61 A 1/2025– 71

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobce: X, narozený dne X bytem X zastoupen advokátem Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M. sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, 370 01 České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: I) SUNNY PORT IN, a. s. sídlem Korunní 810/104, 101 00 Praha zastoupena JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem K Chaloupkám 3170/2, 106 00 Praha II) CETIN, a. s. sídlem Českomoravská 2510/19, 190 00 Praha III) EG.D, s.r.o. sídlem Lidická 1873/36, 602 00 Brno IV) Povodí Vltavy, státní podnik sídlem Holečkova 3178/8, 150 00 Praha V) Lipensko pro život, z. s. sídlem Za dvorem 1863/1, 142 00 Praha VI) ŠUMAVANENAPRODEJ, z. s. sídlem Frymburk 11, 382 79 Frymburk o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 12. 2024, sp. zn. OZZL 26869/2024/jisou SS, čj. KUJCK 146723/2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Na základě žádosti stavebníka (společnosti SUNNY PORT IN, a. s.), vydal stavební úřad Městský úřad Český Krumlov (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutí ze dne 21. 11. 2023, sp. zn. S–MUCK 83378/2022/Mm, čj. MUCK 62321/2023/OŽPŽ/Mm, kterým podle § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a § 15 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), v navazujícím řízení dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), v rozhodném znění, stavební povolení na stavbu vodního díla „Zóna bydlení a občanské vybavenosti Dolní Vltavice – vodohospodářská část“.

2. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl jako nepřípustné postupem dle § 92 odst. 1 správního řádu, neboť žalovaný dospěl k závěru, že žalobce není účastníkem řízení.

3. Žalovaný popsal, že žalobce uplatnil nesprávně postavení účastníka dle § 9c odst. 3 písm. b) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí z pozice tzv. dotčené veřejnosti, které však svědčí pouze právnickým osobám splňujícím podmínky v § 3 písm. i) bodě 2 téhož zákona. Splnění těchto podmínek žalobce k výzvě stavebního úřadu nedoložil. Žalobcem vznesené námitky proto byly posouzeny a vypořádány jako připomínky veřejnosti dle § 9c odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

4. Žalovaný neshledal účastenství žalobce ani dle § 109 písm. e) stavebního zákona, neboť z jeho strany nebyl uveden žádný pádný argument v souladu s § 114 odst. 1 stavebního zákona, jak bude jeho vlastnické právo přímo dotčeno. Uvedl, že „pozemek p.č. 1503/1 v k.ú. Černá v Pošumaví bude stavbou vodohospodářské infrastruktury dotčen pouze v místě napojení povolovaného vodovodního řadu 3 na stávající veřejný vodovod, který provozuje ČEVAK a.s., a toto místo se nachází na pozemku silnice p.č. 1503/1 orientačně proti společné hranici parcel p.č. 539/8 a 539/16 a blíže k p.č. 589/24, vše v k.ú. Černá v Pošumaví.“ V tomto kontextu žalovaný dále vycházel ze vzdálenosti stavby od nemovitostí žalobce, kdy vzdušnou čarou jsou pozemky žalobce od nejbližších pozemků dotčených stavbou vzdáleny cca 920 m, po silnici II/1638 je třeba od místa odbočení z této silnice k pozemkům žalobce do místa napojení na stávající veřejný vodovod urazit ještě dalších cca 1200 m směrem do Dolní Vltavice.

5. Krajský soud předesílá, že rozsudkem ze dne 27. 11. 2024, čj. 51 A 29/2024–65, zdejší soud v právně obdobné věci žalobce zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí žalovaného, kterým bylo jako nepřípustné zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Český Krumlov ze dne 23. 6. 2023, čj. MUCK 42818/2023/ODSH/ls, jímž bylo vydáno stavební povolení na stavbu „Zóna bydlení a občanské vybavenosti Dolní Vltavice, SO–01 komunikace a chodníky“. Kasační stížnost proti uvedenému rozsudku byla Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 2. 4. 2025, čj. 6 As 6/2025–36.

II. Stručný obsah žaloby

6. Proti napadenému rozhodnutí brojí žalobce včasnou žalobou doručenou krajskému soudu dne 16. 1. 2025 a doplněnou k výzvě krajského soudu dne 17. 2. 2025.

