61 A 14/2024–63

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobce: Mgr. V. B., Ph.D., narozený dne bytem zastoupený advokátem Mgr. Ondřejem Trnkou, LL.M. sídlem nám. Přemysla Otakara II. 123/36, 370 01 České Budějovice proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice za účasti: město Lišov sídlem tř. 5. května 139/156, Lišov o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 3. 2024, sp. zn. ODSH 5618/2024/mahov SO, čj. KUJCK 31305/2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 3. 2024, sp. zn. ODSH 5618/2024/mahov SO, čj. KUJCK 31305/2024, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 15 342 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 2. 6. 2023 podal žalobce žádost o povolení připojení pozemku parc. č. XA v k. ú. XA k místní komunikaci Větrná. Městský úřad Lišov jako prvostupňový správní orgán (dále jen „silniční správní úřad“), tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 27. 11. 2023, čj. 7545/23 (ve věci rozhodoval opakovaně, neboť jeho předchozí rozhodnutí žalovaný zrušil). Zamítnutí bylo odůvodněno nesouhlasným stanoviskem města Lišov (osoba zúčastněná na řízení) ze dne 15. 9. 2023, zn. OHSI/5828/23.

2. Osoba zúčastněná na řízení ve svém nesouhlasném stanovisku uvedla, že plánované připojení pozemků k místní komunikaci neodpovídá územní studii lokality Větrník. Tato studie řeší dopravní napojení jako celek. Studie předpokládá rozšíření stávající komunikace Větrná, která v současné podobě nesplňuje technické parametry pro plánované zatížení zástavbou cca 40 rodinných domů na dvouproudou komunikaci (2 x 3 m), jednostranný pás zeleně (2 m) při jižní straně komunikace a oboustranný chodník (2 x 2 m). Aktuální podoba komunikace neumožňuje napojení takového počtu domů z hlediska bezpečnosti a plynulosti budoucího provozu, malá šířka komunikace bude působit problémy dodržet povinnost dát přednost v jízdě, zejména pokud zde budou odstavená nebo parkující vozidla. Zhorší se rozhled na dráhu a bude ohrožena bezpečnost a plynulost dopravy. Pokud nedojde k rozšíření komunikace, bude některým stavebníkům v budoucnu znemožněno stavět v této lokalitě, což by vedlo k jejich nedůvodné diskriminaci. Stavebníci nepředložili vhodnější nebo rovnocenné řešení k závěrům studie, a proto je dle osoby zúčastněné na řízení nutno řešení navržené v územní studii respektovat tak, aby byl všem stavebníkům zajištěn rovný přístup k dostatečně kapacitní a bezpečné infrastruktuře. Předložená dokumentace vychází ze stavu komunikace v současné době a zcela opomíjí schválený územní plán a studii.

3. Policie ČR ve svém souhlasném závazném stanovisku ze dne 10. 11. 2023, čj. KRPC–150328–1/ČJ–2023–020106, uvedla, že návrh připojení odpovídá obecným požadavkům na bezpečnost a plynulost silničního provozu na pozemních komunikacích. Zároveň upozornila, že místní komunikace, na kterou je plánováno připojení, by měla být dána do souladu s požadavky ČSN 73 6110 „projektování místních komunikací“, včetně zajištění podmínek pro bezpečný pohyb chodců i případného zavedení zóny s omezenou rychlostí.

4. Silniční správní úřad popsal, že byť policie vyjádřila souhlas s připojením nemovitosti stavebníků k místní komunikaci, poukázala na nevyhovující stav komunikace ve vztahu k bezpečnosti chodců. Chodci zde s ohledem na absenci alternativy užívají k chůzi místní komunikaci. Do budoucna přitom úřad předpokládá s ohledem na očekávanou zástavbu navýšení jejich počtu. Silniční správní úřad se proto ztotožnil s osobou zúčastněnou na řízení, vlastníkem komunikace, že z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu je tato místní komunikace nevhodná a každá další výstavba v lokalitě, tedy každý další zřízený sjezd, je důvodem pro nárůst rizika vzniku dopravních nehod a zhoršení plynulosti provozu na pozemní komunikaci. Z pohledu technických podmínek v místě uvedl, že projektová dokumentace vychází z aktuálního stavu a šíře vozovky v místě připojení cca 4 m, v místě napojení nejsou chodníky, ale silničnímu správnímu úřadu je z úřední činnosti znám návrh dokumentace týkající se rozšíření místní komunikace a vybudování chodníků. To ale projektová dokumentace nezohledňuje, a proto silniční správní úřad usuzuje, že zde nebude ani ponechána dostatečná územní rezerva pro budoucí pozemní komunikaci, která by měla dopravně obsloužit přilehlé pozemky v zájmovém území.

