61 A 15/2023– 30

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobkyně: X, narozena X se sídlem X zastoupena advokátem JUDr. Milošem Tuháčkem se sídlem Převrátilská 330/15, 390 01 Tábor proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2023, sp. zn. OKPP 139587/2022/makad SS, čj. KUJCK 8079/2023, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2023, sp. zn. OKPP 139587/2022/makad SS, čj. KUJCK 8079/2023, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně dne 10. 1. 2022 podala dle § 96b zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), žádost o vydání závazného stanoviska k záměru označenému jako „Instalace FVE na střeše RD“ na pozemku parc. č. XA, k. ú. XA, který se nachází na území ochranného pásma Městské památkové rezervace Tábor, které bylo prohlášeno Rozhodnutím ONV Tábor dne 20. 5. 1970. Záměr má spočívat v umístění 11 fotovoltaických panelů o rozměrech 1980 x 1320 mm na sedlovou střechu rodinného domu v přímé souvislé linii u hřebene jihovýchodně orientované střešní roviny, dle projektové dokumentace vypracované Ing. J. S. v 01/2022.

2. Městský úřad Tábor (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 20. 10. 2022, sp. zn. S–META 48999/2022/LZez, čj. METAB 61405/2022/SÚ/lzez, rozhodl tak, že záměr považuje dle § 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, za nepřípustný. Správní orgán prvního stupně ve věci vydal označené rozhodnutí poté, co jeho původní závazné stanovisko ze dne 9. 3. 2022 žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 8. 2022 zrušil. Správní orgán prvního stupně měl dle žalovaného ve věci vést správní řízení.

3. Následné žalobkynino odvolání žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

4. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 24. 4. 2023 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

5. Žalobkyně předně namítla, že se žalovaný nevypořádal s odvolacími námitkami.

6. Žalovaný neuvedl, jak dospěl k závěru, že dům žalobkyně představuje vzhledem k umístění pod skalní vyvýšeninou velmi pohledově exponovaný objekt při pohledu na městskou památkovou rezervaci směrem od jihovýchodu z městské části Čelkovice a dále že tento objekt tvoří pohledovou podnož historického městského jádra, čímž se spolupodílí na jeho celkovém pohledovém vyznění, a to svým hmotovým uspořádáním a dále materiálovým a barevným pojetím, stejně jako další objekty v této lokalitě. Žalovaný nikterak nepolemizuje s argumenty žalobkyně ani s předloženou fotodokumentací. Vůbec se nevyjadřuje ani k odvolacím námitkám žalobkyně co do pohledu z městské památkové rezervace na střechu jejího domu. Pokud jde o pohledovou osu na městskou památkovou rezervaci z místní části Čelkovice, orgány státní památkové péče vůbec neposoudily, jak je tato osa (ne)frekventovaná, jelikož nezohlednily nízký počet obyvatel této městské části a prakticky nulový počet turistů v ní.

7. Žalovaný se nikterak nevyjádřil k námitce, dle které instalací fotovoltaických panelů dle předložené projektové dokumentace nedojde k zásahu do konstrukce střechy, instalace je reverzibilní a v budoucnu nahraditelná jiným vhodným řešením.

8. Žalovaný taktéž nereagoval na konkrétní argumenty žalobkyně a neprovedl vážení zájmů na památkové ochraně na straně jedné, a na rozvoji alternativní energetiky a právu vlastnickém na straně druhé.

9. Žalobkyně dále namítla porušení § 50 správního řádu v důsledku nesprávného provádění a hodnocení důkazů a porušení zásady materiální pravdy.

10. Správní orgány nesprávně vycházely pouze ze stručného písemného vyjádření Národního památkového ústavu ze dne 28. 1. 2022. To však nepředstavuje závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu. Jedná se o nezávazný podklad, který podléhá volnému hodnocení důkazů. Tomu správní orgány nedostály. Stejně tak ovšem nedostály povinnosti zjistit skutkový stav věci bez důvodných pochybností (§ 3 správního řádu).

11. Není vůbec zřejmé, z jakých podkladů či konkrétních místních znalostí Národní památkový ústav dovodil, že právě záměr žalobkyně zasahuje do chráněných hodnot daného území. Poukázal pouze na údajnou přímou pohledovou vazbu záměru s městskou památkovou rezervací (není zřejmé, o jakou konkrétní pohledovou vazbu jde) a na údajné vyvolávání nevhodných odlesků, a dále argumentoval údajným narušením celistvosti střešní krajiny (přičemž není nijak reflektováno narušení této krajiny dalšími panely a střešními okny). Správní orgány si tedy za této situace měly pro své rozhodování opatřit další podklady. K podpoře své argumentace žalobkyně odkázala na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 1. 11. 2002, čj. 6 A 7/2002–55.

