61 A 37/2023–92

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobce: Ing. V. V., IČO se sídlem zastoupen advokátem Mgr. Pavlem Douchou se sídlem Ovocný trh 1096/8, 110 00 Praha 1 proti žalované: Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát se sídlem Gorazdova 24, 120 00 Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 8. 2023, sp. zn. 3100901722, čj. SEI–18170/2023/90.221, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalované ze dne 9. 8. 2023, sp. zn. 3100901722, čj. SEI–18170/2023/90.221, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 20 690,70 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V této věci se krajský soud zabýval přestupky spočívajícími v tom, že žalobce při čerpání podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů nedodržel věcné podmínky stanovené cenovými rozhodnutími Energetického regulačního úřadu (dále jen „ERÚ“) v souvislosti s modernizací fotovoltaické elektrárny. Mezi účastníky je sporné, jaké časové znění příslušné právní úpravy měly správní orgány aplikovat, zda se skutečně jednalo o modernizaci a nikoli o pouhou opravu výrobny, i zda bylo možné posoudit přestupky jako pokračující.

2. Dne 30. 3. 2021 zahájila Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Jihočeský kraj a Kraj Vysočina (dále jen „správní orgán prvního stupně“) u žalobce kontrolu, jejímž předmětem bylo dodržování věcných podmínek stanovených cenovými rozhodnutími ERÚ na rok 2016 až 2021 dle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, při uplatňování a vyúčtování podpory formou zeleného bonusu na elektřinu vyrobenou z podporovaného zdroje ve fotovoltaické elektrárně FVE Křešín na pozemku parcel. č. XA v k. ú. XA o licencovaném výkonu 0,020 MW (dále též jen „FVE“), včetně dodržování povinností vést a uchovávat cenovou evidenci o úředně stanovených cenách při prodeji dle § 11 odst. 1 písm. a) a § 11 odst. 2 zákona o cenách a poskytování podkladů oprávněným osobám ke kontrole cen dle ustanovení § 12 odst. 1 téhož zákona.

3. Dle kontrolních zjištění zachycených v protokolu ze dne 12. 7. 2022 žalobce od 21. 12. 2010 provozoval FVE s původně nainstalovaným výkonem cca 20 kWp. Údaje uvedené ve výchozí revizní zprávě nebylo možné fyzickou kontrolou ověřit z důvodu instalace zcela jiných nosných konstrukcí včetně rozdílných fotovoltaických panelů a jejich počtů v době kontroly. V době kontroly se FVE skládala z 6 dvouosých trackerů, tzn. že veškeré původní fotovoltaické panely na pevných konstrukcích byly odstraněny a nahrazeny trackery. Každý tracker je osazen 10 monokrystalickými fotovoltaickými panely, celkem tedy 60 ks. Celkový instalovaný výkon v době kontroly byl 18,9 kWp. V systému společnosti OTE, a. s., byla v době kontroly vedena výrobna s instalovaným výkonem 0,015 MW.

4. Od počátku provozu FVE žalobce čerpal podporu ve formě „zelených bonusů“.

5. Na základě porovnání leteckých snímků z let 2010, 2013 a 2015, jakož i výsledku fyzické kontroly při místním šetření v roce 2022, dospěl správní orgán prvního stupně k závěru, že žalobce původní panely na pevných konstrukcích vyměnil za novější technologii – tzv. trackery (panely na otočných stojanech, které sledují dráhu slunce). Tím se FVE fakticky „modernizovala“ ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o podporovaných zdrojích energie“).

6. Na takto modernizovanou část elektrárny se ovšem vztahují nové podmínky pro uplatnění podpory dle příslušných cenových rozhodnutí ERÚ, přičemž pokud FVE nemá samostatné měření pro nově přidanou či modernizovanou část, má provozovatel (žalobce) nárok pouze na nižší (nebo nulovou) podporu pro celou elektrárnu.

7. Jelikož FVE neměla samostatné měření pro modernizovanou část, a navíc trackery byly umístěny volně na zemi, nikoli na střeše nebo zdi budovy [srov. § 4 odst. 5 písm. d) zákona o podporovaných zdrojích energie, ve znění účinném do 31. 12. 2021], náležela žalobci podpora v nulové výši. Přesto dál čerpal plnou podporu, jako by se o novou (modernizovanou) výrobnu nejednalo.

8. Dle správního orgánu prvního stupně tak žalobce získal podporu neoprávněně, neboť za období 2016–2021 pobíral zelené bonusy v plné výši. Vzhledem k tomu, že modernizované části výrobny přísluší nulová podpora, nemohl žalobce v kontrolovaném období nárokovat podporu ani na původní část FVE (tj. na zbylých 56 ks panelů na dvou fixních stabilních konstrukcích). Tím podle závěru správního orgánu prvního stupně vznikl žalobci nepřiměřený majetkový prospěch ve výši 1 634 514,98 Kč.

9. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 9. 3. 2023, sp. zn. 3100901722, čj. SEI–1803/2023/31.102, shledal žalobce vinným ze tří přestupků dle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, neboť v letech 2019, 2020 a 2021 nedodržel věcnou podmínku stanovenou cenovými rozhodnutími ERÚ pro tyto roky. Za tyto přestupky správní orgán prvního stupně žalobci uložil pokutu ve výši 833 753 Kč a povinnost uhradit paušální náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.

10. Žalovaná v záhlaví označeným rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.

II. Shrnutí žaloby

11. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce dne 10. 10. 2023 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

12. Žalobce nejprve popsal průběh kontroly i správního řízení. Podrobně shrnul především obsah odvolání.

13. Žalobce namítl, že žalovaná postupovala v rozporu s § 2 odst. 5 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), protože se dostatečně nevypořádala s argumentací žalobce, že změny právní úpravy ve věci podporovaných zdrojů energie vyžadují aplikaci pozdějšího zákona, který je pro žalobce příznivější. Rozhodnutí žalované je proto nepřezkoumatelné. Žalobce poukazoval na to, že pravidla modernizace výrobny a podpory nebyla stanovena pro určité období, což vyvrací tvrzení žalované o legitimitě časově omezené regulace cenovými rozhodnutími ERÚ. Argumentace žalované, že časová omezenost vychází z povahy regulace, byla nedostatečná, protože neprokázala legitimní a racionální důvody časového omezení.

14. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 4. 2019, čj. 5 As 269/2017–83, stanovil, že výjimka z použití příznivější právní úpravy je přípustná pouze za předpokladu, že právní úprava byla cíleně časově omezená a tento časový rámec měl legitimní a racionální základ. V dané věci však žalobce správně namítal, že pravidla podpor nebyla časově omezena, a že změny zákona o podporovaných zdrojích energie, účinné od 1. ledna 2022, reflektují nový přístup zákonodárce, kdy modernizace výroben není penalizována ztrátou podpory, ale naopak podporována.

15. Žalovaná postupovala nezákonně, když nesprávně právně kvalifikovala změny na výrobně žalobce jako modernizaci namísto úpravy vyvolané nestabilním půdním podložím, čímž porušila § 69 odst. 2 přestupkového zákona. Žalovaná ignorovala zásadu in dubio pro reo a nepodloženými domněnkami zpochybnila tvrzení žalobce, aniž by prokázala jeho vinu. Žalovaná se nedostatečně vypořádala s odvolacími námitkami a její rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné.

16. Žalovaná chybně vyhodnotila, že výměna panelů byla dobrovolnou modernizací ke zvýšení efektivity výroby, přestože žalobce doložil, že šlo o vynucené opatření k prevenci škod, v souladu s občanským zákoníkem. Žalobce upozornil, že výměna všech panelů byla nezbytná kvůli systematickému vlivu nestabilního podloží, což žalovaná nepřijala a sankcionovala racionální a společensky žádoucí chování žalobce.

17. Žalovaná dále tvrdila, že žalobce mohl použít nepolohovatelné konstrukce, aniž by reflektovala, že právě kombinace těchto konstrukcí a nestálého podloží byla příčinou poškození. Tento závěr žalované je tedy nelogický a odporuje smyslu prevence škod.

18. Navíc žalovaná zpochybnila pokles produkce elektřiny v roce 2021 jako důkaz absence úmyslu modernizace výrobny a kritizovala, že žalobce nezkusil uplatnit reklamaci panelů, přestože žalobce vysvětlil, že reklamace by byla neefektivní a administrativně náročná. Tím žalovaná nesprávně přenesla důkazní břemeno na žalobce, což je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv.

19. Žalovaná nesprávně kvalifikovala údajný přestupek žalobce jako pokračující přestupek, přičemž opomněla prokázat existenci jednotného záměru, což je obligatorní znak pokračujícího přestupku dle § 2 odst. 4 přestupkového zákona.

20. Žalobce zpochybnil právní závěry žalované poukazem na nedostatek skutkových zjištění, která by jednotný záměr prokázala. Argumentace žalované, včetně odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 4 As 268/2015–27, byla nepřiléhavá, protože nepřihlížela ke specifikům daného případu. Žalovaná ignorovala relevantní rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 25. 1. 2023, čj. 59 A 75/2022–70, který se týkal obdobné problematiky.

21. Žalobce upozornil, že pokud by byl přestupek skutečně považován za pokračující, nedošlo by dosud k jeho dokončení, a proto by měla být aplikována právní úprava účinná od 1. 1. 2022, která již změny na výrobně nespojuje se ztrátou podpory. Tento přístup potvrzuje judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009, čj. 1 As 35/2009–69) i odborná literatura.

22. Dále žalobce namítl, že pokud by byly jednotlivé dílčí útoky posuzovány samostatně, některé z nich (leden 2019 – listopad 2019) by byly již promlčeny, neboť oznámení o zahájení řízení mu bylo doručeno až dne 12. 12. 2022. Tato část řízení měla proto být zastavena.

23. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalované

24. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že žalobce neoprávněně uplatňoval podporu formou zeleného bonusu, neboť jeho jednání mělo povahu modernizace FVE a nikoliv opravy. Žalovaná vycházela z toho, že cenová rozhodnutí ERÚ vydávaná podle zákona o podporovaných zdrojích energie jsou klíčová pro regulaci podpory obnovitelných zdrojů energie a upravují práva a povinnosti vždy pro konkrétní kalendářní rok, přičemž reflektují aktuální znění tohoto zákona. Tato rozhodnutí jsou podle žalované nezbytná k zajištění regulace podpory a jejich roční periodicita je legitimní a racionální, neboť umožňuje reagovat na změny technických a ekonomických podmínek.

25. Podle § 12 zákona o podporovaných zdrojích energie ERÚ stanovuje výkupní ceny a zelené bonusy tak, aby zajistil patnáctiletou návratnost investic, což je podmíněno splněním určitých technických parametrů. Právo na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů pak trvá po dobu životnosti výrobny dle § 7 odst. 3 téhož zákona.

26. Žalovaná s odkazem na shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 269/2017–83 posoudila přestupky žalobce podle právní úpravy účinné v letech 2019 až 2021, přičemž zdůraznila, že modernizace výroben, pokud vedou k neoprávněnému čerpání podpory, jsou nadále považovány za nežádoucí a jako takové sankcionovány.

27. Důvodová zpráva k zákonu č. 382/2021 Sb., která novelizovala zákon o podporovaných zdrojích energie, zdůrazňuje podporu modernizací s cílem udržet provoz starších výroben a naplnit závazky vůči EU. Tento smysl novelizace však podle žalované nezahrnuje toleranci modernizací zaměřených na zvýšení zisku z podpory, což by bylo v rozporu s právními pravidly regulace.

28. Vycházela z toho, že výměna všech panelů a změna konstrukce na natáčecí systém významně ovlivnila výkon a životnost zařízení, což nelze považovat za opravu podle výkladového stanoviska ERÚ č. 10/2018. Žalobce nepředložil důkazy o nezbytnosti takových změn, přičemž místní šetření odhalilo nesrovnalosti v jeho tvrzení ohledně rozsahu poškození panelů (při ohledání našli kontroloři 131 ks ze 135 ks panelů, z nichž 71 ks bylo popraskaných a 60 ks bylo neporušených, což ani neodpovídá žalobcem tvrzeným 80 % popraskaných panelů).

29. Žalovaná kvalifikovala jednání žalobce jako pokračující přestupek s jednotným záměrem od počátku. Uvedla, že žalobce jednal s cílem zvýšit účinnost FVE a získat vyšší podporu, což přirovnala k případu protiprávního jednání řidiče bez oprávnění, kdy každý dílčí útok (měsíční výkaz do systému OTE) naplňoval původní záměr. Vycházela přitom ze shora citovaného rozsudku čj. 4 As 268/2015–27.

30. Žalovaná odmítla paušální aplikaci závěrů obsažených ve shora citovaném rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci čj. 59 A 75/2022–70 s odkazem na individuální charakter každého případu.

31. Žalovaná navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Doplnění žaloby

32. V doplnění žaloby žalobce poukázal na rozsudek ze dne 26. 4. 2024, čj. 5 As 28/2023–35, jímž Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalované proti posledně citovanému rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu jednotný záměr představuje subjektivní vztah pachatele k protiprávnímu jednání a musí být prokázán správním orgánem. Rozsudek Nejvyššího správního soudu potvrzuje, že jednotný záměr nelze odvozovat pouze z totožného způsobu jednání, například z pravidelného podávání výkazů do systému OTE, pokud nelze doložit subjektivní úmysl jednat protiprávně.

33. Žalobce tvrdí, že i kdyby byla na jeho FVE provedena modernizace, jak tvrdí žalovaná, neprokazuje to existenci jednotného záměru, ale pouze stejný způsob jednání. Žalobce zdůrazňuje, že žalovaná nedoložila jeho úmysl modernizací zvýšit účinnost FVE a neoprávněně čerpat podporu.

V. Průběh jednání

34. Účastníci řízení při jednání konaném dne 29. 1. 2025 setrvali na svých procesních stanoviscích i shora uvedené argumentaci. Žalobce navrhl, aby soud nechal k prokázání žalobcových tvrzení o nestabilním podloží, na němž se FVE nachází, vyhotovit znalecký posudek z oboru geologie. Tento důkazní návrh krajský soud usnesením zamítl pro nadbytečnost, neboť skutkový stav věci je dostatečně zachycen již ve správním spisu.

VI. Právní hodnocení krajského soudu

35. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.).

36. Žaloba je důvodná. VI.A K námitkám nepřezkoumatelnosti 37. Krajský soud se předně zabýval namítanou nepřezkoumatelností, která by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Těmto námitkám nepřisvědčil.

38. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

39. Žalobou napadené rozhodnutí těmto požadavkům vyhovuje.

