61 A 18/2024– 23

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobce: P. S. zastoupen advokátkou Mgr. Ing. Veronikou Žánovou se sídlem Náměstí Míru 341/15, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2024, sp. zn. OREG/36270/2024/veva1, čj. KUJCK 45685/2024, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2024, sp. zn. OREG/36270/2024/veva1, čj. KUJCK 45685/2024, se ruší a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 11 228 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právní zástupkyně.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Usnesením Magistrátu města České Budějovice (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 5. 2. 2024, sp. zn. SU/6925/2023 Sk, čj. SU/6925/2023–6, (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), bylo rozhodnuto dle § 96a odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), o provedení společného územního a stavebního řízení ve věci stavebního záměru žalobce nazvaného „novostavba rodinného domu (č. X) v ulici X v X“, na pozemku parc. č. XA a XB (dříve XC) v katastrálním území X a současně byl žalobce vyzván podle § 96a odst. 5 stavebního zákona a § 45 odst. 2 správního řádu, aby nejpozději do 31. 8. 2024 předložené společné oznámení záměru doplnil o údaje a podklady v tomto usnesení vyjmenované.

2. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce prostřednictvím právní zástupkyně odvolání, které žalovaný napadeným rozhodnutím postupem dle § 90 odst. 5 správního řádu zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

3. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 6. 6. 2024 žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích.

4. Žalobce se v podané žalobě v prvním okruhu žalobních námitek věnuje otázce, zda v případě, kdy správní orgán prvního stupně ve smyslu § 96a odst. 5 stavebního zákona shledal, že společné oznámení záměru žalobce je dle jeho posouzení vadné či neúplné, měl žalobci pomoci zjištěné nedostatky odstranit či jej vyzvat k jejich odstranění, resp. zda mohl bez takové předchozí výzvy rozhodnout usnesením o provedení společného územního a stavebního řízení. Dle žalobce shledal–li správní orgán prvního stupně jeho společné oznámení záměru vadným a neúplným, měl žalobci v intencích § 96a odst. 5 stavebního zákona pomoci vytýkané nedostatky odstranit, případně jej vyzvat k jejich odstranění. Teprve v případě neodstranění zjištěných nedostatků bylo možné rozhodnout o provedení společného územního a stavebního řízení. Správní orgán prvního stupně takový postup nezvolil, čímž zasáhl do práv žalobce, který nemohl předvídat, jak správní orgán prvního stupně společné oznámení záměru vyhodnotí. Dle žalobce se jedná o podstatnou vadu řízení.

5. Žalovaný postup správního orgánu prvního stupně vyhodnotil jako správný, aniž by tento svůj závěr řádně odůvodnil. V souvislosti s tím žalobce namítá, že konstatování žalovaného nemají oporu v prvostupňovém rozhodnutí a nijak neodůvodňují, proč nebyl orgán prvního stupně povinen nejprve pomoci žalobci odstranit vady společného oznámení záměru či jej vyzvat k jejich odstranění. Napadené rozhodnutí proto dle žalobce trpí absolutním nedostatkem odůvodnění a je nepřezkoumatelné.

6. Vedle toho žalobce namítá zmatečnost rozhodnutí v souvislosti s tím, že správní orgán prvního stupně spojil usnesení o projednání záměru ve společném územním a stavebním řízení s výzvou k odstranění vad společného oznámení záměru, ve které nadto požaduje podklady vztahující se již ke společnému územnímu a stavebnímu řízení. Žalobce nesouhlasí s výkladem žalovaného, dle kterého dospěje–li stavební úřad k závěru, že společné oznámení záměru trpí vadami, které nelze odstranit na místě, popř. jednoduše napravit, vyzve žadatele k jejich odstranění a přímým důsledkem takového postupu pak je vydání procesního usnesení o projednání záměru ve společném řízení.

