61 A 6/2023– 123

Rubrum

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudkyň Mgr. Heleny Nutilové a JUDr. Terezy Kučerové, ve věci žalobkyně: Albert Česká republika, s. r. o., IČO 44012373 se sídlem Radlická 520/117, 158 00 Praha 5 zastoupena advokátkou Mgr. Renatou Hrdličkovou Fíkovou se sídlem Medunova 2947/1, 155 00 Praha 5 proti žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát se sídlem Květná 15, Brno o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 12. 2022, sp. zn. SŘ–0217/3/2022, čj. SZPI/BM331–128/2022, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Návrh na snížení uloženého trestu se zamítá.

III. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále jen „SZPI“), inspektorát v Táboře (dále jen „správní orgán prvního stupně“) provedl v měsících prosinci 2021 až červenci 2022 kontroly v celkem dvaceti provozovnách žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 13. 9. 2022, sp. zn. SŘ–0217/3/2022, čj. SZPI/BM331–123/2022, shledal správní orgán prvního stupně žalobkyni vinnou ze souběhu v provozovnách zjištěných 31 přestupků, a to přestupků dle § 17 odst. 1 písm. k) a r), § 17 odst. 2 písm. a), b), c) f) a g) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o potravinách“), z přestupku dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „zákon o SZPI“) a z přestupků dle § 39 odst. 2 písm. u) zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství). Za uvedené přestupky správní orgán prvního stupně žalobkyni uložil dle § 17f písm. d) zákona o potravinách ve spojení s § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), úhrnnou pokutu ve výši 1 950 000 Kč. Spolu s tím žalobkyni uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč, povinnost uhradit náklady laboratorních rozborů potraviny balkánský sýr jemný ve výši 350 Kč a dále povinnost uhradit náklady dodatečné kontroly ve výši 500 Kč.

2. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaná odvolání zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.

II. Shrnutí žaloby

3. Proti výroku 1. rozhodnutí žalované podala žalobkyně dne 13. 2. 2023 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

4. Žalobkyně úvodem žaloby krátce shrnula dosavadní průběh řízení před správními orgány.

5. Žalobkyně považuje žalobou napadené i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí za nezákonné, a to z následujících důvodů. II.A Námitka nedostatečně a nesprávně zjištěného stavu věci a nesprávného posouzení věci 6. Žalobkyně předně poukazuje na nedostatečně a nesprávně zjištěný skutkový stav, resp. jeho nesprávné právní posouzení, a to z následujících důvodů.

7. Žalovaná nepostupovala tak, aby byl zjištěn stav věci ve smyslu § 2 správního řádu, resp. nerespektovala zásadu materiální pravdy (§ 3 správního řádu), neboť skutkový stav hodnotila výlučně na základě písemných důkazů (zejm. protokolů o kontrole), přestože pro jeho zjištění bez důvodných pochybností bylo nutné další dokazování. Tím žalovaná současně jednala v rozporu se zásadou vyšetřovací, neboť nezjistila všechny rozhodné okolnosti. Dle žalobkyně mělo být v řízení ve smyslu § 49 odst. 1 správního řádu ve spojení s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nařízeno ústní jednání za účelem provedení důkazu svědeckou výpovědí osob pověřených kontrolou ze struktury žalobkyniny společnosti (včetně vedoucích prodejen) za účelem zjištění veškerých rozhodných skutečností (zejména systémových požadavků) ve smyslu § 50 odst. 3 správního řádu. Tímto bylo možné prokázat, zda v posuzované věci došlo k pochybení zaměstnanců nebo systémovému pochybení žalobkyně, což je podstatné pro hodnocení způsobu spáchání přestupku, potažmo stanovení výše pokuty. Žalovaná bez dalšího presumovala systémové pochybení, aniž by zkoumala jeho konkrétní příčiny.

8. Žalobkyně cituje z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 12. 2016, čj. 57 A 135/2015–53, kde se uvedený soud vyjadřoval k tomu, jaké podmínky je třeba splnit, aby bylo přistoupeno k provedení účastníkem navržených důkazů. Žalobkyně přitom v odvolání uvedla, že prostřednictvím důkladného proškolení zaměstnanců vynakládá maximální možnou snahu k prevenci přičítaných pochybení, z nichž většina je tedy důsledkem individuálních pochybení těchto zaměstnanců. Nařízení ústního jednání by žalobkyni umožnilo zprostit se odpovědnosti ve vztahu k mnoha přičítaným přestupkům z důvodů předjímaných v § 21 přestupkového zákona, a to prostřednictvím svědecké výpovědi jejích zaměstnanců. Žalovaná k odvolací námitce toliko uvedla, že se nejedná o konkrétní důkazní návrh, navíc se jeví jako účelový. Tento postup žalované však odporuje zásadě materiální pravdy, neboť předvolání svědků je v posuzované věci jediným efektivním nástrojem pro zjištění skutkového stavu, a to i s ohledem na výměru správní sankce. K tomu žalobkyně navrhla provedení svědecké výpovědi svých zaměstnanců.

9. Žalobkyně dále konkretizuje přestupky, u nichž dle jejího názoru nebyly zohledněny všechny skutkové okolnosti. Žalovaná se nadto řádně nevypořádala se souvisejícími odvolacími námitkami, byť dané skutkové okolnosti jsou podstatné pro vyměření výše sankce a mohou mít charakter polehčujících okolností. a) Přestupek pod bodem 10) napadeného rozhodnutí, kde porušení povinnosti spočívalo v nepředložení původních obalů potravin nebo etikety obsahující povinné informace, popřípadě jejich čitelné kopie. Žalobkyně však při kontrole předložila jiné doklady prokazující datum spotřeby předmětných výrobků (evidence krájení výrobků) a stav položek ve skladu, a to k celému množství obou výrobků (Pečený bochník v množství 2,684 kg a Moravské uzené v množství 2,746 kg), čímž naplnila smysl a účel předmětného ustanovení zákona o potravinách sloužícího k zamezení uvádění na trh rozbalených prošlých potravin a zajištění jejich tzv. dosledovatelnosti. Žalovaná přesto shledala předložené doklady nedostatečnými, neboť nenahrazují zákonný požadavek na úschovu originálních etiket, či srozumitelných kopií obalů nebo etiket a zároveň z nich nejsou zřejmé všechny povinné informace. V napadeném rozhodnutí však absentuje konkretizace těchto, dle žalované stěžejních, informací. Žalobkyně považuje předmětné dokumenty obsahující povinné informace a dokládající původní datum spotřeby z hlediska posouzení okolností porušení shora uvedené zákonné povinnosti za zcela dostačující pro naplnění smyslu uvedeného ustanovení zákona o potravinách. Takováto drobná pochybení by měl správní orgán řešit napomenutím či upozorněním na místě, nikoliv zvoleným formalistickým a nepřiměřeně tvrdým přístupem, jakým je zahájení správního řízení. Během kontroly správní orgán shledal dodržení všech hygienických požadavků a nebyla zjištěna kontaminace jakýchkoliv potravin, ohrožení zdravotní nezávadnosti nabízených potravin je tak čistě hypotetické. Jelikož při kontrole nebyly zjišťovány žádné další okolnosti podstatné pro hodnocení závažnosti přičítaného přestupkového jednání, předmětný protokol o kontrole nemohl být závazným podkladem pro zahájení správního řízení. Uvedené okolnosti jsou významné rovněž pro vymezení sankce; pokud nebyly zjišťovány, resp. nejsou obsaženy v protokolu o kontrole, řízení je zatíženo závažnými nedostatky. K tomu žalobkyně uvádí citaci z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008–45, č. 3/2010 Sb., kde Nejvyšší správní soud připustil, že i při naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku mohou existovat významné okolnosti vylučující ohrožení právem chráněného zájmu, tj. naplnění materiálního znaku přestupku. Protokol o kontrole ze dne 24. 1. 2022, č. P016–31175/22, je proto neúplný a nemohl být sám o sobě podkladem pro zahájení správního řízení. Žalobkyně nesouhlasí se žalovanou, že předložené dokumenty nejsou relevantní z hlediska možné liberace, neboť žalobkyně nedostála zákonnému požadavku uchovávat originální obaly či srozumitelné kopie, z nichž by byly seznatelné povinné údaje. V takovém případě by totiž bylo zcela vyloučeno dovolat se v případě neuchování originálních obalů či etiket nebo jejich kopií naplnění liberačního důvodu, přičemž jiné relevantní doklady by toto nemohly zhojit. Správní orgány tedy měly při rozhodování o tomto přestupku předložení výše uvedených dokumentů zohlednit, případně konkretizovat, které informace na předložených dokumentech absentují a tyto si od žalované vyžádat. Dle žalobkyně jí předložené dokumenty obsahovaly všechny povinné informace, z hlediska posouzení smyslu a účelu předmětného ustanovení nedošlo k naplnění materiálního znaku přestupku, přinejmenším pak měla být tato okolnost hodnocena ve prospěch žalobkyně. I proto je napadené rozhodnutí nesprávné. Za důkaz žalobkyně označila shora uvedený protokol č. P016–31175/22 včetně fotodokumentace. b) K přestupku pod bodem 7) napadeného rozhodnutí žalobkyně odkazuje na shora uvedenou argumentaci ohledně zjišťování dalších okolností podstatných pro hodnocení závažnosti přičítaného jednání. V tomto případě žalobkyně uváděla na trh 14 drobných masných tepelně opracovaných výrobků ve střívku, u kterých nepředložila původní obaly potravin nebo etikety obsahující povinné informace, popřípadě jejich čitelné kopie, čímž došlo k porušení § 3 odst. 1 písm. l) zákona o potravinách. I v tomto případě se měl správní orgán v rámci kontroly zabývat tím, zda žalobkyně nemůže prokázat splnění shora uvedené povinnosti jiným způsobem než předložením všech originálních obalů s etiketami, a to předložením jiných dokumentů prokazujících datum spotřeby předmětných výrobků. Pokud by uvedené dokumenty správní orgán v rámci kontroly po žalobkyni požadoval, smysl a účel daného ustanovení zákona o potravinách by byl naplněn, resp. správní řízení by nebylo zahájeno. c) Dle přestupku pod bodem 18) napadeného rozhodnutí žalobkyně neplnila obecné požadavky na potravinářské prostory stanovené v příloze II kapitole V odstavci 1 písm. a) nařízení (ES) č. 852/2004, o hygieně potravin (dále jen „nařízení č. 852/2004“), neboť v prodejně žalobkyně byl v prostoru mezi jednotlivými dřevotřískovými podložkami a dřevěnými policemi zjištěn výskyt značného množství nečistot, prachu, úlomků pečiva a odloučených posypů pečiva. Dle žalobkyně je výskyt nečistot v potravinářských prostorech do jisté malé míry nevyhnutelný stav, tudíž je třeba postihovat jen takové incidenty, při nichž může dojít k reálné kontaminaci potravin, tj. k ohrožení nornou chráněného zájmu (lidského zdraví). Z pořízené fotodokumentace je zřejmé, že na uvedeném místě se nacházelo pouze balené pečivo, podložky znečištěny nebyly, ani nebyly zjištěny žádné pekařské výrobky jakkoli nevhodné k lidské spotřebě či s poškozeným obalem. Kontaminace potravin v daném případě byla hypotetická. Vytýkané přestupkové jednání proto postrádá společenskou škodlivost, je bagatelní a nedosahuje intenzity nezbytné pro naplnění materiální stránky přestupku. II.B Námitka nesprávné aplikace absorpční zásady 10. Další námitkou žalobkyně poukazuje na nesprávnou aplikaci absorpční zásady. Napadené rozhodnutí odporuje zásadě zakotvené v § 41 odst. 1 přestupkového zákona a judikatuře správních soudů, dle nichž by měla žalovaná (potažmo správní orgán prvního stupně) při použití absorpční zásady zohlednit i rozhodnutí vydaná jinými inspektoráty SZPI, neboť jsou součástí jedné organizační složky státu. Na podporu svého tvrzení žalobkyně cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017–62. Ač přiznává, že citovaný rozsudek není na posuzovanou věc zcela přiléhavý (zabýval se aplikací absorpční zásady při souběhu týkajícím se jedné konkrétní potraviny), je třeba jeho závěry vztáhnout na veškeré souběhy přestupků, byť byly spáchány v územní působnosti různých inspektorátů SZPI. Uvedený závěr plyne též z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 8. 2021, čj. 30 A 18/2020–126, dle něhož nelze připustit, aby byly ukládány pokuty kumulativně jen proto, že územní působnost žalovaného je rozdělena mezi jednotlivé inspektoráty. Dle žalobce je napadené rozhodnutí nezákonné pro neuplatnění absorpční zásady na přestupky spáchané v souběhu s přestupky projednávanými v dalších rozhodnutích jiných inspektorátů SZPI, ve kterých byly rovněž přezkoumávány přestupky spáchané v rozhodném období za něž byly žalobkyni uloženy pokuty. K tomu žalobkyně činí výčet níže uvedených rozhodnutí, která současně soudu doložila a označila jako důkaz. SZPI, inspektorát Praha: č.j. SZPI/AA168–64/2022 (řízení zahájeno 12. 1. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 11. 4. 2022; projednávány přestupky v období od 8. 6. 2021 do 30. 12. 2021), SZPI, inspektorát Plzeň: č.j. SZPI/AC473–55/2022 (řízení zahájeno 14. 1. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 1. 2. 2022; projednávány přestupky v období od 10. 3. 2021 do 20. 7. 2021), SZPI, inspektorát Ústí nad Labem: č.j. SZPI/AJ537–34/2022 (řízení zahájeno 16. 2. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 15. 3. 2022 (projednávány přestupky v období od 22. 2. 2021 do 17. 1. 2022), SZPI, inspektorát Olomouc: č.j. SZPI/AP886–55/2022 (řízení zahájeno 25. 2. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 9. 5. 2022; (projednávány přestupky v období od 9. 12. 2020 do 28. 1. 2022), SZPI, inspektorát Hradec králové: č.j. SZPI/AN670–39/2022) řízení zahájeno 16. 3. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 29. 4. 2022; (projednávány přestupky v období od 11. 3. 2021 do 27. 1. 2022), SZPI, inspektorát Plzeň: č.j. SZPI/BL477–33/2022 (řízení zahájeno 28. 8. 2022; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 13. 10. 2022; (projednávány přestupky v období od 4. 4. 2022 do 8. 6. 2022).