5. Žalobcovo odvolání žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí silničního správního úřadu potvrdil.

6. Žalovaný se s hodnocením silničního správního úřadu ztotožnil. Popsal, že „účelem řízení o vydání takového povolení je výhradně posoudit, zda je připojení sousední nemovitosti na danou místní komunikaci technicky možné a zda realizací požadovaného připojení budou dodrženy požadavky na bezpečnost a plynulost provozu na dotčené komunikaci, zejména zda bude zajištěn dostatečný rozhled“. Dodal, že je vedeno celkem 9 obdobných odvolacích řízení o zamítnutí žádosti k připojení k pozemní komunikaci. „Z technického hlediska je tedy faktem, že stávající místní komunikace o šíři cca 4 m bez chodníků a bez výhyben, vyhoví z hlediska bezpečnosti i plynulosti provozu současné dopravní zátěži. Teoreticky lze akceptovat, že dojde–li ke zvýšení dopravní zátěže o dopravní obsluhu 1 rodinného domu, stávající pozemní komunikace dokáže takové navýšení dopravní zátěže unést, jak dosvědčuje závazné stanovisko Policie ČR. Současně ovšem je nutno vzít v potaz, že dojde–li k navýšení dopravní zátěže v takové míře, kterou bude indukovat dopravní obsluha přinejmenším 9 nových rodinných domů, nebude při stávajícím šířkovém uspořádání nadále zajištěna bezpečnost provozu na pozemní komunikaci.“ Žalovaný akceptoval nesouhlasné stanovisko osoby zúčastněné na řízení (coby vlastníka místní komunikace), která hájila „veřejný zájem, a to v podobě povinnosti obce jako samosprávné korporace pečovat o místní komunikace, aby tyto komunikace byly pro uživatelé bezpečné“.

II. Shrnutí žaloby

7. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 22. 4. 2024 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

8. Žalobce uvedl, že je vlastníkem pozemků parc. č. XA a XB v katastrálním území XA a zamýšlí na větším z těchto pozemků realizovat záměr výstavby rodinného domu. Tento záměr je v souladu s platným územním plánem i územní studií „Větrník“ a zahrnuje mimo jiné poskytnutí pozemku parc. č. XB osobě zúčastněné na řízení pro vybudování veřejného prostranství a chodníku. Dále žalobce shrnul průběh dosavadního řízení.

9. Žalobce konstatoval, že povolování připojení k pozemní komunikaci se účastní silniční správní úřad (od 1. 1. 2024 stavební úřad), Policie České republiky a vlastník dotčené komunikace, přičemž každý z těchto subjektů hájí specifické veřejné zájmy, jako je bezpečnost a plynulost dopravy nebo obecné zájmy vlastníka komunikace, kterým je v případě místní komunikace obec. Ta může hájit zájmy související s její samostatnou působností. Stanovisko vlastníka není závazné, odchýlení se od něj musí úřad řádně odůvodnit.

10. Žalobce upozornil, že v důsledku účinnosti zákona č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona (dále jen „zákon č. 284/2021 Sb.“), došlo od 1. 1. 2024 ke změně § 10 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, upravujícího připojování pozemních komunikací. S ohledem na přechodná ustanovení zákona č. 284/2021 Sb. (čl. XXVIII) však tato změna nemá na nynější řízení vliv.

11. Napadené rozhodnutí je dle žalobce nezákonné, neboť silniční správní úřad a žalovaný posuzovali žádost o připojení z nepřípustných hledisek, jako je vliv připojení na rozvoj lokality nebo obecná bezpečnost komunikace (nikoli stavebního záměru) pro chodce, namísto zákonem stanovených kritérií. Ta zahrnují pouze splnění požadavků vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, dále bezpečnost a plynulost provozu a neporušení veřejných zájmů na úseku dopravy (dále jen „vyhláška č. 104/1997 Sb.“). Zamítnutí žádosti z jiných důvodů, například dopravní situace jinde v obci, je nepřípustné.

12. Žalovaný v rozhodnutí správně vymezil kritéria, podle nichž mělo být připojení záměru posuzováno – tedy technická proveditelnost, bezpečnost a plynulost provozu a respektování veřejných zájmů na úseku dopravy – a zároveň konstatoval, že připojení těmto kritériím vyhovuje. Přesto následně svévolně zahrnul do posouzení nové hledisko, konkrétně vliv připojení na rozvoj území, což podle žalobce nemá žádnou oporu v právních předpisech. Tento přístup žalovaný dále rozvedl ve svém rozhodnutí tvrzením, že „ochrana zájmů obce a občanů obce“ je legitimním důvodem pro zamítnutí žádosti. Otázky rozvoje území mohou být řešeny pouze prostřednictvím územního plánování dle stavebního zákona, a pokud je záměr v souladu s územním plánem, nelze jej odmítnout v jiném řízení, jako je řízení o povolení připojení (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2024, čj. 4 As 199/2022–29).