7. Dále žalobce namítá, že je nutné materiálně přezkoumat požadavky ve výzvě správního orgánu prvního stupně, když jen taková kontrola může být dle něj podkladem pro rozhodnutí, zda je odepření vydání společného souhlasu zákonné. Tuto kontrolu dle žalobce žalovaný neprovedl a bez jakéhokoli revizního přístupu postup správního orgánu prvního stupně schválil. I v souvislosti s tímto žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

8. V souvislosti s tím žalobce uvádí, že správní orgán prvního stupně mu nikdy nesdělil, v čem spatřuje nedostatky jeho žádosti. Žalobce obdržel upozornění na vady projektové dokumentace téměř až 4 roky po podání společného oznámení záměru, a to ještě nikoli jako výzvu k odstranění nedostatků pro vydání společného souhlasu, nýbrž až po rozhodnutí o provedení společného řízení. Kromě upozornění na vady projektové dokumentace jej správní orgán prvního stupně vyzval k doložení podkladů zákonem nevyžadovaných, případně již obsažených ve správním spisu. Proto žalobce dále opakuje své námitky, které již byly součástí jeho odvolání a které dle jeho názoru žalovaný vůbec neposuzoval a nehodnotil. Pokud se týká souhlasu s provedením stavebního záměru podle § 184a stavebního zákona, žalobce uvedl, že doložil již v roce 2020 souhlas města X vyjádřený na katastrální situaci dle § 184a stavebního zákona a tento dle jeho názoru obsahuje všechny zákonem požadované náležitosti. Dále poznamenává, že souhlas s napojením na vodovodní a kanalizační řad žalobci udělil správce těchto sítí, tedy společnost ČEVAK, a.s. Stran požadovaného stanoviska vlastníka veřejné dopravní infrastruktury ke stávajícímu sjezdu, případně k možnosti a způsobu napojení záměru žalobce zopakoval, že doložil již v roce 2020 souhlas města X vyjádřený na katastrální situaci dle § 184a stavebního zákona, která znázorňuje, jak budou vedeny přípojky jednotlivých médií z pozemku žadatele do místa napojení na veřejné sítě vedoucí na pozemku města X i ostatní stavební objekty zahrnuté do záměru, včetně sjezdu z místní komunikace. Ohledně dalších správním orgánem prvního stupně požadovaných podkladů žalobce uvádí, že tyto jsou již součástí správního spisu, případně nejsou v souvislosti se žalobcem učiněným společným oznámením záměru zákonem požadovány, resp. se váží až k následnému společnému územnímu a stavebnímu řízení.

9. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

10. Žalovaný ve vyjádření k žalobě v prvé řadě uvedl, že má za to, že žalobu proti napadenému rozhodnutí nelze projednat, neboť usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení vydané podle § 96a odst. 5 stavebního zákona je úkonem, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem a dopadá na něj kompetenční výluka podle § 70 s. ř. s.

11. Pro případ, že soud bude žalobu projednávat, popsal žalovaný podstatu postupu podle § 96a stavebního zákona a konstatoval, že při projednávání společného oznámení záměru a vydání společného souhlasu se nevede správní řízení, tudíž stavební úřad ani žadatel nemohou činit v rámci projednávání typické procesní úkony. Stavební úřad nemůže využít postupu podle § 64 odst. písm. a) či § 45 odst. 2 správního řádu. Má–li tedy vyzývat neformálně k odstranění vad oznámení ve smyslu § 96a stavebního zákona, nemůže se jednat o vady zásadního charakteru. Stavební úřad v projednávané věci shledal, že stavebník k oznámení nedoložil přílohy podle § 96 odst. 3 stavebního zákona a příslušnou projektovou dokumentaci zpracovanou podle přílohy č. 12 vyhlášky 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, přestože tak učinit měl. Tyto závady nelze považovat za pouhé chyby oznámení záměru, ale nedostatečnost podkladů, pro které společný souhlas ani vydat nelze. Stavební úřad společný souhlas vydá, jsou–li splněny podmínky uvedené v § 96 a § 105 stavebního zákona, nebo nelze–li společný souhlas vydat z důvodu podle § 96a odst. 5 stavebního zákona, záměr stavební úřad projedná ve společném územním a stavebním řízení. Uvedeným postupem správního orgánu, tj. „překlopením“ společného oznámení záměru do společného správního řízení, ke zkrácení práv žalobce dojít nemůže.

12. Dále žalovaný podotkl, že smyslem institutu „souhlasů“ podle stavebního zákona je neformalizované projednání bezkonfliktních a podstatnějšími vadami nezatížených „oznámení/ohlášení“, čemuž odpovídá konstrukce, dle které se proti jejich „překlopení“ do příslušného řízení nelze odvolat. V souvislosti s tím upozornil na skutečnost, že ustanovení § 96 odst. 5 a § 107 odst. 1 stavebního zákona výslovně vylučují odvolání proti usnesení o provedení územního či stavebního řízení, když § 96a stavebního zákona slučuje samostatné postupy při vydávání územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru do jednoho postupu společného a absence výslovného vyloučení odvolání proti usnesení dle § 96a odst. 5 stavebního zákona lze považovat za opomenutí zákonodárce. Současně žalovaný uvádí, že předmětné usnesení je procesním úkonem, v rámci něhož byl stavební úřad oprávněn činit související procesní úkony, např. vyzvat žalobce k doplnění žádosti podle § 45 odst. 2 správního řádu.

