61 A 13/2024– 55

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et. Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: ZDRAVÍ PRACHATICE PK, spol. s r. o., IČO 63906627 sídlem Velké náměstí 47, 383 01 Prachatice zastoupená advokátem Mgr. Tomášem Pauchem sídlem Sokolovská 695/115b, 186 00 Praha 8 proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: MTC – invest, s. r. o., IČO 27126544 sídlem Černomořská 419/10, 101 00 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2024, sp. zn. OREG/35333/2023/jibu, čj. KUJCK 16844/2024, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Městský úřad Prachatice (dále jen „stavební úřad“) provedl ve dnech 22. 5. 2020 a 31. 7. 2020 kontrolní prohlídku v souvislosti se stavební činností na stavbě domu čp. 47 na Velkém náměstí v Prachaticích. Následně zahájil řízení o odstranění stavby označené jako „– udržovací práce a stavební úpravy na stavebních konstrukcích dvorku na části stavební parcely KN č. 54 v katastrálním území Prachatice – vytvoření otvoru v ohradní zdi a komunikační propojení se sousedním dvorkem u domu č.p. 174 na stavební parcele KN č. 52 v katastrálním území Prachatice, provedení nového povrchu podlahy ve dvorku na části parcely KN č. 54 v k.ú. Prachatice provedením nové zádlažby z kamenných prvků, – související a navazující udržovací práce v přilehlém prostoru v 1. NP stavby domu č.p. 47 na stavební parcele KN č. 54 v katastrálním území Prachatice, tj. opravy povrchových konstrukcí – stěn, podlahy, příček, vstupních dveří, které byly provedeny po havarijní opravě kanalizace a narušeného vodovodního potrubí a části původní elektroinstalace.“ 2. Žalobkyně následně dne 14. 9. 2020 podala žádost o dodatečné povolení změny stavby.

3. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 27. 12. 2022, sp. zn. SSRR: 53884/2020/Hai, čj. MUPt/82917/2022, dodatečně povolil změnu stavby označenou jako „Pivovar Prachatice, stavební úpravy dvoru a obj. č.p. 47, stp. KN č. 54, stp. KN č. 52, katastrální území Prachatice“ a obsahující „stavební úpravy a udržovací práce na dvorku a ohradní zdi u stavby domu č.p. 47 a udržovací práce a stavební úpravy v přilehlé části 1. NP stavby domu č.p. 47 podle dokumentace pro dodatečné povolení stavby, kterou vypracovala společnost FACT s.r.o., pan V.K. (X) a ověřené ve stavebním řízení, která bude stavebníkovi zaslána po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí“.

4. Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že se žádost zamítá a ve změnou nedotčených částech rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Důvodem bylo nesouhlasné závazné stanovisko ředitele Hasičského záchranného sboru Jihočeského kraje, který v odvolacím řízení dle § 149 odst. 7 správního řádu změnil závazné stanovisko dotčeného orgánu na úseku požární ochrany pořízené v průběhu řízení u stavebního úřadu.

II. Shrnutí žaloby

5. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 12. 4. 2024 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

6. Žalobkyně nejprve shrnula průběh správního řízení. Žalovaný rozhodl dne 7. 2. 2024 tak, že podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změnil rozhodnutí stavebního úřadu a žádost o dodatečné stavební povolení zamítl. Odkázal přitom na § 149 odst. 6 správního řádu, podle něhož při vydání závazného stanoviska znemožňujícího vyhovění žádosti správní orgán žádost zamítne.

7. Žalobkyně namítá, že tímto postupem byla zkrácena na svých právech, neboť změna rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu jí upřela možnost obrany proti nesouhlasnému závaznému stanovisku nadřízeného orgánu na úseku požární ochrany, které považuje za nesprávné.

8. Podle žalobkyně měl žalovaný postupovat dle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, rozhodnutí zrušit a věc vrátit stavebnímu úřadu, čímž by byla zachována možnost odvolání. Odkazuje na § 149 odst. 1 a 8 správního řádu a uvádí, že přezkumné řízení není řádným opravným prostředkem.

9. Žalobkyně dále namítá, že žalovaný nesprávně odůvodnil svůj postup zásadou hospodárnosti, která nemůže vést ke zkrácení práv účastníků. Odkazuje na komentářovou literaturu a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 10. 1998, sp. zn. 7 A 157/95, resp. jeho právní větu, dle které „[u]žitím zásady hospodárnosti správního řízení ( § 3 odst. 2 spr. ř.) nesmí být účastník řízení zbaven možnosti účinně hájit svá práva. Nelze proto přijmout názor správního orgánu, rozhodujícího o odvolání (rozkladu), že s ohledem na zásadu hospodárnosti řízení není účelné rušit prvostupňové správní rozhodnutí vydané v řízení, v němž účastník řízení byl na svých právech zásadním způsobem zkrácen, resp. postavení účastníka řízení mu bylo přiznáno teprve vydáním rozhodnutí v prvém stupni.“ 10. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

11. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě předně odkázal na obsah správního spisu a žalobou napadeného rozhodnutí. Dále uvedl, že v důsledku vydání revizního závazného stanoviska dotčeného orgánu na úseku požární ochrany nastala situace předpokládaná v § 149 odst. 6 správního řádu, což vedlo ke změně rozhodnutí stavebního úřadu tak, že se žádost zamítá.