11. Skutečnost, že žalobkyniny provozovny jsou umístěny v územní působnosti různých inspektorátů SZPI, nemůže bránit použití absorpční zásady. Pokud by provozovny byly umístěny v působnosti jediného inspektorátu (a absorpční zásada by se obligatorně aplikovala), byla by uložená sankce mnohem nižší. Nyní jsou však sankce ukládány žalobkyni kumulativně, byť se fakticky jedná o skutky spáchané v souběhu. Nelze klást k tíži žalobkyně vůli zákonodárce nezaložit celostátní působnost SZPI, nicméně jednotlivé inspektoráty jsou přesto pouze vnitřními útvary v rámci jednoho správního orgánu. Toto vnitřní členění nemůže mít na užití absorpční zásady vliv. Pokud by bylo vedeno společné řízení o všech přestupcích, byla by uložená sankce mnohem nižší (nyní její výše činí celkově 4 400 000 Kč). Žalobkyně dále s odkazem na shora citovaný rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 30 A 18/2020–126 uvedla, že možný souběh se neposuzuje ke dni zahájení řízení, ale ke dni 17. 5. 2019 (tj. ke dni vydání prvního rozhodnutí inspektorátu o některých sbíhajících přestupcích). V takovém případě by se absorpční zásada uplatnila nejen mezi napadeným rozhodnutím a výše označenými rozhodnutími, ale též ve vztahu k rozhodnutí SZPI, inspektorát Brno (čj. SZPI/BO760–65/2021, řízení zahájeno 29. 6. 2021; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vydáno 25. 4.2 022; projednávány přestupky v období od 17. 7. 2020 do 14. 6. 2021). II.C Námitka nepřiměřené výše a nepředvídatelnosti uložené pokuty 12. Nakonec žalobkyně vznáší námitku nepřiměřené výše pokuty, neboť správní orgány při ukládání pokuty postupovaly v rozporu s § 50 odst. 3 správního řádu, nevzaly v potaz všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch žalobkyně, nedůvodně přihlédly k některým okolnostem jako k okolnostem svědčícím v její neprospěch (konkretizováno níže). Odůvodnění výše sankce žalovanou je nedostatečné a nesprávné. Napadeným rozhodnutím, jakož i postupem správních orgánů v řízení, byla porušena zásada předvídatelnosti postupu a rozhodování správních orgánů, resp. uložena zcela zjevně nepřiměřená pokuta. Žalovaná nedostála v tomto ohledu požadavkům § 37 přestupkového zákona. K tomu poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009, čj. 9 As 53/2008–60). Žalobkyně dále cituje z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 3. 2016, 30 A 26/2015–100 (zřejmě omylem označeného jako rozsudek Městského soudu v Praze, pozn. soudu) zabývajícího se nutností individualizace, resp. náležitého zohlednění polehčujících a přitěžujících skutečností.

13. Žalovaná nedostatečně přihlédla ke způsobu zavinění, pochybení jednotlivce a nevzala v potaz polehčující okolnosti (potažmo bagatelní charakter přestupkového jednání).

14. Žalobkyně se předně neztotožňuje s odůvodněním napadeného rozhodnutí z důvodu nehodnocení způsobu zavinění při rozhodování o výši uložené pokuty. Žalovaná nepřihlédla k subjektivní stránce přestupků, čímž byla porušena zásada nestrannosti a procesní rovnosti ve smyslu § 7 odst. 1 správního řádu, resp. zásada zákazu nedůvodných rozdílů u skutkově shodných nebo podobných případů (§ 2 odst. 4 správního řádu). Dle žalobkyně jiné správní orgány při stanovení výše sankce za přestupky v případě právnických osob k subjektivní stránce přihlížejí. K tomu cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 15/2013–56 (nedbalostní jednání jako polehčující okolnost) a z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2007, čj. IV. ÚS 260/05 (ústavní princip presumpce neviny garantující, že při možnosti dvou výkladů provedených důkazů je nutno při pochybnostech tyto vykládat ve prospěch obviněného). Správní orgány měly přihlédnout k tomu, že jednání osob přičítané žalobkyni nebylo úmyslné, ale toliko nedbalostní. Žalobkyně současně vynaložila maximální možné úsilí, aby takovému jednání zabránila. Pakliže tato otázka nebyla předmětem dokazování, měly ji správní orgány posoudit dle zásady in dubio pro reo, tj. upřednostnit nedbalostní zavinění, resp. uložení nižší pokuty.

15. Pochybení, která se promítla do uložené pokuty, byla zapříčiněna zejména jednáním jednotlivců (odpovědných zaměstnanců), přestože žalobkyně vynaložila veškeré možné úsilí k předcházení takových pochybení. Tuto námitku žalobkyně uplatnila již v odvolání, žalovaná ji však vypořádala nedostatečně. Správní orgány měly přihlédnout k tomu, že žalobkyně provozuje širokou síť prodejen, je jedním z největších zaměstnavatelů. K relativně řídkým pochybením u ní dochází i navzdory rozsáhlým preventivním systémovým opatřením, auditům, interním směrnicím, školením zaměstnanců a dalším nástrojům kontroly, tyto však nedokáží vyloučit individuální selhání jednotlivých zaměstnanců. Správní orgány proto měly s přihlédnutím k zásadě individuálního přístupu (§ 2 odst. 4 správního řádu) vyhodnotit jako okolnosti svědčící ve prospěch žalobkyně zejména malý počet pochybení v široké síti prodejen (v porovnání s konkurenčními řetězci). Pokud zaměstnanec při plnění svých povinností přesto pochybí, žalobkyně takovému jednání není schopna systémově zabránit. Žalovaná poukázala na objektivní odpovědnost žalobkyně s tím, že vynaložení veškerého úsilí k zamezení porušení povinností nebylo prokázáno, nejsou zde skutečnosti pro liberaci žalobkyně (§ 21 odst. 1 přestupkového zákona). Toto odůvodnění shledává žalobkyně nedostatečným, neboť zavedla právě taková opatření, která lze po právnické osobě požadovat. Žalovaná přesto bez dalšího vylučuje možnost liberace žalobkyně, když shledává přijatá opatření zcela obecnými. Nelze se ztotožnit se závěrem, že žalobkyně nevynaložila veškeré úsilí, protože k přestupku došlo. Žalovaná tedy vykládá § 21 odst. 1 přestupkového zákona v rozporu se zákonem. K tomu žalobkyně odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2015, čj. 46 A 86/2013–109, zabývající se otázkou liberace na úseku potravinářského práva, který vyslovil, že vyžadovat lze pouze teoreticky, prakticky i ekonomicky realizovatelná opatření, přičemž má–li správní orgán přijatá opatření za nedostatečná, musí jejich nedostatečnost odůvodnit, což se v posuzované věci dle žalobkyně nestalo. K prokázání svých tvrzení žalobkyně jako důkaz předkládá Provozní a sanitační řád prodejny, Manuál FOOD SAFETY, přehled e–learningových školení se systémem ID identifikátorů a Certifikát podle normy ISO 22000.