12. Správní orgány porušily zásadu materiální pravdy, neboť si neobstaraly odborné podklady ani k zásahu do památkové ochrany umístěním fotovoltaických článků, ani k významu solární energetiky.

13. Dále žalobkyně namítla, že správní orgány nepoměřily veřejné zájmy, o nichž v řízení rozhodovaly, ani řádně neporovnaly zájem na vlastnickém právu žalobkyně na straně jedné, a zájem na památkové ochraně na straně druhé. K otázce proporcionality památkové ochrany vůči vlastnickému právu žalobkyně odkázala na rozsudek ze dne 13. 3. 2013, čj. 7 As 188/2012–25, č. 2878/2013 Sb. NSS.

14. Podle názoru žalobkyně nebyl naplněn již první prvek testu proporcionality, když zásadní zásah do jejího vlastnického práva daný rozhodnutím žalovaného ve spojení s prvostupňovým rozhodnutím nevede k vytčenému cíli, neboť střešní krajina jak samotného domu (vikýře), tak zejm. jeho okolí je již narušena.

15. Zásah do vlastnického práva žalobkyně nebyl ani potřebný. Památkovou hodnotu městské památkové rezervace je možno chránit jiným způsobem, neboť případný zásah do ní v důsledku realizace záměru je, je–li jaký, pouze velmi omezený. Dům žalobkyně je totiž viditelný, jak uvedl žalovaný, pouze „při přejezdu mostu směrem z Čelkovic“, což je okrajová, řídce osídlená část města nenavštěvovaná turisty. K proporcionalitě v užším smyslu poukazuje žalobkyně na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 11. 2022, čj. 57 A 7/2022–30. Prvostupňový ani druhostupňový orgán památkové péče žádné porovnání proti sobě stojících veřejných práv a zájmů vůbec neprovedl.

16. Ještě před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí bylo vydáno nařízení Rady č. 2022/2577, kterým se stanoví rámec pro urychlení zavádění energie z obnovitelných zdrojů, jež stanoví přímo aplikovatelná pravidla na podporu povolování fotovoltaických systémů na střechách budov včetně připojování a skladování energie, tepelných čerpadel a využití geotermální energie a odpadního tepla a taktéž explicitní vyjádření převažujícího veřejného zájmu (čl. 3).

17. Správní orgány se taktéž dopustily porušení zásady předvídatelnosti či legitimního očekávání. Žalobkyně uvedla řadu dalších případů, v nichž byly fotovoltaické články na území městské památkové rezervace a jejího ochranného pásma instalovány. Pokud správní orgány zvolily jiné řešení než v typově podobných rozhodovaných případech, měly konkrétněji uvést, co bylo legitimním důvodem, že se od rozhodování v jiných podobných případech odchýlily (k tomu žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 10 As 100/2014–120).

18. Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí je v tomto ohledu vnitřně rozporné. Postup dle § 2 odst. 4 správního řádu považuje žalovaný na jedné straně za potenciálně hrozící umocněním negativního dopadu na městskou památkovou rezervaci. Když se však žalovaný vypořádává s argumentací žalobkyně spočívající v tom, že i přímo na území městské památkové rezervace jsou fotovoltaické panely umístěny (např. na střeše domu č. p. XA v K. ulici), uvádí, že mu nepříslušní vyjadřovat se k jiným správním řízením, která vedl, vede nebo povede správní orgán prvního stupně v souvislosti s osazením solárních panelů na výše uvedených domech.

19. Správní orgány dle žalobkyně nerespektovaly metodické vyjádření Národního památkového ústavu „Fotovoltaické systémy v památkové péči“ z roku 2022. Umístění fotovoltaických článků na střeše budovy žalobkyně se totiž projeví pouze okrajově. Nebudou jím narušeny žádné hlavní kompoziční osy ani blízké pohledy, s výjimkou jednoho pohledu z okrajové a řídce obydlené místní části XA Č., u něhož však nedojde k zasažení předmětu ochrany kvůli konfiguraci terénu (mezi domem žalobkyně a jádrovou částí městské památkové rezervace je prudký svah).

20. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného, jakož i správního orgánu prvního stupně, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

21. Žalovaný se ve vyjádření k žalobě nejprve zabýval otázkou vypořádání žalobkyniných námitek.

22. K argumentaci, která se týkala pohledu na střechu žalobkynina domu, žalovaný uvedl, že z hlediska zachování kontinuity pohledového vnímání historického jádra města tvořícího pohledovou dominantu jsou stěžejní pohledy z ochranného pásma na městskou památkovou rezervaci. Žalovaný se zabýval polohou žalobkynina domu i jeho začlenění do městské zástavby. Dům je pak vidět i směrem z městské památkové rezervace z ulice Č. Žalovaný vycházel ze spisového materiálu a obhlídky místa.

23. Skutečnost, zda v lokalitě Č. je nebo není zvýšený počet turistů, není z pohledu památkové péče podstatná, neboť pohledová exponovanost směrem k městské památkové rezervaci je výrazná. Ochrana hmotného kulturního dědictví je stejná v celé České republice bez ohledu počet turistů či hustotu obyvatelstva.

24. Namítaná reverzibilita instalace fotovoltaických panelů je neakceptovatelná, neboť závazné stanovisko dle § 14 zákona o státní památkové péči nelze vydat k dočasnému stavebnímu řešení.

25. Argumentace osazením střešních oken či sítěmi proti holubům je lichá, neboť fotovoltaické panely coby velkoplošný technicistní prvek zakrývají střešní plášť a negativně zasahují do střešní krajiny v lokalitě.

26. Pro orgány státní památkové péče je dle zákonného zmocnění primárním hlediskem právě státní památková péče. Soukromé zájmy nelze přehlížet, ale jsou–li v jednoznačném rozporu s tímto hlediskem, pak jsou nepřípustné.

27. Žalovaný uvedl, že jeho povinností je vypořádat se s obsahem a smyslem podaných námitek a nikoli s veškerou dílčí argumentací (k tomu žalovaný odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, čj. 7 As 126/2013–19, a ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013–33).

28. Písemné vyjádření Národního památkového ústavu je v tomto řízení obligatorním podkladem (§ 14 odst. 6 zákona o státní památkové péči), který správní orgány hodnotí jako jakýkoli jiný důkaz. Správní orgány obou stupňů se s obsahem tohoto vyjádření ztotožnily a své úvahy popsaly (k tomu žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 3 As 9/2007–132).

29. K otázce proporcionality žalovaný uvedl, že pohledová exponovanost střešního pláště je v nynějším případě enormní a není možné ani alternativní umístění fotovoltaických panelů.

30. Dotčený dům je v tomto ohledu umístěn nešťastně tak, že okapově jihovýchodním směrem je orientován do L. ulice směrem k řece, odkud je značně pohledově exponovaný vůči městské památkové rezervaci a na opačné severozápadní straně se hned zvedá prudký skalnatý svah, po němž se vine veřejný chodník spojující údolí L. s historickým jádrem města. Není tedy možné stanovit taková kritéria, která by umožňovala umístění fotovoltaických panelů, aniž by měly negativní dopad na městský interiér a zejména panorama od řeky Lužnice směrem k historickému jádru. Správní orgány své závěry zdůvodnily. K tomu žalovaný poukázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 1. 2023, čj. 30 A 60/2022–27).

31. Dle žalovaného nedošlo k porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť se nejedná o obdobný případ, jakým bylo umístění fotovoltaických panelů na dům č. XA v K. ulici. Tento dům se nachází v městské památkové rezervaci a má členitý střešní plášť, který se skládá ze dvou podélných sedlových střech ukončených směrem do ulice N. P. zdobnými atikovými štíty. Fotovoltaické panely jsou umístěny mezi dvě sedlové střechy domu a nejsou z veřejně přístupných míst viditelné. K osazení fotovoltaickými panely navíc došlo před více než deseti lety a rozhodovací praxe se od té doby změnila, o čemž svědčí i žalobkyní citovaná metodika. Žalobkynin dům se sice nachází vně městské památkové rezervace, avšak jeho jihovýchodní střešní rovina, kde by se fotovoltaické panely měly nacházet, je viditelná z městského interiéru, zasahuje do panoramatu historického jádra města viditelného od řeky Lužnice a je ostatně viditelná i z ulice Č.