13. Žalobce dále upozorňuje, že žalovaný nesprávně interpretoval stanovisko vlastníka komunikace, když mu přisoudil větší váhu, než jakou stanovisko podle zákona má. Vlastník komunikace nemá pravomoc posuzovat bezpečnost a plynulost provozu, což je v kompetenci Policie České republiky. Ta vydala závazné stanovisko, ve kterém konstatovala, že připojení záměru nemá negativní vliv na bezpečnost a plynulost provozu. Tím je podle žalobce otázka bezpečnosti dostatečně pokryta a stanovisko vlastníka komunikace nemůže toto závazné stanovisko relativizovat ani „přebít“.

14. Žalovaný nepřípustně hodnotil připojení z pohledu celé místní komunikace, a to včetně její kapacity a bezpečnosti pro chodce. Nynější řízení se týká pouze připojení záměru na konkrétním místě komunikace, které je hodnoceno jen z hlediska technických podmínek připojení, jako je dostatečný rozhled. Skutečnost, že komunikace může být na jiných úsecích nevhodná pro pohyb chodců, nebo že není ideálně uzpůsobena pro zvýšený provoz, není relevantní a nemůže být důvodem k zamítnutí žádosti. Kapacita dopravní infrastruktury je hodnocena výhradně v územním řízení dle stavebního zákona, nikoli v řízení o povolení připojení.

15. Žalobce také namítá, že žalovaný ignoroval skutečnost, že nemá možnost alternativního připojení záměru, neboť není vlastníkem jiných pozemků. Pokud by správní orgány chtěly hodnotit jiné možnosti připojení, musely by ověřit, zda jsou tyto alternativy vůbec reálné a dostupné, což se v daném případě nestalo. Tento požadavek je potvrzen i v aktuální judikatuře.

16. Žalobce dále namítá nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívající v překročení a zneužití správního uvážení. Žalobcův záměr, zahrnující výstavbu jediného rodinného domu, není v rozporu s rozvojem lokality, neohrožuje navržené řešení dle územní studie a nemůže významně zatížit místní komunikaci, protože by způsobil pouze minimální nárůst dopravy. Žalobce rovněž kritizuje logiku žalovaného, který odmítl záměr částečně na základě hypotetické úvahy, že v budoucnu by podobné záměry mohly vést k překročení únosné kapacity komunikace. Podle žalobce však nelze odmítat záměr, který je v souladu s právními předpisy a veřejnými zájmy, jen na základě obecné úvahy o možném budoucím vyčerpání zdrojů. Zdůrazňuje, že úkolem správních orgánů je konkrétně a přezkoumatelně posoudit, zda konkrétní záměr odpovídá požadavkům právních předpisů a veřejnému zájmu.

17. Žalobce namítl, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Podle jeho názoru žalovaný nepředložil žádné přezkoumatelné úvahy ohledně dopadu záměru na provoz na místní komunikaci. Žalobce uvádí, že není zřejmé, jak žalovaný dospěl ke svým závěrům o bezpečnosti a plynulosti provozu, když nezhodnotil současnou dopravní situaci, kapacitu komunikace ani očekávaný nárůst dopravy vyvolaný záměrem. Tím je pro žalobce znemožněno efektivně polemizovat s těmito závěry.

18. Podobně žalobce kritizuje žalovaného za nepřezkoumatelné úvahy ohledně rozvoje území. Poukazuje na to, že jeho záměr je v souladu s platnou územně plánovací dokumentací a územní studií, což dokládá závazné stanovisko Magistrátu města České Budějovice. Žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení však neuvedli konkrétní důvody, proč by měl být záměr s územní studií v rozporu, a neozřejmili, s jakou konkrétní částí územní studie záměr údajně nesouhlasí. Územní studie nadto není právně závazným dokumentem.

19. Dále žalobce poukazuje na absenci testu proporcionality v rozhodnutí žalovaného. Zdůrazňuje, že zamítnutí připojení má pro něj zásadní důsledky, neboť mu znemožňuje využít vlastní pozemek pro stavbu rodinného domu, byť případný dopad připojení záměru na provoz na místní komunikaci by byl minimální.

20. Žalobce rovněž namítá, že žalovaný nepředložil jasná kritéria, na jejichž základě by bylo možné posoudit přiměřenost množství sjezdů z místní komunikace, a zároveň neprovedl konkrétní zhodnocení skutkového stavu na místě.