16. Žalovaná nepřihlédla při vyměřování k pokuty k polehčující okolnosti spočívající v tom, že v posuzované věci nedošlo ani jedním z přičítaných skutků k prokazatelnému poškození zdraví u spotřebitele. Řada přestupků, za něž byla uložena sankce, je bagatelní povahy, případně se vůbec o přestupky nejedná, neboť vykazují zanedbatelnou společenskou škodlivost ve smyslu § 5 přestupkového zákona (viz přestupek vedený u prvostupňového rozhodnutí pod bodem 18, kde se jedná o drobné pochybení plynoucí z běžného provozu frekventovaného supermarketu). Drobným pochybením nelze zcela zabránit ani přes řádný úklid a plnění všech povinností. Dle žalobkyně společenské škodlivosti nedosahují ani další vytýkané skutky prvostupňového rozhodnutí, uvedené např. pod body 11), 12), 14) a 28), kdy se jednalo o neoznačené a neoddělené potraviny (pouze v počtu jednotek kusů) krátce po datu minimální trvanlivosti, případně po datu použitelnosti, přehlédnuté nikoli v důsledku systémové chyby. Žalovaná se s odvolací námitkou absence společenské škodlivosti vypořádala nedostatečně, materiální stránka přestupku nemůže být dána již samotným naplněním jeho skutkové podstaty. Na podporu své argumentace žalobkyně cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008–45, č. 3/2010 Sb. Uvedené námitky (nemožnost vyhnout se drobným pochybením, minimální množství potravin po datu použitelnosti) lze dle žalobkyně považovat za významné okolnosti ve smyslu ustanovení přílohy II kapitoly V odst. 1 písm. a) nařízení č. 852/2004 vylučující porušení nebo ohrožení právem chráněného zájmu, resp. naplnění materiálního znaku přestupku. I pokud by správní orgány při řádném odůvodnění shledaly naplnění materiální stránky přestupku, měla být míra tohoto naplnění promítnuta do výše stanovené sankce.

17. Žalobkyně již v odvolání namítla porušení zásady legitimního očekávání z hlediska nepřiměřené výše pokuty s tím, že správní orgány vybočily ze své dlouhodobé a ustálené praxe; v opačném případě by uložená pokuta nedosáhla vyměřené výše. Žalobkyně uvedené doložila rozhodnutími SZPI, inspektorát v Táboře, což žalovaná vypořádala tak, že se nejedná o skutkově totožné případy, resp. že je třeba přihlédnout k poměrům obviněného a konkrétním okolnostem dané věci s tím, že u žalobkyně bylo jako přitěžující okolnost hodnoceno opakované dopouštění se protiprávního jednání. Ze žalobkyní učiněné analýzy rozhodovací praxe SZPI (z roku 2020, resp. počátku roku 2021) plyne, že rovněž jiné obchodní řetězce (Lidl, v. o. s., BILLA, spol. s r. o., Penny Market, s. r. o.), se protiprávního jednání dopouštějí opakovaně, aniž by u nich byla recidiva jako přitěžující okolnost hodnocena. Současně dochází k postupnému navyšování ukládaných pokut. Žalobkyně dále učinila srovnání s jiným aktuálním rozhodnutím SZPI, inspektorát v Táboře, (ze dne 18. 7. 2022, čj. SZPI/AY336–68/2022), které předkládá jako důkaz a na němž demonstrovala, že jí uložená pokuta byla nepřiměřeně vysoká, pokud řetězci BILLA byla rozhodnutím stejného inspektorátu SZPI dne 18. 7. 2022, uložena za výrazně vyšší počet přestupků (o 12 více), při vyšší závažnosti přestupků [o 1 přestupek dle ustanovení § 17f písm. d) zákona o potravinách více oproti napadenému rozhodnutí] a shodné přitěžující okolnosti (recidiva) výrazně nižší pokuta (o 250 000 Kč). Z napadeného rozhodnutí nelze seznat důvody odchýlení se od ustálené praxe, žalovanou učiněné odůvodnění výše sankce je zcela obecné a neumožňuje jeho přezkoumání. Uložená pokuta má ze shora uvedených důvodů charakter nepřiměřené represe.

18. Žalobkyně navrhla, aby krajský soud žalobou napadené rozhodnutí ve výroku 1., tj. v celém rozsahu zrušil. Spolu s tím žalobkyně navrhla, aby krajský soud rozhodl o snížení uložené sankce ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s.

III. Shrnutí vyjádření žalované

19. Žalovaná ve svém vyjádření předně shrnula dosavadní průběh řízení a vyjmenovala skutky, za něž uložila žalobkyni úhrnnou pokutu ve výši 1 950 000 Kč. Následně shrnula uplatněné žalobní námitky, k nimž podala obšírné vyjádření.

20. K námitce nedostatečně a nesprávně zjištěného stavu věci, resp. nesprávného posouzení věci, odkázala na vypořádání obdobné odvolací námitky napadeným rozhodnutím. V posuzované věci nebylo pro dostatečné zjištění skutkového stavu věci nařízení ústního jednání nezbytné, nebyly shledány žádné nejasnosti, které by měly být žalobkyní objasněny při ústním jednání. Správní řízení je ovládáno zásadou písemnosti, zásada ústnosti se uplatní jen ve vymezených případech, žalobkyně ústní jednání nenavrhla, ač byla v oznámení o zahájení řízení o tomto poučena. Odpovědnost za přestupky v oblasti potravinového práva je odpovědností objektivní, jednání jednotlivých zaměstnanců je přičitatelné přímo žalobci, výslech žalobkyniných zaměstnanců coby svědků by byl nadbytečný. Žalobkyně nebyla zkrácena na svých právech.

21. K přestupkům uvedeným pod body 7) a 10) napadeného rozhodnutí žalovaná uvedla, že žalobkyně uvedla na trh potraviny Pečený bochník, výrobce: Váhala a spol. s r.o.; Moravské uzené, výrobce: Kostelecké uzeniny a.s. (přestupek pod č. 10) a dalších 14 tepelně opracovaných výrobků ve střívku (přestupek pod bodem č. 7), které nebyly v souladu s právními předpisy, neboť k nim žalobkyně nepředložila původní obaly nebo etikety obsahující povinné informace či jejich čitelné kopie, čímž porušila § 3 odst. 1 písm. l) zákona o potravinách, jehož smyslem je zabezpečení doložení pravdivých informací o každé potravině, která byla rozbalena a je prodávána po jednotlivých částech. Originální obaly či jejich srozumitelné kopie mají nejvyšší vypovídací hodnotu, proto zákonodárce zvolil tuto zákonnou úpravu. Interní záznamy mohou být na rozdíl od jmenovaných zpětně upravitelné, tj. alternativní dokumentace není přípustná, neboť nenaplňuje zákonný požadavek. Žalobkyně povinnosti stanovené zákonem ve vztahu k přestupku pod bodem 10) nevyhověla, jak plyne z kontrolních materiálů (viz protokol o kontrole č. P016–31175/22 ze dne 24. 1. 2022, prohlášení žalobkyniny zaměstnankyně). Rovněž sama žalobkyně v námitkách do uvedeného protokolu o kontrole připustila, že zcela nenaplnila požadavek zákona. Žalovaná není povinna specifikovat, jaké údaje měla žalobkyně předložit, splnění zákonné povinnosti rovněž nepovažuje za obtížně proveditelné. Namítaná absence konkretizace povinných údajů, které se na etiketě či obalu zpravidla vyskytují, není pochybením zakládajícím nepřezkoumatelnost či nezákonnost napadeného rozhodnutí. Uvedené povinné údaje vyplývají z článku 9 odst. 1 nařízení (EU) č. 1169/2011 či § 7 zákona o potravinách. Nejednalo se o drobné pochybení řešitelné napomenutím, neboť materiální stránka přestupku byla naplněna, k čemuž žalovaná odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Afs 14/2011–66. V posuzované věci není uložení pokuty v rozporu s účelem a funkcí správního trestání, neboť se nejedná se o případ, kdy by společenská nebezpečnost nedosahovala ani minimální hranice typové nebezpečnosti. K namítanému dodržení všech hygienických požadavků, resp. nezjištění kontaminace potravin či ohrožení jejich zdravotní nezávadnosti, žalovaná uvádí, že toto nebylo předmětem kontroly. Vzhledem k objektivně zjištěným skutečnostem a vyjádřením žalobkyniných zaměstnanců přítomných při kontrole nebylo zjišťování dalších okolností podstatných pro hodnocení závažnosti přičítaného jednání důvodné. Protokol o kontrole vyhovuje všem náležitostem vyplývajícím z § 12 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).

22. K přestupku pod bodem 18) dle § 17 odst. 2 písm. c) zákona o potravinách spočívajícímu v porušení článku 4 odst. 2 nařízení č. 852/2004, resp. v nedodržení hygienického požadavku uvedeného v příloze II kapitole V odstavce 1 písm. a) téhož nařízení, žalovaná uvádí, že nesplnění hygienických podmínek v tomto nepovažuje za bagatelní, co se společenské nebezpečnosti týče. Námitka, že určitá míra znečištění je v takovém provozu nevyhnutelná, neobstojí. V protokolu o kontrole ze dne 4. 4. 2022, č. P051–31142/22, popsaný stav, doplněný detailní fotodokumentací, vypovídá o nedostatečném úklidu příslušných potravinářských prostor nesoucím riziko kontaminace potravin i jejich obalů. Skutečnost, že tam umístěné pekařské výrobky jsou balené, není relevantní. Z hlediska bezpečnosti musejí být potraviny ve všech fázích chráněny před jakoukoli kontaminací, hygienicky neodpovídající stav nelze bagatelizovat.

23. Námitku nesprávné aplikace absorpční zásady žalobkyně poprvé vznesla v žalobě. Předestřená argumentace nevedení společného řízení ohledně skutků spadajících do působnosti inspektorátů SZPI s jinou místní příslušností nemůže obstát. Dle § 1 odst. 2 zákona o SZPI jsou jednotlivé inspektoráty oprávněny rozhodovat pouze o přestupcích spáchaných v oblasti jejich územní působnosti. Od května 2021 je navíc v zákoně o SZPI (§ 1 odst. 8) zakotveno, že nelze projednat ve společném řízení přestupek, k jehož projednání je příslušný jiný inspektorát. Žalobkyní odkázaný rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 8. 2021, čj. 30 A 18/2020–126, považuje žalovaná za nezákonný (o kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 4 As 333/2021, nebylo v době podání vyjádření rozhodnuto). Žalovaná s odkazem na příslušná ustanovení přestupkového zákona uvádí, že jestliže § 88 odst. 3 přestupkového zákona výslovně zapovídá správnímu orgánu možnost projednávat přestupek po zahájení řízení o jiném přestupku, nelze tento jiný přestupek v rovině hmotněprávní (co do určení druhu a výše trestu) posuzovat tak, jako by společné řízení bylo vedeno. Závěry vyslovené krajským soudem v Brně by vedly použití absorpční zásady na přestupky, o kterých zároveň nelze vést společné řízení. Přitom § 41 odst. 1 přestupkového zákona odkazuje právě na přestupky projednané ve společném řízení. Analogie s trestním právem není přiléhavá, neboť pomíjí samu existenci § 88 odst. 3 přestupkového zákona. Konstrukce přestupkového práva je v této oblasti odlišná od práva trestního, přesto však komplexní. K tomu žalovaná cituje závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2020, čj. 9 As 299/2019–43, ohledně ukládání úhrnného trestu za vícečinný souběh přestupků ve společném řízení a dále odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2021, čj. 31 Ad 6/2019–139, který za rozhodný okamžik pro posouzení možného souběhu označil první úkon správního orgánu v řízení (vydání příkazu) a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2021, čj. 10 As 349/2020–25, a ze dne 14. 1. 2021, čj. 6 As 351/2020–26. V posuzované věci bylo postupováno v souladu s pravidly pro společné řízení a aplikaci absorpční zásady plynoucími z § 41 odst. 1 a § 88 přestupkového zákona.