40. Žalobce spatřuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované předně v tom, že se žalovaná údajně nevypořádala s argumentací týkající se (ne)aplikace pozdější právní úpravy, která je pro žalobce příznivější. Žalovaná však důvody svého postupu vysvětlila, a to na stranách 8 a 9, kde mimo jiné uvedla, že skutečnost, „že míra regulace, stanovená pozdější úpravou pro další období klesá nebo je zcela zrušena, sama o sobě neznamená, že pominul zájem na její regulaci v rozhodném období. Každé CR ERÚ, které zakládá práva a povinnosti v daném regulovaném období, vychází z účinného znění zákona č. 165/2012 Sb. a reflektuje jeho změny, které mají zásadní vliv na řešenou problematiku podpory v oblasti podporovaných zdrojů a není možno je tedy oddělit od vlivu na CR. Tvorba jednotlivých CR ERÚ v oblasti podpory obnovitelných zdrojů vychází především z § 12 zákona č. 165/2012 Sb. jako zákonného podkladu, který mj. danou cenotvorbu ovlivňuje. CR ERÚ jsou tedy cíleně stanovena pro období jednoho roku a pro úpravu v tomto určitém období je zcela racionální a legitimní důvod, a to regulace podpory v oblasti podporovaných zdrojů.“ Již uvedené představuje přezkoumatelnou úvahu, s níž ostatně sám žalobce polemizuje.

41. Nepřezkoumatelné je rozhodnutí žalované dle žalobcova názoru též v otázce posouzení skutkového stavu, tj. zda výměna fotovoltaických panelů, jakož i technologií nosných konstrukcí, představovala opravu či modernizaci výrobny. Žalovaná se však k této otázce podrobně vyjádřila na stranách 9 a 10, kde polemizovala se žalobcovými tvrzeními o nutnosti výměny panelů a nosných konstrukcí. Žalovaná například uvedla, že „výměna všech panelů a změna konstrukce na natáčecí systém významně ovlivnila výkon a životnost zařízení, což nelze považovat za opravu podle výkladového stanoviska ERÚ č. 10/2018.“ Skutečnost, že se žalobce s posouzením žalované neztotožnil, nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí nezakládá. VI.B K námitce (ne)aplikace pozdějšího znění zákona, které je pro žalobce příznivější 42. Nedůvodná je též námitka, dle které měly správní orgány aplikovat pozdější znění zákona, které je pro žalobce příznivější.

43. Dle § 12 odst. 1 zákona o podporovaných zdrojích energie, ve znění do 31. 12. 2021, platilo, že ERÚ stanoví na každý kalendářní rok výkupní cenu samostatně pro jednotlivé druhy obnovitelných zdrojů tak, aby při podpoře elektřiny vyrobené ve výrobnách elektřiny uvedených do provozu po dni nabytí účinnosti tohoto zákona „a) bylo dosaženo patnáctileté doby prosté návratnosti investic za podmínky splnění technických a ekonomických parametrů, kterými jsou zejména náklady na instalovanou jednotku výkonu, účinnost využití primárního obsahu energie v obnovitelném zdroji, v případě výroben elektřiny využívajících biomasu, bioplyn nebo biokapaliny náklady na pořízení paliva a doba využití zařízení stanovených prováděcím právním předpisem, b) zůstala zachována výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů při podpoře od roku uvedení výrobny elektřiny do provozu po dobu trvání práva na podporu jako minimální s pravidelným ročním navýšením o 2 %; to neplatí pro výrobnu elektřiny využívající biomasu nebo bioplyn nebo biokapaliny; za uvedení výrobny elektřiny do provozu se považuje též ukončení rekonstrukce technologické části stávající výrobny elektřiny, nebo ukončení modernizace, zvyšující technickou a ekologickou úroveň stávající výrobny elektřiny na úroveň srovnatelnou s nově zřizovanými výrobnami elektřiny; za rekonstrukci nebo modernizaci se nepovažuje oprava nebo údržba výrobny elektřiny dle požadavků na úpravy výrobny vyvolaných právními předpisy“ (důraz doplněn).

44. Dle části B oddílu (1) bodu 1.4 cenového rozhodnutí ERÚ č. 3/2018 pro rok 2019 platí, že „[j]e–li v rámci výrobny elektřiny uveden do provozu další výrobní zdroj elektřiny nebo více výrobních zdrojů nebo splňuje–li jeden či více výrobních zdrojů elektřiny v rámci jedné výrobny elektřiny podmínky pro uplatnění odlišných podpor, může výrobce uplatňovat odlišnou podporu pro jednotlivé výrobní zdroje elektřiny za předpokladu, že zajistí samostatné měření výroby elektřiny vyrobené z každého výrobního zdroje elektřiny v souladu s jiným právním předpisem. V případě neosazení samostatného měření může výrobce elektřiny uplatňovat za celou výrobnu elektřiny pouze nejnižší výši podpory při výběru z více možných podpor.“ 45. Dle části B oddílu (1) bodu 1.4 citovaného cenového rozhodnutí ERÚ dále platí, že „[v] případě uplatnění podpory formou výkupních cen u výroben elektřiny podle bodu (1.4.) rozdělí výrobce při fakturaci elektřinu naměřenou měřicím zařízením umístěným na předávacím místě mezi výrobnou elektřiny a přenosovou soustavou nebo distribuční soustavou v poměru samostatně naměřených hodnot výroby elektřiny na jednotlivých výrobních zdrojích elektřiny podle bodu (1.4.). V případě uplatnění podpory formou zelených bonusů na elektřinu se zelené bonusy na elektřinu uplatňují samostatně na každý výrobní zdroj elektřiny podle naměřených hodnot na každém výrobním zdroji elektřiny podle bodu (1.4.)“ (důraz doplněn).