32. Žalovaný dále uvedl, že metodické vyjádření Národního památkového ústavu „Fotovoltaické systémy v památkové péči“ je pouze podpůrným dokumentem odborné organizace památkové péče, který má přispět k jisté standardizaci postupů. Nejedná se však o dokument závazný. Rozhodnutí správních orgánů v nynější věci však v rozporu s tímto metodickým vyjádřením nejsou. Umístění fotovoltaických panelů v ochranném pásmu je možné, pokud však nepoškodí vzhled chráněného statku. K tomu by v nynější věci došlo.

33. Žalobkyně popírá pohledovou exponovanost svého domu. Ten se však nachází na samém okraji ochranného pásma, které má zabezpečit, aby v chráněném území nevznikaly takové zásahy, které by znamenaly poškození nebo narušení vazeb na městkou památkovou rezervaci. V nynějším případě by osazení fotovoltaických panelů znamenalo negativní zásah zejména po stránce výrazové a materiálové. Vedlo by pak k zásadní proměně střešní krajiny navazující zástavby v ochranném pásmu tvořící podnož dominantně umístěnému souboru městské památkové rezervace.

34. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

35. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

36. Žaloba je důvodná. IV.A K námitkám nepřezkoumatelnosti 37. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti, jejichž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Těmto námitkám nepřisvědčil.

38. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

39. Rozhodnutí žalovaného těmto kritériím dostálo. Žalovaný sice výslovně nereagoval na veškerou (dílčí) argumentaci obsaženou v odvolání, avšak předestřel vlastní ucelenou argumentaci, z níž je zcela jednoznačně patrné, z jakých důvodů odvolání zamítl.

40. Žalovaný popsal význam městské památkové rezervace v XA, podrobně popsal situování a dispozice žalobkyniny nemovitosti a označil konkrétní památkově chráněné hodnoty. Dle žalovaného je důvodem pohledové exponovanosti posuzované nemovitosti právě to, že je umístěna pod skalní vyvýšeninou a při pohledu z jihovýchodu tvoří pohledovou podnož městského historického jádra, i to, že je umístěna v blízkosti Č. mostu, a je tak při příjezdu přes most z Č. dobře viditelná. Takový závěr je přezkoumatelný. Právě uvedená pohledová exponovanost z jihovýchodního směru byla pro žalovaného při posouzení věci klíčová a ve spojení s konkrétními okolnostmi dostatečná pro zamítnutí odvolání. Krajský soud proto nepovažuje za pochybení způsobující nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, pokud se žalovaný výslovně nezabýval otázkou pohledu z městské památkové rezervace na střechu žalobkynina domu. To ostatně platí i ve vztahu k námitkám frekventovanosti pohledové osy na městskou památkovou rezervaci z místní části Č. Samotný nesouhlas žalobkyně s posouzením věci nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu nezakládá.

41. K namítané reverzibilitě (tedy možnosti pozdějšího odstranění) solárních panelů žalovaný výslovně uvedl, že rozhodnutí či závazné stanovisko dle § 14 zákona o státní památkové péči nelze vydat k dočasným stavebním záměrům. Z toho v podstatě plyne, že věc musí posuzovat tak, jako by se jednalo o trvalou změnu stavby. Jedná se o závěr zcela přezkoumatelný.

42. Žalovaný se stručně vyjádřil též k otázce přiměřenosti dopadů jeho rozhodnutí s tím, že „je ze zákona zmocněn pouze k ochraně hmotného kulturního dědictví a jeho památkových hodnot na daném území. Z tohoto důvodu v rámci správního řízení vždy posuzuje možný zásah do zákonem chráněných památkových hodnot, přičemž sleduje v souladu s judikaturou správních soudů, zda je tato ochrana ještě přiměřená. Tento postup je však v souladu s právy zakotvenými v Listině základních práv a svobod v článku 11. Odvolací orgán dospěl k závěru, že omezení vlastnického práva v této věci je přiměřené dosažení ochrany výše uvedených památkových hodnot. Vychází přitom ze skutečnosti, že objekt se nachází v pohledově exponované poloze, a je tudíž nanejvýš nutné zachovat v dané lokalitě základní hmotovou, materiálovou a barevnou strukturu zástavby ve vazbě na předmět ochrany, kterým je Městská památková rezervace Tábor.“ 43. Výše v odůvodnění svého rozhodnutí přitom žalovaný uvedl, že sice vnímá současné změny v oblasti energetiky a větší požadavky na energetickou soběstačnost, avšak „[h]lediska ekologické a ekonomické jsou v rámci tohoto posuzování druhotná, což neznamená, že by k nim příslušný orgán státní památkové péče neměl přihlédnout, avšak pokud jsou v rozporu se zájmy na ochranu památkových hodnot v daném území, nelze dospět k jinému závěru než shledat tyto práce jako nepřípustné.“ 44. Taktéž tyto úvahy jsou přezkoumatelné, neboť je z nich jednoznačně zřejmé, jak a z jakých důvodů žalovaný s námitkami žalobkyně naložil. To však zároveň neznamená, že by se s nimi krajský soud ztotožnil i po věcné stránce. IV.B K námitce neproporcionálního zásahu do vlastnického práva žalobkyně 45. Krajský soud se dále zabýval námitkou neproporcionálního zásahu do vlastnického práva žalobkyně. Tato námitka je důvodná.