12. K podpoře své argumentace žalovaný odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018–34, č. 3837/2019 Sb. NSS, ze dne 24. 10. 2019, čj. 1 As 208/2018–30, a ze dne 29. 7. 2022, čj. 3 As 232/2020–76. Dle této judikatury je zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň až krajní možností, jak řešit vady rozhodnutí prvního stupně.

13. Z rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2023, čj. 43 A 19/2021–90, č. 4461/2023 Sb. NSS, nadto vyplývá, že pokud je v odvolacím řízení změněno závazné stanovisko a následně zrušeno prvostupňové rozhodnutí, stává se změněné závazné stanovisko podkladem nového prvostupňového rozhodnutí a „přezkumné“ závazné stanovisko (nadřízeného dotčeného orgánu) se v navazujícím řízení při opakovaném odvolání již znovu nepřezkoumává. Vypořádání následných odvolacích námitek se provádí v součinnosti s nadřízeným dotčeným orgánem (ke způsobu vypořádání námitek proti závaznému stanovisku, které je podkladem rozhodnutí o odvolání, viz dále např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 5 As 182/2017–68).

14. Žalobkyně v odvolacím řízení nevyužila práva vyjádření k podkladům rozhodnutí (včetně závazných stanovisek nadřízených dotčených orgánů), ačkoli jí to žalovaný umožnil. K možnosti obrany žalobkyně proti tvrzené nesprávnosti závazného stanoviska předloženého v odvolacím řízení žalovaný odkázal dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2024, čj. 9 As 52/2024–32.

15. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení

16. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě uvedla, že se zcela ztotožňujeme s postupem žalovaného. Ten v případě vydání negativního závazného stanoviska dotčeného orgánu neměl jinou možnost, než postupovat dle § 149 odst. 6 správního řádu.

V. Shrnutí doplnění žaloby

17. V doplnění žaloby žalobkyně uvedla, že nadřízený dotčený orgán kritizoval formální nedostatky požárně bezpečnostní dokumentace, přestože stavební úřad ani dotčený orgán prvního stupně proti dokumentaci námitky nevznesli. Žalobkyně následně zpracovala novou požárně bezpečnostní dokumentaci autorizovaným inženýrem P. V., která odstraňuje vytýkané vady a prokazuje soulad stavebního záměru s požárními předpisy. Tvrdí, že jí měla být dána možnost vady odstranit již v řízení před správními orgány, neboť se jednalo o formální nedostatky.

18. Ve vyjádření k argumentaci žalovaného ze dne 21. 6. 2024 žalobkyně odmítá žalovaným citovanou judikaturu, neboť se dle jejího názoru týká odlišných situací. Poukazuje na to, že změněné závazné stanovisko má být podkladem pro nové prvostupňové rozhodnutí, které lze napadnout odvoláním, v jehož rámci je možné dokumentaci doplnit.

19. Žalobkyně dále namítá, že judikatura nemůže nahrazovat zákonodárnou moc. Pokud je správní orgán vázán závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu, je tím vyprázdněn význam práva účastníka vyjádřit se k podkladům rozhodnutí dle § 36 odst. 3 téhož zákona. Postup, kdy by nadřízený dotčený orgán měnil své stanovisko na základě vyjádření účastníka, považuje žalobkyně za právně nepřípustný.

20. Žalobkyně brojí i proti samotnému závaznému stanovisku nadřízeného dotčeného správního orgánu, které považuje za nezákonné. Odkazuje na rozsudek ze dne 18. 1. 2024, čj. 9 As 232/2023–37, podle něhož lze v žalobě namítat nezákonnost závazného stanoviska, ačkoli nevyužila možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí v odvolacím řízení. V žalobě lze brojit proti závaznému stanovisku v plné míře (k tomu žalobkyně odkázala na „rozsudek NSS, sp. zn. 43 A 19/2021“, avšak patrně měla na mysli rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2023, čj. 43 A 19/2021–90, č. 4461/2023 Sb. NSS). Dále odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016–65, který stanoví požadavky na obsah revizního závazného stanoviska, které v daném případě nebyly splněny. Odvolatel v řízení neuvedl žádné konkrétní námitky týkající se požární bezpečnosti. Revizní orgán sice vyvrátil jedinou námitku odvolatele, ale následně kritizoval dokumentaci nad rámec těchto námitek, aniž by konstatoval rozpor stavebního záměru s požárními předpisy. Žalobkyně poukazuje na to, že odvolací řízení je vedeno podle omezeného revizního principu (§ 89 odst. 2 správního řádu), a odvolací orgán překročil svou pravomoc, když přezkoumával věcnou správnost rozhodnutí mimo rámec uplatněných námitek.