7. Žalobce v prvé řadě popisuje právní úpravu účastenství ve správním řízení. Dle jeho názoru dojde–li správní orgán k závěru, že osoba není účastníkem řízení, je povinen o tom rozhodnout postupem dle § 28 odst. 1 správního řádu. To však správní orgány neučinily a s žalobcem jednaly jako s účastníkem řízení, přičemž žalobce v rámci řízení rovněž aktivně vystupoval. Stavební úřad žalobce výslovně označil za účastníka řízení, postupoval přitom podle § 86 odst. 2 věty první a § 88 odst. 1 věty první správního řádu. Až napadeným rozhodnutím žalovaný v rozporu § 28 odst. 1 správního řádu zamítl jeho odvolaní jako nepřípustné.

8. V této souvislosti žalobce namítá, že se žalovaný řídil nesprávným výkladem právních předpisů. Zamítnout odvolání jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu lze jen tehdy, když prvostupňový orgán předtím postupoval podle § 86 odst. 2 věty poslední a § 88 odst. 1 věty poslední téhož zákona, což zde nečinil. Žalovaný tak svým postupem zatížil řízení hrubou procesní vadou. Postup žalovaného měl být takový, že odvolací námitky žalobce posoudí v meritu a rozhodne o nich podle § 90 správního řádu. Případně mohl rozhodnout usnesením dle § 28 odst. 1 ve spojení s § 93 odst. 1 správního řádu. Jiný postup dle žalobce možný není.

9. Žalobce považuje postup žalovaného za procesní vadu také z důvodu, že mu jím bylo upřeno právo se proti usnesení o účastenství odvolat a ve svém odvolání reagovat na argumentaci žalovaného. Současně měl žalovaný svým postupem žalobce zkrátit na právu, aby jeho odvolací námitky byly věcně vypořádány. Pokud žalovaný hodnotil účastenství žalobce až v souvislosti s meritorním posouzením věci, měl spolu s tímto posouzením vypořádat všechny jeho odvolací námitky. Vypořádal–li žalovaný odvolací námitky žalobce pouze obiter dictum, nelze se proti takovým úvahám bránit správní žalobou.

10. Žalobce rovněž poukazuje na to, že v souvislosti s jeho nezbytnou procesní aktivitou mu vznikly nikoliv malé náklady na právní zastoupení, které by v případě zákonného postupu správních orgánů nevznikly.

11. Vedle toho se domnívá, že vadný postup žalovaného se dotkl též práv jiných účastníků řízení, neboť ti mohli důvodně předpokládat, že žalobce je účastníkem řízení a jeho tvrzení budou meritorně posouzena. Pokud by bylo od počátku zřejmé, že žalobce účastníkem řízení není, mohli jeho argumentaci převzít tito jiní účastníci řízení.

12. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného

13. Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 31. 3. 2025 uvedl, že procesní předpisy vycházejí z konceptu materiálního pojetí účastenství v řízení. Platí, že skutečnost, zda je určitá osoba účastníkem správního řízení, včetně stavebního řízení dle stavebního zákona, se posuzuje materiálně, a to vždy na základě vyhodnocení objektivních kritérií. Skutečnost, zda s určitou osobou bylo v části řízení jednáno jako s účastníkem řízení, či nikoli, není pro výsledný závěr o účasti dané osoby rozhodující. Jestliže prvoinstanční správní orgán jednal s určitou osobou jako s účastníkem řízení, ačkoliv účastníkem z materiálního hlediska nebyla, de facto toto řízení zatížil vadou, byť zpravidla bez vlivu na zákonnost rozhodnutí.

14. Žalovaný je přesvědčen, že řádně a podrobně zhodnotil věcně právní postavení žalobce a veškeré územní souvislosti, zejména vzdálenost nemovitostí žalobce od místa realizace záměru. Na základě těchto úvah pak vyloučil jakékoliv možné přímé dotčení žalobcových práv v daném řízení. Současně doplňuje, že žalobci nepříslušelo účastenství ani v územním řízení, a to pro absenci možnosti přímého dotčení jeho práv územním rozhodnutím. Postupem správních orgánů tak žalobce nebyl žádným způsobem zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Naopak, v průběhu řízení před stavebním úřadem byla žalobci přiznána procesní práva účastníka, která mu s ohledem na jeho hmotněprávní postavení od počátku nenáležela. Vymezení okruhu účastníků nemusí být postaveno najisto již na začátku správního řízení, ale naopak až v jeho průběhu může být zjištěno, že určitá osoba účastníkem je, či nikoliv.