21. Žalovaný ve svém odůvodnění argumentuje zásadou, že správní orgány mají povinnost zajistit, aby v obdobných nebo skutkově shodných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. K podpoře svého rozhodnutí uvádí několik případů, kdy správní orgány připojení k místní komunikaci také nepovolily. Žalobce však namítá, že tyto případy nejsou skutkově shodné nebo podobné, neboť v uvedených příkladech žadatelé neměli souhlasné závazné stanovisko policie. Uvedená zásada nadto nemůže mít přednost před zásadou zákonnosti. Rozhodnutí žalovaného nemůže být ospravedlněno odkazem na „správní praxi“.

22. Žalobce uvádí, že osoba zúčastněná na řízení má zjevný zájem na rozvoji lokality „Větrník“ v souladu s územní studií, což dokládá dlouhodobou komunikací zástupců osoby zúčastněné na řízení a jejím stanoviskem coby vlastníka místní komunikace. Tento zájem žalobce považuje za legitimní, ale zdůrazňuje, že jeho realizace má probíhat prostřednictvím nástrojů územního plánování podle stavebního zákona, nikoliv správního řízení o připojení. Podle žalobce postup osoby zúčastněné na řízení, které se snaží zabránit realizaci žalobcova záměru kladením administrativních překážek, obchází zákon. Zmiňuje také, že žalovaný ve svém rozhodnutí uznává názorový rozkol mezi účastníky řízení, ale upozorňuje, že osoba zúčastněná na řízení nesmí zneužívat přenesenou působnost k vydávání nezákonných rozhodnutí či průtahům.

23. Žalobce uvádí, že osoba zúčastněná na řízení navrhla memorandum o společném postupu vlastníků pozemků v lokalitě „Větrník“, které zahrnuje finanční příspěvky na výstavbu infrastruktury. Žalobce je ochoten k memorandu přistoupit, přestože má pochybnosti o jeho praktické vymahatelnosti, zejména vzhledem k podmínce podpisu všech vlastníků pozemků. Silně se však ohrazuje proti jakémukoliv vynucování podpisu memoranda prostřednictvím administrativních překážek nebo znemožněním připojení jeho nemovitostí k síti pozemních komunikací. Žalobce považuje takové jednání za nezákonné a žádá soudní ochranu proti jakékoliv závislosti realizace svého záměru na účasti na memorandu.

24. Žalobce upozorňuje na opakované pověření Magistrátu města České Budějovice vedením obdobných řízení o připojení nemovitostí k místní komunikaci, přičemž získal sedm rozhodnutí žalovaného, která přikládá k žalobě. Po prostudování memoranda se žalobce domnívá, že silniční správní úřad je systémově podjatý, neboť všechny jeho úřední osoby jsou podle § 14 odst. 1 správního řádu vyloučeny z rozhodování. Tvrdí, že silniční správní úřad a žalovaný měli postupovat dle § 14 odst. 5 a § 131 odst. 4 správního řádu.

25. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

26. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že v odvolacím řízení potvrdil prvoinstanční rozhodnutí, přičemž postupoval v souladu s platnou legislativou, zejména zákonem o pozemních komunikacích, a že jeho rozhodnutí odpovídá zavedené správní praxi správních orgánů v prvním i druhém stupni. Zdůrazňuje, že nesouhlas vlastníka místní komunikace s připojením vyjadřuje ochranu veřejného zájmu. Vlastník komunikace, tedy osoba zúčastněná na řízení, podle žalovaného chrání bezpečnost a plynulost provozu, což je jeho zákonnou povinností.

27. Žalovaný také uvádí, že při rozhodování je nutné dbát na zachování rovnosti a konzistence rozhodnutí ve skutkově obdobných případech, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly. V této souvislosti poukazuje na další případy v lokalitě „Větrník“, kde nebylo připojení nemovitostí povoleno. Podle žalovaného nebylo možné přistoupit k povolení připojení žalobcova záměru, protože ve vztahu k dané lokalitě je vedeno celkem 9 řízení. Žalovaný je toho názoru, že všechny tyto věci je nutné posoudit obdobně, jelikož se týkají připojení na stejnou komunikaci.

28. Zároveň uvedl, že v sedmi případech pro nečinnost skutečně věc delegoval na Magistrát města České Budějovice, avšak žalobce tento postup ve správním řízení nepožadoval a neuplatnil ani námitku podjatosti.

29. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení

30. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě uvedla, že plně podporuje rozhodnutí žalovaného a silničního správního úřadu o zamítnutí žádosti o připojení žalobcovy nemovitosti k místní komunikaci.

31. Uvedla, že v roce 2020 vypracovala územní studii pro lokalitu „Větrník“, která řeší rozvoj území jako funkčního celku. Tato studie je neopominutelným podkladem územního plánování a je nezbytné ji respektovat. Osoba zúčastněná na řízení obsáhle citovala ze svého stanoviska, stanoviska policie a svého vyjádření k podkladům rozhodnutí podaných v rámci správního řízení.