24. Závěr vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017–62, na který žalobkyně odkazuje, je aplikovatelný pouze za současného naplnění následujících podmínek: stejný obviněný, obdobný přestupek spáchaný v souběhu, tj. přestupek stejné skutkové podstaty spočívající v nesplnění stejného požadavku, jedné konkrétní potraviny od stejného dodavatele. Vyslovené závěry nelze vztahovat na nyní posuzovanou věc, neboť přestupky se svým charakterem váží ke konkrétním provozovnám náležejícím do místní příslušnosti konkrétních inspektorátů. Současně nebyly projednávány stejné či obdobné přestupky spáchané v souběhu a týkající se jedné konkrétní potraviny, nebo přestupky zjevně související.

25. Rovněž námitku nepřiměřené výše pokuty, kterou žalobkyně vznesla již v odvolání, považuje žalovaná za nedůvodnou. V posuzované věci bylo rozhodováno o pokutě dle správního uvážení v rámci zákonného rámce, správní orgán prvního stupně své rozhodnutí řádně odůvodnil (viz strany 46–47 jeho rozhodnutí). Přezkumem hodnocení závažnosti protiprávního jednání žalobkyně se pak žalovaná zabývala na strany 38–42 napadeného rozhodnutí, přičemž prvostupňové rozhodnutí shledala dostatečným, přezkoumatelným a vyměřenou pokutu za řádně individualizovanou.

26. Námitku do způsobu zavinění žalobkyně uplatnila již v odvolání, žalovaná se jí zabývala (strana 27 napadeného rozhodnutí) a podotýká, že dle zákona o potravinách je odpovědnost za přestupky koncipována jako objektivní, proto nepochybila, když nehodnotila subjektivní stránku předmětných přestupků. Kritéria pro určení výměry pokuty stanovená § 37 a násl. přestupkového zákona povinnost přihlédnutí k zavinění u právnických osob neobsahují, požadavky zákona na odůvodnění výše pokuty nebyly porušeny. Z úřední činnosti je žalované známo, že ani u jiných přestupců není otázka zavinění řešena, zásada rovnosti tedy porušena nebyla.

27. Rovněž namítané pochybení jednotlivce žalovaná k odvolací námitce vypořádala (strany 28–29). Správní orgán prvního stupně nepochybil, když nezkoumal pohnutky jednání jednotlivých zaměstnanců žalobkyně, které je přičitatelné přímo žalobkyni (§ 20 odst. 2 písm. c) přestupkového zákona), ale toliko jednání žalobkyně vykazující znaky přestupku. Počet zaměstnanců či prodejen provozovaných žalobkyní na území České republiky její odpovědnost za porušování předpisů potravinového práva nikterak nesnižuje. Existence kontrolních systémů či školení zaměstnanců na provozovnách žalobkyně je sice žádoucí, avšak zjevně nedostatečné, když byla zjištěna pochybení a vedeno správní řízení. Možnost liberace by připadala do úvahy jen tehdy, pokud by žalobkyně prokázala, že vynaložila veškeré úsilí, které lze požadovat, aby porušení povinnosti zabránila, k čemuž v posuzované věci nedošlo. Žalované je úřední činnosti známo, že v předchozích letech (2019–2021) bylo se žalobkyní pravomocně ukončeno několik správních řízení (13, 12 a 7), v roce 2022 pak 10 správních řízení, ve kterých byly projednávány ve společném řízení stovky přestupků žalobkyně a uložena pokuta. Kontrolní systémy žalobkyně proto nelze považovat za efektivní, tudíž je nelze hodnotit jako vynaložení veškerého možného úsilí směřujícího k zabránění porušení povinnosti a pohlížet na ně jako na důvodné z hlediska liberace. V podrobnostech žalovaná odkazuje na napadené rozhodnutí.

28. Namítané nezohlednění polehčujících okolností, resp. bagatelnost přestupkového jednání, žalovaná hodnotila již v rámci vypořádání odvolacích námitek (31 a 32 napadeného rozhodnutí), na něž odkazuje. V posuzované věci nenastaly okolnosti umenšující společenskou škodlivost skutků pod hranici přestupkového jednání. Skutečnost, zda nedošlo k prokazatelnému poškození zdraví spotřebitelů, nebyla v posuzované věci zjišťována, nelze ji tedy hodnotit ve prospěch žalobkyně. Ve vztahu k nízkému počtu neoznačených a odděleně neumístěných potravin po době použitelnosti, resp. datu minimální trvanlivosti, žalovaná uvádí, že nabídka uvedená žalobkyní na trh musí splňovat veškeré požadavky potravinového práva a s ohledem na možná rizika u některých potravin nelze překročení stanovených limitů hodnotit ve prospěch žalobkyně či takové přestupkové jednání bagatelizovat. Uvedená pochybení nebyla ojedinělá a jednalo se o vady zjevné pouhou vizuální kontrolu. Odpovědnosti se žalobkyně nemůže zprostit poukazem na selhání jednotlivých zaměstnanců. Žalovaná se s předmětnou odvolací námitkou vypořádala dostatečně odkazem na příslušný judikát, dle něhož je materiální stránka skutkové podstaty dána již samotným naplněním skutkové podstaty přestupku. Současně neshledala existenci významných okolností vylučujících naplnění materiální stránky přestupku. Hygienické nedostatky nelze považovat za nutný následek běžného provozu, takový postup by zpochybňoval smysl a podstatu zavedení standardů hygienických podmínek u provozovatelů potravinářského podniku.

29. Ohledně namítané nepředvídatelnosti rozhodnutí žalovaná uvádí, že uložená pokuta byla náležitě individualizována a uložena na základě konkrétních skutkových okolností a po zvážení všech relevantních kritérií. Nepředstavuje tedy exces v rozhodovací praxi žalované a je přiměřená celkové závažnosti protiprávního jednání žalobkyně. Žalovaná k tomu odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2016, čj. 9 As 60/2016–156, z něhož se podává, že na nepřiměřenost sankce nelze usuzovat z pokuty uložené ve skutkově odlišné věci, resp. srovnávat lze toliko věci velmi podobné či shodné. Při výměře pokuty se navíc správní orgán řídí nejen počtem jednotlivých dílčích útoků (přestupků), ale též konkrétními okolnostmi dané věci.

30. Žalovaná neshledala žádnou ze žalobních námitek důvodnou a navrhla, aby krajský soud žalobu zamítl. Neshledala rovněž důvody pro moderaci uložené pokuty.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

31. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Krajský soud ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

32. Žaloba není důvodná.

33. K důkaznímu návrhu kontrolním protokolem ze dne 24. 1. 2022, č. P016–31175/22, krajský soud poznamenává, že tyto listiny jsou již součástí správního spisu, kterým se však zpravidla dokazování neprovádí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008–117, č. 2383/2011 Sb. NSS). K ostatním důkazním návrhům se krajský soud vyjádří v příslušných částech odůvodnění tohoto rozsudku. IV.A K námitkám nepřezkoumatelnosti 34. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti, jejichž důvodnost by sama o sobě byla důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Těmto námitkám soud nepřisvědčil.

35. V otázce požadavků na kvalitu odůvodnění správního rozhodnutí lze poukázat například na rozsudek ze dne 16. 6. 2006, čj. 4 As 58/2005–65, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval že z rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné patrno, „proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů“. Jinými slovy z rozhodnutí správního orgánu musí plynout, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti posoudil. Povinnost odůvodnit rozhodnutí však z druhé strany nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument účastníků řízení (srov. obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3441/11). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek a není proto vyloučeno, aby případné mezery odůvodnění tato rozhodnutí vzájemně zaplňovala (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013–25).

36. Rozhodnutí žalované těmto kritériím dostálo. Z obsahu žaloby je patrný především nesouhlas s tím, jak žalovaná věc posoudila. To však nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí založit nemůže.

37. Žalobkyně spatřuje nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí v tom, že žalovaná nedostatečně zdůvodnila své úvahy o (ne)existenci liberačního důvodu.

38. Žalovaná se však této otázce věnovala v odůvodnění svého rozhodnutí opakovaně. Na straně 24–25 zdůraznila, že je to obviněný z přestupku, kdo v tomto ohledu nese důkazní břemeno. Žalovaná přitom „nepovažuje za relevantní, pohlížet na uvedené skutečnosti (předložené dokumenty) jako na skutečnosti odůvodňující liberaci, neboť obviněný nedostál zákonnému požadavku, uchovávat originální obaly či jejich srozumitelné kopie, z nichž by byly seznatelné povinné údaje. Odvolací orgán má přitom za to, že obviněnému nic nebránilo v tom, aby originální obaly/etikety či jejich srozumitelné kopie, obsahující povinné informace, po dobu uvádění potravin na trh uchovával (nejednalo se o nijak obtížně vykonatelnou zákonnou povinnost).“ Na straně 29 žalovaná výslovně konstatovala, že „ze správního spisu nevyplývá, že by obviněný v daném případě prokázal, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránil. K naplnění liberačního důvodu nedošlo ani prováděním školení, či zavedením interních směrnic a postupů (např. Provozní a sanitační řád prodejny, Manuál FOOD SAFETY apod.) v rámci struktury obviněného. Podle odvolacího orgánu se jedná o obecná opatření, přičemž obviněný netvrdí a neprokazuje jakékoliv konkrétní úsilí směrem k zabránění těch konkrétních přestupků, o nichž se vede předmětné správní řízení.“ Na straně 35 pak žalovaná dodala, že „[t]vrzení obviněného, že přestupky uvedené pod body 1), 3), 4), 5), 9), 13), 16), 17), 19), 20), 22) a 27) výroku I. napadeného rozhodnutí jsou pochybením dodavatelů, odvolací orgán neshledává relevantním liberačním důvodem ve smyslu ust. § 21 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb.“ Na těchto úvahách krajský soud nic nepřezkoumatelného neshledal.

39. Žalobkyně dále vytýká napadenému rozhodnutí nepřezkoumatelnost také v souvislosti s odůvodněním uložené sankce. Uvádí, že z jeho odůvodnění nelze seznat důvody odchýlení se od ustálené praxe. Odůvodnění výše sankce je navíc zcela obecné a neumožňuje jeho přezkoumání.