46. Tatáž ustanovení obsahují i cenová rozhodnutí ERÚ č. 3/2019 a č. 7/2020 pro roky 2020 a 2021.

47. Z uvedeného je patrné, že věcná podmínka samostatného měření uvedená v cenových rozhodnutích dopadala též na modernizovanou část výrobny, neboť zákon o podporovaných zdrojích energie považoval modernizaci za uvedení do provozu nové výrobny elektřiny. Pozdější zákonná úprava již toto pravidlo neobsahuje, a uvedená věcná podmínka se tak na modernizované části provozovny nadále neuplatní.

48. Mezi účastníky je spor především o to, zda a do jaké míry jsou na věc aplikovatelné závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019, čj. 5 As 269/2017–83. V něm Nejvyšší správní soud k zásadě aplikace pozdější úpravy, která je pro pachatele přestupku příznivější, uvedl, „že uvedená zásada se ve správním řízení neaplikuje vždy a bezvýjimečně. Pravidlo přednosti pozdější příznivější právní úpravy, obecně platné také ve věcech správního trestání (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod), se vůbec netýká případů, kdy zákonodárce či jiný regulátor ‚usměrňoval‘ příslušné odvětví v určitém období, zatímco v pozdějším období regulaci nestanovil vůbec nebo odlišně. Regulace v určitém období totiž mohla mít svůj racionální důvod a legitimní cíl, který mohl odpadnout teprve s postupem času (například v důsledku účinné předchozí regulace či vývoje dané oblasti), což vedlo ke změně podmínek pro futuro. Jinými slovy samotná skutečnost, že míra regulace klesá nebo je zcela zrušena, sama o sobě neznamená, že pominul zájem na její úrovni v rozhodném období (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, čj. 1 As 208/2016–35, č. 3657/2018 Sb. NSS). Právě to je třeba zkoumat, má–li být určitý subjekt sankcionován za správní delikt spáchaný v konkrétní době.“ 49. Nejvyšší správní soud v tehdejší věci řešil situaci, kdy stěžovatelka v roce 2013 a 2014 sjednala se svými zákazníky a následně po nich požadovala cenu za služby ohledně komunálního odpadu, které nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen dle zákona o cenách. Od této regulace však počínaje dnem 1. 1. 2017 bylo upuštěno, „protože daný segment trhu dospěl do takové fáze, že v něm již existuje na straně nabídky účinná hospodářská soutěž a obce mají po účinnosti novely zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, výrazně silnější postavení při stanovování podmínek a sjednávání cen“.

50. Pro úplnost krajský soud poznamenává, že ústavní stížnost proti tomuto rozsudku Ústavní soud usnesením ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. I. ÚS 1952/19, odmítl s tím, že Nejvyšší správní soud „v dostatečném rozsahu vyložil, proč se ve správním právu zcela neprosadí zásada použití pozdější, pro pachatele příznivější právní úpravy“.

51. Krajský soud shledal, že uvedená zásada nemá s ohledem na shora uvedené v nynější věci místo.

52. Skutková podstata posuzovaných přestupků dle § 16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách spočívá v uplatňování cen, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 téhož zákona.

53. Předně je třeba uvést, že je především věcí zákonodárce, jakým způsobem chce nastavit podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Pokud zákonodárce stanovil po určitou dobu pravidlo, dle kterého modernizovanou výrobnu bylo třeba považovat za výrobnu nově uvedenou do provozu (přičemž od data uvedení do provozu se odvíjí i výše podpory), bylo povinností žalobce takovouto právní úpravu a v návazností na ní též cenová rozhodnutí ERÚ respektovat.

54. Cenová rozhodnutí ERÚ na jednotlivé kalendářní roky mají za cíl umožnit dosažení patnáctileté návratnosti investic výše výnosů. Tomu odpovídá i stanovení výše tzv. zelených bonusů. Je přitom zřejmé, že podmínky související s výrobou elektřiny z obnovitelných zdrojů se mohou v různých letech značně lišit, ať již z pohledu nákladů na výrobu (především s ohledem na technický vývoj) či politické vůle ten či onen druh výroby energie podporovat. Právě to zohledňuje pravidlo, dle něhož ukončení modernizace části výrobny zákon považoval za nové uvedení výrobny do provozu. Požadavek, aby modernizovaná část výrobny měla vlastní měření výroby, je pak zcela pochopitelný, neboť umožňuje oddělit čerpání podpory podle toho, jaká situace panovala v době uvedení do provozu jak původní, tak i modernizované části.