15. Za zcela nedůvodnou označil žalovaný námitku, dle které mohl zamítnout odvolání jakožto nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu jen na základě předchozího postupu stavebního úřadu podle § 86 odst. 2 věty poslední a § 88 odst. 1 věty poslední téhož zákona. Žalobcem odkazovaná ustanovení procesní postavení žalobce v odvolacím řízení nijak nemění, ani mu nezakládají žádná procesní práva. Nadto předmětem odvolacího řízení bylo nejen rozhodování o nepřípustném odvolání žalobce podle § 92 odst. 1 správního řádu, ale i meritorní přezkum prvostupňového rozhodnutí na základě přípustného a včasného odvolání jiného účastníka. Již jen z tohoto důvodu je odkaz na žalobcem zmíněná ustanovení správního řádu nepřípadný.

16. Dle žalovaného žalobce nebyl zkrácen na svých právech tím, že o jeho postavení nebylo rozhodnuto postupem podle § 28 odst. 1 správního řádu, a neměl tedy možnost se proti tomuto rozhodnutí odvolat. Odvolací orgán formalizovaným způsobem o účastenství nerozhoduje, ale tuto otázku vyhodnotí z moci úřední jakožto předběžnou otázku přípustnosti podaného odvolání. Takový postup považuje žalovaný za logický a vycházející z principu procesní ekonomie. Uvedené potvrzují i závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudcích ze dne 4. 4. 2019, čj. 9 As 433/2017–25, a ze dne 11. 5. 2017, čj. 4 As 155/2016–44. Nezohlednil–li správní orgán dle žalobce některá relevantní fakta, byl to právě on, kdo měl na základě § 114 odst. 1 věty třetí stavebního zákona a § 52 správního řádu aktivně tvrdit a doložit skutečnosti, které svědčí o jeho účastenství.

17. Pokud jde o vypořádání odvolacích námitek žalobce v napadeném rozhodnutí „pouze“ obiter dictum, je dle žalovaného vyloučeno, aby žalobce, jenž nebyl účastníkem správního řízení, mohl být zkrácen na svých právech tím, že žalovaný jeho námitky v odůvodnění rozhodnutí přesto vypořádal.

18. Žalobcova úvaha o marně vynaložených nákladech řízení nemůže zvrátit závěr o neúčasti žalobce ve správním řízení. Ustanovení § 79 odst. 3 správního řádu dle žalovaného dopadá i na výdaje, které vznikly určitému subjektu tím, že se tato osoba domáhá účastenství ve správním řízení. Tyto výdaje by přitom nesla daná osoba jak tehdy, pokud by se účasti domáhala postupem podle § 28 odst. 1 správního řádu a následným odvoláním proti tomuto usnesení, tak i tehdy, pokud byl se odvolala proti meritornímu rozhodnutí. Tím, že byla otázka účastenství žalobce s konečnou platností posouzena v napadeném rozhodnutí, žalobci žádné vícenáklady nevznikly.

19. Zcela irelevantní je pak dle žalovaného námitka, ve které žalobce tvrdí dotčení právní sféry jiných účastníků řízení. Žalobce je oprávněn chránit pouze práva, která jemu náleží, nikoliv vystupovat na obranu práv třetích osob. Je na každém účastníku řízení, jakým způsobem bude v řízení postupovat.

20. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení I)

21. Stavebník, společnost SUNNY PORT IN, a.s., ve svém vyjádření ze dne 25. 3. 2025 ve shodě s žalovaným uvedl, že žádné legitimní očekávání účastenství neexistuje, jde o ryze objektivní otázku, kterou je nutno vyřešit v průběhu řízení. Vymezení okruhu účastníků tak nemusí být postaveno najisto již na začátku správního řízení, ale naopak až v průběhu daného řízení může být zjištěno, že určité osoby účastníky řízení jsou, či nikoliv. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2013, čj. 9 As 183/2012–35, dovozuje, že namítá–li žalobce vadu správního rozhodnutí např. v podobě nevydání procesního rozhodnutí dle § 28 odst. 1 správního řádu, která však nemůže negativně zasáhnout do jeho práv a ani se negativně projevit v jeho právní sféře, je taková námitka nepřípustná. Shodně s žalovaným (se shodnými odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu) pak zastává názor, že odvolací orgán zásadně formalizovaným způsobem o účastenství nerozhoduje, ale tuto otázku vyhodnotí ex officio jakožto předběžnou otázku přípustnosti podaného odvolání.