13. Námitky proti obsahu výzvy k doplnění žádosti může a má žalobce uplatňovat v průběhu společného řízení. Teprve nedostojí–li žalobce požadavkům stavebního úřadu a žádost nedoplní, může s ohledem na následný postup stavebního úřadu u nadřízeného správního orgánu využít příslušných prostředků právní obrany.

14. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

15. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání při splnění podmínek dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

16. Žaloba je důvodná.

17. Předmětem přezkumu v projednávané věci je správní rozhodnutí o provedení společného územního a stavebního řízení ve věci stavebního záměru žalobce, coby stavebníka, který se na základě společného oznámení záměru domáhal vydání společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru (dále jen „společný souhlas“). Žalobou jsou namítána zejména procesní pochybení na straně správních orgánů v podobě nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí a podstatného porušení ustanovení o řízení před správním orgánem. IV.A Kompetenční výluka 18. Krajský soud se v prvé řadě s přihlédnutím k vyjádření žalovaného k žalobě zabýval otázkou, zda usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení není úkonem správního orgánu, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s. a nepodléhá tak kompetenční výluce. Pokud by totiž bylo napadané rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno, nebylo by možno přikročit k právnímu posouzení věci samé.

19. V této souvislosti odkazuje krajský soud na komentované znění zmiňovaného ustanovení § 70 písm. c) s. ř. s.: „Ve vztahu k rozhodnutím, která lze považovat za rozhodnutí upravující vedení řízení, je třeba při zvažování aplikace výluky ze soudního přezkumu v každém individuálním případě vážit, zda byl úkon učiněn v průběhu řízení a zda bude mít adresát tohoto rozhodnutí možnost namítnout nezákonnost tohoto rozhodnutí v souvislosti s přezkumem konečného rozhodnutí. Zejména rozhodnutí, která představují zásah do základních lidských práv a svobod, lze vyloučit ze soudního přezkumu dle § 70 písm. c) s. ř. s. pouze za podmínky, že na ně musí navazovat konečné rozhodnutí, v rámci jehož přezkumu se bude moci adresát rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení, domoci posouzení i tohoto ‚procesního‘ rozhodnutí. Vztah mezi těmito dvěma rozhodnutími musí být takový, že nezákonnost rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení, může vést ke zrušení rozhodnutí konečného z důvodu, že se jedná o vadu, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí konečného. Pokud by nezákonnost rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení, nikdy nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí konečného, potom je třeba podrobit soudnímu přezkumu ‚procesní‘ rozhodnutí, jímž se zasahuje do základních lidských práv a svobod (srov. usnesení RS NSS 7 Afs 13/2007–54, dále rozsudek NSS 4 Afs 216/2014–32)“ [KÜHN, Zdeněk. Soudní řád správní: komentář. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). Praha: Wolters Kluwer, 2019. ISBN 978–80–7598–479–1.]. (důraz doplněn)