40. Žalovaná se k odvolací námitce porušení zásady předvídatelnosti, resp. legitimního očekávání obsáhle vyjádřila na stranách 33–34 napadeného rozhodnutí. Vysvětlila nejprve obecně principy správního uvážení v návaznosti na ukládání sankcí, zásadu individualizace sankce a její preventivní i represivní charakter, včetně odkazu na relevantní ustanovení. Ozřejmila, že nelze pokuty uložené žalobkyni srovnávat s pokutami uloženými v minulosti jiným obchodním řetězcům, neboť se nejedná o skutkově totožné případy. U žalobkyně bylo jako přitěžující okolnost hodnoceno, že se protiprávního jednání dopouští opakovaně (recidiva speciální). Dříve uložené pokuty nesplnily u žalobkyně preventivní funkci. Žalovaná dodala, že žalobkyní odkázaná rozhodnutí inspektorátu v Táboře byla vydána v rozmezí červenec 2020­ až leden 2021, prvostupňové rozhodnutí v posuzované věci pak v září 2022. Praxe v ukládání pokut se vyvíjí, dochází k jejich navyšování z důvodu nelepšící se situace. S ohledem na odlišnost jednotlivých případů a časový odstup až dvou let nemohlo žalobkyni vzniknout legitimní očekávání.

41. Co se namítané obecnosti odůvodnění výše sankce týče, resp. její přiměřenosti, ani zde soud vady způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí neshledal. Žalobkyně v prvé řadě váže namítanou nepřezkoumatelnost z hlediska nepřiměřenosti uložené pokuty právě na shora pojednanou žalobní námitku porušení zásady legitimního očekávání, kde krajský soud nepřezkoumatelnost neshledal. Proto se nemohla promítnout ani do odůvodnění uložené pokuty. Co se jejího odůvodnění týče, správní orgán prvního stupně toto pojednal na straně 44 an. svého rozhodnutí, kde jednak učinil výčet relevantních ustanovení, posoudil povahu a závažnost zjištěných přestupků, vytkl význam právem chráněného zájmu, s ohledem na úhrnný charakter ukládané sankce a absorpční zásadu učinil hodnocení následků nejzávažnějšího z přestupků (z hlediska souběhu), včetně způsobu jeho spáchání i okolností. Následně přistoupil k hodnocení přitěžujících a polehčujících okolností. Vzal v potaz rovněž povahu žalobkyniny činnosti a zabýval se možností upuštění od uložení pokuty, což po úvaze vyloučil.

42. Žalovaná pak k odvolací námitce podrobně přezkoumala postup správního orgánu prvního stupně (strany 26–43 napadeného rozhodnutí). Uvedla, že předchozí sankce uložené za obdobné přestupky nevedly u žalobkyně k nápravě, uloženou pokutu shledala přiměřenou protiprávnímu jednání žalobkyně a závažnosti přestupků hodnocené jako střední (3,9 % z maximálního možného limitu stanoveného zákonem za dané protiprávní jednání). Protiprávní jednání bylo prokázáno a kvalifikováno v souladu s právními předpisy.

43. Žalobkyně dále namítla, že žalovaná dostatečně nezohlednila některé skutečnosti významné, pro stanovení výše sankce. Těmito námitkami se krajský soud zabývá dále v části IV.E tohoto rozsudku.

44. Žalobkyně konečně namítá též nedostatečné vypořádání námitky nenaplnění materiální stránky přestupku.

45. Žalovaná se touto otázkou ovšem zabývala na stranách 31 a 32 svého rozhodnutí, kde shrnula relevantní judikaturu a mimo jiné uvedla, že materiální stránka přestupků byla dána naplněním skutkových podstat těchto přestupků. Neztotožnila se však ani s tím, že by se v posuzované věci jednalo o přestupky bagatelní, k čemuž mimo jiné uvedla, že „[s]potřebitel má právo požadovat, aby produkty nabízené mu k prodeji ve všech znacích a předpokladech vyhovovaly platným právním předpisům. Tomu odpovídá povinnost obviněného uvádět na trh pouze takové produkty, které jsou s těmito požadavky v souladu. K případné reklamaci se navíc váže i fakt, že spotřebitel v okamžiku zjištění, že je potravina nepoživatelná, musí vynaložit další peněžní prostředky a čas na cestu do prodejny za účelem reklamace, či za účelem zakoupení nového nezávadného výrobku. Pokud naopak potravinu nereklamuje, tak tuto vyhodí a je zkrácen o finanční částku rovnající se ceně potraviny.“ 46. Žalobkyně dále v obecnosti poznamenává, že se žalovaná s tou či onou skutečností či odvolací námitkou „řádně nevypořádala“ (strana 4 žaloby). Tato námitka je zcela obecná. Krajský soud proto ve stejné míře obecnosti uvádí, že nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí neshledal. IV.B K námitkám nedostatečně a nesprávně zjištěného stavu věci a nesprávného posouzení věci 47. Nedostatečně zjištěný skutkový stav, resp. jeho nesprávné posouzení žalobkyně dovozuje z porušení zásady materiální pravdy spočívající v tom, že žalovaná vycházela z písemných podkladů (protokolů o kontrole), byť bylo nutné provést další dokazování (což zakládá porušení zásady vyšetřovací). Dle žalobkyně mělo být nařízeno ústní jednání pro provedení svědeckých výpovědí žalobkyniných zaměstnanců. IV.B.1 K námitce porušení vyšetřovací zásady 48. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou žalobkyně, dle které správní orgány porušily zásadu vyšetřovací a zásadu materiální pravdy.

49. Zásada materiální pravdy a zásada vyšetřovací ukládají správnímu orgánu činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak lhostejnosti účastníka řízení. Správní orgán není ovšem povinen zjišťovat skutkový stav věci do nejmenších podrobností, nýbrž postačí zjistit takový skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. V posuzované věci správní orgány uvedenému dostály.

50. Ze správního spisu je zřejmé, že správní orgány hodnotily skutkový stav na základě kontrolních zjištění zaznamenaných v protokolech o kontrole. Protokoly o kontrole obsahují i patřičnou fotodokumentaci zachycující vytýkané nedostatky, resp. záznamy o odběrech vzorků a posudky na potraviny a výrobky hodnocené na místě. Protokoly v neposlední řadě obsahují i poučení, dle kterého měla žalobkyně možnost podat proti kontrolním zjištěním námitky. Proti žádnému z vydaných opatření žalobkyně nebrojila, proti kontrolním zjištěním uvedeným ve dvou kontrolních protokolech podala námitky (protokol o kontrole ze dne 24. 1. 2022, č. P016–31175/22, a ze dne 25. 1. 2022, č. P012–31653/22), které však byly dle § 14 odst. 1 kontrolního řádu zamítnuty.

51. Na základě uvedeného nemá krajský soud pochybnosti o postupu správních orgánů, neboť z obsahu spisu je patrné, že skutkový stav zjistily v míře, která důvodné pochybnosti nevzbuzuje. Jak je uvedeno shora, žalobkyně fakticky dovozuje porušení vyšetřovací zásady z neprovedení svědeckých výpovědí osob pověřených kontrolu ze struktury žalobkyniny společnosti pro prokázání, že žalobkyně učinila veškerá opatření k zamezení přestupkovému jednání. IV.B.2 K námitce nedoplnění dokazování a nenařízení ústního jednání 52. Za nedůvodnou považuje krajský soud i námitku žalobkyně, dle které správní orgány postupovaly v rozporu se zásadami správního řízení, jelikož nenařídily ústní jednání a nevyslechly osoby pověřené kontrolou ze struktury společnosti žalobkyně, což by umožnilo prokázat, zda se jednalo o dílčí pochybení zaměstnanců či systémové pochybení žalobkyně.

53. Co se týče nenařízení ústního jednání, krajský soud podotýká, že součástí oznámení o zahájení řízení ze dne 22. 7. 2022 bylo i vyrozumění žalobkyně, že dne 10. 8. 2020 v 9:00 hodin proběhne v budově správního orgánu prvního stupně dokazování listinami, a to mimo ústní jednání. Současně s tím správní orgán prvního stupně poučil žalobkyni o možnosti navrhnout jiné důkazy. Žalobkyně v řízení před správním orgánem prvního stupně žádné další důkazy nenavrhla a nařízení ústního jednání nepožadovala. Nadto se ani nezúčastnila provedení důkazu listinou mimo ústní jednání (jak vyplývá z protokolu ze dne 10. 8. 2022). Správní orgán prvního stupně shromáždil veškeré rozhodné listiny (zejm. protokoly o kontrolách a s nimi související dokumentaci) a nepovažoval za nutné jakkoliv dokazování doplnit. Jelikož ani žalobkyně nenavrhla žádné další dokazování ve věci a správní orgán prvního stupně vyhodnotil listinné důkazy jakožto dostatečné, nepovažoval nařízení jednání za opodstatněné. S ohledem na skutečnost, že dle § 80 odst. 1 přestupkového zákona je nařízení ústního jednání ze strany správního orgánu pouze fakultativní, nepovažuje krajský soud postup správních orgánů za nezákonný. Tvrzení o nutnosti nařídit ústní jednání ostatně žalobkyně vznesla až v rámci odvolacího řízení, byť tak mohla učinit dříve.

54. K námitce vztahující se k neprovedení výslechu výše uvedených osob krajský soud poznamenává, že ze žaloby není zřejmé, jaké konkrétní skutečnosti by tyto svědecké výpovědi měly prokázat, tj. zda jsou vůbec způsobilé ovlivnit zjištěný skutkový stav. Pouze v takovém případě je nezbytné přistoupit k provedení dokazování. Žalovaná přitom správně poukázala na dikci § 20 odst. 6 přestupkového zákona, dle něhož „[o]dpovědnost právnické osoby za přestupek není podmíněna zjištěním konkrétní fyzické osoby, která se považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě. Správní orgán není povinen zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, zejména tehdy, je–li ze zjištěných skutečností zřejmé, že k jednání zakládajícímu odpovědnost právnické osoby za přestupek došlo při činnosti právnické osoby.“ Výslech žalobkyní uváděných osob by tudíž nezměnil nic na odpovědnosti žalobkyně jakožto právnické osoby za přestupek. Žalobkyně navrhla provedení svědecké výpovědi svých zaměstnanců rovněž v řízení před krajským soudem, ale ani v tomto případě, krom obecného tvrzení, že je tak záhodno učinit pro prokázání, zda se jednalo o dílčí pochybení zaměstnanců či systémové pochybení žalobkyně, neuvedla žádnou konkrétní skutečnost. Krajský soud proto návrh žalobkyně na provedení dokazování nepřijal pro nadbytečnost.