22. Sám žalobce dle stavebníka nepřináší žádné konkrétní argumenty své dotčenosti. Stejnou vadou zatížil i svou předcházející žalobu v obdobném řízení ve věci stavebního povolení na stavbu „Zóna bydlení a občanské vybavenosti Dolní Vltavice, SO–01 komunikace a chodníky“, kterou krajský soud zamítl v řízení vedeném pod sp. zn. 51 A 29/2024.

23. Stavebník navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

V. Posouzení věci krajským soudem

24. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

25. Žaloba není důvodná.

26. Nosným důvodem podané žaloby je nesouhlas žalobce s postupem žalovaného, který jeho odvolání zamítl pro nepřípustnost postupem dle § 92 odst. 1 správního řádu. Má za to, že na místě bylo postupovat dle § 28 odst. 1 správního řádu a o jeho účastenství rozhodnout samostatným usnesením.

27. Žalobce ve svém podání ze dne 16. 4. 2023 vůči stavebnímu úřadu nadepsaném jako „Přihlášení do zahájeného stavebního řízení, čj. MUCK 2933/2023/OŽPZ/Mn“ uvedl, že v souladu s § 9c odst. 3 písm. b) zákona o posuzování vlivů na životní prostřední oznamuje svoji účast v tomto územním řízení (sic!) a k zahájenému navazujícímu stavebnímu řízení podává uvedené námitky. Námitky se týkaly kódového označení záměru, nesouladného označení pozemků v oznámení o zahájení stavebního řízení s posuzovaným záměrem a výjimky dle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

28. Stavební úřad výzvou ze dne 2. 5. 2023 žalobce vyzval k doložení splnění podmínek dotčené veřejnosti podle § 3 písm. i) bodu 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostřední, a to ve lhůtě nejpozději do 19. 5. 2023, s poučením, že nebude–li splnění podmínek doloženo, bude podání žalobce posuzováno jako uplatnění připomínek veřejnosti dle § 9c odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostřední.

29. Stavební úřad veřejnou vyhláškou ze dne 28. 6. 2023 účastníky řízení vyzval, aby se ve lhůtě do 10 dnů ode dne doručení ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu seznámili s podklady pro rozhodnutí ve věci a vyjádřili se k nim.

30. V podání ze dne 24. 7. 2023 nadepsaném „Vyjádření k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád“ žalobce krom věcného vyjádření k podkladům pro rozhodnutí uvedl ke svému účastenství v řízení, že „[z]áměr má být povolen mimo jiné na pozemku parc. č. 1503/1 v k. ú. Černá v Pošumaví. Ten se nachází v blízkém, byť nikoli mezním, sousedství Dotčených pozemků (pozemky p. č. XA a XA v témže k. ú. ve vlastnictví žalobce – pozn. soudu). Ovšem pro Účastníky (tj. dle vyjádření sám žalobce a Mgr. D. Š. – pozn. soudu) tento pozemek představuje jedinou příjezdovou a přístupovou cestu k Dotčeným pozemkům. Vzhledem k tomu a k rozsahu Záměru a dopadu, který nepochybně bude na široké území vč. Dotřených pozemků mít, se Účastníci domnívají, že jejich vlastnické právo k Dotřeným pozemkům může být prováděním Záměru přímo dotčeno.“ Žalobce k tomu uvedl, že naplňuje předpoklady účastenství dle § 109 písm. e) stavebního zákona ve spojení s § 115 odst. 1 vodního zákona. Dále žalobce poukázal na dikci § 28 správního řádu a uvedl, že pokud by se stavební úřad domníval, že žalobce a Mgr. D. Š. nejsou účastníci řízení, měl by v tomto ohledu rozhodnout usnesením.

31. V rámci odůvodnění rozhodnutí stavební úřad (str. 19–20 rozhodnutí) popsal námitky žalobce uplatněné v přihlášení žalobce ze dne 16. 4. 2023. Stavební úřad konstatoval, že od žalobce ve lhůtě stanovené ve výzvě ze dne 2. 5. 2023 neobdržel předepsané doklady, jeho námitky tak vypořádával jako připomínky veřejnosti ve smyslu § 9c odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostřední. Zároveň se stavební úřad vyjádřil k žalobcovo vyjádření k podkladům ze dne 24. 7. 2023 (str. 34–37 rozhodnutí). Uvedl, že „z projektové dokumentace je zřejmé, že pozemek parc.č. 1503/1 v k.ú. Černá v Pošumaví, na kterém se nachází silnice III/1638, bude stavbou předmětného vodního díla dotčen v jednom místě, z důvodu napojení na stávající vodovod. Místo napojení je pak cca 1,2 km za odbočkou k pozemkům podatelů (žalobce – pozn. soudu), ve směru příjezdu od obce Černá v Pošumaví, přičemž napojení bude provedeno v pomocném silničním pozemku, bez zásahu do asfaltového povrchu komunikace. Jelikož se podatelé domnívají, že existuje možnost přímého dotčení jejich vlastnických práv, považuje vodoprávní úřad podatele dle ust. § 28 odst. 1 správního řádu nadále za účastníky řízení“ (zvýraznění doplněno soudem). Odvoláním ze dne 21. 12. 2023 žalobce brojil proti rozhodnutí stavebního úřadu a toto své jinak blanketní odvolání následně podáním ze dne 15. 1. 2024 doplnil.

32. Dle § 92 odst. 1 věty první správního řádu platí, že „opožděné nebo nepřípustné odvolání odvolací správní orgán zamítne.“ Vedle toho § 28 odst. 1 téhož zákona poté v případě pochybností o postavení účastníka řízení stanovuje, že „za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.“ 33. Žalobcem předkládanou otázkou postupu odvolacího orgánu v situaci, ve které je odvolací orgán přesvědčen, že osoba, která podala odvolání, není účastníkem řízení, správní soudy již v minulosti vyřešily. Již Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 8. 12. 2010, čj. 30 Ca 115/2009–48, vyložil, že „jednal–li správní orgán I. stupně nesprávně s někým jako účastníkem řízení, přičemž tato vada vyšla najevo až po podání odvolání, odvolací orgán zamítne jeho odvolání postupem podle § 92 odst. 1 správního řádu.“ 34. Krajský soud v Brně popsal, že „měl–li správní orgán za účinnosti starého správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.) povinnost rozhodovat o tom, že někdo není účastníkem řízení a neučinil tak, tj. nesprávně s někým jednal jako s účastníkem řízení, odvolací orgán mohl jeho odvolání zamítnout jako nepřípustné (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 8/2005–118, ze dne 7. 12. 2005, publikované ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 825/2006), pak za obdobné výslovně zakotvené povinnosti v ustanovení § 28 správního řádu lze vyslovit závěr, že jednal–li správní orgán I. stupně nesprávně s někým jako s účastníkem řízení, přičemž tato vada vyšla najevo až po podání odvolání, odvolací orgán zamítne jeho odvolání postupem podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu.“ Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 5 As 34/2011–70, zamítnuta. Nejvyšší správní soud mimo jiné popsal, že považuje za nepřípustné „takové odvolání, které podala osoba, která nebyla účastníkem řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 5 As 6/2009 – 94)“. Podrobně poté vysvětlil, proč je nutno postupovat dle § 92 odst. 1 správního řádu a nikoli dle § 28 odst. 1 téhož zákona: „Žalovaný v posuzované věci postupoval správně, když po zjištění, že stěžovateli nesvědčí účastenství v územním řízení, zamítl jím podané odvolání jako nepřípustné podle ustanovení § 92 odst. 1 správního řádu. Jiný postup žalovaného by v posuzované věci nebyl správný ani účelný. Nelze se ztotožnit s názorem stěžovatele, že pokud v územním řízení nedošlo k vydání usnesení dle ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu, že daná osoba není účastníkem konkrétního řízení, je tato osoba nadále oprávněným účastníkem řízení a odvolání podané touto osobou se nemůže považovat za nepřípustné. Tato argumentace stěžovatele odporuje materiálnímu pojetí účastenství. Z materiálního pojetí účastenství vyplývá, že účastníkem řízení je osoba, které zákon takové postavení přiznává, a to bez ohledu na to, zda s ní správní orgán jako s účastníkem jedná či nikoli.“ 35. K obdobným závěrům dospěl v minulosti i zdejší soud v rozsudku ze dne 22. 6. 2011, čj. 10 A 24/2011–28, ve kterém popsal, že „[p]ostupu žalovaného nelze vytknout pochybení namítané žalobcem v tom smyslu, že přednostně mělo být v tomto případě rozhodováno o jeho účastenství v tomto řízení, a teprve následně řešit podané odvolání. Takový postup by byl v rozporu s principem ekonomie správního procesu (srov. § 6 odst. 1 správního řádu). Je–li podáno odvolání osobou, která se domnívá či tvrdí, že je, resp. měla být účastníkem správního řízení, ale správní orgán prvního stupně s ní jako s účastníkem řízení nejednal, posoudí odvolací orgán toto jí tvrzené postavení přímo v rámci projednávání podaného odvolání. Vydávat samostatné rozhodnutí podle ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu, jak navrhuje žalobce, by bylo neodůvodněným plýtváním prostředků a času jak z hlediska správního orgánu, tak především ve vztahu k účastníkům řízení. Nadto možnost bránit se proti vydanému rozhodnutí soudní cestou v rámci správního soudnictví je i v takovém případě účastníkům zachována, o čemž koneckonců svědčí i projednávaný případ. V této souvislosti je ještě možné připomenout rozhodnutí Vrchního soudu v Praze (SJS 749/2001) vážící se sice k předchozímu správnímu řádu, které však lze vztáhnout i na novou úpravu, kde Vrchní soud uvedl, že ‚námitku toho, kdo tvrdí, že byl jako účastník řízení pominut, uplatněnou poprvé až v podaném odvolání (rozkladu), je nutno řešit v rámci samotného řízení o odvolání nebo rozkladu (§ 59 a násl. správního řádu, resp. postupem podle § 57 odst. 1 správního řádu). V této fázi řízení není již místo pro řešení této otázky samostatným procesním rozhodnutím o ní‘.“ Totožně vyznívají i závěry rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, čj. 62 A 15/2011–60, jehož právní věta shrnuje, že „[p]okud osoba, s níž správní orgán I. stupně ve správním řízení nejedná jako s účastníkem, podá řádný opravný prostředek (rozklad), nemusí správní orgán II. stupně vydávat usnesení podle § 28 odst. 1 správního řádu, ale rozhodne přímo o podaném opravném prostředku. Dospěje–li k závěru, že jej podala osoba, která není účastníkem správního řízení, zamítne jej jako nepřípustný podle § 92 odst. 1 správního řádu.“ Ačkoli Nejvyšší správní soud tento rozsudek svým rozsudkem ze dne 8. 10. 2013, čj. 6 As 17/2013–28, zrušil, učinil tak ze zcela jiných důvodů, když vyložil, komu v daném správním řízení svědčilo postavení účastníka.

36. Se závěry odkazovaných rozsudků správních soudů se zdejší soud plně ztotožňuje a pro stručnost na ně odkazuje.

37. Obdobné závěry přezkoumal a přijal rovněž Nejvyšší správní soud ve shora zmíněném rozsudku ze dne 2. 4. 2025, čj. 6 As 6/2025–36, vydaném ve věci účastenství žalobce v řízení o vydání stavebního povolení na stavbu „Zóna bydlení a občanské vybavenosti Dolní Vltavice, SO–01 komunikace a chodníky“. Také v tomto případě žalobce nejprve bezúspěšně uplatňoval účastenství z titulu dotčené veřejnosti ve smyslu § 9c odst. 3 písm. b) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Jediným rozdílem je, že v tomto předchozím řízení žalobce skutečnosti svědčící dle jeho názoru o jeho účastenství ve smyslu § 109 písm. e) stavebního zákona následně uplatnil až v odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, tj. po vydání tohoto prvostupňového rozhodnutí (srov. též bod [2] odůvodnění zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu), zatímco v nyní projednávané věci žalobce tyto skutečnosti sdělil již ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí ze dne 24. 7. 2023, tedy v době před vydáním rozhodnutí stavebního úřadu.