32. Důraz je kladen na nutnost rozšíření stávající komunikace v ulici Větrná, která technicky neodpovídá plánované zástavbě 40 rodinných domů. Komunikace šíře cca 4 metry neumožňuje bezpečné míjení vozidel ani pohyb chodců, což by při dalším dopravním zatížení vedlo k ohrožení bezpečnosti a plynulosti provozu. Územní studie navrhuje rozšíření komunikace a vybudování chodníků, což je považováno za nezbytný předpoklad pro další rozvoj lokality.

33. Stanovisko osoby zúčastněné na řízení podporuje taktéž aktuální vyjádřením Policie České republiky podané v jiných věcech v téže lokalitě, které upozorňuje na nesplnění technických požadavků komunikace dle normy ČSN 73 6110, zejména ve vztahu k bezpečnosti chodců. Policie doporučuje stavební oddělení chodců od silniční dopravy a další úpravy ke zvýšení bezpečnosti a plynulosti provozu.

34. Osoba zúčastněná na řízení dále odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/15, podle něhož má obec jako vlastník komunikace odpovědnost za její bezpečnost. Souhlas nebo nesouhlas vlastníka komunikace se žádostí o připojení musí být veden ochranou veřejných zájmů, jako je bezpečnost a plynulost provozu, nikoliv svévolnými důvody.

35. Stávající komunikace v dané lokalitě není schopna zvládnout další dopravní zatížení bez rozšíření a úprav. Rozhodnutí žalovaného proto považuje za řádně odůvodněné a zákonné, neboť respektuje veřejné zájmy, které převyšují individuální zájem žalobce na připojení nemovitosti.

36. Osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl.

V. Shrnutí žalobcovy repliky

37. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného k žalobě opětovně kritizuje postup žalovaného, který při posuzování žádosti o připojení k místní komunikaci zohlednil hlediska nesouvisející s předmětem řízení, jako je územní plánování, obecná bezpečnost místní komunikace a zájmy obce Lišov. Žalobce namítá, že takový přístup je v rozporu s ústavní zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí a překračuje zákonné pravomoci správního orgánu. Rovněž odmítá argument žalovaného, že nesouhlas vlastníka komunikace může být překonán pouze v případě existence veřejného zájmu, neboť tento požadavek nemá oporu v právních předpisech.

38. Dále žalobce poukazuje na to, že jeho záměr je v souladu s územním plánem a územní studií a že postup žalovaného vykazuje znaky libovůle, neboť umožňuje obcházení zákonných procesů územního plánování.

39. Žalobce také napadá nesprávné užití zásady ochrany legitimního očekávání, která je určena k ochraně účastníků řízení, nikoliv jako nástroj pro dodatečné odůvodnění zamítavého rozhodnutí. Namítá, že žalovaný nezohlednil existenci jiných pozemků v lokalitě, které jsou již na komunikaci připojeny, čímž vytváří nerovné podmínky.

40. V závěru žalobce odmítá spekulativní tvrzení žalovaného o možném budoucím chování vlastníků novostaveb a zdůrazňuje, že případné finanční zapojení vlastníků nemovitostí do infrastruktury musí být řešeno zákonnými nástroji, nikoliv prostřednictvím rozhodování o připojení k pozemní komunikaci.

41. Na základě uvedených skutečností žalobce setrvává na svém žalobním návrhu.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

42. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

43. Žaloba je důvodná.

44. Krajský soud předesílá, že nepovažoval za nutné provádět ve věci jakékoli dokazování.

45. Základní otázkou je zde to, zda se správní orgány přiklonily v souladu se zákonem k důvodům, které osoba zúčastněná na řízení (vlastník pozemní komunikace) uvedla v odůvodnění svého nesouhlasu se žádostí žalobce o připojení jeho pozemku k místní komunikaci, a to i s ohledem na smysl a účel takového řízení.

46. Na věc dopadá zákon o pozemních komunikacích ve znění do 31. 12. 2023, a to s ohledem na přechodné ustanovení obsažené v čl. XXVIII zákona č. 284/2021 Sb.

47. Dle § 10 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích platí, že na pozemní komunikaci lze připojit sousední nemovitost zřízením sjezdů nebo nájezdů. Podle odst. 4 písm. b) téhož ustanovení si v tomto případě vyžádá silniční správní úřad stanovisko vlastníka dotčené komunikace a závazné stanovisko policie. Podmínky pro připojování sousedních nemovitostí k silnici a místní komunikaci poté stanovuje § 12 vyhlášky č. 104/1997 Sb. upravující zejména bezpečnostní a provozní podmínky zajišťující dostatečný rozhled, plynulost dopravy, technické požadavky na rozměry a konstrukci sjezdu, ochranu komunikace před znečištěním a stékáním vody.

48. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 5. 12. 2019, čj. 1 As 397/2019–103, shrnul účel tohoto řízení následovně: „Silniční správní úřad musí v rámci tohoto řízení posoudit, zda je nové připojení skutečně nezbytné, a jestli je navrženo tak, aby co nejméně narušovalo plynulost a bezpečnost provozu (zda například není křížení místní komunikace se silnicí navrženo v místě se špatnými rozhledovými poměry, ačkoliv v blízkosti se nachází místo vhodnější). Právě bezpečnost a plynulost provozu jsou těmi hledisky, která má silniční správní úřad při schvalování připojení hodnotit, ačkoliv to není v zákoně výslovně vyjádřeno (viz k tomu komentářová judikatura: ČERNÍN, Karel, Michaela ČERNÍNOVÁ a Michal TICHÝ. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015. 528 s. Komentáře Wolters Kluwer). Konkrétní podmínky, které by měl správní orgán při povolování zřízení sjezdu či nájezdu na pozemní komunikaci zkoumat, stanovuje prováděcí vyhláška k zákonu o pozemních komunikacích č. 104/1997 Sb. ve svém § 12. Těmito podmínkami jsou dle odstavce 1 tohoto ustanovení: ‚a) rozhled pro rozhodnutí najet na komunikaci, b) rozhled uživatele komunikace alespoň pro zastavení vozidla; vozidlo, které zastaví při odbočování vlevo na sjezd, nesmí bránit průjezdu ostatním vozidlům v přímém směru nebo na něj musí být výhled ze vzdálenosti nutné pro zastavení dalšího vozidla, c) vzájemné vzdálenosti připojení únosné z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu‘. Odstavce 2 a 3 pak stanovují další technické parametry připojení, které musí rozhodnutí o povolení dle § 10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích zohledňovat“ (důraz doplněn soudem).

49. Krajský soud v Plzni ve svém nedávném rozsudku ze dne 6. 6. 2024, čj. 55 A 53/2023–35, popsal, jaké zájmy v takovémto řízení dle jeho hodnocení chrání obec jako vlastníka pozemní komunikace, vycházel přitom z nálezu ze dne 18. 6. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 25/15, ve kterém Ústavní soud popsal postavení obce jako osoby veřejného práva, která vlastní místní komunikaci (na tento nález ostatně odkazuje i osoba zúčastněná na řízení). Krajský soud v Plzni uvedl v návaznosti na tento nález pléna následující: „14. Lze z něj zdůraznit, že právní úprava v zákoně o pozemních komunikacích sleduje veřejný zájem na existenci a fungování sítě pozemních komunikací, bez nichž si moderní společnost nelze představit. Aby byl tento veřejný zájem zajištěn, je vlastnictví místních komunikací, silnic a dálnic zákonem vyhrazeno pro obce, kraje a stát. Tato úprava ovšem nemá za cíl jakkoliv zlepšit právní postavení obcí, krajů ani státu. Zákonem určené vlastnictví je totiž naopak obecně zatěžuje břemenem spočívajícím v povinnosti pečovat o svěřené pozemní komunikace, a to mimo jiné tak, aby byly tyto komunikace bezpečné pro osoby, které je užívají.

15. Výhradní vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací slouží k uspokojování dopravní potřeby veřejnosti tím, že každý smí užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, pokud tak činí v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích (§ 19 odst. 1 tohoto zákona). Vlastníci komunikací mají povinnost své komunikace prohlížet, udržovat a opravovat (§ 9 odst. 3 a 6 zákona o pozemních komunikacích), aniž by však měli možnost upravovat, kdo a v jaké míře tyto komunikace užívá. Odpovídají též za některé případy vzniklé škody (§ 27 zákona o pozemních komunikacích). Postavení obcí jako vlastníků pozemních komunikací je značně specifické – nedisponují oprávněním provoz na ní jakkoliv regulovat, a ovlivnit tak i případné negativní důsledky, jež tento provoz způsobuje.

16. Obce jako samosprávné korporace veřejného práva tedy mají povinnost pečovat o místní komunikace a silnice a zajistit, aby tyto komunikace byly pro uživatele bezpečné. Jejich vlastnické právo k místním komunikacím slouží k zajištění veřejného zájmu a nese s sebou především povinnosti. Stanovisko obce k žádosti o připojení komunikace je proto výkonem působnosti při ochraně příslušného veřejného zájmu na provozování obecně prospěšného zařízení, jakkoliv se odvíjí od vlastnického práva (srov. přiměřeně Vedral, J. Některé případy používání soukromoprávních institutů ve veřejném právu. ASPI, 2011. LIT37153CZ).