55. Z ničeho přitom neplyne, že by potřeba regulace cen v oblasti výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů pominula. Zákonodárce však počínaje rokem 2022 přehodnotil podporu modernizací stávajících výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů. Motivaci pro takovou změnu pak vyjadřuje důvodová zpráva k novele zákona č. 382/2021 Sb., která zákon o podporovaných zdrojích energie významně novelizovala (sněmovní tisk č. 870/0, volební období 2017–2021), a na niž přiléhavě poukázala žalovaná: „V období 2021 až 2030 bude muset být v rámci příspěvku ČR k plnění celkového cíle pro energii z OZE v roce 2030 dosaženo zvýšení podílu energie z OZE na konečné spotřebě energie. Zároveň bude potřeba se při tomto zvyšování ‚vypořádat‘ také s eventuálním poklesem energie z OZE přibližně po roce 2028 u výroben elektřiny, které dnes nárokují a čerpají provozní podporu vyplývající ze zákona č. 165/2012 Sb. resp. ze zákona č. 180/2005 Sb., kdy může postupně docházet k ukončování výroby energie z OZE po skončení nároku na současnou provozní podporu u těchto výroben, jelikož bez nároku na jakoukoliv provozní podporu bude zřejmě docházet k riziku odstavování těchto výroben. Riziko odstavování výroben a ukončování jejich provozu může do roku 2033 znamenat, že bez dalších opatření, která by udržela a motivovala k tomu, aby byly tyto výrobny udrženy v provozu (např. investiční podporou na modernizaci výrobny elektřiny, aby mohla dále pokračovat v provozu nebo provozních podpor pro udržení výrobny elektřiny v provozu jako kompenzace palivových nákladů na OZE, které převyšují palivové náklady na NEOZE nebo jako kompenzace rozdílu provozních nákladů a tržní ceny elektřiny a tepla nebo pro modernizované výrobny elektřiny), může být ze současné hodnoty podílu energie z OZE ztraceno až 8,09 % (poznámka: jedná se o teoretickou hodnotu zahrnující všechny současné zdroje čerpající provozní podpory, tedy včetně MVE, kde je podpora stanovena na 30 let).“ 56. Z uvedeného je patrno, že smyslem nové právní úpravy bylo do budoucna motivovat provozovatele výroben čerpající provozní podporu k tomu, aby starší výrobny udrželi v provozu, a to s ohledem na rostoucí tlak na plnění cílů pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Nic to však nevypovídá o tom, že by snad dřívější právní úprava byla iracionální či nelegitimní.

57. Žalobce pobíral podporu neoprávněně, neboť nerespektoval cenová rozhodnutí ERÚ. Nelze přitom přehlédnout, že tím získal také neoprávněnou výhodu oproti těm výrobcům elektřiny, kteří postupovali v souladu s dřívější právní úpravou. Skutečnost, že by žalobce v pozdějších obdobích na takovouto podporu nárok měl (či mohl mít), na uvedeném nemění vůbec nic.

58. Pro shora uvedené tak krajský soud uzavřel, že v nynější věci nebylo namístě postupovat dle § 2 odst. 5 přestupkového zákona a aplikovat shora citovanou v jejím pozdějším znění, které je pro žalobce příznivější. VI.C K námitkám nesprávného posouzení skutkového stavu 59. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám nesprávného posouzení skutkového stavu.

60. Účastníci řízení se neshodují v tom, zda výměna fotovoltaických panelů a nosných konstrukcí představovala dobrovolnou modernizaci či nezbytnou opravu v důsledku nestabilního podloží. Sporné naopak není, že k takovéto výměně v letech po uvedení původní výrobny do provozu skutečně došlo.

61. Krajský soud v této souvislosti považuje za podstatný především závěr žalované, dle něhož „celková záměna stabilního systému konstrukcí za natáčecí systém není opravou, ale rekonstrukcí (modernizací). Pokud by z důvodu nestabilního půdního podloží byla nutná oprava stabilních konstrukcí, pak mohl obviněný vyměnit stávající konstrukce za stabilní konstrukce bez natáčení ukotvené v jednom místě. Tím by se nezměnila technická úroveň výrobny a nejednalo by se o modernizaci významně ovlivňující výkon a životnost výrobny“ (důraz doplněn). Tomuto posouzení nelze nic vytknout.