46. Dle § 14 odst. 2 zákona o státní památkové péči plátí, že „[v]lastník (správce, uživatel) nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně, v ochranném pásmu nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny, je povinen k zamýšlené stavbě, změně stavby, terénní úpravě, umístění nebo odstranění reklamního zařízení, umístění nebo odstranění reklamního nebo informačního poutače, pokud nejde o reklamní zařízení podle stavebního zákona, odstranění stavby, úpravě dřevin nebo udržovací práci na této nemovitosti si předem vyžádat rozhodnutí nebo závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, není–li tato jeho povinnost na základě tohoto zákona vyloučena (§ 6a a 17).“ 47. Dle § 14 odst. 3 téhož zákona pak „[v] rozhodnutí nebo závazném stanovisku podle odstavců 1 a 2 se vyjádří, zda práce tam uvedené jsou z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné a stanoví se podmínky, za kterých lze tyto práce připravovat a provést. Podmínky musí vycházet ze současného stavu poznání kulturně historických hodnot, které je nezbytné zachovat při umožnění realizace zamýšleného záměru.“ 48. Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku ze dne 13. 3. 2013, čj. 7 As 188/2012–25, č. 2878/2013 Sb. NSS, dovodil, že „[s]myslem a účelem památkové ochrany je nepochybně mimo jiné zachování historicky cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je–li to technicky možné a lze–li to po jejím vlastníku s přihlédnutím k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů státní památkové péče (srov. jeho rozsudek ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52, www.nssoud.cz). To znamená, že správní orgán musí při rozhodování na úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí, tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané nemovitosti či lokality, v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují, v případech stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání obcí či jiných míst, v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky.“ 49. Nejvyšší správní soud dále upozornil, že „[p]amátková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany, a obstojí–li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může v určitých případech vést k tomu, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky bude muset ustoupit jiným zájmům, například nebude–li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb, změny prostorových dispozic, změny sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem na současné standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických nákladů na stavební úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného fungování nemovitosti) provozovatelná. Je věcí státu, chce–li, aby vlastník byl povinen strpět i v užším smyslu neproporcionální omezení, aby tato omezení svojí dotační politikou (§ 16 zákona o památkové péči) kompenzoval anebo jejich nepříznivé ekonomické důsledky přinejmenším ve významné míře zmírnil (obdobně v oblasti územního plánování viz úvahy v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 ––120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Nelze však připustit, aby skutečnost, že nemovitost podléhá památkové ochraně, znamenala pro jejího vlastníka významnou trvalou ekonomickou újmu.“ 50. Uvedené závěry jsou zcela aplikovatelné i v nyní posuzované věci. Lze shrnout, že při posuzování proporcionality v užším smyslu je tak nutné posoudit, zda omezení plynoucí z památkové ochrany zatěžují vlastníka nemovitosti v ještě spravedlivé míře či nikoli.