17. Z uvedeného výkladu Ústavního soudu krajský soud dovozuje, že obci – městu Stříbru – nenáleží v řízení o žádosti o připojení pozemku k místní komunikaci hodnotit veškeré aspekty bezpečnosti a plynulosti provozu na místní komunikaci, ale pouze ty, za které sama odpovídá.

18. Jak bylo výše uvedeno, obec odpovídá zejména za údržbu a opravy komunikací, tedy obecně otázky související s jejich sjízdností (§ 9 odst. 3, 6 zákona o pozemních komunikacích; § 9 vyhlášky č. 104/1997 Sb. a příloha č. 5 k této vyhlášce).

19. Městu Stříbru tedy nenáleží vyjadřovat se k ohrožení bezpečnosti a plynulosti provozu na komunikaci způsobenému případným kolizním situacím na místní komunikaci z důvodu absence odpovídající trasy pro pěší. Tato otázce nesouvisí se sjízdností komunikace, ani s její údržbou či opravami. Tato část jejího stanoviska tedy neměla být pro rozhodování městského a krajského úřadu významná (k nezávaznosti stanoviska níže)“ (důraz doplněn).

50. S těmito závěry judikatury správních soudů se krajský soud plně ztotožňuje a pro stručnost na tuto judikaturu odkazuje. Závěry krajského soudu v Plzni jsou přímo přenositelné na nyní posuzovanou věc.

51. Jak Krajský soud v Plzni dále popsal (a ani správní orgány v této věci tuto skutečnost nerozporují), silniční správní úřad není s ohledem na aktuální zákonnou úpravu stanoviskem vlastníka komunikace vázán. Z toho plyne, jak Krajský soud v Plzni správně popisuje, že „naopak jej hodnotí podle své úvahy (§ 50 odst. 4 správního řádu). […] Nesouhlasné stanovisko vlastníka komunikace tedy podléhá plné kognici silničního úřadu, jak ji předpokládá § 50 odst. 3 a 4 správního řádu (a § 68 odst. 3 téhož zákona).“ 52. Osoba zúčastněná na řízení jako vlastník pozemní komunikace vyjádřila svůj nesouhlas s připojením pozemku žalobce z důvodu technických parametrů pozemní komunikace, absence chodníků, zhoršení rozhledových poměrů a snížení bezpečnosti a plynulosti provozu, což propojila s do budoucna plánovanou úpravou pozemní komunikace, jejím rozšířením a výstavbou rodinných domů. Hájení práv založených primárně na hledisku ohrožení bezpečnosti a plynulosti provozu na místní komunikaci jako takové však vlastníku komunikace tak, jak plyne z uvedeného, nenáleží. Správní orgány tak k těmto částem stanoviska osoby zúčastněné na řízení neměly přihlížet, neboť pro samotné rozhodování nebyly tyto části vyjádření významné.

53. Policie vyjádřila ve svém stanovisku s připojením k pozemní komunikaci souhlas. Její poukaz na nevyhovující podobu místní komunikace jako takové samotný souhlas nevyvrací; tento poukaz se žalobce podstatnějším způsobem nedotýká a není primárně směřován vůči němu, neboť žalobce ani nemůže uvést danou pozemní komunikaci do stavu, který by policie považovala za vyhovující. Poukazuje–li nyní osoba zúčastněná na řízení na novější stanovisko k jinému obdobnému záměru v dané lokalitě, jednak se toto stanovisko nevztahuje k přezkoumávané věci, jednak, jakkoli krajský soud tímto stanoviskem nevedl dokazování, v něm dle samotného vyjádření osoby zúčastněné na řízení není nic, co by nebylo ve stanovisku policie v nyní posuzované věci.

54. Chce–li osoba zúčastněná na řízení regulovat výstavbu v dané lokalitě, má tak činit postupem předpokládaným stavebním zákonem jako účastník daných řízení, když i otázka dopravní obslužnosti stavebního záměru a dostatečné kapacity dopravní infrastruktury, zda záměr neohrozí kapacitu a bezpečnost stávající dopravní infrastruktury, je na makroúrovni řešena právě v řízení o umístění stavby či jiném obdobném řízení [srov. zejm. § 90 odst. 1 písm. b), § 94o odst. 1 písm. b), § 94x odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, včetně možnosti smluvního zajištění úpravy dopravní infrastruktury do vyhovujícího stavu]. To vše oproti mikroúrovni bezpečnosti a technické proveditelnosti konkrétního připojení. Právě v územním řízení je možno při splnění předpokladů stavebního zákona zohlednit obsah územní studie.