62. Sám žalobce v rámci rekapitulace odvolací argumentace v podané žalobě uvedl, že „vysvětlil, že popraskání panelů způsobilo nestabilní půdní podloží na jeho pozemku, kvůli čemuž se rozhodl pro výměnu klasických nepolohovatelných (fixních) konstrukcí za trackery, které díky ukotvení v jednom místě poskytují panelům stále rovnoměrnou oporu nezávisle na půdních pohybech v jednotlivých místech ukotvení nepolohovatelných konstrukcí, a nevedou k jejich ohýbání a popraskání. Nepolohovatelné konstrukce se naproti tomu skládají z několika sloupků, přičemž pokles nebo vyvýšení jednoho z těchto sloupků vede k pokřivení panelu a k jeho popraskání. Výměna sloupků fixních konstrukcí za trackery tak byla v případě žalobce racionálním rozhodnutím učiněným s cílem zamezit opětovnému poškození sloupků.“ 63. Z toho je patrno, že sám žalobce považoval za podstatné, aby nosná konstrukce byla z důvodu ochrany panelů ukotvena v jednom místě, a nikoli to, aby se zároveň jednalo o systém natáčecí (tj. polohovatelný dle polohy Slunce), což je systém z povahy věci efektivnější. I kdyby tak krajský soud přijal žalobcovu tezi o nestabilním podloží, pak žalobci jistě nic nebránilo umístit fotovoltaické panely na nepohyblivou nosnou konstrukci ukotvenou v jednom místě, čímž by fakticky zachoval vlastnosti původní výrobny (krajský soud proto nepovažoval za nutné provést navrhovaný důkaz znaleckým posudkem). K volbě polohovatelných trackerů žalobce žádné vnější okolnosti nenutily.

64. Již tato skutečnost vede krajský soud k závěru, že žalobce provedl modernizaci FVE, a nikoliv její pouhou opravu či snad dokonce údržbu.

65. Argumentace zdůvodňující, proč žalobce neuplatnil záruku na vady, je tak zcela nerozhodná.

66. Stejně tak uvedený závěr nezpochybňuje ani namítaný pokles výroby v roce 2021. Žalovaná zcela přiléhavě uvedla, že „[z]a nižší výrobou v roce 2021 mohou stát taktéž atmosférické vlivy (obecně tento rok byla nižší výroba na všech FVE) anebo právě úpravy zařízení v předmětné FVE. Z map ze srpna 2020 je patrné, že byly stále instalované pouze dva trackery a v roce 2022 při kontrole bylo už 6 trackerů, z čehož plyne, že v mezidobí došlo k demontáži celé výrobny, což může mít za následek právě nižší výrobu v roce 2021.“ Z toho je patrné, že žalovaná nevychází toliko z domněnek, nýbrž provedla dedukci na základě svých skutkových zjištění. Závěr, že pravděpodobnou příčinou poklesu výroby byly probíhající úpravy výrobny, je přesvědčivý.

67. Ze samotného snížení výroby v jednom konkrétním roce samozřejmě nelze za těchto okolností dovozovat, že provedené změny nepředstavovaly modernizaci, tj. změny směřující ke zvýšení efektivity výroby elektřiny. Nadto se jednalo o snížení relativně nevýznamné. Dle protokolu o kontrole FVE vyrobila v roce 2016 celkem 18,226 MWh, v roce 2017 celkem 21,165 MWh, v roce 2018 celkem 20,612 MWh, v roce 2019 celkem 20,250 MWh, v roce 2020 celkem 20,721 MWh, a v roce 2021 celkem 19,334 MWh. VI.D K námitce nesprávného posouzení přestupků jako pokračujících 68. Důvodná je naopak námitka nesprávného posouzení přestupků jako pokračujících.

69. Dle § 7 přestupkového zákona platí, že „[p]okračováním v přestupku se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku“ (důraz doplněn).

70. Žalobce v této souvislosti přiléhavě poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2024, čj. 5 As 28/2023–35, dle něhož „i u přestupků založených na objektivní odpovědnosti může být forma zavinění relevantní, a to např. při stanovení výše ukládané sankce nebo právě u přestupků pokračujících, jichž se lze dopustit pouze úmyslným jednáním, jinak totiž podmínka jednotného záměru není splněna. V těchto případech tak představuje jednotný záměr, čili subjektivní vztah pachatele k protiprávnímu jednání, jednu ze zákonných podmínek pokračování v přestupku. Pro konstatování, že se pachatel dopustil pokračujícího přestupku, je proto nezbytné zabývat se zaviněním a prokázat existenci jednotného záměru.“ 71. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že „[p]okud stěžovatelka [pozn. krajského soudu: tj. žalovaná v nynějším řízení] uvádí, že jednotný záměr byl dán již v okamžiku rozšíření výkonu fotovoltaické elektrárny nad rámec licence a byl naplňován každoměsíčním uplatňováním výkazů v systému OTE, a.s., nelze tomuto závěru přisvědčit. Jak správně uvedl také krajský soud, tato okolnost představuje pouze stejný způsob jednání žalobkyně a neprokazuje existenci jednotného záměru. Správní orgány ve správním řízení neprokázaly, že by jednání žalobkyně bylo vedeno jednotným záměrem. […] podmínka jednotného záměru představuje subjektivní vztah pachatele k protiprávnímu jednání a může být naplněna pouze v případě jednání úmyslného“ (důraz doplněn). Uvedené závěry jsou zcela aplikovatelné i v nynější věci.