51. Žalovaný však v rozporu s citovaným rozsudkem provedl „srovnání“ proti sobě stojících zájmů (tj. veřejného zájmu na ochraně hmotného kulturního dědictví a ústavně zaručeným právem vlastnit majetek) tak, že pokud by posuzovaný záměr byl „v rozporu se zájmy na ochranu památkových hodnot“, je třeba jej posoudit jako nepřípustný. Vycházel přitom ze zásady zákonnosti výkonu veřejné správy, z níž dovodil, že je v nynějším řízení povolán „pouze k ochraně hmotného kulturního dědictví a jeho památkových hodnot na daném území“. Obdobně věc posoudil i správní orgán prvního stupně, který v daném ohledu uvedl pouze to, že „[t]yto aspekty považuje státní památková péče i nadále za nadřazené nepopiratelné potřebě úspor energií a využití alternativních zdrojů vytápění.“ 52. Takto zužující výklad je sice – jak je shora uvedeno – přezkoumatelný, avšak zcela zřejmě nesprávný, neboť ve výsledku žádné porovnávání přiměřenosti proti sobě stojících zájmů neumožňuje. Ke zkoumání proporcionality přistupují správní orgány (popřípadě soudy) právě proto, že si jednotlivé zájmy či práva vzájemně konkurují, a jsou tudíž ve větší či menší míře ve vzájemném rozporu. Nelze proto přijmout názor, dle něhož má určitý zájem v případě takovéhoto rozporu automaticky přednost. Již proto je nepřípadný odkaz žalovaného na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 1. 2023, čj. 30 A 60/2022–27, z něhož plyne, že správní orgány v tehdejší věci příslušné poměřování provedly. Žalovaný tak zatížil své rozhodnutí nezákonností, která je důvodem pro jeho zrušení.

53. Je nadto třeba vzít v úvahu, že v posuzované věci se nejedná pouze o střet veřejného zájmu na ochraně památkových hodnot a vlastnického práva žalobkyně, nýbrž přichází do hry též veřejný zájem na zvyšování podílu výroby energie z obnovitelných zdrojů. O tom, že i tato otázka představuje veřejný zájem, svědčí nejen nedávná energetická krize související se zvyšováním cen energií, nýbrž i to, že samotný stát výrobu energie z obnovitelných zdrojů (včetně instalace fotovoltaických panelů na obytné domy) dlouhodobě podporuje i formou dotací. K obdobnému závěru ostatně dospěl i Krajský soud v Plzni ve shora citovaném rozsudku ze dne 24. 11. 2022, čj. 57 A 7/2022–30.

54. Žalovaný tak musí do svého posuzování zahrnout nejen význam chráněných památkových hodnot, ale též zásah do vlastnického práva žalobkyně, a to s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci (tj. zejména ekonomickým a užitným specifikům konkrétní nemovitosti, přičemž je to žalobkyně, kdo v tomto ohledu nese břemeno tvrzení a důkazní). Zhodnotit pak v této souvislosti musí i význam veřejného zájmu na zvyšování podílu výroby energie z obnovitelných zdrojů, neboť tento veřejný zájem se mísí se soukromým zájmem žalobkyně.

55. Naopak krajský soud nepovažuje za významné hodnocení namítané (ne)frekventovanosti posuzované pohledové osy. Obecně vzato mohou být památkově cenné i takové architektonické prvky, které zůstávají očím veřejnosti skryty (například proto, že jsou umístěny ve vnitrobloku nebo dokonce v interiéru budovy). Podstatná je památková hodnota jako taková a nikoli to, kolik osob má možnost ji spatřit. IV.C K námitkám porušení § 50 správního řádu a zásady materiální pravdy 56. Krajský soud se dále zabýval námitkami porušení § 50 správního řádu a zásady materiální pravdy. Těmto námitkám nepřisvědčil.

57. Žalobkyně předně poukázala na údajně nesprávné hodnocení vyjádření Národního památkového ústavu ze dne 28. 1. 2022.

58. Dle § 14 odst. 4 věty první zákona o státní památkové péči platí, že „[o]rgán státní památkové péče příslušný podle odstavců 1 a 2 vydá rozhodnutí nebo závazné stanovisko po předchozím písemném vyjádření odborné organizace státní památkové péče, se kterou projedná na její žádost před ukončením řízení návrh tohoto rozhodnutí nebo závazného stanoviska.“ 59. Krajský soud souhlasí se žalobkyní v tom, že toto vyjádření není závazným stanoviskem dle § 149 správního řádu a správní orgán prvního stupně, potažmo žalovaný, jím nejsou vázáni. Žalobkyně však neuvádí, v čem konkrétně správní orgány hodnotily toto vyjádření z pohledu zjištění skutkového stavu věci nesprávně. Ze žalobní argumentace pouze vyplývá, že žalobkyně nesouhlasí se závěrem Národního památkového ústavu, s nímž se správní orgány ztotožnily.