20. Podle § 96a odst. 2 stavebního zákona, „[p]odá–li stavebník oznámení záměru podle § 96 a ohlášení stavebního záměru podle § 105 (dále jen „společné oznámení záměru“), vydá stavební úřad společný souhlas, za předpokladu, že jsou splněny požadavky a podmínky § 96 a 105. Ke společnému oznámení záměru stavebník připojí doklady podle § 96 odst. 3 písm. a) až e) a dokumentaci podle povahy záměru uvedenou v § 105 odst. 2 až 6.“ 21. Podle § 96a odst. 5 stavebního zákona platí, že „[n]emá–li společné oznámení záměru předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže stavební úřad stavebníkovi nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. Dojde–li stavební úřad k závěru, že společné oznámení záměru nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu nebo souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, nebo mohou být přímo dotčena práva dalších osob kromě osob uvedených v § 96 odst. 3 písm. d) a v § 105 odst. 2 písm. f), rozhodne usnesením o provedení společného územního a stavebního řízení. Právní mocí usnesení je zahájeno společné územní a stavební řízení. Společné oznámení záměru se považuje za žádost o vydání společného povolení.“ 22. Z dikce citovaných ustanovení vyplývá, že procesní postup stavebního úřadu navazující na oznámení záměru podle § 96 a ohlášení stavebního záměru podle § 105 (společné oznámení záměru) není realizován v rámci správního řízení, neboť společné oznámení záměru se neprojednává ve společném územním a stavebním řízení. Správní řízení je vedeno až následně po „překlopení“ společného oznámení do společného řízení. Předmětné usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení tak na jednu stranu deklaruje nesplnění podmínek pro vydání souhlasu s provedením ohlášeného záměru a současně je na jeho právní moc navázáno zahájení společného územního a stavebního řízení. V důsledku vydání tohoto usnesení je stavebník podroben přísnějším podmínkám vážícím se k vydání společného územního a stavebního rozhodnutí, přičemž s takovým postupem pak je nevyhnutelně spjata i časová náročnost větší, než by tomu bylo v případě udělení souhlasu. Stavebník tak v případě nezákonně vydaného usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení může být zasažen na svých veřejných subjektivních právech.

23. Přezkoumávané usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení je s přihlédnutím k výše uvedenému takovým rozhodnutím procesní povahy, které je nutno podrobit samostatnému soudnímu přezkumu. Z hlediska splnění přezkumných podmínek vytyčených citovanou komentářovou literaturou lze uvést, že žalobce v rámci přezkumu konečného rozhodnutí vydaného ve společném územním a stavebním řízení nemá možnost domáhat se posouzení tohoto „procesního“ rozhodnutí. Případná namítaná nezákonnost usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení pak nemůže vést ke zrušení rozhodnutí konečného pro vadu, která mohla mít vliv na jeho zákonnost. V rámci řízení o provedení společného územního a stavebního řízení je totiž hodnoceno splnění jiných podmínek a náležitostí (§ 94l a § 94o stavebního zákona) než je tomu v případě posouzení ohlášení záměru a ohlášení stavebního záměru (§ 90, § 96, § 105, § 96 odst. 3 a 4 a § 106 stavebního zákona). Ve společném územním a stavebním řízení se podmínky pro vydání společného souhlasu dle § 96a stavebního zákona již nehodnotí – jde o samostatné řízení – a případné nesprávné posouzení náležitostí a podmínek ohlášení záměru tak již v tomto „překlopeném řízení“ není možno jakkoli reflektovat. Pouze tímto způsobem je tak v těchto případech stavebníkovi zaručena efektivní soudní ochrana.

24. Krajský soud na základě shora uvedeného dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí, resp. jím přezkoumávané usnesení o provedení společného územního a stavebního řízení, kompetenční výluce nepodléhá a není tak ze soudního přezkumu vyloučeno. IV.B Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí 25. Krajský soud se dále zabýval nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí z důvodu žalobcem tvrzeného nedostatku důvodů, který je dle žaloby zapříčiněn zejména nedostatečným vypořádáním odvolacích námitek žalobce.

26. Tato žalobní námitka není důvodná.

27. Krajský soud odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které „nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006–74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky ze dne 27. 2. 2019, čj. 8 Afs 267/2017–38). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012–45, či ze dne 6. 5. 2021, čj. 7 Azs 350/2020–22). Takovými vadami však napadené rozhodnutí netrpí.

28. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil a jak vypořádal námitky účastníka řízení. Povinností správního orgánu je rovněž vypořádat, z jakého důvodu neprovedl účastníky navrhované důkazy (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2009, čj. 1 Afs 77/2009–114). Povinnost odůvodnit rozhodnutí však na druhou stranu nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Podstatná je i skutečnost, že rozhodnutí správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