55. Krajský soud se dále zabýval námitkami, které se vztahují k některým konkrétním přestupkům. IV.B.3 K přestupkům pod body 7) a 10)

56. U přestupků pod body 7) a 10) rozhodnutí správního orgánu prvního stupně spočívalo porušení povinnosti v nepředložení původních obalů potravin nebo etikety obsahující povinné informace, popřípadě jejich čitelné kopie. Žalobkyně nicméně předložila jiné dokumenty, které považuje pro prokázání data spotřeby a stavu položek ve skladu za postačující, neboť, stručně řečeno, naplňují účel zákona. Soud se s touto argumentací neztotožnil.

57. Dle § 3 odst. 1 písm. l) zákona o potravinách je provozovatel potravinářského podniku povinen „podle deklarace provozovatele potravinářského podniku, který potravinu vyrobil, nebo pokud není uvedena, s ohledem na povahu potraviny přiměřeně zkrátit datum minimální trvanlivosti nebo použitelnosti uvedené na obalu potraviny, pokud byla rozbalena za účelem prodeje jednotlivých částí spotřebiteli, a stanovit i podmínky jejího dalšího uchování tak, aby nedošlo ke zhoršení jakosti a bezpečnosti potraviny, zaznamenat datum rozbalení potraviny a uchovat v místě prodeje jednotlivých částí potraviny po dobu jejich uvádění na trh původní obal potraviny nebo etiketu, které obsahují povinné informace, popřípadě čitelnou a srozumitelnou kopii obalu nebo etikety“. Žalobkyně při kontrole původní obaly nebo etikety, obsahující povinné informace či jejich čitelné kopie, nepředložila, což ostatně ani nerozporuje. Pokud zákon jasně deklaruje povinnost předložit přesně specifikovanou dokumentaci k jednotlivým potravinám (tj. původní obaly apod.), soud nemůže akceptovat argumentaci žalobkyně, že se této povinnosti zprostila předložením jakékoli jiné interní dokumentace. Smyslem shora citovaného ustanovení je možnost dohledání a doložení pravdivých informací o každé potravině, která byla rozbalena a je prodávána po jednotlivých částech, což právě a jedině uchování originálních obalů či etiket garantuje.

58. Dle žalobkyně v napadeném rozhodnutí absentuje ozřejmění toho, jaké povinné informace na jí předložené alternativní dokumentaci chybí. Ani takový požadavek není oprávněný. Žalovaná vysvětlila důvody, pro které nelze předložení alternativní interní dokumentace akceptovat. Není však jejím úkolem instruovat žalobkyni, jaké další dokumenty by měla předkládat, navíc žalobkyní zmíněné povinné údaje definuje mj. § 7 zákona o potravinách. Předložení jakékoli jiné alternativní dokumentace by bylo navíc nadbytečné, neboť není přípustná. Postoj žalované, která akceptuje toliko zákonem deklarovanou dokumentaci, rovněž zaručuje rovné podmínky pro všechny kontrolované subjekty. Postup žalované, která jednání žalobkyně shledala přestupkovým, proto nelze považovat za přehnaně formalistický. Argumentace žalobkyně dodržením všech hygienických požadavků, nezajištěním kontaminace potravin či ohrožení jejich zdravotní nezávadnosti je irelevantní v situaci, kdy žalovaná kontrolovala splnění povinností dle § 3 odst. 1 písm. l) zákona o potravinách, jimž žalobkyně nedostála. Předmětem kontroly etiket rozbalených potravin nebyla kontrola ohrožení zdravotní nezávadnosti potravin. Závažnost přestupkového jednání je založená nesplněním povinností dle shora označeného ustanovení. Není zde přitom důvod, proč by předmětný protokol o kontrole nemohl být dostačujícím podkladem pro zahájení správního řízení, jak namítá žalobkyně. Jedná se o souhrnný dokument kontrolního procesu shrnující celý průběh kontroly plynoucím z § 12 kontrolního řádu, u něhož soud žádných vad neshledal.

59. Žalobkyně poukazuje na to, že nezjišťování dalších okolností podstatných pro hodnocení závažnosti přičítaného přestupkového jednání se negativně promítlo též do vymezení sankce, k čemuž odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008–45, č. 3/2010 Sb. Zde Nejvyšší správní soud uzavřel, že „[s]amotná skutečnost, že řidič vozidla v provozu na pozemní komunikaci sice překročil nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou právním předpisem nebo dopravní značkou, nicméně rychlost jeho jízdy se hranici nejvyšší dovolené rychlosti blížila, sama o sobě nepostačuje pro závěr o tom, že nebyla naplněna materiální stránka (§ 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích dle § 22 odst. 1 písm. f) bodu 4 citovaného zákona. Měla by však vést správní orgán k tomu, aby na materiální stránku tohoto jednání zaměřil svou pozornost, neboť je třeba posoudit, zda zde nejsou další pro věc relevantní okolnosti, které by teprve ve svém souhrnu takový závěr odůvodňovaly“.

60. Dle krajského soudu není odkázaný rozsudek na posuzovanou věc přiléhavý, neboť je v prvé řadě velmi úzce svázán s typem přestupkového jednání (marginální překročení nejvyšší povolené rychlosti). Charakter posuzované věci je tak zcela odlišný; žalobkyně nepředložila žádné zákonem specifikované dokumenty. Namísto toho požaduje, aby za splnění zákonné povinnosti bylo považováno i předložení dokumentace zcela odlišné a nenaplňující zákonem stanovené předpoklady. Nejsou zde žádné významné okolnosti, které by mohly vyloučit ohrožení právem chráněného zájmu, jímž je bezpečnost a zdravotní nezávadnost potravin, kterou lze bezpečně ověřit toliko z originálních obalů či etiket, potažmo jejich kopií. Žalobkyni nic nebránilo, aby tyto shromažďovala pro potřeby případné kontroly. Že se tak nedělo, byť pochybením jednotlivých zaměstnanců, je s ohledem na objektivní odpovědnost nutně přičitatelné žalobkyni. IV.B.4 K přestupku pod bodem 18)

61. Dle bodu 18) rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalobkyně neplnila obecné požadavky na potravinářské prostory stanovené v příloze II kapitole V odstavci 1 písm. a) nařízení č. 852/2004, neboť v prodejně žalobkyně byl v prostoru mezi jednotlivými dřevotřískovými podložkami a dřevěnými policemi zjištěn výskyt značného množství nečistot, prachu, úlomků pečiva a odloučených posypů pečiva. Dle žalobkyně je výskyt nečistot v potravinářských prostorech do jisté malé míry nevyhnutelný stav, tudíž je třeba postihovat jen takové případy, při nichž může dojít k reálné kontaminaci potravin. Z pořízené fotodokumentace je zřejmé, že na uvedeném místě se nacházelo pouze balené pečivo, podložky znečištěny nebyly, ani nebyly zjištěny žádné pekařské výrobky jakkoli nevhodné k lidské spotřebě či s poškozeným obalem. Kontaminace potravin v daném případě byla pouze hypotetická. Vytýkané přestupkové jednání dle žalobkyně postrádá společenskou škodlivost, je bagatelní a nedosahuje intenzity nezbytné pro naplnění materiální stránky přestupku. Tuto námitku krajský soud rovněž nepřijal.

62. V posuzované věci se žalobkyně dopustila přestupku dle § 17 odst. 2 písm. c) zákona o potravinách, dle něhož provozovatel potravinářského podniku se dále dopustí přestupku tím, že „jiným jednáním, než je uvedeno v písmeni a), v písmeni b), v odstavci 1 písm. g) nebo z), v odstavci 4 nebo v odstavci 5, nesplní povinnost podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny nebo mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána a která je vyhlášena ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv“. Uvedený přestupek spočíval v porušení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 852/2004, potažmo v nedodržení hygienického požadavku uvedeného v příloze II kapitole V odstavce 1 písm. a) téhož nařízení.

63. Dle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 852/2004 „[p]rovozovatelé potravinářských podniků provádějících činnosti v jakékoli fázi výroby, zpracování a distribuce potravin, které následují po fázích, na něž se vztahuje odstavec 1, dodrží všeobecné hygienické požadavky stanovené v příloze II a všechny zvláštní požadavky stanovené nařízením (ES) č. 853/2004“.

64. Hygienický požadavek uvedený v příloze II kapitole V odstavce 1 písm. a) téhož nařízení pak určuje, že „[v]šechny předměty, instalace a zařízení, se kterými přicházejí potraviny do styku, musí být důkladně očištěny, a je–li to nezbytné, dezinfikovány. Čištění a dezinfekce se musí provádět tak často, aby se vyloučilo riziko kontaminace“.

65. Přestupkového jednání se žalobkyně dopustila tím, že na její prodejně, kde se nacházelo 5 dřevěných stojanů s policemi opatřenými dřevotřískovými podložkami, prostřednictvím nichž byly uváděny na trh balené pekařské výrobky (běžné i jemné pečivo a balený chléb), byl v prostoru mezi jednotlivými dřevotřískovými podložkami a dřevěnými policemi zjištěn výskyt značného množství nečistot, prachu, úlomků pečiva a odloučených posypů pečiva.

66. V protokolu o kontrole ze dne 4. 4. 2022, č. P051–31142/22, je náležitě popsán zjištěný skutkový stav včetně fotografií tento stav dokumentujících. Na nich jsou zachyceny detaily znečištěných polic s uloženými pekařskými výrobky. Vzhledem k tomu, že očištěné musí být všechny předměty, instalace a zařízení, se kterými přicházejí potraviny do styku (důraz doplněn soudem), nelze přehlédnout, že úklid předmětných stojanů s policemi byl zjevně prováděn selektivně, nedostatečně a ledabyle, či maximálně toliko v těch částech, na kterých byly vyskládány pekařské výrobky.

67. Argumentace žalobkyně, že určitá míra znečištění je v takovém provozu nevyhnutelná, je v kontextu řečeného stejně nepřijatelná jako bagatelizace společenské škodlivosti uvedeného přestupkového jednání. Fotodokumentace spíše nasvědčuje tomu, že žalobkyní opakovaně vyzdvihovaný interní systém kontrolních mechanismů zjevně není efektivní, neboť množství fotodokumentací zachycených nečistot nasvědčuje tomu, že důkladné očištění stojanů s policemi nebylo realizováno v rámci dnů, či možná spíše týdnů. Pokud by soud přistoupil na argumentaci žalobkyně, zcela by zpochybnil podstatu zavedení standardů hygienických podmínek u provozovatelů potravinářského podniku. Není rovněž jasné, z čeho žalobkyně usuzuje, že nemohlo dojít k reálné kontaminaci potravin. Nelze předjímat, jaké povahy byly tyto nečistoty, zda mohly případně obsahovat plísně či jiné toxické látky a potenciálně ohrozit pekařské výrobky na policích uložené. Skutečnost, že pekařské výrobky jsou balené a že v průběhu kontroly nebyly v tomto ohledu zjištěny potraviny nevhodné k lidské spotřebě či s poškozeným obalem, nepovažuje krajský soud za relevantní. Potraviny (včetně obalů) musí být z hlediska bezpečnosti po celou dobu uvádění na trh chráněny před jakoukoli kontaminací. V posuzované věci mohly následně nečistoty ulpět např. právě na obalech pekařských výrobků. Krajský soud naznal, že popsané jednání naplňuje formální i materiální znaky přestupku, přičemž jednání žalobkyně dosáhlo požadované míry společenské škodlivosti z hlediska potravinového práva. IV.C K námitce nesprávné aplikace absorpční zásady 68. Krajský soud se neztotožnil ani námitkou nesprávné aplikace absorpční zásady.

69. Princip absorpční zásady je „pohlcovací“, tudíž při výměře trestu se použije nejvyšší z horních hranic ukládaných trestů a v tomto rozmezí se trest uloží. Přestupkový zákon upravuje pouze úhrnný správní trest, který lze uložit v případě přestupků projednaných ve společném řízení. Zásada absorpce se tedy obecně uplatňuje ve společném řízení a spočívá v uložení správního trestu podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Nejpřísněji trestným se rozumí ten přestupek, za který hrozí nejpřísnější správní trest. Pokud by byly horní hranice správního trestu totožné, pak je správní trest uložen podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávaznější co do významu narušeného chráněného zájmu.

70. Společné řízení je upraveno § 88 odst. 1 přestupkového zákona tak, že „[p]okud se podezřelý dopustil více přestupků, jejichž skutková podstata se týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy, a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán, projednají se ve společném řízení.“ Vedení společného řízení o přestupcích je na rozdíl od společného řízení ve správním řádu povinné, přičemž příslušností téhož správního orgánu je míněna věcná a místní příslušnost.

71. Žalobkyně svou argumentaci k uvedenému žalobnímu bodu založila na dikci § 41 odst. 1 přestupkového zákona zakotvujícím uvedenou absorpční zásadu, dle něhož „[z]a dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Jsou–li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější“. S odkazem na vybranou judikaturu správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017–62, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 8. 2021, čj. 30 A 18/2020–126) pak vyslovila názor, že tam uvedené závěry je třeba vztáhnout na veškeré souběhy přestupků, byť byly spáchány v územní působnosti různých inspektorátů SZPI.

72. Závěry žalobkyní odkázaných rozsudků správních soudů však k nyní posuzované věci nejsou přiléhavé, neboť neaplikovaly (ani nemohly aplikovat) nynější znění zákonné úpravy. Dle § 1 odst. 8 zákona o SZPI, vloženého do citovaného zákona novelou č. 174/2021 Sb. s účinností od 12. 5. 2021, platí, že „[i]nspektorát neprojedná ve společném řízení přestupek, k jehož projednání je podle tohoto zákona příslušný jiný inspektorát, ani k takovému přestupku nepřihlédne při určení druhu a výměry správního trestu“ (důraz doplněn). Citované ustanovení žalované i správnímu soudu zcela odnímá možnost uvažovat jakkoli o zásadě absorpce v širokých mezích, které naznačila žalobkyně. Toto ustanovení účinné od května 2021 se sice nemohlo promítnout do žalobkyní odkázaných rozhodnutí správních soudů, při posouzení nynější věci však od něj odhlédnout nelze. Na řízení vedená inspektoráty v Praze, Brně, Plzni, Hradci Králové, Ústní nad Labem či Olomouci, ohledně přestupků spáchaných žalobkyní, kterými místně příslušné inspektoráty žalované uložily žalobkyni pokutu, nelze vztáhnout absorpční zásadu, jak namítá žalobkyně, neboť takový postup by se příčil shora citovanému ustanovení § 1 odst. 8 zákona o SZPI, které představuje zvláštní úpravu oproti obecnému pravidlu obsaženému v § 41 přestupkového zákona. S ohledem na shora uvedené se – obecně vzato – nelze dovolávat aplikace absorpční zásady vůči přestupkům, k jejichž projednání je příslušný jiný inspektorát. K témuž závěru ostatně dospěl i Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 27. 3. 2024, čj. 11 A 43/2022–74, odst.

44. Rozhodnutími jiných inspektorátů tudíž nebylo zapotřebí provádět dokazování.

73. K tomu krajský soud dodává, že veškeré přestupky, o nichž bylo v posuzované věci rozhodováno, byly zjištěny kontrolami provedenými na provozovnách žalobkyně od prosince 2021, tedy až poté, co novela č. 174/2021 Sb. nabyla účinnosti. IV.D K Námitkám naplnění podmínek liberace 74. Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám, dle nichž žalobkyně naplnila podmínky pro to, aby se zprostila objektivní odpovědnosti za vytýkané přestupky.

75. Dle § 21 odst. 1 přestupkového zákona platí, že „[p]rávnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila.“ Odstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že „[p]rávnická osoba se nemůže odpovědnosti za přestupek zprostit, jestliže z její strany nebyla vykonávána povinná nebo potřebná kontrola nad fyzickou osobou, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, nebo nebyla učiněna nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení přestupku.“ Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 19. 9. 2014, čj. 4 As 123/2014–33, č. 3139/2015 Sb. NSS, dovodil, že pro naplnění důvodů liberace nepostačí poukázat pouze na to, že by případná opatření pro zabránění přestupku byla neekonomická, přičemž „případné liberační důvody musí prokazovat obviněný ze správního deliktu, nikoli správní orgán, který pouze posuzuje jejich důvodnost“.

76. Obecně vzato platí, že liberační důvody lze aplikovat pouze ve výjimečných případech pro odstranění neúměrné tvrdosti zákona, nelze se spokojit s tvrzením žalobkyně, že vynaložila veškeré úsilí, aby ke správnímu deliktu nedošlo. To zahrnuje přijetí příslušných opatření a náklady dle povahy vykonávané činnosti, ovšem nevyžadující zcela mimořádné úsilí či zcela mimořádně nákladné úsilí vymykající se z racionálních postupů, tedy jen ty, které lze objektivně provést.

77. Pokud jde o přestupky pod body 7) a 10), pak nelze přehlédnout, že jejich spáchání se žalobkyně mohla zcela jednoduše vyhnou tím, že by uchovávala originální obaly nabízených potravin nebo jejich čitelné kopie. Jedná se o opatření natolik prosté, že nevyžaduje jakékoli další úvahy stran toho, jaká další rozumně požadovatelná opatření mohla žalobkyně přijmout.

78. Pokud jde o přestupek pod bodem 18), pak ani v této souvislosti krajský soud neshledal, že by žalobkyně učinila vše, co po ní bylo reálně možné požadovat. Žalobkyně k tomu poukazuje na formální dokumenty (předkládá Provozní a sanitační řád prodejny, Manuál FOOD SAFETY, přehled e learningových školení se systémem ID identifikátorů) či získaný certifikát podle normy ISO 22000. Krajský soud nepovažuje za nutné provádět uvedenými listinami dokazování, neboť je evidentní, že samotné přijetí interních směrnic, realizace auditů či pravidelných školení zaměstnanců k prokázání vynaložení veškerého úsilí nepostačují. Čistotu v prodejně totiž tato obecná a formální opatření sama o sobě samozřejmě nezajistí.

79. Dodržování hygienických standardů patří ke zcela základním povinnostem prodejce potravin. Žalobkyně přitom ani neuvádí, jak konkrétně probíhala v prodejně kontrola hygienických podmínek (tedy kdo a jakým způsobem ji měl provádět) či jaká jiná opatření skutečně přijala a v praxi též implementovala. Od žalobkyně lze nepochybně požadovat nejen proškolování jejích zaměstnanců, ale i vyčlenění zdrojů potřebných k tomu, aby hygienické standardy ve svých prodejnách v maximální možné míře skutečně dodržovala. Pouhé formální nastavení kontrolních mechanismů nepostačí. Pokud byla příslušná opatření přijata, je třeba, aby byla též implementována, kontrolována, vynucována, hodnocena, aktualizována a doprovázena faktickými opatřeními ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům, pokud z jejich strany k porušení právního či vnitřního předpisu dojde, včetně vedení dokumentace k případnému prokázání existence těchto následných nápravných postupů. Jelikož udržování hygieny v prodejně může mít přímý vliv na bezpečnost potravin, krajský soud na takovém požadavku neshledává nic nepřiměřeného. Pomyslná laťka pro prokázání splnění podmínek liberace – tedy vynaložení veškerého úsilí – je tak v daném ohledu nastavena poměrně vysoko. To ovšem nezákonnost rozhodnutí žalované nezakládá. IV.E K námitce nepřiměřené výše a nepředvídatelnosti uložené pokuty 80. Žalobkyně má za to, že uložená pokuta ve výši 1 950 000 Kč je nepřiměřená a že správní orgány při rozhodování o její výši v rozporu s § 50 odst. 3 správního řádu nevzaly v potaz všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch žalobkyně a nedůvodně přihlédly k některým okolnostem jako k okolnostem svědčícím v její neprospěch. Odůvodnění výše sankce považuje žalobkyně za nedostatečné a nesprávné, uloženou pokutu pak za nepřiměřenou. Ani s touto námitkou se soud neztotožnil.

81. Soud předesílá, že žalobkyně tuto námitku uplatnila již v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, žalobní námitka je v podstatě repeticí námitky odvolací, přičemž žalovaná se jí zabývala a v odůvodnění svého rozhodnutí ji řádně vypořádala, a to ve všech relevantních aspektech (srov. strany 26–43 napadeného rozhodnutí). Žalovaná shledala rozhodnutí správního stupně (strany 46–47) souladným se zákonem a uloženou pokutu za dostatečně individualizovanou. K témuž závěru dospěl ve svém hodnocení rovněž nadepsaný soud. Vzhledem k tomu, že ukládání pokut se děje ve sféře volného správního uvážení, tak za splnění všech zákonných požadavků není správní soud oprávněn správním orgánům v tomto ohledu do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat, jak tomu je i v posuzované věci.

82. Žalobkyně cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 28. 4. 2009, čj. 9 As 53/2008–60, dle něhož mezi právní principy správního rozhodování patří rovněž „úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolávají i jeho přesvědčivost. Správní orgán je povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které zákon předpokládá, podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši ukládané sankce. Výše uložené sankce tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková její výše odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu“. Krajský soud se těmito závěry Nejvyššího správního soudu zcela ztotožňuje, nicméně neshledal, že by napadené rozhodnutí těmto principům nevyhovovalo. To samé platí ve vztahu k žalobkyní odkázanému rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 3. 2016, čj. 30 A 26/2015–100.