60. Podle žalobkyně není dále zřejmé, z jakých podkladů či konkrétních místních znalostí Národní památkový ústav dovodil, že právě záměr žalobkyně zasahuje do chráněných hodnot daného území. Neuvádí však z čeho své požadavky na podrobnost uvedeného vyjádření dovozuje. Nejedná se o totiž o rozhodnutí správního orgánu, ani – jak je shora uvedeno – závazné stanovisko. Jsou to orgány státní památkové péče (jmenované v § 25 odst. 1 zákona o státní památkové péči), kdo odpovídá za dostatečné zjištění skutkového stavu. Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je přitom patrné, že vycházel z fotodokumentace a dalších podkladů předložených samotnou žalobkyní (strana 2).

61. Stejně tak jsou to orgány státní památkové péče, které jsou povolány k tomu učinit na základě popsaného skutkového stavu výsledný odborný závěr, tj. že v nynější věci nemovitost žalobkyně tvoří pohledově exponovanou podnož dominantně umístěnému souboru městské památkové rezervace. Národní památkový ústav poskytuje orgánům státní památkové péče pouze odbornou pomoc (§ 25 odst. 3 zákona o státní památkové péči). Z žaloby není ani zřejmé, jaké další podklady by si správní orgány měly vyžádat, jak žalobkyně požaduje.

62. Krajský soud pak nesdílí ani žalobkyniny výhrady, podle nichž uvedený závěr správní orgány nedostatečně odůvodnily, resp. že pro něj chybí opora ve spisovém materiálu. Již samotná fotodokumentace založená ve spisu je pro takovéto hodnocení zcela dostatečná. Z ní je patrno, že žalobkynina nemovitost se nachází u řeky na úpatí příkrého svahu, na jehož vrcholu se již nachází městská památková rezervace. Při pohledu od řeky (resp. z jejího protějšího břehu) směrem k městské památkové rezervaci je nemovitost žalobkyně zcela nepřehlédnutelná (viz žalobkyní předložená fotografie níže, na které je posuzovaná nemovitost vyznačena červeným křížkem). [Obrázek vymazán z důvodu anonymizace]

63. Budovy v pravé horní části jsou již součástí městské památkové rezervace (na obrázku jsou patrné městské hradby, které tvoří její hranici; srov. příloha V k výnosu ministerstva kultury, čá 8–9/1989 Věst. MŠK, o prohlášení historických jader měst Kutné Hory, Českého Krumlova, Jindřichova Hradce, Slavonic, Tábora, Žatce, Hradce Králové, Jičína, Josefova, Litomyšle, Pardubic, Znojma, Nového Jičína, Olomouce, obce Kuks s přilehlým komplexem bývalého hospitálu a souborem plastik v Betlémě, souboru technických památek Stará huť v Josefském údolí u Olomučan a archeologických lokalit Libodřický mohylník, Slavníkovská Libice, Třísov, Tašovice, Bílina, České Lhotice, Staré Zámky u Líšně a Břeclav–Pohansko za památkové rezervace).

64. Pohledová vazba mezi nemovitostí žalobkyně a městskou památkovou rezervací je dle krajského soudu zcela jednoznačná. Opodstatněný je též závěr správních orgánů, dle nichž umístěním fotovoltaických panelů na dům žalobkyně dojde k zásahu do střešní krajiny ryze technicistním prvkem. Z ničeho pak neplyne, že by k takovému zásahu již dříve došlo v míře, která by střešní krajinu v dané lokalitě znehodnotila natolik, že by již nezasluhovala ochranu.

65. Nad rámec žalobních námitek krajský soud dále konstatuje, že žalovaný provedl v dané lokalitě dne 7. 2. 2023 obhlídku, při které pořídil i vlastní fotografie místa. Záznam o obhlídce a přiložené fotografie jsou založeny ve správním spisu. Nejedná se přitom o fotografie zcela shodné s těmi, které v řízení předložila žalobkyně. Nabízejí totiž odlišné úhly pohledu a nadto zobrazují stav v místě v zimním období, čemuž odpovídá i stav vegetace. Pro účely hodnocení pohledových poměrů se tak jedná o zcela nový podklad rozhodnutí. Za této měl žalovaný postupovat dle § 36 odst. 3 správního řádu a umožnit žalobkyni se s těmito podklady rozhodnutí seznámit a případně se k nim i vyjádřit. Jelikož tak neučinil, zatížil řízení závažnou procesní vadou, která by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. IV.D K námitkám porušení zásady předvídatelnosti rozhodování a legitimního očekávání 66. Částečně důvodné jsou námitky porušení zásady předvídatelnosti rozhodování a legitimního očekávání.