29. Žalobce konkrétně namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v souvislosti s tím, že žalovaný se nedostatečně vypořádal s otázkou, proč nebyl správní orgán prvního stupně ve smyslu § 96a odst. 5 stavebního zákona před rozhodnutím o provedení společného územního a stavebního řízení povinen nejprve pomoci žalobci odstranit vady společného oznámení záměru, resp. vyzvat žalobce k doplnění společného oznámení záměru, shledal–li jej vadným. S touto otázkou se však žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádává na str. 4, když mimo jiné uvádí svůj závěr, že „Pakliže stavební úřad zjistí, že společné oznámení záměru, nemá předepsané náležitosti, vyzve k jejich odstranění v přiměřené lhůtě, ale pokud předložené podklady nesplňují požadavky a podmínky dle § 96 a § 105 stavebního zákona, rozhodne stavební úřad o provedení společného řízení, přičemž společné oznámení záměru se považuje za žádost o vydání společného povolení. S ohledem na požadavky stavebního úřadu uvedené ve výzvě, která je vyhotovena ve stejné písemnosti spolu s napadeným usnesením je zřejmé, že se nejedná o pouhé chyby v předložené žádosti, ale o nedostatečnost podkladů, pro které společný souhlas ani vydat nelze.“ 30. Dále žalobce shledává nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v tom, že žalovaný materiálně nepřezkoumával oprávněnost jednotlivých požadavků na doplnění společného oznámení záměru, které správní orgán prvního stupně konkretizuje v rámci výzvy vtělené do prvostupňového rozhodnutí. V této souvislosti však žalovaný na str. 4 napadeném rozhodnutí uvádí, že „K námitkám uplatněných vůči jednotlivým bodům výzvy odvolací orgán nepřihlížel z důvodu, že se jedná o opatření dle části čtvrté správního řádu, proti němuž se nelze odvolat a v případě, že odvolatel rozporuje jednotlivé body tohoto opatření, je třeba se obrátit na orgán prvoinstanční.“ Žalovaný tak v napadeném rozhodnutí uvedl, z jakého důvodu nepřistoupil k přezkumu jednotlivých bodů výzvy správního orgánu prvního stupně, když tento důvod, resp. jeho závěr je přezkoumatelný.

31. Krajský soud uzavírá, že shora uvedeným kvalitativním požadavkům napadené rozhodnutí dle jeho náhledu konvenuje, nelze proto dovodit, že by trpělo vadou nepřezkoumatelnosti, naopak je způsobilé k tomu, aby bylo podrobeno přezkumu v rámci soudní kontroly veřejné správy. IV.C Podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem 32. Žalobce v podané žalobě dále namítá, že nevyužití postupu podle § 96a odst. 5 stavebního zákona, konkrétně absence výzvy k odstranění nedostatků oznámení společného záměru před rozhodnutím o provedení společného řízení, představuje podstatnou vadu, která zásadním způsobem zkrátila práva žalobce a měla za následek nezákonnost prvostupňového i napadeného rozhodnutí.

33. Podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. platí, že soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo–li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

34. Jak krajský soud již shora naznačil, po podrobném přezkoumání napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, dospěl k závěru, že tato žalobní námitka je důvodná.

35. Komentářová literatura vztahující se k postupu dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. vychází z toho, že „Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí jsou pouze takové případy porušení ustanovení právních předpisů o řízení před správními orgány, které mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí. V případě, že vada řízení zcela jistě neovlivnila obsah žalobou napadeného rozhodnutí, tedy pokud by obsah rozhodnutí byl totožný, i kdyby k vadě nedošlo, neexistuje žádný vztah mezi vadou řízení a zákonností rozhodnutí “ [KÜHN, Zdeněk. Soudní řád správní: komentář. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). Praha: Wolters Kluwer, 2019. ISBN 978–80–7598–479–1.].

36. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 22. 3. 2017, čj. 2 As 322/2016–39, vyslovil názor, že „[z]rušit rozhodnutí pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem je třeba tehdy, je–li rozumně představitelné, a to i jen jako jedna z více variant toho, k čemu všemu mohlo uvedené porušení ve spojení s dalším navazujícím vývojem řízení vést, že obsah rozhodnutí o věci samé by byl v důsledku tohoto porušení jiný, a navíc nejen jiný, ale současně i nezákonný, než pokud by k porušení nedošlo.“ 37. V intencích shora uvedeného se krajský soud nejprve zabýval tím, zda postup, kdy správní orgán prvního stupně bez předchozí výzvy k odstranění shledaných nedostatků oznámení společného záměru žalobce rozhodl usnesením o provedení společného územního a stavebního řízení, představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.