72. Žalovaná ve svém rozhodnutí konstatovala, že žalobcův jednotný záměr „spočíval v tom, že svoji FVE modernizoval a zvýšil tak její účinnost a tím pádem pobíral podporu formou zeleného bonusu, ač na ni neměl nárok“.

73. Dále žalovaná uvedla, že „[j]ednotný záměr byl v řízení prokázán tím, že obviněný nebyl schopen prokázat, že by se v jeho případě jednalo o pouhou opravu jeho FVE, ale naopak bylo v řízení prokázáno dostatečně jasně a bez důvodných pochybností, že se v jeho případě jednalo o modernizaci jeho FVE a obviněný tedy nedodržel věcnou podmínku dle části B) bodu (1.4.) CR ERÚ č. 3/2018, č. 3/2019 a č. 7/2020 , a uplatňoval podporu ve formě zeleného bonusu, ač na ni neměl žádný právní nárok. Jednání obviněného lze tedy vyhodnotit jako ‚úmyslné‘ (ačkoliv si je odvolací správní orgán samozřejmě vědom objektivní odpovědnosti u fyzické osoby podnikající), kdy od počátku byl jeho záměr zvýšit účinnost FVE Křešín a pobírat tak větší finanční prostředky z veřejných zdrojů.“ 74. Dle žalované pak „záměr byl obviněným nastolen v době, kdy došlo k jeho rozhodnutí modernizovat FVE Křešín v rozporu s cenovou regulací. Další útoky, které ve svém souhrnu naplňovaly jednotný záměr, pak spatřuje odvolací správní orgán v každoměsíčním uplatňování výkazů u systému OTE, a.s.“ 75. Z uvedeného je zřejmé, že situace v nynějším případě je v základních rysech zcela totožná s tou, kterou posuzoval Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku. Taktéž v nynější věci lze tedy uzavřít, že jednotný záměr správní orgány neprokázaly, neboť skutečnosti, které popisují, nevypovídají o žalobcově subjektivním vztahu k protiprávnímu jednání, nýbrž popisují pouze stejný způsob jeho provedení.

76. Krajský soud se již nezabýval otázkou možného promlčení části vytýkaného přestupkového jednání, neboť její posouzení může v dalším řízení ovlivnit případné další dokazování. Neprokáže–li žalovaná existenci jednotného záměru, a tedy i pokračování v přestupku, pak bude jednotlivé přestupky posuzovat samostatně.

VII. Závěr a náklady řízení

77. Pro konstatovanou vadu krajský soud rozhodnutí žalované zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc jí vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaná je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázána (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

78. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl dle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví–li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

79. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudními poplatky za žalobu a návrh na přiznání odkladného účinku ve výši 3 000 Kč a 1 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě za tři úkony právní služby (převzetí a příprava věci, sepsání žaloby, účast na jednání před soudem) a paušální náhradou hotových výdajů ve smyslu vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu. V nynější věci první dva jmenované úkony (včetně příslušné náhrady hotových výdajů) byly realizovány dle znění advokátního tarifu účinném do 31. 12. 2024, třetí jmenovaný úkon pak dle nyní účinného znění (tj. od 1. 1. 2025), což se promítá do stanovení jejich výše [čl. II vyhlášky č. 258/2024 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů].

80. V nyní posuzované věci tedy žalobci náleží odměna advokáta za převzetí a přípravu věci a sepsání žaloby 2 × 3 100 Kč a 2 × 300 Kč [dva úkony právní služby a 2 × paušální náhrada hotových výdajů dle § 7 bodu 3., § 9 odst. 2, § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve znění do 31. 12. 2024], dále za účast na jednání 1 x 4 620 Kč a 1 x 450 Kč [jeden úkon právní služby a paušální náhrada hotových výdajů dle § 7 bod 5, § 9 odst. 5, § 11 odst. 1 písm. g), § 13 odst. 4, ve znění advokátního tarifu účinného od 1. 1. 2025], a dále náhrada za promeškaný čas v souvislosti s cestou na jednání za 10 započatých půlhodin ve výši 1 500 Kč, celkem tedy 13 370 Kč. Jelikož je žalobcův zástupce, resp. advokátní kancelář, v níž působí, plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 16 177,7 Kč. Advokátu náleží též cestovné ve výši 513 Kč (doloženo vlakovými jízdenkami).

81. Celkové žalobcovy náklady tedy činí 20 690,70 Kč. Tuto částku je žalovaná povinna zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

82. Žalovaná, která neměla v soudním řízení úspěch, nemá na náhradu nákladů řízení právo.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby III. Shrnutí vyjádření žalované IV. Doplnění žaloby V. Průběh jednání VI. Právní hodnocení krajského soudu VI.A K námitkám nepřezkoumatelnosti VI.B K námitce (ne)aplikace pozdějšího znění zákona, které je pro žalobce příznivější VI.C K námitkám nesprávného posouzení skutkového stavu VI.D K námitce nesprávného posouzení přestupků jako pokračujících VII. Závěr a náklady řízení