67. Dle § 2 odst. 4 správního řádu platí, že „[s]právní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ 68. Žalobkyně v této souvislosti poukázala na skutečnost, že solární panely jsou již umístěny na domě č. p. X v L. ulici (tedy v těsné blízkosti domu žalobkyně) a domě č. p. X v K. ulici.

69. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že mu „nepřísluší vyjadřovat se k jiným správním řízením, které vedl, vede nebo povede prvoinstanční orgán v souvislosti s osazením solárních panelů na výše uvedených domech. Orgán státní památkové péče posuzuje vždy každý jednotlivý případ individuálně, v souladu s ustanovením § 4, odst. 3, památkového zákona, z toho důvodu nelze namítané případy akceptovat jako relevantní ve vztahu k projednávané věci. K instalaci fotovoltaických panelů na domě čp. XB v L. ulici odvolací orgán pouze uvádí, že byla provedena bez příslušného závazného stanoviska orgánu státní památkové péče.“ 70. Pokud jde o osazení fotovoltaických panelů na domě č. p. XB v L., pak je zcela zřejmé, že proběhla–li bez vydání závazného stanoviska (či rozhodnutí) orgánu státní památkové péče (potenciálně tedy v rozporu se zákonem), nelze o jakékoli správní praxi vůbec hovořit.

71. Konstatování, že žalovaný nemůže přihlédnout ani k namítanému umístění fotovoltaických panelů na domě č. p. XA v K. ulici, je pak sice přezkoumatelné, avšak nesprávné. Pokud žalobkyně poukázala na zcela konkrétní nemovitost s osazenými fotovoltaickými panely, o níž orgány státní památkové péče patrně skutečně rozhodovaly (to žalovaný nerozporuje), pak žalovaný musí v případě negativního rozhodnutí vysvětlit, v čem se tehdejší situace odlišovala od nynějšího případu. Zásada stanovená v § 2 odst. 4 správního řádu se vztahuje v podstatě na každé správní řízení, a jsou to primárně správní orgány samotné, kdo musí její naplnění při své činnosti zajistit. V opačném případě by kontrola dodržování shora citované zásady připadala v úvahu až v řízení před soudem, což je rozporné se zásadou subsidiarity správního soudnictví. Uvedené pochybení proto nelze napravovat teprve prostřednictvím vyjádření k žalobě.

72. Krajský soud k tomu pouze v obecné rovině poznamenává, že pokud již k jednotlivým dílčím zásahům v minulosti došlo, neznamená to, že musí být automaticky přípustný jakýkoli další zásah v budoucnu. Opačný přístup by znamenal nebezpečí znehodnocení předmětu památkové ochrany skrze tzv. salámovou metodu, tedy postupným připuštěním jednotlivých dílčích zásahů, jejichž provedení by v souhrnu a najednou bylo nepřípustné.

73. Nedůvodná je též související námitka nerespektování metodického vyjádření Národního památkového ústavu. Jedná se o dokument, který není pro správní orgány závazný. I kdyby tedy krajský soud připustil, že k jeho porušení došlo, nemělo by to vliv na zákonnost žalobou napadeného či jemu předcházejícího rozhodnutí. Jelikož autory uvedeného vyjádření nejsou ani správní orgán prvního stupně ani žalovaný (potažmo jiný orgán státní památkové péče), pak ani teoreticky nemůže zakládat správní praxi, na jejímž základě by žalobkyni mohlo vzniknout legitimní očekávání.

V. Závěr a náklady řízení

74. Pro konstatované vady krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

75. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

76. Pokud jde o procesně úspěšnou žalobkyni, v jejím případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a sepsání žaloby) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je zástupce žalobkyně plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 8 228 Kč. Celkové žalobkyniny náklady řízení tedy činí 11 228 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

77. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalovaného IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A K námitkám nepřezkoumatelnosti IV.B K námitce neproporcionálního zásahu do vlastnického práva žalobkyně IV.C K námitkám porušení § 50 správního řádu a zásady materiální pravdy IV.D K námitkám porušení zásady předvídatelnosti rozhodování a legitimního očekávání V. Závěr a náklady řízení