38. Podle § 96a odst. 2 stavebního zákona platí, že „[p]odá–li stavebník oznámení záměru podle § 96 a ohlášení stavebního záměru podle § 105 (dále jen ‚společné oznámení záměru‘), vydá stavební úřad společný souhlas, za předpokladu, že jsou splněny požadavky a podmínky § 96 a 105. Ke společnému oznámení záměru stavebník připojí doklady podle § 96 odst. 3 písm. a) až e) a dokumentaci podle povahy záměru uvedenou v § 105 odst. 2 až 6.“ 39. Podle § 96a odst. 5 stavebního zákona platí, že „[n]emá–li společné oznámení záměru předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže stavební úřad stavebníkovi nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. Dojde–li stavební úřad k závěru, že společné oznámení záměru nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu nebo souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, nebo mohou být přímo dotčena práva dalších osob kromě osob uvedených v § 96 odst. 3 písm. d) a v § 105 odst. 2 písm. f), rozhodne usnesením o provedení společného územního a stavebního řízení. Právní mocí usnesení je zahájeno společné územní a stavební řízení. Společné oznámení záměru se považuje za žádost o vydání společného povolení.“ 40. Ze znění citovaných ustanovení vyplývá, že podal–li žalobce, coby stavebník, společné oznámení záměru, měl při splnění požadavků a podmínek uvedených v § 96 a § 105 stavebního zákona veřejné subjektivní právo, aby příslušný stavební úřad vydal společný souhlas blíže definovaný v § 96a odst. 1 stavebního zákona. Užitím spojení „vydá společný souhlas“ deklaruje zákonodárce, že takto stavební úřad při splnění zákonem stanovených podmínek postupovat musí. Nemá–li stavebníkem podané společné oznámení záměru zákonem požadované náležitosti nebo je–li jiným způsobem vadné, má stavební úřad pomoci stavebníkovi zjištěné nedostatky odstranit na místě. Není–li to objektivně možné, má stavební úřad stavebníka nejen vyzvat k odstranění zjištěných nedostatků společného oznámení záměru, nýbrž též stanovit stavebníkovi přiměřenou lhůtu k jejich odstranění a prokazatelně jej poučit o následcích nevyhovění takové výzvě ve stanovené lhůtě. Takový postup vyžaduje, aby stavební úřad posoudil stavebníkem podané společné oznámení záměru včetně souvisejících podkladů a v případě zjištění nedostatků stavebníka vyzval, aby ve stanovené lhůtě nedostatky společného oznámení záměru nebo souvisejících podkladů odstranil. V takové výzvě přitom stavební úřad musí uvést, co konkrétně požaduje po stavebníkovi doplnit, resp. jaké nedostatky požaduje odstranit. Teprve tehdy, byl–li stavebník tímto způsobem vyzván a zároveň poučen o následcích nevyhovění výzvě ve stanovené lhůtě, může stavební úřad v návaznosti na procesní postup stavebníka dospět k závěru, že společné oznámení záměru nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu či souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru dle § 96 a § 105 stavebního zákona a rozhodnout usnesením o provedení společného územního a stavebního řízení. Právní mocí tohoto usnesení je zahájeno společné územní a stavební řízení, v rámci kterého stavební úřad dále postupuje dle § 94j a násl. stavebního zákona.

41. Takovému postupu nasvědčuje i shora již zmíněná zásada zakotvená v § 4 odst. 1 stavebního zákona, dle kterého „[o]rgány územního plánování a stavební úřady přednostně využívají zjednodušující postupy a postupují tak, aby dotčené osoby byly co nejméně zatěžovány a aby v případě, kdy lze za podmínek tohoto zákona vydat v dané věci, zejména u jednoduchých staveb, pouze jedno rozhodnutí, upustily od dalšího povolování záměru.“ Jedině takový postup stavebního úřadu zároveň zajistí, že rozhodnutí o provedení společného územního a stavebního řízení nebude pro stavebníka překvapivé, jak ostatně žalobce v projednávané věci namítá. V souvislosti s tím, že stavební úřad vyzve stavebníka k odstranění nedostatků společného oznámení záměru a poučí jej o následcích nevyhovění výzvě, se stavebník dozví, že stavební úřad shledává společné oznámení záměru nedostatečné, resp. vadné a hodlá společný souhlas nevydat v případě, že stavebník zjištěné nedostatky neodstraní.