38. V nyní projednávané věci tak stavební úřad nová tvrzení žalobce stran jeho účasti na řízení ve smyslu § 109 písm. e) stavebního zákona ve svém rozhodnutí reflektoval a vypořádal (str. 34–37), když mj. uvedl, že jelikož žalobce dovozuje možnost přímého dotčení jeho vlastnických práv, považuje jej dle § 28 odst. 1 správního řádu nadále za účastníka řízení. Dále se vypořádal i s věcným vyjádřením žalobce k podkladům rozhodnutí. Stavební úřad tedy se žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, přestože sám zmiňoval určité pochybnosti ohledně možnosti dotčení jeho práv. Teprve v návaznosti na podaná odvolání žalobce (v rámci kterého okolnosti svědčící o jeho účasti v řízení dále nerozvíjel) a jiného účastníka řízení pak žalovaný v průběhu odvolacího řízení sám prověřil zařazení žalobce mezi účastníky řízení dle § 109 písm. e) stavebního zákona, přičemž dospěl k závěru, že účastníkem řízení není.

39. Tato okolnost však na posouzení věci nemá vliv. Postup stavebního úřadu a žalovaného nejenže odpovídal výkladu právní úpravy účastenství uvedenému samotným žalobcem v rámci žaloby (bod 6.5. doplnění žaloby), dle kterého dokud není prokázán opak, je potřeba osobu za účastníka pokládat, či v pochybnostech ve prospěch účastenství. Odpovídal rovněž závěrům Nejvyššího správního soudu uvedeným v rozsudku čj. 6 As 6/2025–36, kde soud v bodě [17] odůvodnění přijal shora citované závěry Nejvyššího správního soudu z rozsudku čj. 5 As 34/2011–70 stran materiálního pojetí účastenství, a současně v bodě [18] odůvodnění přijal závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015, čj. 9 As 222/2014–147, č. 3288/2015 Sb. NSS, dle kterých pokud došlo k vydání rozhodnutí o věci samé (v prvním stupni), nelze již vydat usnesení o tom, zda určitá osoba je, či není účastníkem řízení podle § 28 odst. 1 správního řádu.

40. Na nyní projednávanou věc lze rovněž vztáhnout závěr Nejvyššího správního soudu vyřčený v rozsudku ze dne 11. 5. 2017, čj. 4 As 155/2016–44, dle kterého „právní konstrukce prezentovaná žalobkyní, podle níž má odvolací správní orgán i v řízení o odvolání rozhodnout o účastenství opomenutého účastníka usnesením podle § 28 odst. 1 správního řádu, je problematická již jen z toho důvodu, že jediným opravným prostředkem proti takovému rozhodnutí by (teoreticky) mohla být pouze správní žaloba, stejně jako proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu ve věci samé. Takový přístup k řešení otázky účastenství v odvolacím správním řízení by zakládal nepřehledný dualismus, neboť výsledkem řízení o odvolání proti jednomu prvoinstančnímu rozhodnutí by byla místo jednoho konečného rozhodnutí de facto dvě rozhodnutí odvolacího orgánu, napadnutelná samostatně správní žalobou.“ Byť se v daném případě jednalo o opomenutého účastníka, kterým žalobce nebyl, myšlenku týkající se opravného prostředku proti usnesení o účastenství vydanému žalovaným, jehož vydání se žalobce domáhá, lze vztáhnout i na projednávanou věc.

41. Krajský soud proto uzavírá, že stavební úřad nepochybil, jednal–li se žalobcem jako s účastníkem řízení v době, kdy měl za to, že žalobce podmínky účastenství může splňovat. Současně žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud o účastenství žalobce nerozhodoval samostatným usnesením, ale podané odvolání zamítl pro nepřípustnost z důvodu, že bylo podáno osobou neoprávněnou (body 7.1. až 7.4. doplnění žaloby). Na základě shora uvedeného rovněž nelze přijmout konstrukci žalobce, že žalovaný mohl jeho odvolání zamítnout jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu pouze tehdy, postupoval–li by před tím stavební úřad podle § 86 odst. 2 věty poslední a § 88 odst. 1 věty poslední téhož zákona (body 7.5. až 7.7. doplnění žaloby). Citovaná ustanovení pouze stanovují postup pro případy, kdy správní orgán prvního stupně nepřípustnost odvolání sám odhalí. To samozřejmě nevylučuje, že k závěru o nepřípustnosti může dospět až odvolací orgán. Postup správního orgánu prvního stupně zásadně nemůže odvolací orgán zavazovat k určitému právnímu posouzení věci. Nutnost vydat usnesení dle § 28 odst. 1 správního řádu přitom z dosavadní judikatury v takovémto případě neplyne.