VI. Průběh jednání

21. Účastníci řízení při jednání konaném dne 1. 10. 2025 setrvali na svých procesních stanoviscích a shora uvedené argumentaci. Osoba zúčastněná na řízení se jednání nezúčastnila. Za žalobkyni byl přítomen pouze její zástupce.

22. Soud po přednesu žaloby předestřel svůj názor na projednatelnost nově vznesených žalobních bodů obsažených v doplnění žaloby s tím, že je považuje za opožděné. Umožnil proto zástupci žalobkyně, aby se k této otázce vyjádřil (viz k tomu dále odůvodnění tohoto rozsudku). Taktéž žalovaný vyjádřil přesvědčení, že nové žalobní body jsou opožděné.

23. Žalobkyně setrvala na svých důkazních návrzích obsažených v žalobě. Jelikož se však jednalo pouze o listiny obsažené ve správním spisu, aniž by žalobkyně zpochybňovala jejich obsah, krajský soud tyto důkazní návrhy zamítl pro nadbytečnost, jelikož ze správního spisu lze bez dalšího vycházet (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Poté účastníci řízení k dotazu soudu shodně uvedli, že žádné další důkazní návrhy nevznášejí.

VII. Právní hodnocení krajského soudu

24. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

25. Žaloba není důvodná.

26. Předně je zapotřebí uvést, že žalobní body nově vznesené až v doplnění žaloby, kterými žalobkyně zpochybňovala zákonnost závazného stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu i rozsah odvolacího přezkumu, jsou opožděné. Dle § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. totiž platí, že „[r]ozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby.“ V době podání doplnění žaloby tato lhůta již dávno uplynula.

27. Nejednalo se přitom o pouhé rozhojnění již uplatněných žalobních bodů. Dle ustálené judikatury je žalobním bodem konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizované) skutkové tvrzení doprovázené konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005–58, č. 835/2006 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2018, čj. 10 Azs 65/2017–72). Původní žaloba přitom ve vztahu k otázce zákonnosti či správnosti závazného stanoviska nadřízeného dotčeného orgánu a rozsahu přezkumu odvolacího orgánu žádný žalobní bod (či alespoň jeho zárodek) neobsahovala.

28. Krajský soud při jednání zástupce žalobce upozornil, že v tomto ohledu není dostatečný ani odstavec 12 podané žaloby, dle něhož „[a]čkoliv je tedy žalobkyně přesvědčena a připravena prokázat, že Závazné stanovisko nadřízeného správního orgánu na úseku požární ochrany je nesprávné, nedostala k tomu však z důvodu procesního postupu žalovaného příležitost. Na základě Napadeného rozhodnutí pak Městský úřad v Prachaticích již přistoupil k pokračování v řízení o odstranění (změny) stavby. Zejména“. Zbytek věty ponechala žalobkyně nedokončený. Zda se tak stalo úmyslně či omylem není pro posouzení věci podstatné. Klíčové je, že z žaloby není ani v nejhrubších rysech patrno, proč žalobkyně považuje závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu za nezákonné. Žalobkyně pouze prohlašuje připravenost takovouto argumentaci vznést, avšak v žalobě tak neučinila. Zástupce žalobkyně neidentifikoval žádnou jinou pasáž žaloby, která by takovouto argumentaci obsahovala.

29. Jediný projednatelný žalobní bod tak představuje žalobkynina polemika s postupem žalovaného, který v návaznosti na nesouhlasné závazné stanovisko nadřízeného dotčeného orgánu na úseku požární ochrany změnil rozhodnutí stavebního úřadu na zamítavé. Žalobkyně je toho názoru, že jí žalovaný upřel možnost podat odvolání a vymezit se proti obsahu nového závazného stanoviska. Této námitce krajský soud nepřisvědčil.

30. Dle § 149 odst. 7 věty první správního řádu „[j]estliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska.“ 31. Jelikož odvolání osoby zúčastněné na řízení obsahovalo námitky zpochybňující závazná stanoviska opatřená stavebním úřadem, žalovaný postupoval zcela správně tak, že si vyžádal závazná stanoviska nadřízených dotčených orgánů.