42. Krajský soud přitom zohlednil závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017–43, č. 3931/2019 Sb. NSS, kde se rozšířený senát zabýval povahou souhlasů vydávaných podle stavebního zákona ve vztahu k možnost jejich soudního přezkumu dle § 65 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát zde dospěl mimo jiné k závěru, že „[a]čkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana“. Ve vztahu k projednávané věci ze zmiňovaného rozhodnutí vyplývá, že ačkoli vydání souhlasů dle stavebního zákona, tj. i společného souhlasu (srov. § 96a odst. 3 stavebního zákona o postupu při posuzování společného oznámení záměru), neprobíhá v rámci správního řízení (§ 96 odst. 4 a § 106 odst. 2 stavebního zákona použití druhé a třetí části správního řádu vylučují), je postup při jejich vydávání formalizovaný a podrobně zákonem upravený.

43. Vyjádření žalovaného, že „[p]ři projednávání společného oznámení záměru a vydání společného souhlasu se správní řízení nevede, tudíž stavební úřad, ani žadatel (oznamovatel záměru) nemohou činit v rámci projednávání typické procesní úkony. Stavební úřad nemůže využít postupu podle § 64 odst. písm. a) či formálně postupovat podle § 45 odst. 2 správního řádu“, tudíž ve srovnání se shora uvedeným závěrem Nejvyššího správního soudu neobstojí, neboť přestože není společný souhlas vydáván v rámci správního řízení, postup při posuzování společného oznámení záměru je příslušnými ustanoveními stavebního zákona podrobně upraven a stavební úřad se těmito ustanoveními musí řídit.

44. Krajský soud proto dospěl k závěru, že postup, kdy správní orgán prvního stupně bez předchozí výzvy k odstranění shledaných nedostatků oznámení společného záměru žalobce rozhodl o provedení společného územního a stavebního řízení (potažmo postup žalovaného, který takový postup aproboval), představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.

45. Lze doplnit, že postup stavebního úřadu by byl akceptovatelný pouze v případě, kdy by bylo od počátku zřejmé, že ohlašovaný záměr nesplňuje podmínky pro vydání územního souhlasu nebo souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru – typicky pokud by se nejednalo o stavbu vymezenou v § 96a odst. 1 stavebního zákona. O takový případ se však v nynější věci nejedná, když vady byly shledány toliko v nedostatcích přiložené dokumentace.

46. Následně krajský soud posuzoval, zda mohlo takové porušení ustanovení o řízení před správním orgánem mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, resp. zda na takové rozhodnutí mohlo mít vliv. Po vzoru shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2017, čj. 2 As 322/2016–39, krajský soud zjišťoval, zda je rozumně představitelné, že obsah rozhodnutí o věci samé by byl v důsledku tohoto porušení jiný, případně dokonce nezákonný, než pokud by k porušení nedošlo.

47. Vyzval–li by správní orgán prvního stupně žalobce s příslušným poučením k doplnění podaného společného oznámení záměru, resp. k odstranění jeho vad, měl by žalobce zákonem předvídanou možnost společné oznámení záměru ve stanovené lhůtě doplnit a domoci se tak vydání společného souhlasu, tady rozhodnutí ve věci samé, kterého se zjevně svou žádostí domáhal. Nelze přitom předjímat, zda by byl žalobce objektivně schopen požadavkům správního orgánu prvního stupně na doplnění společného oznámení záměru vyhovět či zda by nesetrval procesně pasivní. Odepřel–li správní orgán prvního stupně žalobci možnost společné oznámení záměru doplnit tím, že jej nevyzval k odstranění jeho zjištěných nedostatků, ačkoli mu tuto povinnost § 96a odst. 5 stavebního zákona ukládá, zatížil postup při posuzování společného oznámení záměru vadou, v důsledku které rozhodnutí o věci samé v podobě společného souhlasu ani vydáno nebylo a bylo zahájeno řízení o vydání společného povolení. Jedná se proto o vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé.

48. Na základě shora uvedeného krajský soud uzavírá, že absence výzvy k odstranění nedostatků společného oznámení záměru ve smyslu § 96a odst. 5 stavebního zákona před rozhodnutím stavebního úřadu o provedení společného územního a stavebního řízení, představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Žalovaný proto pochybil, pokud uvedený nezákonný postup prvostupňového orgánu napadeným rozhodnutím aproboval.

V. Závěr a náklady řízení

49. Pro konstatovanou vadu krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

50. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

51. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 3 000 Kč a odměnou advokátky za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava věci a sepsání žaloby) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je zástupkyně žalobce, resp. advokátní kancelář, v níž působí, plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 8 228 Kč. Celkové žalobcovy náklady řízení tedy činí 11 228 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupkyně.

52. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo.