnost posudků z hlediska jejich úplnosti a přesvědčivosti; nenaplnění těchto požadavků je vadou řízení před správním orgánem ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.“ Tyto úvahy vedly Nejvyšší správní soud k tomu, že rozsudek krajského soudu zrušil.

26. Vedle toho Nejvyšší správní soud uvedl, že posudkový orgán je „povinen hodnotit funkční dopad dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu na schopnost osoby zvládat základní životní potřeby. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je hodnocení funkčního dopadu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu pojmově širší než hodnocení pouhých fyzických schopností posuzované osoby zvládat určitou aktivitu, potažmo základní životní potřebu. Je však třeba dodat, že při hodnocení zvládání jednotlivých aktivit vymezených v příloze č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb. bude nutné klást důraz na jiné schopnosti posuzované osoby (viz § 1 odst. 3 téže vyhlášky), a to s ohledem na projevy a další aspekty daného onemocnění ve vztahu k povaze hodnocené aktivity. Proto nelze učinit jednoznačný a paušální závěr o tom, že pro posuzování základní životní schopnosti mobilita a tělesná hygiena jsou prioritní toliko fyzické predispozice posuzované osoby. Tento závěr nelze dovodit ani ze zákona o sociálních službách ani z prováděcí vyhlášky.“ Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále akcentoval důležitost hodnocení konkrétních okolností každého posuzovaného případu.

27. Nejvyšší správní soud dovodil, že „osoba starší 18 let věku se považuje za závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I, jestliže ke zvládání určitého počtu základních životních potřeb vyžaduje každodenní pomoc, dohled nebo péči jiné fyzické osoby, a to z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že pokud je onemocnění žalobkyně takového charakteru, že není schopná jistě predikovat, zda se záchvat dostaví, či ne, ani v jaké intenzitě, přičemž s ohledem na četnost záchvatů (v dané věci 5–7krát denně) je pravděpodobnost vysoká, může být vhodné se činnostem, při nichž dochází k záchvatům a konsekventně k poraněním předem vyvarovat, nebo je vykonávat pod dohledem jiné osoby. Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu proto nelze a priori říci, že nutnost preventivního opatření (dohled či pomoc) je pro posouzení závislosti zcela a bez dalšího nepodstatné. Ostatně, jak vyplývá z dikce § 8 odst. 2 in fine zákona o sociálních službách, zákonodárce počítá s formou pomoci spočívající toliko v dohledu nad posuzovanou osobou, což lze považovat za formu preventivního opatření.“ 28. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „potřeba dohledu, pomoci či péče jiné fyzické osoby musí vycházet z objektivně zjištěného zdravotního stavu a musí být reálná s ohledem na onemocnění žalobkyně. Jinak řečeno, potřeba asistence při zvládání základních životních potřeb nesmí být výsledkem subjektivního hodnocení, ale musí mít objektivně lékařské zdůvodnění. Soudu však nepřísluší hodnotit, zda tyto obavy reflektují objektivní zdravotní stav žalobkyně. Kvalifikovaným arbitrem je pouze příslušný posudkový orgán, který má povinnost se námitkami a tvrzeními žalobkyně zabývat, své závěry dostatečně odůvodnit a vyvrátit pochybnosti o tom, zda mají její obavy s ohledem na povahu jejího onemocnění reálný základ, nebo zda se jedná o její subjektivní hodnocení“.

29. Pro posouzení věci je významné též konstatování Nejvyššího správního soudu, dle kterého „pro závěr o tom, že posuzovaná osoba nezvládá určitou základní životní potřebu postačí, pokud nezvládá jednu z aktivit, jež vyhláška č. 505/2006 Sb. stanoví pro příslušnou základní životní potřebu v příloze č. 1. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 4 Ads 495/2019–71, nebo ze dne 25. 4. 2019, č. j. 8 Ads 271/2018–34). Opačný přístup by měl představovat výjimku z uvedeného pravidla a posudkový orgán by v takovém případě měl přesvědčivě vysvětlit své úvahy a uvést konkrétní okolnosti, které ho k takovému závěru vedly. […] Nejvyšší správní soud proto apeluje na striktní výklad § 2a vyhlášky č. 505/2006 Sb., neboť v opačném případě by mohl být popřen úmysl zákonodárce prostřednictvím základních kritérií, která mají svůj předobraz ve zvládání všedních životních situací, zjistit stupeň soběstačnosti a samostatnosti posuzované osoby.“ 30. Závěrem Nejvyšší správní soud dodal, že v případě snížení příspěvku musí být součástí rozhodnutí správního orgánu rovněž úvahy vysvětlující právě aplikaci § 14 odst. 4 o sociálních službách, tedy odpovídající vysvětlení změny skutečností rozhodných pro určení výše příspěvku (to platí i v případě, že důvodem snížení byla změna příslušné metodiky).

V. Právní hodnocení krajského soudu

31. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

32. Žaloba je důvodná.

33. Krajský soud předně připomíná, že je závěry obsaženými ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Taktéž tento závazný právní názor však vede ve výsledku ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí žalovaného i pořízené posudky posudkových komisí jsou totiž vystavěny na některých východiscích, která jsou s rozsudkem Nejvyššího správního soudu v rozporu.

34. V nynější věci nadále přetrvává spor o tom, zda žalobkyně zvládá, resp. nezvládá vedle potřeb osobní aktivity a péče o domácnost též další základní životní potřeby, a to zejména potřebu mobility a tělesné hygieny.

35. Pro posouzení věci je při hodnocení (ne)zvládání základních životních potřeb nezbytné vycházet především z následujících tezí, které Nejvyšší správní soud vymezil: * Paušálně neplatí, že pro posuzování základní životní schopnosti mobilita a tělesná hygiena jsou prioritní pouze fyzické predispozice posuzované osoby. * Nelze a priori říci, že nutnost preventivního opatření (dohled či pomoc) je pro posouzení závislosti zcela a bez dalšího nepodstatná (srov. § 8 odst. 2 in fine zákona o sociálních službách). Potřeba dohledu, pomoci či péče jiné fyzické osoby musí vycházet z objektivně zjištěného zdravotního stavu a musí být reálná s ohledem na shora popsané onemocnění žalobkyně. * Nezvládání, byť jediné z aktivit uvedených v příloze č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách, vede k závěru o nezvládání příslušné základní životní potřeby jako takové. Opačný přístup lze uplatnit jen zcela výjimečně a je zapotřebí jej přesvědčivě odůvodnit. * Posudková komise musí řádně zdůvodnit změnu posudkového hodnocení, tj. jaké konkrétní důvody vedly ke snížení příspěvku na péči dle § 14 odst. 4 zákona o sociálních službách.

36. Posudková komise v Hradci Králové v posudku ze dne 26. 1. 2022, který lze v nynější věci hodnotit jako nejkomplexnější, výslovně uvedla, že při posuzování zvládání potřeby mobility „se posuzuje funkční dopad postižení pohybového a nosného aparátu–tj. postižení kostí, svalů a nervů a vliv tohoto postižení na schopnost se samostatně pohybovat event. s facilitátory“ (strana 10 posudku). Ke zvládání potřeby tělesné hygieny pak posudková komise uvedla, že se v případě žalobkyně „nejedná o těžkou poruchu horních a dolních končetin, ztrátu zraku ani duševních kompetencí bránící provedení celkové hygieny“ (strana 12 posudku). Tyto závěry žalovaný bez dalšího přejal na stranách 21 a 22 svého rozhodnutí.

37. Je tedy zřejmé, že žalovaný i posudková komise vycházeli při hodnocení zvládání uvedených potřeb v podstatě výhradně z fyzických dispozic žalobkyně (u potřeby tělesné hygieny okrajově zmínili též dispozice duševní). Nijak tedy v daném ohledu nezohlednili specifickou povahu žalobkynina zdravotního postižení spočívajícího v relativně častých záchvatových stavech různé intenzity.

38. K otázce potřeby dohledu posudková komise v Hradci Králové uvedla, že „[p]ouhý preventivní dohled a upozorňování na dokončení úkonu neznamená fyzickou nebo mentální nedostatečnost tento úkon zvládnout s využitím kompenzačních pomůcek.“ Tomuto závěru žalovaný přisvědčil na straně 20 svého rozhodnutí. Takovéto kategorické odmítání zohlednění preventivního dohledu v nynější věci taktéž nezohledňuje zdravotní stav žalobkyně, a neodpovídá tedy skutkovému stavu posuzovaného případu. Ten se přitom vyznačuje mimo jiné tím, že u žalobkyně dochází v důsledku záchvatů opakovaně ke zraněním.

39. Je dále zapotřebí upozornit, že názor žalovaného vyjádřený v kasační stížnosti, dle něhož i přes nezvládnutí některých posudkově významných aktivit lze připustit zvládání životní potřeby jako celku, je v zásadě v rozporu s § 2a vyhlášky, kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách. Nejvyšší správní soud sice nevyloučil odlišný postup, avšak ten označil pouze za výjimečný s tím, že musí být vždy opřený o přesvědčivé odůvodnění. Takovéto zdůvodnění posudky posudkových komisí postrádají.

40. Posudky posudkových komisí dále neobsahují ani zdůvodnění toho, jaké konkrétní objektivní okolnosti vedly k aplikaci § 14 odst. 4 o sociálních službách (dle rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 23. 1. 2014, čj. 1532/2014/DAC, totiž žalobkyně nezvládala více než čtyři základní životní potřeby).

41. Ani poslední z řady posudků posudkových komisí proto krajský soud nehodnotí jako úplný a přesvědčivý. Žalovaný tak při svém rozhodování vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, což představuje vadu řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

VI. Závěr a náklady řízení

42. Pro konstatovanou vadu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

43. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

44. V případě úspěšné žalobkyně ze soudního spisu neplyne, že by jí nějaké uznatelné náklady řízení vznikly; z toho důvodu jí krajský soud jejich náhradu nepřiznal.

45. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Druhý rozsudek krajského soud a zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu V. Právní hodnocení krajského soudu VI. Závěr a náklady řízení