55. Z vyložených důvodů se proto argumentace budoucím rozvojem lokality míjí předmětem řízení a tím, čím se má správní orgán zabývat, resp. co má hodnotit (viz shora bod 48). Správní orgány obou stupňů tak nevyložily přezkoumatelnou úvahu, z jakých důvodů nevycházely ze souhlasného stanoviska policie. Naproti tomu nekriticky přejaly stanovisko osoby zúčastněné na řízení v části, v níž se tato osoba neměla k věci ze své pozice vůbec vyjadřovat. S tím souvisí i absence posouzení jednotlivých podmínek pro připojení pozemku k pozemní komunikaci tak, jak je stanovuje zákon, resp. prováděcí vyhláška. Nepřezkoumatelné jsou pak zároveň prosté odkazy na jiná úřadům známá správní řízení, která neobsahují bližší identifikaci těchto dalších řízení. To se týká jak jiných stavebníků žádajících o připojení a jejich vlivu na hodnocení rozhodných skutečností tak, jak je soud vyložil výše, tak i zcela jiných řízení, zejména silničním správním úřadem zmiňované povědomí o blíže neidentifikované dokumentaci týkající se rozšíření stávající komunikace, s níž má být vjezd/sjezd žalobce údajně v konfliktu, neboť neponechává dostatečnou územní rezervu (viz závěr rozhodnutí silničního správního úřadu).

56. Jelikož již shora popsané pochybení představuje důvod pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, krajský soud se zbylými dílčími námitkami žalobce již nezabýval.

57. Krajský soud však na tomto místě považuje za vhodné pozastavit se krátce nad otázkou systémové podjatosti, kterou žalobce v závěru žaloby namítl. Poukázal v této souvislosti na nečinnost silničního správního úřadu v souvisejících řízeních vztahujících se k dané lokalitě a text memoranda, který žalobci a dalším vlastníkům pozemků v této lokalitě zaslala osoba zúčastněná na řízení. Z toho je patrno, že žalobce námitku systémové podjatosti nesměřuje vůči samotnému žalovanému, jemuž krajský soud věc vrátil k dalšímu řízení. I kdyby byla námitka systémové podjatosti silničního správního úřadu důvodná, žalovaný má v odvolacím řízení relativně široké možnosti, jak takovouto vadu vlastním posouzením věci zhojit (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2025, čj. 1 As 146/2024–93, odstavec 82). Pokud by ovšem žalovaný dospěl k závěru, že je věc nezbytné vrátit k dalšímu řízení silničnímu správnímu úřadu, pak se bude muset touto otázkou, tj. zda nejsou všechny úřední osoby tohoto orgánu z věci vyloučeny z důvodu překročení nadkritické míry systémového rizika podjatosti, zabývat sám a podrobněji. Žalobcovu námitku totiž nelze bez dalšího a na první pohled označit za nedůvodnou.

VII. Závěr a náklady řízení

58. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba je důvodná, proto žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost bez jednání postupem dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to dílem pro nesrozumitelnost, dílem pro nedostatek důvodů, neboť v řízení bylo bez dalšího vycházeno primárně ze stanoviska pozemní komunikace bez vlastního hodnocení rozhodných skutečností tak, jak je krajský soud vyložil shora. Správní orgány jsou v dalším řízení vázány shora vyslovenými závěry krajského soudu, tedy zejména opětovně zhodnotí stanovisko osoby zúčastněné na řízení jako vlastníka komunikace s přihlédnutím k tomu, jaké zájmy může tato osoba hájit a jaké již nikoli; zohlední souhlasné stanovisko policie a posoudí jednotlivé podmínky pro připojené pozemku k pozemní komunikaci; své úvahy o věci samé správní orgány odůvodní v souladu s § 68 odst. 3 správního řádu (§ 75 odst. 5 s. ř. s.). Krajský soud připomíná, že dospěje–li žalovaný v dalším řízení k opačnému závěru než silniční správní úřad, může sám přistoupit ke změně prvostupňového správního rozhodnutí postupem dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, musí však účastníky řízení se svým náhledem na věc seznámit a dát jim možnost se vyjádřit, pokud by pro ně nové hodnocení mohlo být překvapivé (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018–34, č. 3837/2019 Sb. NSS).

59. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

60. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 3 × 3 100 Kč za tři úkony právní služby (převzetí a příprava věci, sepsání žaloby a sepsání repliky) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 3 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 10 200 Kč. Jelikož je zástupce žalobce, resp. advokátní kancelář, jíž je členem, plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 12 342 Kč. Celkové žalobcovy náklady řízení tedy činí 15 342 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

61. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo.

62. Osoba zúčastněná na řízení nemá na náhradu nákladů řízení právo, neboť jí nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jí uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení V. Shrnutí žalobcovy repliky VI. Právní hodnocení krajského soudu VII. Závěr a náklady řízení