42. Pokud jde o námitky žalobce, dle kterých jej žalovaný svým postupem zkrátil nejméně na jeho právu odvolat se proti usnesení dle § 28 odst. 1 správního řádu a ve svém odvolání reagovat na úvahy žalovaného (bod 7.8. doplnění žaloby), a současně jej zkrátil na právu, aby byly jeho odvolací námitky věcně vypořádány (bod 7.9. doplnění žaloby), nelze jim přisvědčit. Odvolací orgán sám posuzuje otázku, zda osoba, která podala odvolání, materiálně je účastníkem řízení, či nikoli, přičemž hodnocením prvostupňového orgánu ve vztahu k této otázce není nijak vázán. Dospěje–li odvolací orgán k závěru, že osoba, která odvolání podala, účastníkem řízení není, nemůže se věcně zabývat odvolacími námitkami a odvolání zamítne jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 6/2025–36, bod [20] odůvodnění). Poukazuje–li žalobce na to, že v případě usnesení dle § 28 odst. 1 správního řádu je proti takovému usnesení přípustné odvolání, tato skutečnost na shora vysloveném nic nemění.

43. Důvodnou pak nemůže být ani námitka žalobce, dle které mu v návaznosti na postup správních orgánů vznikly v souvislosti s jeho nutnou procesní aktivitou nemalé náklady na právní zastoupení (bod 7.10. doplnění žaloby). Jak plyne ze shora uvedeného výkladu, stavební úřad i žalovaný v projednávané věci postupovali v souladu se zákonem, pokud byla otázka účastenství žalobce postavena najisto až v rámci meritorního rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení. Sám žalobce přitom volí svůj procesní postup a náklady právního zastoupení s tím související jdou k jeho tíži. Nadto krajský soud ve shodě s žalovaným uvádí, že rozhodování o nároku na náhradu škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), není v kompetenci správního soudu. Uplatněná žalobní námitka nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

44. Konečně, bez významu je rovněž námitka žalobce, dle které jiní účastnící řízení mohli důvodně předpokládat, že žalobce je účastníkem řízení a jeho tvrzení budou meritorně posouzena (bod 7.11. doplnění žaloby). Ani tato námitka nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce je oprávněn vystupovat pouze na ochranu vlastních práv. Je na každém účastníku řízení, jakým způsobem bude v řízení postupovat a jaké odvolací námitky sám za sebe uplatní.

45. Pokud jde o žalobcem učiněné preventivní vypořádání některých dílčích otázek či argumentů, uvedené v bodech 6.16. až 6.18. doplnění žaloby, krajský soud k tomu uvádí, že s obdobnými argumenty byl Nejvyšší správní soud konfrontován již v rozsudku čj. 6 As 6/2025–36 (srov. bod [8] a [9] odůvodnění), kdy tyto zjevně s ohledem na výsledek řízení o kasační stížnosti nepovažoval za relevantní.

46. Pro úplnost krajský soud konstatuje, že žalobce v žalobě netvrdí ani nedokládá žádné skutečnosti stran jeho účastenství ve správním řízení dle § 109 písm. e) stavebního zákona, resp. konkrétní argumenty přímého dotčení jeho vlastnického práva, jak uvedené ustanovení vyžaduje. Krajský soud se proto samotným posouzením, zda žalobce měl být správními orgány (zejména žalovaným) považován za účastníka řízení, či nikoliv, nehledě na jimi zvolený procesní postup, nemohl zabývat.

VI. Závěr a náklady řízení

47. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

48. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobce neměl v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

49. Osoby zúčastněné na řízení nemají na náhradu nákladů řízení právo, neboť jim nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jim uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).