83. Žalobkyně v tomto ohledu předně namítla, že žalovaná nepřihlédla k subjektivní stránce přestupků, čímž byla porušena zásada nestrannosti a procesní rovnosti ve smyslu (§ 7 odst. 1 správního řádu), resp. zásada zákazu nedůvodných rozdílů u skutkově shodných nebo podobných případech (§ 2 odst. 4 správního řádu). Dle žalobkyně jiné správní orgány při stanovení výše sankce za přestupky v případě právnických osob k zavinění přihlížejí. Krajský soud předesílá, že žalovaná se tímto dostatečně zabývala na strana 27 napadeného rozhodnutí. Primární pro posouzení této námitky je, že odpovědnost za přestupky je v zákoně o potravinách koncipována jako odpovědnost objektivní. Odpovědnost žalobkyně je tedy založena tím, že uvedla do oběhu potraviny neodpovídající právním předpisům, a to bez ohledu na její zavinění. Žalovaná proto nepochybila, pokud subjektivní stránku spáchaných přestupků nehodnotila, neboť tato není pro stanovení výše pokuty s ohledem na koncepci odpovědnosti rozhodná. Určení druhu a výměry správního trestu ve smyslu § 37 přestupkového zákona zahrnuje demonstrativní výčet kritérií, nicméně ve vztahu k právnickým osobám nedefinuje povinnost správního orgánu přihlížet k zavinění. Žalobkyně poukázala na jediný případ, kdy měla žalovaná postupovat odlišně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 15/2013–56), nicméně to samo o sobě neznamená, že by bylo v případech právnických osob nezbytné hodnotit způsob zavinění vždy.

84. Již v odvolání žalobkyně rovněž uplatnila námitku, že pochybení, která se promítla do uložené pokuty, byla zapříčiněna zejména jednáním jednotlivců (odpovědných zaměstnanců), byť žalobkyně údajně vynaložila veškeré možné úsilí k předcházení takových pochybení (k otázce liberace viz výše). Rovněž tuto námitku žalovaná uspokojivě vypořádala (strany 28–29). Žalovaná nepochybila, pokud nezkoumala jednání jednotlivých zaměstnanců žalobkyně, ale přestupkové jednání přičítala žalobkyni samé z hlediska objektivní odpovědnosti (srov. § 20 odst. 2 písm. c) přestupkového zákona), dle něhož za osobu, „jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje […] zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení“. Skutečnost, že žalobkyně provozuje rozsáhlou síť prodejen je zcela irelevantní; i v takové situaci je třeba najít a nastavit parametry, které přestupkovému jednání zabrání. Rozsáhlost sítě čili četnost prodejen je podnikatelským rozhodnutím žalobkyně, která tak činí na své riziko a odpovědnost. V důsledku taková skutečnost nemůže znamenat snížení standardů na úkor zákazníků, navíc s potenciálním rizikem dopadu na jejich zdraví.

85. Dle žalobkyně, stručně řečeno, žalovaná nepřihlédla při vyměřování k pokuty k polehčující okolnosti spočívající v tom, že v posuzované věci nedošlo ani jedním z přičítaných skutků k prokazatelnému poškození zdraví u spotřebitele, přičemž řada přestupků, za něž byla uložena sankce, je bagatelní povahy, případně se vůbec o přestupky nejedná, neboť vykazují zanedbatelnou společenskou škodlivost. Taktéž tyto námitky jsou nedůvodné.

86. Přestupky, za které byla žalobkyně postižena, jsou tzv. ohrožovací, tedy nevyžadují způsobení žádné škody ani újmy spotřebitelům. Samotná skutečnost, že k určitému škodlivému následku nedošlo (byť tato ani nebyla zjišťována), proto nemůže představovat polehčující okolnost. Na výši uložené pokuty má tato okolnost zcela neutrální vliv.

87. Krajský soud dále neshledal ani to, že by vytýkané přestupky měly pouze bagatelní charakter.

88. Posouzení otázky společenské škodlivosti provedl v této souvislosti již sám zákonodárce, který příslušné skutkové podstaty přestupků vymezil. Žalobkyně sice zdůrazňuje, že některá z vytýkaných pochybení se týkala pouze malého množství kusů zboží (resp. že expirační doba uplynula v době kontroly pouze o jeden či dva dny), ale zcela pomíjí celkové množství přestupků, které jí žalovaná klade za vinu. V případě žalobkyně se zjevně nejedná o ojedinělá pochybení, neboť s ní byla navíc správní řízení vedena opakovaně. Spotřebitelé oprávněně očekávají, že výrobky uváděné na trh žalobkyní odpovídají veškerým požadavkům, přičemž u některých potravin může být jejich požití již pouhý den po datu použitelnosti rizikové. K tomu je třeba připočíst náklady, které spotřebitelům vznikají v situaci, kdy zjistí, že zakoupená potravina není poživatelná, ať již se jedná o likvidaci či reklamaci takového zboží. Žalobkyně zjevně nedodržela normy potravinového práva, když uváděla na trh výrobky po datu použitelnosti či po datu minimální trvanlivosti. Zde žádný „rozptyl“ není přípustný – uváděné potraviny (byť třeba v počtu jednotek či desítek kusů) normě buď vyhovují nebo nikoli, což platí zejména s ohledem na jejich potenciální škodlivost pro lidské zdraví. Proto zde rovněž nebyl důvod, aby se tyto skutečnosti jakkoli promítly do výše uložené sankce. K hygienickým nedostatkům, které žalobkyně považuje pouze za nutný následek běžného provozu, se již soud vyjádřil výše s tím, že přistoupení na argumentaci žalobkyně by znamenalo rezignaci na smysl zavedených standardů, ať již zakotvených v normách národního či evropského práva.

89. Namítá–li žalobkyně v souvislosti se stanovením výše sankce též nenaplnění materiální stránky přestupku, pak nelze přehlédnout, že to je otázkou samotné viny a nikoli ukládaného trestu. Krajský soud se naplněním materiální stránky zabýval výše ve vztahu k přestupkům pod body 7), 10) a 18), nicméně tytéž závěry lze učinit i ve vztahu k přestupkům zbývajícím. Žalovaná se naplněním materiální stránky přestupku zcela adekvátně zabývala na stranách 31 a 32 žalobou napadeného rozhodnutí a krajský soud se s jejími závěry ztotožnil.

90. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nepředvídatelnosti rozhodnutí ve vztahu k výši uložené sankce. Žalobkyně se domnívá, že jí mělo předchozími rozhodnutími žalované vzniknout jakési legitimní očekávání, přičemž uložená pokuta v nynější věci tomuto očekávání odporuje.

91. Žalobkyně k tomu odkázala nejprve na rozhodnutí vydaná v roce 2020, resp. na začátku roku 2021. V tomto ohledu ovšem krajský soud zcela souhlasí se žalovanou v tom, že praxe ukládání pokut se postupem času vyvíjí. Nelze jednoduše srovnávat výši jednotlivých pokut v rozhodnutích vydaných s odstupem let. Tím by došlo k nežádoucímu zakonzervování rozhodovací praxe, která ovšem musí být schopna reagovat na měnící se podmínky. Stejně tak ovšem nelze provádět porovnání postavená jednoduše na počtu vytýkaných přestupků, potažmo stanovení nejzávažnějšího z nich, jak činí žalobkyně. K určení výše pokuty vede celá řada konkrétních okolností. Právě proto musí správní orgány výši sankce vždy řádně individualizovat. Tomuto požadavku žalovaná dostála.

92. Nutno dále podotknout, že rozdíl pokut ve výši 250 000 Kč, na který žalobkyně v jednom případě poukázala, sám o sobě žádné pochybnosti o přiměřenosti sankce ve světle dosavadní rozhodovací praxe žalované nevzbuzuje. S ohledem na maximální výši pokuty (50 000 000 Kč) se jedná o zcela marginální odchylku.

93. Krajský soud proto ani v této souvislosti nepovažoval za nutné provést důkaz navrhovaným rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, neboť ani samotná žalobní tvrzení, která má toto rozhodnutí prokázat (počet vytýkaných přestupků, určení nejzávažnějšího z nich), nemohou vést k závěru, že by žalovaná nepředvídatelným způsobem porušila žalobkynino legitimní očekávání. IV.F K návrhu na moderaci 94. Krajský soud se dále zabýval návrhem žalobkyně na moderaci uložené pokuty, přičemž dospěl k závěru, že pro tento postup nejsou splněny zákonné podmínky.

95. Dle § 78 odst. 2 s. ř. s. platí, že „[r]ozhoduje–li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou–li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze–li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl–li takový postup žalobce v žalobě“ (důraz doplněn).

96. Nejvyšší správní soud k tomu například v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, čj. 7 As 71/2010–97, č. 2209/2011 Sb. NSS uvedl, že „moderační právo má místo pouze tam, kde je postih za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003 – 48, publikovaný pod č. 560/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že ukládání trestu je založeno na dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Soud v rámci moderačního práva zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce vybrán pro pachatele takový druh trestu a v té výměře, která splní účel trestu a není zjevně nepřiměřená.“ V rozsudku ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012–23, č. 2672/2012 Sb. NSS, k tomu dále doplnil, že „[s]myslem a účelem moderace totiž není hledání ‚ideální‘ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.“ 97. Stanovení výše pokuty je výrazem diskrečního oprávnění správního orgánu, do nějž mohou správní soudy formou tzv. moderace zasahovat pouze výjimečně, a to zpravidla tehdy, pokud by uložená sankce byla zjevně nepřiměřená. Krajský soud neshledal, že by správní orgán prvního stupně, potažmo žalovaný při stanovení výše pokuty, jakkoli vybočili ze zákonných mezí, resp. že by snad nedostáli požadavkům individualizace trestu. V této souvislosti dostatečně hodnotili příslušná kritéria. Nadto již skutečnost, že správní orgány žalobkyni vyměřily pokutu ve výši 3,9 % maximální zákonné sazby, je významným – byť ne jediným – indikátorem toho, že uložená sankce zjevně nepřiměřená není (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2019, čj. 5 Afs 186/2019–26).

V. Závěr a náklady řízení

98. Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Stejně tak zamítl i návrh na snížení uložené sankce.

99. O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšnou žalovanou, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením před soudem vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené nad rámec běžné úřední činnosti. Z toho důvodu jí krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Shrnutí žaloby II.A Námitka nedostatečně a nesprávně zjištěného stavu věci a nesprávného posouzení věci II.B Námitka nesprávné aplikace absorpční zásady II.C Námitka nepřiměřené výše a nepředvídatelnosti uložené pokuty III. Shrnutí vyjádření žalované IV. Právní hodnocení krajského soudu IV.A K námitkám nepřezkoumatelnosti IV.B K námitkám nedostatečně a nesprávně zjištěného stavu věci a nesprávného posouzení věci IV.B.1 K námitce porušení vyšetřovací zásady IV.B.2 K námitce nedoplnění dokazování a nenařízení ústního jednání IV.B.3 K přestupkům pod body 7) a 10) IV.B.4 K přestupku pod bodem 18) IV.C K námitce nesprávné aplikace absorpční zásady IV.D K Námitkám naplnění podmínek liberace IV.E K námitce nepřiměřené výše a nepředvídatelnosti uložené pokuty IV.F K návrhu na moderaci V. Závěr a náklady řízení