32. Jedním z nich bylo i nesouhlasné závazné stanovisko ředitele Hasičského záchranného sboru Jihočeského kraje ze dne 12. 7. 2023, čj. HSCB– 1342–6/2023 KŘ. Takovéto závazné stanovisko bylo důvodem pro zamítnutí žádosti dle § 149 odst. 6 správního řádu.

33. Dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu změnil tak, že se žádost o dodatečné povolení změny stavby zamítá. Ani na tomto postupu krajský soud neshledal nic závadného.

34. Žalobkyně se v této souvislosti dovolává rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 10. 1998, sp. zn. 7 A 157/95, vydaného v kontextu někdejšího správního řádu z roku 1967. Nutno podotknout, že ani toto rozhodnutí nevylučovalo možnost odvolacího orgánu změnit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Podstatné je však především to, že pozdější judikatura správních soudů je k možnosti odvolacího orgánu změnit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mnohem vstřícnější.

35. Žalovaný v této souvislosti přiléhavě poukázal především na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018–34, č. 3837/2019 Sb. NSS, dle něhož „zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem zpět na první stupeň je až krajní možností, jak řešit vady prvostupňového rozhodnutí zjištěné v odvolacím řízení. Pokud je možné napadené rozhodnutí změnit, a tím vzniklou nezákonnost či nesprávnost odstranit, je odvolací orgán povinen tak v zájmu ekonomie řízení učinit. Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než prvostupňový správní orgán. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení bylo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé. Změna rozhodnutí nepřipadá v úvahu, pokud by připravila o možnost odvolání účastníka, kterému se v řízení ukládá povinnost, a mohla by mu tím způsobit újmu.“ 36. Žalovaný přípisem ze dne 4. 8. 2023 účastníky řízení včetně žalobkyně seznámil s podklady rozhodnutí a umožnil jim, aby se k těmto podkladům vyjádřili. V přípisu žalovaný výslovně upozornil na existenci nesouhlasného závazného stanoviska, dikci § 149 odst. 6 správního řádu i možnost změny rozhodnutí stavebního úřadu. Rozhodnutí žalovaného tedy pro žalobkyni nemohlo být jakkoli překvapivé.

37. Žalovaný taktéž zcela správně ve vyjádření k žalobě poukázal mimo jiné na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, čj. 5 As 182/2017–68, dle kterého „logicky nemůže účastník řízení proti obsahu závazného stanoviska dotčeného nadřízeného orgánu (resp. jeho podkladům) brojit odvoláním, ale z povahy věci se k němu může vyjádřit právě většinou jen v rámci seznámení se s podklady rozhodnutí odvolacího správního orgánu, který vede odvolací řízení a nese odpovědnost za zjištění skutkového stavu a obstarání podkladů v rozsahu potřebném pro jeho rozhodnutí. Součástí takového vyjádření ovšem může také být zpochybnění některých podkladů rozhodnutí, tj. rovněž závazného stanoviska dotčeného nadřízeného orgánu a podkladů, z nichž vycházelo. Přijetí jiného závěru by bylo v rozporu se smyslem a účelem § 36 odst. 3 správního řádu; s vyjádřením účastníků řízení k podkladům rozhodnutí se musí správní orgány vypořádat, toto právo nemůže být poskytnuto jen formálně. […] Vyjádří–li se účastník řízení k takto doplněnému podkladu, jenž řeší odborné otázky přesahující znalosti a kompetence odvolacího orgánu, pak je povinností odvolacího orgánu obstarat odpovídající odbornou reakci orgánu nadřízeného dotčenému orgánu (srov. též výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017, č. j. 4 As 49/2017 – 32).“ 38. Žalobkyně na uvedený přípis žalovaného nikterak nereagovala, čímž se sama připravila o možnost zpochybnit obsah nesouhlasného závazného stanoviska v odvolacím řízení. Pokud by tak učinila, musel by se žalovaný s její argumentací vypořádat, a to případně i v součinnosti s nadřízeným dotčeným orgánem. Tento postup je zcela dostatečnou zárukou ochrany procesních práv účastníků řízení. Jelikož však žalobkyně zůstala v odvolacím řízení zcela pasivní, nemůže v řízení před soudem postup žalovaného účinně napadnout.

VIII. Závěr a náklady řízení

39. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

40. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

41. Žalobkyně nebyla ve věci úspěšná, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. V případě procesně úspěšného žalovaného nevyšlo najevo, že by vynaložil náklady nad rámec své běžné činnosti. Žalovaný nadto při jednání uvedl, že žádné náklady neuplatňuje. Krajský soud mu proto náhradu nákladů nepřiznal Osoba zúčastněná na řízení nemá na náhradu nákladů řízení právo, neboť jí nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jí uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení V. Shrnutí doplnění žaloby VI. Průběh jednání VII. Právní hodnocení krajského soudu VIII. Závěr a náklady řízení